Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и развитие законодательства об охране природы европейского Севера и России 19
1. История становления и развития идей охраны природы в законодательстве России и зарубежных стран 19
2. Развитие природоохранного законодательства России XVIII - начала XIX вв 32
3. Становление и развитие российского законодательства о природно-заповедном деле в России 51
Глава II. Правовая охрана лесов Севера России середины XIX — начала XX вв 74
1. Законотворческая деятельность Российского государства об охране и использовании лесов 74
2. Управление казенными лесами Российской Империи второй половины XIX - начала XX в 97
3. Система наказаний в лесном законодательстве Российской Империи второй половины XIX - начала XX вв 109
4. О судопроизводстве по делам о лесных порубках, поджогах и других нарушениях лесных законов 131
5. Экономическое положение Севера России и проблемы освоения лесных и иных природных ресурсов 141
Заключение 150
Библиографический список 156
- История становления и развития идей охраны природы в законодательстве России и зарубежных стран
- Развитие природоохранного законодательства России XVIII - начала XIX вв
- Законотворческая деятельность Российского государства об охране и использовании лесов
- Управление казенными лесами Российской Империи второй половины XIX - начала XX в
Введение к работе
В условиях становления Российского правового государства, обретения новых экономических связей, развития рыночных отношений проблемы рационального использования и охраны лесов приобретают особую остроту и актуальность. Россия по праву называется мировой лесной державой, ибо ее леса составляют более четверти лесного покрова земли и 69% территории страны, обеспечивают экологическую безопасность всей планеты. Леса России и ее Севера имеют важное значение для мировой лесной промышленности.
Многолетнее бесхозяйственное лесопользование привело к значительному ухудшению состояния национального лесного фонда. Данный процесс является в какой-то мере отражением общемировой тенденции уменьшения площади лесов в результате усиливающегося антропогенного давления на природ-но-территориальные объекты. Вместе с тем значительно возрастает роль лесов с точки зрения сохранения биологического разнообразия растительного и животного мира, выживания самого человека. Именно поэтому в рекомендациях десятого Мирового лесного конгресса (1992) говорится о назревшей необходимости становления и развития лесной политики не только в рамках отдельного государства, но и мирового сообщества в целом, подчеркивается важность объединения усилий для разработки механизма лесоуправления на межгосударственном, региональном, национальном уровнях.
Рациональность лесопользования, эффективность лесоохраны предопределяются в значительной степени оптимальностью системы государственного управления в этой области с учетом особенностей произрастания лесов.
Важнейшей гарантией дальнейшего совершенствования лесного законодательства, законодательства о природопользовании в целом является Конституция Российской Федерации, закрепившая право каждого гражданина на охрану здоровья и окружающей природной среды. В условиях активизации законотворческого процесса практический интерес представляет анализ проблем организационно-правового обеспечения использования и охраны лесов, разра-
ботка оптимальной концепции совершенствования государственного управления в этой области.
В целом актуальность правовой проблемы рационального использования и охраны лесов объясняется, во-первых, тем, что с каждым годом все больше обостряется сама проблема использования и защиты лесов в связи с возрастающим антропогенным воздействием, во-вторых, в практической организации правовой охраны и защиты лесов в условиях формирования федеративного правового государства (ст. 1 Конституции Российской Федерации) значительно возросла роль законотворчества субъектов Российской Федерации, в-третьих, актуальность научного исследования правовых проблем рационального использования и охраны лесов объясняется необходимостью их совершенствования применительно к существенно изменяющимся социально-экономическим условиям общественной жизни России последних лет.
Однако фактическое положение дел с охраной лесов и ресурсопотреблением вызывает серьезную озабоченность. По свидетельству экспертов Всемирного фонда дикой природы (WWF), фирмы-заказчики, занимающиеся скупкой и реализацией ворованной древесины, оказывают влияние на властные структуры. По данным WWF, объем нелегальных рубок по России составляет свыше 30%, а в отдельных регионах - до 59-70%1. Эксперты этой авторитетной организации подсчитали, что российские бюджеты (федеральный и региональные) ежегодно по названной причине недополучают лесных платежей от 1 до 1,5 млрд рублей.
Предполагается, что совокупные потери России от незаконного и нелегального оборота в сфере заготовки, переработки и торговли лесом оцениваются более чем в 1 млрд долларов.
Сложившееся положение с состоянием охраны такого важного природного объекта, как лес, обусловливается отставанием законодательного регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу использования
1 См.: Лес рубят - миллионы летят // Совершенно секретно. 2003. № 9 (172).
лесных богатств, отсутствием организационной завершенности в системе государственных органов, призванных осуществлять лесоохранительную функцию, отсутствием единообразия в формах их деятельности. Процессы, происходящие в настоящее время, лишь обострили эти причины, но не породили их. Они складывались годами в условиях господства экстенсивного метода использования лесосырьевых ресурсов и представления об их безграничности, нередко фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности соответствующих министерств и ведомств в охране лесов. Проблема сохранения лесных богатств страны является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий многих государственных органов и общественных объединений.
Возникает необходимость формирования системы знаний об источниках экологической безопасности и совершенствования правового регулирования общественных отношений при осуществлении различных видов деятельности. Изменить сложившиеся неблагоприятные условия можно, путем совершенствования системы государственного управления лесным хозяйством и использования реальных, действенных методов и независимых мобильных сил.
Поскольку экономический метод эффективен в условиях стабильности экономических отношений, то во время незавершенности переходного периода -для сохранения достигнутых результатов необходим объективный и всесторонний государственный контроль и надзор за всеми видами лесопользования.
Важной чертой экологических исследований является то, что они осуществляются во многом без полного знания закономерностей и тенденций развития человечества как составной части биосферы, меняющихся отношений между человечеством и природой в процессе освоения земного пространства, между создаваемой в результате человеческой деятельности искусственной и естественной средой. Необходимым условием такого рода закономерностей, разработки новой стратегии глобального природопользования является изучение пространствен-
ных отношений между человеком и другими элементами биосферы на протяжении всего периода существования вида «гомо сапиенс».
Складывающаяся природно-техногенная среда обитания все больше отделяет человека от условий существования, наиболее соответствующих его длительной эволюции, медико-биологическим и психофизиологическим параметрам. Такой средой является только природа.
Положение начало коренным образом меняться со времени промышленной революции в конце XVIII в. Основой технологической цивилизации становятся возрастающая добыча природных ресурсов, их преобразование и перевод в социальную («техногенную») форму существования материи.
Относительно щадящее природопользование уступает место нарастающему антропогенному воздействию на все компоненты природы, в том числе и на леса. Именно на типе природопользования начинает формироваться урбанизированная среда обитания.
В этих условиях господствовала концентрация неограниченного природопользования (в том числе неразумного лесопотребления), получившая воплощение в известной формуле «покорение природы». К середине XX столетия данный тип природопользования создал совершенно новую экологическую ситуацию. Объем человеческой деятельности и растущая на этой основе техногенная среда поставили под угрозу противоречивое единство общества и природы. Именно теперь обнаружилось, во-первых, что способ природопользования как механизм функционирования системы «общество-природа» направлен против природы и уже поставил последнюю на грань разрушения. Во-вторых, в силу того, что в связке «общество-природа» участником этих отношений в одном и другом звене является сам человек, антропогенное воздействие на природу оказалось отчетливо антропофобным. В-третьих, среда обитания, подвергшаяся все более быстрой техногенной перестройке, переставала соответствовать природе человека как социально-биологического существа. Через угнетение и деграда-
цию биосферы природопользование данного типа создало угрозу не только живущим поколениям, но и существованию самого вида «гомо сапиенс».
Процесс воссоздания природопользования нового типа означает с экологической точки зрения достижение своего рода равенства сторон в системе отношений «общество-природа», ибо та и другая сторона «содержит» в себе человека. Так формируется дорога к созданию человеческой среды обитания, в рамках которой природа не отчуждена от человека, а субстанционализирована им.
Пристальное внимание к своему прошлому, стремление выявить и осмыслить истоки народной культуры, в том числе и экологической, воссоздать картину традиционного мировоззрения, раскрыть опыт прошлых поколений людей, разумно обеспечивавших единение со средой обитания, всесторонне проанализировать становление и развитие законодательства о природопользовании и ресурсосбережении — задача, которую ставит перед собой автор.
Актуальность темы обосновывается реальной потребностью повышения эффективности охраны лесов России в целом и ее Севера, в частности, значением леса как природного ресурса в экономической жизни страны и т.д.
Современные экологические проблемы России - это следствие длительного пренебрежения природоохранными мерами в хозяйственной деятельности и серьезных перекосов во всей совокупности отношений «человек-природа». Большую роль в этом сыграло устойчивое представление о неисчерпаемых возможностях природы компенсировать разрушительные последствия неразумного природопользования.
Своими корнями экологические проблемы современной России уходят в далекое прошлое. Однако малоизученным остается исторический период становления и формирования принципов, лежавших в основе всего комплекса отношений «общество-природа», позволяющего выявить проблемы природоохранной политики российского государства в настоящее время. Решение экологических проблем необходимо осуществлять на общегосударственном уровне, опираясь на исторический опыт, сложившийся в процессе формирования
целостной правовой лесоохранной системы государственных органов и общественных формирований, с учетом социально-экономических, научно-технических проблем.
Анализ истории развития взаимодействия общества и биосферы является необходимой предпосылкой и исходной базой для совершенствования деятельности государства и общества в настоящее время, преодоления устаревших взглядов и концепций, традиций и привычек, основанных на принципах покорения и завоевания природы в целом и ее отдельных компонентов, совершенствования природоохранной практики и разработки новых экологических концепций. Понять сущность возникающих проблем, выработать программу практических действий невозможно вне единства прошлого, настоящего и будущего.
Становление правовых идей и законодательства о лесопользовании и ле-сосбережении подвергнуто всестороннему анализу, обобщению, оценке с точки зрения возможности его использования в качестве ориентира, модели в правоприменительной и правотворческой деятельности Российского государства.
Проблемам регулирования использования и охраны лесов, организации системы управления в сфере человеческой деятельности, ответственности за нарушение лесного законодательства посвящено большое количество работ. Среди них можно отметить работы Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, А.Б. Брониной, Р.К.Гусевой, В.П. Головач, В.Ф. Торбового, Л.М. Дембо, Л.А.Заславской, И.А. Иконицкой, Д.Н. Исупова, А.М. Каверина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.И. Немировского, Г.Н. Полянской, Н.Д. Сомова, Н.А. Сыродое-ва, Б.Н. Цветкова, А.В. Цихотской, А.Д. Шаркаускене и др. Был защищен ряд диссертаций. В частности, О.В. Куликова защитила в 2000 г. диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов», О.А. Зиновьева в 2001 г. кандидатскую диссертацию «Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства» защищена. Однако авторы, рассматривая проблемы современного законодательства, лишь фрагментарно дают историческую справку о
становлении лесоохранного законодательства России, не раскрывают темы в ее историческом аспекте.
Учитывая богатое историческое наследие в правовом регулировании лесопользования и лесосбережения, а также многоаспектный характер проблем рационального использования и охраны лесов, становления и развития законодательства в сфере общественных отношений, диссертант широко использовала научные труды представителей лесохозяйственной, экономической науки прошлого времени: Г.Ф. Морозова, М.М. Орлова, П.П. Петрова, С.Г. Синицина, В.А. Шубина и многих других - в части разумного использования, восстановления и сохранения лесного фонда.
История становления правового регулирования людьми своих отношений с природой насчитывает десятки тысячелетий, а правовые нормы, которые на современном языке называются природно-ресурсными, - едва ли не самые древние в системе других правил поведения. Эти нормы, несомненно, изучались. Но, как справедливо подчеркивает профессор А.К. Голиченков, «ценность исторического «наследства» не совсем соразмерна тому интересу, который проявляли к нему «наследники»1.
Сказанное свидетельствует о том, что юридическая наука и особенно теория права не ставили специальной задачи исследовать природу и содержание становления законодательства о лесопользовании и лесосбережении. Специалисты, занимавшиеся теорией, предпочитали не углубляться в «экологическую» сферу. Все это и обусловило выбор темы исследования.
Учитывая актуальность, научно-практическую значимость и недостаточную разработанность избранной темы, автор поставил перед собой цель проанализировать идеи становления и деятельность Российского государства по формированию и развитию законодательства о лесопользовании и лесосбережении; выявить факторы, влияющие на ее реализацию в конкретно-исторических условиях промышленного переворота на основе многоотраслево-
1 Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991. С. 7.
го природопользования и охраны природы в целом; разработать научные основы охраны лесов; проанализировать особенности правового регулирования лесопользования и лесосбережения. Составной частью целевой установки является стремление к обобщению исторического опыта в регулировании рассматриваемых отношений, выявлению и анализу объективных причин и субъективных трудностей в осуществлении лесоохранной политики Российского государства. Более конкретные цели исследования увязываются с узловыми правовыми проблемами, выдвинутыми в содержании диссертации.
С учетом многостороннего и емкого характера исследуемой проблемы автор поставил перед собой конкретные задачи: исследовать становление идей и формирование российского законодательства в сфере лесопользования и лесосбережения как особой уникальной сферы государственной деятельности, общественных формирований и граждан; определить и проанализировать круг источников, необходимых для ее разработки; осветить поэтапные конкретно-исторические и социально-экономические условия формирования государственной системы лесопользования и лесосбережения; раскрыть государственно-правовую систему управления охраной и ресурсопотреблением лесов, ее сущность, характер и основные направления деятельности во взаимосвязи с социально-экономическими структурами и общественными формированиями; проанализировать проблемы реализации на практике принципов международного сотрудничества в сфере ле-сопотребления и ресурсосбережения; проанализировать в разрезе рассматриваемого исторического периода основные тенденции, противоречия и особенности развития и углубления движения в защиту лесов и их разумного потребления, характер взаимодействия государственных органов с общественными формированиями; выявить и проанализировать систему ценностей правового сознания населения России во взаимодействии со средой обитания.
В таком аспекте проблема ставится и исследуется впервые.
Предметом исследования являются история становления правовых идей об охране и ресурсопотреблении лесов, нормотворческая и правоприменитель-
ная деятельность Российского государства в сфере лесопользования и ресурсопотребления, деятельность общественных формирований по сохранению и восстановлению лесных массивов страны за рассматриваемый период.
Хронологические рамки исследования. Диссертационная работа охватывает отрезок времени с XVIII до начала XX в., поскольку рассматриваются идеи возникновения российского законодательства об охране отдельных природных объектов. Необходимость обращения к столь древним источникам объясняется тем, что охват нескольких исторических периодов (этапов) позволяет определить тенденции становления и развития законодательства о лесопользовании и лесо-сбережении, выявить причины как активного развития, так и спадов в законотворческой и правоприменительной деятельности в зависимости от социально-экономических условий России в определенные исторические эпохи и периоды.
Источниковая база. Основными источниками для исследования рас
сматриваемой проблемы послужили нормативно-правовые акты центральных
органов власти и управления, опубликованные и неопубликованные документы
и материалы фондов ряда центральных и архивов Архангельской, Вологодской
губерний по природоохранным вопросам (Государственный архив Российской
Федерации (ГАРФ); фонд комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК
(ф. 358), Всероссийского общества охраны природы (ВООП) (ф. 404), Россий
ского государственного исторического архива, Главного управления научными
и музейными учреждениями (Главнауки), Российского государственного архи
ва экономики (РГАЭ), Главлесохраны (ф. 9449), Государственный архив Ар
хангельской области (ГААО) и другие). ,
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют основополагающие подходы, выработанные наукой при исследовании государственно-правовых явлений, труды крупнейших российских и зарубежных ученых в области государства и права, экологической безопасности и устойчивого развития теории права, воззрения о естественных правах человека и роли государ-
ства в регулировании общественных отношений, связанных с применением различных видов ответственности.
Методологической основой диссертационного исследования послужили принцип историзма, то есть подход к исследуемому объекту как непрерывно изменяющемуся во времени и развивающемуся, сохраняя при этом свои личностные характеристики; принцип научной достоверности и объективности исследования эколого-правовой политики, развития лесопользования и лесосбе-режения. В работе широко использованы историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и другие методы исследования.
К исследованию привлекались материалы и источники из разных сфер правоведения, экологической безопасности, международного природоохранительного права, истории экологического права России и за рубежом. В работе использованы нормативно-правовые акты в сфере охраны среды обитания и здоровья населения, а также международные конвенции и соглашения.
Обоснованность теоретико-методологического анализа, достоверность фактологической и научно-информационной базы обеспечивают получение новой системы знаний о социально-биологической сущности адаптивно-реабилитационного регулирования жизненной среды европейского Севера России, о содержании его правовых и организационных форм и механизмах реализации в динамично изменяющихся условиях научно-технического прогресса.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одно из первых в отечественной юридической науке на монографическом уровне комплексное исследование, которое ранее не проводилось в правовой литературе в предложенной постановке. Выявлены и научно объяснены достоинства и слабые стороны лесоохранительного законодательства, правотворческой деятельности Российского государства и правоприменительной практики; показаны его общие и особенные черты, обобщено состояние российской научной мысли относительно перспектив рассматриваемого законодательства. Раз-
работаны и предложены рекомендации, касающиеся использования лесоохран-ного регулирования и государственного управления в российской реформаторской практике, в процессе правотворчества и правоприменения в сфере охраны лесов и использования лесоресурсов.
Тема исследования представляет собой довольно сложную и многоаспектную проблему. Она актуальна и на современном этапе, поскольку регулирует, главным образом, вопросы взаимоотношений общества с окружающей природной средой.
В истории России первостепенное значение приобретает исследование того, как органы власти и управления регулировали вопросы ресурсопользова-ния и ресурсосбережения, восстановления лесов. В этой связи глубоко проанализировано законодательство об охране и ресурсосбережении лесов России и ее Севера. Наряду с анализом уголовного, административного и гражданского законодательства, иных: правовых актов автор проанализировал правоприменительную практику различных звеньев государственной системы. Красной нитью в работе просматривается межотраслевой правовой характер, вопросы теории подкрепляются правоприменительной практикой. На глубоком фактическом материале раскрыты формы взаимодействия национальной (Севера и России в целом) и международно-правовой охраны природы, в том числе лесных ресурсов.
Выводы и предложения интересны и содержательны. Они не только вытекают из содержания работы, но и на основе исторического опыта показывают необходимость комплекса мер по улучшению правового регулирования природопользования и ресурсосбережения.
Диссертация привносит новые знания в науку сравнительного правоведения, а также в общую теорию права, в построение теории формирования национального и международного лесоохранного права как одного из важнейших объектов среды обитания человека. Она также развивает историческую науку о праве в сфере лесопользования и лесосбережения, поскольку содержит аналитические оценки фактов и закономерностей исторического процесса.
Именно этому подчинено все содержание диссертации. В первую очередь на это ориентируется выявление, анализ, обсуждение и оценка особенных свойств российского природоохранительного права, знание которого необходимо российским ученым юристам и практическим работникам не только для их учета в процессах создания и применения соответствующих правовых норм, но и для понимания исторических, то есть объективных закономерностей развития права вообще как социального феномена.
В целом диссертация представляет собой такую исследовательскую работу, в которой осуществлено решение научной проблемы: приобретены новые знания лесоохранного законодательства России, позволяющие юридически более грамотно учитывать опыт прошлого в развитии российского национального экологического права.
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1. Анализ истории становления и развития законодательства о лесопользовании и лесосбережении является необходимой предпосылкой и исходной базой для переориентации деятельности Российского государства и общества, преодоления устаревших взглядов и концепций, традиций и привычек, основанных на принципах покорения и завоевания природы и ее отдельных компонентов, совершенствования природоохранной деятельности и разработки новых экологических концепций.
Периодизация истории становления и развития лесоохранного законодательства проходит через охрану частной, а затем общественной и государственной собственности. Происходит ограничение прав собственников в отношении лесных ресурсов в интересах государства.. С переходом к комплексному природопользованию формируется правовая система, направленная на охрану природы и ее отдельных объектов, в том числе лесов (административная, граж-данско- и уголовно-правовая системы наказаний), государственный и общественный контроль за лесопотреблением. Вырабатывалась научная обоснован-
ность охранных мер. Формировалось новое «экологическое» мышление и «экологическая» культура общества.
В плане сравнительного правоведения следует констатировать, что в России в начале ее становления и развития (до XVIII в.) лесопользование, как и природопользование в целом, охрана природных объектов регулировались как позитивно-правовыми нормами (Русская Правда, Соборное уложение, законодательство Петра I и Екатерины II), так и нормами обычного права. Они применялись на территории всей России, в том числе европейской части Севера, конечно, с учетом его специфики и особенностей.
Объективной необходимостью стала и потребность проведения комплексных научных исследований использования и охраны лесов северного пространства. Российское государство (нередко по инициативе и при поддержке императоров) создавало экспедиции российских ученых и специалистов для проведения комплексных исследований природы Севера, в том числе и лесных богатств.
Нередко к исследованиям привлекались иностранные ученые и специалисты. На основе огромных и бесценных материалов представлялись сводные обобщающие материалы, которые изучались в Российской академии наук крупными российскими учеными, специалистами. Материалами экспедиций нередко лично интересовались российские императоры и давали по ним свои указания и советы. На основе экспедиционных материалов и для их изучения создавались специальные комиссии, разрабатывались проекты законов, которые после окончательной доработки включались в Свод законов Российской империи.
Особо выдающуюся роль при этом сыграли М.М. Сперанский, Н.Д. Кавелин, Г.Ф. Морозов, ИЛ. Фойницкий, СВ. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич и другие крупные ученые. Тома VIII—XII Свода законов Российской империи содержат законодательные акты о природопользовании и охране природы в целом и, в том числе по регионам и ресурсам российского Севера.
Становление и развитие структуры и функций правового регулирования лесопользования и ресурсосбережения от вредного воздействия проявилось в установлении принципов и норм многоцелевого, комплексного, постоянного, рационального, неистощительного, ресурсосберегающего использования лесных ресурсов и объектов с учетом природоохранительной политики и деятельности Российского государства, организационно-правовых форм и методов их регулирования, контроля за лесопользованием, и лесосбережением, правовой ответственности в рассматриваемой сфере общественных отношений. Организация и контроль при этом осуществлялись системой специальных государственных органов.
4. Характерной чертой природно-ресурсного и природоохранительного
законодательства явилось сочетание неразрывности и взаимосвязи комплексно
го, многоцелевого регулирования природопользования и охраны природы с ре
гулированием лесопользования и лесоохраны. В результате в диссертации ис
следованы правовое регулирование использования и охраны:
а) лесов (от пожаров, лесных вредителей, истощения, перерубов; прове
дение лесопосадок и др.);
б) земель, почв и вод (от загрязнения, засорения и др.);
в) заповедников и других заповедных объектов.
Российское законодательство о лесных ресурсах, их использовании как в фазе его становления, так и в стадии развития и применения носило явно межотраслевой характер. Этим объясняется то, что «в помощь» данному законодательству применялись нормы других отраслей права: уголовное (Уголовное уложение); гражданское (Гражданское уложение); административное (административно-правовые акты); Торговое уложение; фабрично-заводское законодательство и др. Такое их сочетание являлось объективно необходимым и обеспечивало более полное регулирование природопользования и охраны природы.
Совершенствовались направления и формы взаимодействия национальной и международно-правовой охраны лесов северной части России. Это
выражалось, в частности, во взаимных встречах и консультациях; обмене опытом; совместном участии в экспедициях; привлечении к работе иностранных специалистов в российских природно-ресурсных, природоохранительных или правотворческих органах, с одной стороны, и российских специалистов в структурах и органах зарубежных стран, с другой; проведении взаимных симпозиумов, дискуссий и т.д.
Анализ основных тенденций, противоречий и особенностей развития движения в защиту природной среды, в том числе лесных ресурсов, характер его взаимодействия с государственно-политическими органами и общественными формированиями.
На базе накопленного опыта правового регулирования лесопользования и ресурсосбережения Европейского Севера XVIII-XIX вв. складывалось и формировалось законодательство послереволюционной России в XX в.
Исследование исторического аспекта обосновывается и характеризуется в диссертации дальнейшим использованием опыта для учета и совершенствования путей, приемов и способов правового регулирования лесопользования и охраны лесов Севера на современном этапе.
Анализ и исследование проводится с учетом историзма, не допуская при этом «привнесения» в рассматриваемый период современных взглядов, то есть «модернизации» истории. В этих целях и в этом плане написано заключение диссертации.
Теоретическое и прикладное значение работы состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового и совершенствовании действующего лесного законодательства, также в дальнейшем исследовании правовых проблем применения лесного законодательства. Материалы, содержащиеся в диссертации, могут применяться в учебном процессе, при чтении лекций, подготовке учебных пособий и т.д.
Некоторые аспекты диссертации могут быть учтены при составлении учебных программ и учебников по истории и экологическому праву в высших юридических учебных заведениях. Анализ истории и порядка принятия ряда законов в области лесоохраны будет интересен и работникам исполнительных органов в области охраны окружающей среды в целом и применительно к отдельным природным объектам (лесам), правоприменителям, поскольку генезис законопроекта, проблемы (пути) его прохождения и вступления в силу представляются немаловажными для организации его действия и оценки эффективности.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование обсуждалось на кафедре государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения и результаты исследования отражены в публикациях автора и докладывались на научно-практических конференциях.
Содержание диссертационного исследования. Название, структура и объем диссертации обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и восьми параграфов, заключения и библиографии. Во введении дается развернутое обоснование актуальности избранной темы, определяются хронологические рамки, степень разработанности проблемы, раскрыта основная исследовательская проблематика, сформулированы цели и задачи диссертации, показана ее методологическая основа, научная новизна, а также научно-практическая значимость, приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
История становления и развития идей охраны природы в законодательстве России и зарубежных стран
«Предмет истории - то в прошедшем, что не проходит, как наследство, урок, неоконченный процесс, как1 вечный закон»1. Эти слова русского историка профессора московского университета В.О. Ключевского (1841-1911 гг.) с удивительной точностью определяют смысл любого исторического экскурса и его цель. Вот и в настоящей главе она заключается в том, чтобы взглянуть, какое «наследство» оставила нам практика правового регулирования использования, потребления, присвоения людьми природных ресурсов, охраны среды своего обитания? Какой «урок» она преподает нам, против каких ошибок предупреждает? Какие «жемчужные зерна» скрывает, ища и найдя которые, можно облегчить «неоконченный процесс» поиска оптимальных моделей и решений? Наконец, попытаться понять, как преломляются «вечные законы» к понятиям, предметам, явлениям, процессам, так или иначе связанным с тем, что сегодня называется экологическим правом2. Великий немецкий поэт Гете сказал: «Тот, кто не может проследить свои корни на 3000 лет назад в прошлое, живет сегодняшним днем»3.
История правового регулирования людьми своих отношений с природой насчитывает десятки тысячелетий, а правовые нормы, которые сегодня мы называем природно-ресурсными, - едва ли не самые древние в ряду других юридических правил поведения4.
Человек и природа - одна из тех проблем, которые называют вечными. «Человек живет природой, - писал К. Маркс. - Это значит, что природа есть его тело, с которым человек должен оставаться в процессе постоянного общения, чтобы не умереть»1. Взаимодействие человека с окружающей средой обитания исторически развивается по двум взаимосвязанным направлениям. Оказывая влияние на человека и другие живые организмы, природная среда выполняет три жизнеобеспечительные функции - служит условием, местом и средством жизни.
Исторически первый этап отношений в системе «общество-природа» носил совершенно особый характер. Источником необходимых человеку жизненных средств являлась сама природа. Потребный для жизнеобеспечения продукт создавался не столько переработкой природы, сколько действием самих природных сил. Соответственно этому и процесс средообразования носил весьма ограниченный характер.
Человек - часть материального мира. По мнению Ф. Энгельса, он находится внутри природы. Вместе с тем в отличие от животных человек противостоит природе как социальный организм, осуществляющий преобразование среды своего обитания, приспособление ее к своим интересам. Он наложил свою печать на природу: он не только переместил различные виды растений и животных, но изменил также внешний вид и климат своего местожительства. Воздействуя на природную среду, человек и общество в целом используют природу, потребляют ее ресурсы и (или в силу различных причин) издревле осуществляют охрану окружающей природной среды2.
Следовательно, в жизни общества проблема его взаимодействия с природой существовала всегда. Она появилась вместе с самим человеком, то есть со времени возникновения труда как процесса, совершающегося между человеком и природой, и зависела от географического положения местности, стихийных, климатических и других природных явлений. Переход от равномерно жаркого климата первоначальной родины в более холодные страны, где год делится на зиму и лето, создал новые потребности в жилище и одежде для защиты от холода и сырости, создал новые отрасли труда, новые виды жизнедеятельности, которые все более отдаляли человека от животного1.
Итак, на каждом шагу факты напоминают о том, что мы нашей плотью, кровью и мозгом принадлежим ей и в отличие от всех других существ умеем познавать ее законы и правильно их применять.
Энгельс Ф. отмечал, что «чем в большей мере это станет фактом, тем в большей мере люди снова будут не только чувствовать, но и сознавать свое единство с природой и тем невозможней станет то бессмысленное и противоестественное представление о какой-то противоположности между духом и материей, человеком и природой, душой и телом»2.
Уже в период первобытнообщинного строя возник определенный «кодекс поведения человека по отношению к природе». Такой кодекс существовал во всех культурах, у всех народов. Появилась необходимость общественного (или правового) регулирования охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов (в том числе лесоресурсов).
Природа «предусмотрела» естественный отбор, но не деятельность человека с его огнестрельными орудиями, даже первобытные орудия дикарей -лук и стрелы были достаточными для истребления.
Российское государство в формировании правовых основ природопользования придерживалось защиты, прежде всего, частнособственнических начал. Природные объекты, ставшие чьей-либо собственностью, попадали под правовую защиту государства. Так, природоохранное законодательство России, связанное с защитой частновладельческих прав, берет свое начало со времен «Русской Правды». Согласно ст. 69 «Пространной Правды» за покражу бобра предусматривался штраф в 12 гривен, то есть такое же наказание, как и убийство холопа3.
Развитие природоохранного законодательства России XVIII - начала XIX вв
Законодательство - это многоплановый источник, представляющий интерес для изучения развития различных форм промышленности, сельского хозяйства и, прежде всего, вопросов регулирования сохранения флоры и фауны, взаимодействия общества и природной среды.
В исследовании законодательства дореформенной и пореформенной России многие уставы, манифесты, указы, положения, принятые правительством в XVIII-XIX вв., привлекли внимание историков и правоведов с точки зрения охраны природы и ресурсопользования . Так, например, три четверти природоохранных законов XVIII и XIX вв. были направлены на охрану и восстановление лесов4. По мнению Н.В. Шелгунова, было положено начало коренному преобразованию лесного управления, когда стал проводиться выборочный учет лесов.
В законодательстве Петра I появился ресурсовый подход к природопользованию: природные объекты впервые рассматривались в качестве ресурса для использования в экономических, военных и других целях. Запрещалось уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. По указу Петра I было создано около 30 заказников мачтового леса в верховьях Печоры, Вычегды и Мезени. Организация охраны заповедных лесов осуществлялась выборными надзирателями из дворян и служилых людей2.
Россия допетровского времени не имела специального государственного учреждения по охране и использованию заповедного леса. Петр I поручил вначале управление лесами Морскому приказу (1700-1707 гг.), а затем канцелярии военно-морского флота (1707-1722 гг.). В 1722 г. была создана Вальдмейстер-ская канцелярия при адмиралтействе. По мнению Н.А. Чефрановой, «создание вальдмейстерского управления знаменовало собой новый шаг в упорядочении учета и охраны заповедного леса»3.
В 1703 г. Петр I издал указ об осуществлении описания заповедных лесов, являвшихся главным источником получения древесной продукции для кораблестроения. Тогда же было издано распоряжение о сохранении лесов; на р. Двине у г. Архангельского. Но уже в следующем году известные русские предприниматели Баженины, сославшись на жалованную грамоту, исходатайствовали разрешение «покупать или самим рубить ежегодно по 4000 дерев»4.
Таким образом, если допустить, что ежегодный объем производимых ими заготовок леса не увеличивался, то и в этом случае в течение полустолетия только Баженины вырубили на р. Двине около 200 тысяч крупномерных деревьев. Правда, все эти деревья пошли на нужды отечественного судостроения.
Большой ущерб северным лесам нанесли в дальнейшем иностранные предприниматели, заключавшие во второй половине XVIII в. договоры на заготовку древесины, реализуемой на иностранных рынках-Вывоз корабельного леса за границу принял во второй половине XVIII в. такие размеры, что правительство вынуждено было запретить отпуск бревен и досок из Петербургского и Архангельского портов. По существу, этот запрет оказался формальностью, как и поручение адмиралтейству и коммерц-коллегии составить проект правил для лесной охраны. К тому же даже эти формальные ограничения вывоза лесоматериалов за границу были в начале XIX в. отменены1.
Петр I требовал бережно, рационально использовать лес и в 1715 г. дал указание - лес, годный на дома, не рубить на дрова, дрова заготовлять из ели, березы, ольхи и осины. Он советовал владельцам лесов малолесных губерний сеять дуб, липу, клен и другие древесные породы.
В 1718 г. Петр I приказал Казанскому губернатору Кудрявцеву «учинить надзор за лесами и приставить к ним «добрых людей» из расчета одного сторожа на пятьсот крестьянских дворов». Через год лесные надзиратели были введены во всех российских лесах. Лесными сторожами становились отставные солдаты, драгуны, «однодворцы», а в Петербурге - отставные матросы. Названное повеление императора явилось официальным началом государственной лесной стражи в России.
Этот период развития Российского государства был связан с интенсивным судостроением. Поэтому самыми ценными лесами стали уже не засечные, а прибрежные, пригодные для строительства судов для Российского флота. Указом от 17 июня 1719 г. управление корабельными лесами было поручено Адмиралтейской коллегии, которая управляла и морской частью, кроме этого заведование лесами возлагалось и на государственную Камер-коллегию.
Можно по праву констатировать, что петровский период царствования знаменует собой окончательное разрешение идеи государственного суверенитета. Фактическое владение лесами было допустимо постольку, поскольку это допускалось государственным и в первую очередь военным значением государственной политики.
Таким образом, исходя из фискальных соображений государства все леса могли находиться в ограниченном пользовании. В силу экономических соображений все прибрежные леса (в первую очередь годные для кораблестроения) обращались властью государя в «заказ», нарушение которого влекло за собой тяжкие правовые последствия, включая смертную казнь. При лесах состояли особые государственные служащие — вальдмейстеры - охранители интересов государства в целом и его казны. С именем Петра I связано и становление мер, направленных на лесоразведение для обеспечения флота строевым лесом.
Были приняты некоторые меры, направленные на экономическое использование древесного сырья. Чтобы обеспечить древесным углем и топливом металлургические заводы Урала, стало необходимым выявить лесные ресурсы, находящиеся поблизости от них. С этой целью в 1722 г. по указанию царя была составлена «Вальдмейстерская инструкция» для лесничих, представляющая собой свод узаконений о лесах, введен штат вальдмейстеров. В соответствии с инструкцией предписывалось, чтобы все леса при заводах были описаны, картированы и разделены на 25—30 годичных лесосек.
Сказанное свидетельствует о том, что в России начинали закладываться лесная картография и принципы постоянства пользования.
Быстрое истощение лесоматериалов для кораблестроения в районах первоначальных заготовок определило необходимость дальнейшего описания лесов. Поэтому в 1722 г. была издана Инструкция о хранении заповедных лесов. Петр I велел описать все леса вдоль больших рек по обе стороны на 50 верст и вдоль малых притоков на 20 верст, а также заповедные леса и составить карты с обозначением лесных дач, рек и пристаней, к которым удобно доставлять лесные материалы. Особое значение придавалось таким породам, как дуб, мачтовая сосна, вяз, клен и ясень, предназначавшимся главным образом для нужд флота, «корабельному делу годные, какие означены в указных верстах на государевых землях или в чьих помещиковых дачах, какого бы звания оные не были, все описать: на каких землях и на скольких верстах, при каких реках, и учинить им заповедь»1. «Описав леса, - указывал Петр I, — для хранения и бе-режения заповедных лесов при городах, в уездах по селам и деревням, выбрать надзирателей из шляхетства, а где шляхетства нет, изо всяких тамошних обывателей и из служилого чина людей добрых».
Предусматривалась ответственность за нарушение основной обязанности надзирателей — «неотлучное смотрение и крепкое бережение» лесов. Так, «ежели где учинена будет лесам какая гибель, а надзиратели о том не донесут, то они наказаны будут яко бы те, которые то чинили» .
Данная инструкция содержала нормы, посвященные сохранности заповедных лесов, и устанавливала ответственность за их нарушение. Владельцам таких лесов запрещалось рубить «никакого заповедного леса ни большого, ни малого» без «повеления» от адмиралтейств-коллегий.
Кроме того, помещики обязаны были не допускать посторонних лиц к рубке заповедных лесов, находящихся на их землях. На лиц, нарушивших данные положения, налагался штраф в определенном размере в зависимости от вида уничтоженного дерева и причиненного вреда: «буде же кто заповедные леса рубить без указу, также кто рубить прикажет без позволения от Адмиралтейств - коллегии, на таких людях брать штрафу за дуб по 15 рублей за дерево, а за прочие леса - по 10 рублей за дерево, а за многую заповедных лесов посечку учинять наказание, вырезав ноздри, присылать на каторгу».
Законотворческая деятельность Российского государства об охране и использовании лесов
История развития Северного края во многом обусловлена освоением его важнейшего ресурса - леса. В XIX в. в четырех северных губерниях (Архангельской, Вологодской, Олонецкой, Пермской) половину земельной площади, а именно 1853 тыс. десятин, занимал лесной массив; большая площадь этих лесов принадлежала казне и уделам .
Лесная промышленность России занимала ведущее место в экономике страны, особенно ее северных регионов. Обширность лесных запасов позволяла беспрепятственно удовлетворять потребности в древесине. Однако постепенно с ростом внутренней и внешней торговли, развитием промышленности и увеличением населения общая площадь казенных лесов существенно сокращалась. Требовалось законодательное закрепление охраны и порядка использования лесных ресурсов.
В 1842 г. был принят новый Лесной Устав, который закрепил порядок пользования различными категориями лесных массивов, систему управления и контроля за использованием лесных ресурсов, установил материальную, административную и уголовную ответственность за лесонарушения..
Устав состоял из пяти глав, именуемых книгами. Во вступительной части речь шла о разделении лесов по их принадлежности на государственные и находящиеся в частной собственности. Дано определение государственных лесов, которые находились в непосредственном распоряжении казны. Государственными являлись также леса, предназначенные для особых ведомств. К их разряду относились: а) отделенные в постоянный запас для снабжения флота строевым материалом - корабельный лес; б) назначенные для военных устройств - военных поселений, крепостей и пр.; в) приписанные разным казенным и частным заводам: горным, соляным, винокуренным, оружейным, пороховым, конским и пр., а также фабрикам и промыслам; г) отведенные селениям государственных крестьян; д) принадлежащие казенным населенным имениям западных и остейских губерний; е) отведенные городам; и) предоставленные в наем колонистам; к) выделенные монастырям; л) состоящие в пользовании инородцев, казачьих войск и т.п.1
Леса, не подлежащие казенному ведомству, были отнесены на праве собственности обществам, установлениям и частным лицам и потому именовались общественными или частными. К общественным лесам, в частности, относились: а) приобретенные духовным ведомством, архиерейскими домами в качестве дара или по завещанию разных лиц; б) приобретенные в собственность по грамотам или покупкой разными обществами, учеными сословиями, университетами, богоугодными заведениями, обществами государственных крестьян, колонистов и пр.; в) приобретенные городами посредством покупки или после смерти лиц, принадлежащих к их обществам, не оставивших ни завещания, ни законных наследников; селениями свободных хлебопашцев и обязанных крестьян посредством договоров с помещиками и покупки; г) леса казачьих войск.
Согласно ст. 10 Устава к частным относились леса: удельного ведомства; Кабинета его Императорского величества; особ императорской фамилии; состоящие в частном владении поезуитских и ленных имений; дворян, являющиеся их собственностью на основании общих узаконений или майоратские и т.п.; прочих лиц свободных состояний.
Как государственные, так и находившиеся в частной собственности леса по образу владения были единственного владения, общие, въезжие, спорные.
Леса единственного владения - это такие леса, которые являлись собственностью одной казны, одного общества (либо установления) или же одного частного лица. Спорные леса - те, принадлежность которых разбиралась в судебных местах.
Органы управления казенными лесами. Леса казенного ведомства, кроме изъятых у лесного начальства, принадлежали управлению Министерства государственных имуществ. В ведении этого управления состояли следующие категории казенных лесов: 1) единственного владения казны; 2) общего владения с казною и въезжие; 3) отведенные в пользование казенным селениям и казенным населенным имениям; 4) податные лесные участки, выделенные сельским обществам; 5) спорные между казною и частными лицами или разными ведомствами.
Согласно ст. 18 Устава в обязанности министра государственных имуществ по управлению казенными лесами входили: 1) организация и совершенствование работы местных управлений лесами; 2) контроль за тем, чтобы штатная численность подконтрольных органов соответствовала количеству лесов и промыслов обывателей; 3) контроль за правильностью ведения хозяйства и способствование росту прибыли казне без ущерба для народа.
В структуре Министерства государственных имуществ имелись департаменты по управлению казенными лесами, ученые комитеты по лесному отделению. Местное управление казенных лесов в губерниях и областях принадлежало палатам государственных имуществ по лесному отделению, в округах — окружным управлениям. Общественные леса при казенных селениях обслуживались волостными и сельскими управлениями.
Управление казенными лесами Российской Империи второй половины XIX - начала XX в
Лесной Устав закрепил порядок приобретения и пользования лесами рассматриваемых категорий. Так, леса казенных селений делились на две категории: приобретенные покупкой на имя мирского общества и предоставленные казной. Леса, приобретенные мирским обществом покупкой, состояли в его распоряжении на правах собственности. Казенные леса, предоставленные казной казенным селениям, назывались крестьянскими.
Для обеспечения казенных селений дровяным и строевым лесом палата государственных имуществ отдавала распоряжение об отводе им из крестьянских лесов особых временных участков. Получать бесплатно лес для домашних нужд могли только те селения, которым они принадлежали.
Отмечалось, что для обеспечения крестьян лесными материалами на хозяйственные нужды палата государственных имуществ «прилагает старание о выделе сельским обществам в их заведение и управление податных лесных участков»1. При этом через окружных начальников осуществлялся контроль за тем, чтобы сельские общества оберегали отведенные им лесные участки и пользовались ими на основании установленных правил. При нарушении этих правил волостные и сельские лесные начальники предавались суду, а крестьяне подвергались установленным за это взысканиям и наказаниям.
В законодательном порядке был урегулирован допрос о выделении нуждающимся крестьянам необходимых участков земли. Например, если казенные селения испытывали недостаток в пахотной или сенокосной земле, а под лесными угодьями находилось при этом более половины пропорции, то палата государственных имуществ в случае просьбы государственных крестьян разрешить им расчистку леса под пашни и сенокосы на основании составленного плана испрашивала согласие начальника губернии на «приведение сей меры в исполнение у министра государственных имуществ»2.
Приведенные правила не распространялись на Архангельскую и Вологодскую губернии, в «коих дозволяется свободная расчистка лесов на основании:
1. Крестьянин, желающий произвести расчистку, должен предварительно испросить о том местного лесничего.
2. Местное лесное управление, давая дозволение, наблюдает неослабно, дабы расчистки с краю лесов и преимущественно в тех дачах, где деревья по роду и качеству своему не могут быть годны к другим важнейшим употреблениям, и чтобы под предлогом расчистки не было истребления лесов.
3. Кто по сему разрешению приведет землю в «совершенное удобрение», тот расчищенным участком пользуется сорок лет неотъемлемо.
4. Если крестьянин, расчистивший землю, в течение сорокалетнего времени умрет или из места жительства выедет, то до окончания этого срока расчищенной землей могут пользоваться его наследники.
5. По истечении сорокалетнего времени расчищенный участок разделяется на всю волость, и потому крестьянин, разработавший его или по праву наследства получивший, не может его ни продать, ни заложить, но в вознаграждение трудов не запрещается ему и наследникам его землю эту отдавать из оброка кому пожелает»1.
На основании закона разрешалась расчистка лесов и крестьянам, приписанным к Олонецким горным заводам, при условии, если: 1. Лес отводился по распоряжению заводского начальства. 2. Крестьянам, расчистившим землю, разрешалось в продолжение сорокалетнего владения ею уступить ту землю с ведома заводского начальства другим на столько лет, на сколько кто пожелает, но не далее того времени, когда кончится сорокалетний срок владения. 3. Для избежания конечного разорения лесов запрещается производить самовольную расчистку, поступая с учинившим таковую, как с самовольным порубщиком»2.
В узаконении от 29 мая 1833 г. указывалось «...приписанным к Олонецким заводам крестьянам, что все участки, которые расчищены ими или их предками, или достались им при покупке, мене и другим сделкам, и которыми они обладали в течение сорока лет, начиная с 1833 г. По прошествии же сего времени все те земли обратятся в общественное владение наравне с прочими иными землями, приписанными к селениям».
В соответствии со ст. 1095 Устава «дубовые, лиственничные и сосновые мачтовые и большемерные деревья как в казенных дачах, так и в принадлежащих казенным селениям и заводам составляют корабельные леса и по удобности доставлять к пристаням и портам». Годными для мачт признавались те деревья, которые росли прямо, не имея погибности, заболоней, червоточин и трещин, не низкосучны, гладки, высокого роста (не менее шести сажен) и толщиной у комля двенадцать вершков и более1.
Для более разумного лесопотребления корабельные леса разделялись на дикорастущие и корабельные рощи. Корабельные рощи отделялись (выделялись) для того, чтобы могли быть постоянным запасом для снабжения флотов строевым материалом. Под корабельные рощи «должны быть избираемы в разных губерниях и уездах в некотором расстоянии от селений части лесных дач пространством до 300 десятин и более, лучшие по качеству почвы, по доброте произрастающих корабельных деревьев и по удобности местоположения к их сохранности, вывозу и сплаву»2.
Предписывалось, что, если корабельные дубовые леса были расчищены крестьянами под пашни и покосы не только с краю, но и изнутри, нужно «прилежно осмотреть такие места и, если позволяет грунт для разведения хорошего леса и он находится поблизости от рек, окрестности необходимо засеять дубовым лесом»3. Эти места следовало присоединять к корабельным рощам, а крестьян вознаграждать отводом земли в другом месте. Закон предусматривал возможность прокладки новых дорог для общественных нужд с целью сохранения лесных массивов, выделяемых как корабельные леса. При невозможности принимались надлежащие меры по охране названных лесов путем возведения оград, оканавливания и других мероприятий.
Похожие диссертации на Правовая охрана лесов Севера России (Досоветский период)
