Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретико-методологические проблемы административно-правового исследования правопорядка 17
1. Теоретико-методологические проблемы административного права 17
2. Правопорядок как предмет административно-правового исследования 55
3. Административно-правовое опосредование правопорядка как феномена реализации публичного и частного интереса в государственном управлении 88
Глава II Государственно-правовая и организационная характеристика системы обеспечения правопорядка 136
1. Содержательная характеристика системы обеспечения правопорядка 136
2. Функциональная структура системы обеспечения правопорядка 165
3. Исполнительная власть в системе функциональных структур обеспечения правопорядка 192
4. Административно-правовая характеристика форм и методов обеспечения правопорядка 213
Глава III Организационно-правовое обеспечение укрепления правопорядка в Российской Федерации 248
1. Социально-правовое и организационное обоснование механизма функционирования системы обеспечения правопорядка в современной России 248
2. Правовые и социальные факторы детерминации эффективной организации обеспечения правопорядка 273
3. Совершенствование правового регулирования кадрового обеспечения правоохранительных органов 301
4. Совершенствование правового регулирования обеспечения правопорядка органами прокуратуры 326
5. Совершенствование правового регулирования обеспечения правопорядка органами внутренних дел 350
Заключение 385
Литература 391
- Теоретико-методологические проблемы административного права
- Правопорядок как предмет административно-правового исследования
- Содержательная характеристика системы обеспечения правопорядка
- Социально-правовое и организационное обоснование механизма функционирования системы обеспечения правопорядка в современной России
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Принимающиеся в нашей стране социально-политические, экономические, правовые и организационные меры переустройства общества свидетельствует о том, что государственная власть, не разделяя пессимизм и алармистский характер выступлений отдельных публичных политиков и журналистов, предрекающих России будущность страны "третьего мира" и криминального общества, стремится противопоставить негативным тенденциям общественного развития всю свою интеллектуальную и организационную мощь и изменить ситуацию к лучшему.
Неслучайно поэтому в настоящее время ведущее значение приобретают попытки укрепления самой государственной власти, восстановления доверия к ней населения, придания деятельности государственного аппарата большего динамизма, обоснованности и ответственности за принимаемые решения. Дело в том, что детерминантами беспрецедентного роста преступности и криминализации общественных отношений выступают не столько сами по себе негативные социально-экономические факторы общественного развития современной России, сколько неспособность противопоставить этим факторам взвешенную государственную экономическую, социальную, правовую политику и организационно-правовой механизм ее реализации на всей территории страны, обеспечить надлежащий правовой порядок регулирования общественных отношений, организованность и согласованность функционирования всех звеньев системы государственной власти, ответственность государственного аппарата за принимаемые решения, в том числе в сфере непосредственной защиты прав и законных интересов граждан от противоправных посягательств, беззакония и произвола.
В этих условиях правопорядок как состояние правовой упорядоченности социальной жизни, как реализованный режим законности выступает ведущим условиям самосохранения российского общества, реальным инструментом преодоления негативных тенденций во всех сферах его жизнедеятельно-
4 сти. Реальность укрепления правопорядка во многом зависит от критического переосмысления многих устоявшиеся в юридической науке и правоохранительной практике догм и стереотипов в понимании этого феномена, форм и методов его обеспечения в современных условиях.
Это предполагает активизацию фундаментальных и прикладных междисциплинарных правоведческих исследований широкого круга проблем, непосредственно обращенных к осмыслению новых содержательных характеристик таких категорий, как "правопорядок", "обеспечение правопорядка", "охрана правопорядка". Этот процесс важен для всей правовой науки, в том числе, а может быть - и в первую очередь, для административно-правовой науки, в рамках которой традиционно исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие, непосредственно связанные с обеспечением правопорядка и безопасности области государственной деятельности, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция. Но сегодня сама идеология и концепция административно-правового подхода к этой проблеме требует серьезных коррективов.
Традиционно ориентируясь на исследование вопросов функционирования исполнительной ветви государственной власти, охрану общественного порядка и общественной безопасности, механизма реализации административной ответственности, административное право пока остается одной из наиболее консервативных отраслей юридических наук. Консерватизм административного права, в определенной мере охраняя его от скоропалительных новаций в построении подотраслей и ведущих институтов, от беспорядочной смены научных парадигм, ориентируемых на некритическое внедрение в отечественную правовую систему идеалов западного либерализма с характерной для них эгоцентричной системой взаимоотношения индивида и государства, в то же время затрудняет обоснование нового видения своего предмета, утверждение принципов междисциплинарного подхода к исследованию
5 деятельности государственной администрации, ее взаимодействию с другими ветвями власти и взаимоотношению с гражданами.
Правопорядок и законность, с одной стороны, выступают юридической основой функционирования государственной власти, с другой стороны, они возникают и существует там и тогда, где и когда государственная власть в них заинтересована. Именно власть устанавливает и поддерживает правовой порядок, охраняет от нарушений, а в необходимых случаях и защищает. В этой связи при всей полезности и продуктивности традиционных для административного права исследований частных вопросов охраны правопорядка, в настоящее время остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию междисциплинарного исследования широкого комплекса проблем, относящихся к административно-правовому осмыслению проблем формирования, поддержания и упрочения правопорядка.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.
Цели и задачи исследования. Основная цель работы заключалась прежде всего в разработке теоретических основ административно-правового исследования феномена правопорядка как государственно-правового явления, исследовании с позиций административно-правовой науки организационно-правового механизма и принципов формирования функциональных структур, форм и методов его обеспечения для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области.
Для достижения указанных целей соискатель ставил перед собой следующие задачи, подлежащие решению в ходе исследования:
сформулировать в контексте обеспечения правопорядка основные теоретико-методологические проблемы административно-правовой науки, предложить авторскую концепцию их дальнейшего анализа и решения;
разработать теоретико-концептуальную модель и обосновать методологию административно-правового исследования государственно-правовых явлений, в том числе - правопорядка;
провести сравнительный анализ категорий "правопорядок", "общественный порядок", "общественная безопасность", "национальная (государственная) безопасность", сформулировать специфику их функционального содержания, структуры и целевого предназначения для обеспечения жизнедеятельности государства, общества, личности;
исследовать возможности и основные направления использования административного права в обеспечении баланса публичных и частных интересов в сфере государственного управления, обеспечения правопорядка и законности;
исследовать функциональную структуру системы государственно-властных институтов России с точки зрения обеспечения ими правопорядка и законности в стране;
раскрыть роль и место исполнительной власти и ее федеральных и региональных структур в обеспечении правопорядка;
исследовать специфику административно-правовых форм и методов обеспечения правопорядка;
исследовать правовые и социальные факторы детерминации эффективной организации системы обеспечения правопорядка, предложить авторскую концепцию механизма ее функционирования и совершенствования;
обосновать предложения по совершенствованию законодательных и организационных мер укрепления правопорядка.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является правопорядок как системное состояние социальной жизни, связанное с правовой упорядоченностью общественных отношений, обеспечивающее реализацию прав и законных интересов личности, общества, государства, а также общественные отношения, связанные с его поддержанием и упрочением. Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используе-
7 мые государством в процессе формирования и поддержания правопорядка, а также государственные концепции, научные разработки и правая практика в этой области.
Методологической основой исследования послужили принципы познания социальных и правовых явлений (в том числе идей, теорий) в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилизацион-ных и региональных особенностей. Особое значение имел системный подход к изучаемым объектам и реализация методологических принципов междисциплинарного правового исследования.
В соответствии с мировоззренческой и методологической позицией диссертанта это предопределило необходимость использования таких методов, как реконструкция идей и теорий, системный и структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену правопорядка, а также к деятельности субъектов его формирования и поддержания. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философия, правоведение, социология, теория управление) к исследованию правопорядка, форм и методов его обеспечения на различных исторических этапах государственно-правового строительства России.
Теоретической основой исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным школам и направлениям. Диссертант использовал произведения классиков политико-правовой мысли: Платона, Аристотеля, Цицерона, Фомы Аквинского, Макиавелли, Гоббса, Локка, Монтескье, Канта, Гегеля, творческое наследие известных полицеистов и государствоведов И. Е. Андреевского, А. Я. Антоновича, Э. Н. Берендтса, Н. Деламара, В. Л. Кобалевского, В. М. Гессена, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, Н. М. Коркунова, И. Т. Тарасова, Н. В. Рейгарда, М. М. Шпилевского, И. Юсти.
В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных
В административистов Ю. Е. Аврутина, А. П Алехина, Д. Н. Бахраха,
К. С. Вельского, И. А. Галагана, М. Д. Загряцкова, М.И. Еропкина, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, А. П. Коренева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, Л. А. Николаевой, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, В. А. Рязановского, Н. Г. Салищевой, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, Г. А. Туманова, Ю. А. Тихомирова,
A. П. Шергина и др. В основу общетеоретических суждений положены труды
известных отечественных правоведов С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука,
B. М. Баранова, А. М. Васильева, А. П. Герасимова, С. В. Жилинского,
В. Н. Карташова, Л. И. Каска, Д. А. Керимова, Б. П. Курашвили, В. В. Лаза
рева, В. С. Нерсесянца, В. П. Сальникова, Л. И. Спиридонова, Д. М. Чечота,
В. Е. Чиркина и др.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской
Федерации, действующее законодательство, подзаконные и ведомственные
j нормативно-правовые акты, регламентирующие различные аспекты обеспе-
F чения правопорядка и деятельности правоохранительных органов; сравни-
тельно-правовой анализ законодательных и иных нормативных актов Рос-
i| сийской Империи и СССР, а также зарубежного законодательства; материа-
|| лы опубликованных социологических исследований, обобщение правоохра-
нительной практики.
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридиче
ской науке предпринята попытка фундаментального теоретического админи
стративно-правового анализа феномена правопорядка как государственно-
II правового явления, согласованного с перспективами его укрепления в Рос-
І і
| сийской Федерации, обеспечением баланса публичных и частных интересов,
» надежной защиты прав и законных интересов личности от противоправных
посягательств, произвола и беззакония.
JL Предложенная авторская концепция междисциплинарного административ-
но-правового исследования правопорядка представляет собой новое перепек-
тивное научное направление, возникшее на стыке общей теории государства
|Р и права, конституционного права, административного права и теории управ-
ления в сфере обеспечения правопорядка.
Новизной отличается и предложенный диссертантом логико-концептуальный подход к исследованию сущности правопорядка, его взаимосвязи с такими категориями, как общественный порядок, национальная (государственная) безопасность, публичные и частные интересы. В диссертации использован нетрадиционный подход к анализу государственно-правовых, социальных и организационных детерминант эффективной организации обеспечения правопорядка - с позиций духовного опыта, культурно-исторических и правовых традиций российского государства, согласованных с современными реалиями становления и развития в России институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства.
і В работе предпринята попытка воплотить общетеоретические суждения о
,| сущности правопорядка в конкретную административно-правовую и органи-
зационную материю - концептуальную модель государственно-правового
fHf механизма его формирования и упрочения в условиях современной России.
При этом диссертант, опираясь на теоретическое наследие блестящей плеяды
отечественных и зарубежных мыслителей, ведущих представителей поли-
цеистики XIX века, труды современных ученых и правоохранительную прак
тику, старается определить собственную позицию по нерешенным или спор
ным вопросам, предложить возможные пути решения существующих право
вых, социальных и организационных проблем функционирования правоох-
, ранительной системы России, обновления парадигмы административно-
правовой науки.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Административное право, являясь одной из базисных отраслей россий
ской правовой системы, регулируя широкий круг общественных отношений,
L имеющих ведущее значение для нормальной жизнедеятельности личности,
общества и государства, испытывает настоятельную потребность в обновле-
10 ний и смене ведущих парадигм. За основу концепции модернизации содержания и структуры административного права не могут быть взяты те варианты, которые направлены не на консолидацию административно-правовой материи, а на искусственное расчленение предмета регуляции, вплоть до уровня самостоятельных нормативных массивов.
Вместе с тем назрела настоятельная необходимость формирования самостоятельной процессуальной отрасли административного права. Учитывая процессы формирования новой российской государственности, следует иметь ввиду и перспективу формирования двух компонент административного права: федерального административного права и административного права субъектов Федерации. Федеральное административное право должно выполнять роль фундамента правового регулирования не только применительно к соответствующим сферам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, но и предопределять принципиальные основы становления и развития административного права всех субъектов Российской Федерации, которые обязаны при юридическом оформлении механизма организации и осуществления региональной исполнительной власти и административной ответственности за правонарушения учитывать единые начала (в том числе и в части правового обеспечения) построения и деятельности государственных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, а также единые начала и принципы административной ответственности физических и юридических лиц.
С учетом уже существующих и возможных в перспективе коллизий в построении и применении федерального и регионального административного законодательства необходима выработка "правовой логики" их соотношения как с нормами других отраслей права, так и с точки собственной соотноси-мости составных частей, общих принципов, норм, актов, институтов, предметов регулирования. Решению этой проблемы способствовала бы разработка модельных законодательных актов.
Содержательное уточнение предмета административного права диктуется необходимостью переосмысления устоявшихся стереотипов о сущности исполнительной власти. В современных условиях продолжающаяся акцентуация на ее принудительной стороне, продолжая "полицейский" взгляд на природу этой ветви государственной власти, затеняет социальную и правоус-тановительную составляющие деятельности государственной администрации, необходимость формирования новых представлений о содержании и методах административно-управленческой деятельности, сущности отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие, изучение и раскрытие диалектики соотношения социального и правового в формах и методах деятельности органов исполнительной власти, в том числе и в сфере обеспечения правопорядка.
Признавая принцип разделения властей, алогично игнорировать либо недооценивать государственное управление, выступающее как организационно-правовая форма реализации исполнительной власти. В настоящее время сутью государственного управления и регулирования все в большей степени становится правотворчество и правоприменение. Каждая из этих юридических форм функционирования государственной администрации обеспечивает организованность и упорядоченность объектов управления, придает ему официальный, обязательный характер, ограничивая административный произвол. Содержательные изменения в правотворческой и правоприменительной деятельности государственной администрации связаны с процессами оптимизации императивных и диспозитивных начал в правовом регулировании общественных отношений, уточнения компетенционных норм, расширения практики использования таких метод административно-управленческой деятельности как структуризация, легализация, правонаделение и распределение.
> Правовой порядок выступает как определенная устойчивая система взаимосвязанных и образующих целостное единство признаков и элементов,
12 выражающих различные уровни правовой упорядоченности общественных отношений. Пространственное, субъектное и объектное действие права выступает разнообразными критериями выделения различных уровней правовой упорядоченности, срезов правопорядка, таких как сферы и сегменты общественной жизни, субъекты и масштаб формирования и поддержания.
Правовой порядок в общественных местах является одним из пространственно-объектовых уровней правопорядка. Характерное для административного права сведение обеспечения правопорядка лишь к его охране в общественных местах путем узкоспециализированного надзора государственной администрации и милиции за поведением участников общественных отношений и применению административно-правовых мер принуждения заметно обедняет административно-правовую науку и сужает ее возможности в части выработки конструктивных рекомендаций по наведению правового порядка в стране, эффективному противодействию преступности и правонарушениям.
Правопорядок является важной, но не единственной характеристикой состояния общественной жизни, от надежности и эффективности обеспечения которого зависит качество жизни общества и конкретного человека. Не менее важной категорией является понятие "национальная (государственная) безопасность". Диалектическая связь двух рассматриваемых категорий проявляется, во-первых, в практически совпадающих предметных сферах и пространственно-объектовых уровнях, во-вторых, в участии в их обеспечении фактически одних и тех же субъектов, в-третьих, в невозможности нормального существования социума без правопорядка и безопасности. Различия между этими категориями состоят, во-первых, в содержательных характеристиках: правопорядок - юридическое оформление упорядоченности социальной жизни, безопасность - степень и качество ее защищенности от реальных и потенциальных угроз и негативных воздействий внешней среды, во-вторых, в формах и методах обеспечения правопорядка и безопасности, хотя
13 границы между ними подчас весьма условны, в-третьих, в источниках возникновения угроз правопорядку и безопасности.
Интегрирующей субстанцией и правопорядка, и безопасности является человек, чье поведение, отношение к установленным правовым, социальным и техническим нормам в равной степени может, с одной стороны, угрожать как правопорядку, так и безопасности, с другой стороны, способствовать их укреплению.
Одной из актуальных задач современной российской государственности является создание и правовое закрепление системного по своим внутренним свойствам механизма обеспечения правопорядка. Он должен отражать многоуровневый и многофункциональный характер правопорядка, его формирование и поддержание как федеральным центром и субъектами федерации (пространственно-территориальное действие механизма), так и всеми государственно-правовыми институтами, связанными с обеспечением правопорядка в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектно-функциональное действие механизма).
Механизм обеспечения правопорядка помимо иных критериев должен отвечать определенным принципам, мировоззренческим установкам, позволяющим оценивать цели, формы и методы его формирования и упрочения. Среди таких принципов важное место принадлежит принципам социально-нравственной оценки выдвигаемых целей, принципам правовой и нравственной оценки характера взаимосвязей между целями и средствами их достижения, организационно-правовым принципам оценки функционирования органов государственной власти и специализированных органов правоохраны.
Научная разработка и практическая реализация механизма обеспечения правопорядка, строительство и модернизация правоохранительной системы, учитывающих новые политические, экономические, социальные и правовые реалии современной России, должны строиться на основе взвешенной, юридически зафиксированной государственной политики в сфере обеспечения правопорядка и противодействия преступности.
14 Теоретическая значимость диссертационной работы определяется ком-
Щ плексной разработкой научных основ административно-правового исследо-
вания процессов формирования и поддержания правопорядка, согласованных с основными направлениями перспективного развития российского административного права. Исследуемые в работе теоретико-методологические проблемы административного права, его предмета и структуры, административно-правового опосредования публичных и частных интересов в государственном управлении как организационно-правовой формы реализации исполнительной власти, формирования и функционирования системного по своему содержанию механизма обеспечения правопорядка, пути и средства разрешения коллизионных проблем обеспечения правопорядка являются фундаментальными в современном правоведении, а их новое теоретическое осмысление, воплощенное в авторской концепции междисциплинарного административно-правового исследования правопорядка, представляют собой новое перспективное научное направление, возникшее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права и тео-
Ф рии управления в сфере обеспечения правопорядка.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и пер-
] спектив развития административного права, процессов формирования и уп-
| рочения правопорядка, в законотворческой деятельности по закреплению и
I формулировании принципов правовой защиты юридически значимых инте-
І ресов личности, общества, государства, в практической деятельности право-
| охранительных органов по охране правопорядка, при подготовке лекционных
І курсов, проведении семинарских и практических занятий по общей теории
I права и государства, конституционному праву, административному праву,
| административной деятельности органов внутренних дел, основам управле-
|1 ния в органах внутренних дел, прокурорскому надзору.
15 Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщенных аналитических документов обзорного и прогностического характера о состоянии и мерах укрепления правопорядка в Санкт-Петербурге, направленных в различные инстанции, в том числе в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, администрацию и законодательное собрание Санкт-Петербурга, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; при подготовке предложений в инстанции об издании, отмене, изменении и дополнении законодательных, подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов.
Положения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных работах автора. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании профильных лабораторий ВНИИ МВД России. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях автора на различных научных и научно-практических конференциях, в частности на: международной научно-практической конференции "Международное сотрудничество правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом" (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); международной научно-практической конференции "Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс" (Санкт-Петербург, 9-10 апреля 1998 г.); международной научно-практической конференции "МВД России - 200 лет" (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.); заседании Группы личных представителей Глав представительств стран-участниц Совета государств Балтийского моря по сотрудничеству в борьбе с международной преступностью (Санкт-Петербург, 5-7 июня 1998 г.); международном конгрессе "Телекоммуникации в аспекте национальной безопасности" (Санкт-Петербург, 16-18 ноября 1998 г.); международной конференции "Правоохранительные органы в борьбе с организованной преступностью" (Будапешт, 18-21 марта 1999 г.); международной конференции стран Балтии "Проблемы беженцев в России"
(Санкт-Петербург, 9-10 октября 1999 г.); международной конференции Генеральной прокуратуры РФ и Генеральной прокуратуры Швейцарии "О борьбе с международной преступностью" (Санкт-Петербург, 21-23 ноября 1999 г.); международной научно-практической конференции "Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений" (Санкт-Петербург, 26-28 ноября 1999 г.); международной научно-практической конференции "Проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотиков стран Балтии" (Лаперанта, 9-10 июня 1998 г.); международной научно-практической конференции "Защита прав беженцев в современных условиях" (Стокгольм 16-19 июня 2000 г.); научно-практической конференции "Экология и право" (Санкт-Петербург, 5-7 июля 2001 г.); научно-практической конференции "Роль правоохранительных органов в борьбе с коррупцией" (Санкт-Петербург, 11-12 ноября 2001 г.).
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России, Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения и списка литературы.
Теоретико-методологические проблемы административного права
Категории "правопорядок", "общественный порядок", "законность", "режим законности", "обеспечение правопорядка", "охрана правопорядка" являются ключевыми в правовой пауке и правоприменительной практике. Исследованию сущности и содержания этих понятий посвящено значительное число публикаций и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований. С большой степенью уверенности можно констатировать, что вообще проблема законности и правопорядка как таковая является специфическим компонентом или, по образному выражению Л. С. Мамута, "фирменным знаком" прежде всего именно российской (советского и постсоветского периодов) правовой науки.
Действительно, давно выявились и стали фактически стереотипными методологические подходы к рассмотрению правопорядка и законности. Установился примерный перечень сюжетов их рассмотрения в рамках отдельных юридических наук государственно-правового (теория права и государства, конституционное, административное право) или криминального (уголовное и исполнительно-трудовое право, уголовный процесс, теория оперативно-розыскной деятельности, криминология, криминалистика) цикла. Однако любая из имеющихся теорий и концепций при ближайшем ознакомлении обнаруживает недостаточную полноту, пробельность, дискуссионность заключенных в ней идей. Это естественно, поскольку познание так же бесконечно, как бесконечен мир. Но, даже с учетом этой оговорки приходится признать, что накопление знаний о самом феномене правопорядка затрагивает в основном количественную сторону, в гораздо меньшей степени обогащая их качественную сторону.
С сожалением приходится констатировать, что в юридической науке пока нет достаточной четкости ни в дефинициях правопорядка и законности, ни в их содержательном разграничении. Многозначностью отличается трактовка понятий "общественный порядок" и "общественная безопасность". К этому следует добавить, что пока нет достаточной четкости и в определениях таких понятий, как "правоохранительная деятельность", "правоохранительные органы". В связи с актуализацией проблем обеспечения национальной безопасности и безопасности отдельных сфер жизнедеятельности общества и развертыванием соответствующих научных исследований1 оказалась размытой смысловая и содержательная грань между понятиями "правовой порядок" и "национальная безопасность", "правоохранительные органы" и "силы обеспечения безопасности". Запаздывание в научном освещении этих проблем негативным образом сказывается на правоохранительной практике, препятствуя четкости нормативно-правового закрепления полномочий, функций государственных структур и органов местного самоуправления в охранительной сфере, правовом регулировании форм и методов их деятельности по обеспечению прав и законных интересов личности, общества, государства. Обращая на это внимание, Д. А. Керимов отмечает, что в последние годы "... правоведение ничем сколько-нибудь значимым не обогатилось. Фундаментальные правоведческие исследования фактически исчезли, отдельные произведения посвящены лишь прикладным, частным разработкам либо свелись к плохому комментаторству плохого законодательства, беспомощному обобщению беспомощной правоприменительной практики"1. Оставим резкость подобных оценок на совести известного ученого, однако с ним нельзя не согласится в главном, в том, что правоведение стоит перед опасностью "утонуть в обилии материала, накопившегося по второстепенным, частным вопросам, не связанным в систему"".
"Связать в систему" накопившийся теоретический и эмпирический материал можно лишь одним путем - преодолеть устоявшиеся стереотипы методологии исследования правопорядка, форм, методов и средств его обеспечения. Это важно не только для теоретического правоведения, но и для отраслевых юридических наук, в том числе, а может быть - и в первую очередь, для науки административного права, в рамках которой исследуется организационно-правовая проблематика формирования и функционирования государственной системы управления в административно-политической сфере, охватывающей такие, непосредственно связанные с обеспечение правопорядка и безопасности области государственной деятельности, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция.
Особую значимость расширению когнитивных горизонтов административно-правовой науки придает сложность нынешней ситуации с обеспечением правопорядка в Российской Федерации, испытывающем мощное дезорганизующее воздействие преступности и беззакония во всех формах ее проявления, включая коррупцию государственного аппарата, непринятие должных мер по реагированию на заявления и сообщения и преступлениях и правонарушениях.
Предпринятая в начале 90-х годов завершившегося столетия попытка идеологов государственной политики "нового курса" поменять традиционные для России ценностные приоритеты, в основу которых было положено представление о государстве как об основной системообразующей субстанции, на идеалы западного либерализма с характерной для них эгоцентричной системой взаимоотношения индивида и государства, не привела да и не могла привести к одномоментному изменению правосознания общества. Вместе с тем закрепление на конституционном уровне ряда либеральных ценностей, провозглашавших приоритетность индивидуальных интересов перед государственными, повлекло за собой принижение роли государства в качестве субъекта политической системы общества, что в свою очередь не могло не сказаться на эффективности государственной деятельности по обеспечению правопорядка.
В этом контексте особую значимость приобретают идеи Ю.А. Тихомирова об обновлении концепции административного права , поскольку в условиях политической, экономической, криминологической нестабильности в стране спасение необходимо искать не в частном или публичном праве, а "в мирном сосуществовании публичного и частного права как парных категорий, как двух опор правового здания"2, одной из несущей конструкции которого и является административное право. Дело в том, что упрочение правового порядка невозможно без четкого нормативного регулирования взаимоотношений и связей в системе "общество - государство - личность".
Правопорядок как предмет административно-правового исследования
Как отмечалось в первом параграфе, различие объекта и предмета исследования выступает как различие между статикой и динамикой их вычленения из объективной реальности, различие между описанием внешней стороны изучаемого явления и выявлением его внутренней структуры, механизмов и логики развития. Отмечалось и то, что методология конкретного исследования всегда индивидуальна, в известной степени неповторима и уникальна именно потому, что неповторим не только "набор" ее компонентов, но и последовательность их "включения" в процесс научного познания для описания предмета. В этой связи раскрытие сущности правопорядка как предмета административно-правового исследования предполагает прежде всего раскрытие логики "включения" компонентов методологии в процесс познания.
Исходным моментом здесь является формулирование концептуальной исследовательской позиции, т.е. реализация диалектико-мировоззренческого уровня методологии. Как уже отмечалось, этот уровень образуют общие принципы познания в виде определенной системы предпосылок и ориентиров познавательной деятельности, обеспечивающих неразрывное единство диалектики, гносеологии и логики. Строго говоря, одна и та же система законов и категорий в диалектике выступает в качестве мировоззрения и принципов познания объективного мира, в гносеологии - как средство решения конкретных познавательных задач, в логике - как форма научного мышления. В этом отношении триада "диалектика - гносеология - логика" выступает средством объективного осмысления исследуемой реальности, предполагая конструктивную критику наличного знания о сущности правопорядка, формах и методах его формирования и упрочения с целью совершенствования и развития этого знания. Однако не менее важна и самостоятельная роль мировоззрения, мировоззренческой позиции самого исследователя.
Представляется, и здесь трудно не согласиться с Д. А. Керимовым, что мировоззренческая составляющая методологии пока недооценивается в нашей юридической литературе1. Так, Р. Лукич в своей монографии, посвященной методологии права, лишь вскользь упомянул о том, что, "стремясь к получению знаний эмпирическим путем, ученый обязательно руководствуется определенной философией, т.е. занимает определенную позицию по отноше-нию к своему опыту" . Столь беглое замечание не только не соответствует той роли, которую играет мировоззрение, миропонимание в методологии, но и не раскрывает авторскую позицию по поводу того, какой философией, какой системой миропонимания должен руководствоваться исследователь, стремящийся к объективному отражению реальности.
Как известно, мировоззрение - "это обобщенная, единая система представлений о мире в целом, о месте в нем человека, совокупность чувственных, интуитивных и теоретически осмысленных взглядов на сложные и противоречивые отношения человека к миру, самому себе и другим людям, понимание и эмоциональная оценка человеком, социальной группой и обществом смысла и целей своих действий..."3. Миропонимание лежит в основе формирования классических теорий о сущности государства и права, о природе исполнительной власти и правового порядка, формах и методах его формирования и защиты. Разве не миропонимание лежит в основе карающего императива И. Канта, назвавшего одну из глав своего трактата "Религия в пределах только разума" - "Человек по природе зол"1. Миропонимание лежит и в основе рассуждений С. Ю. Витте: "Человек - существо крайне сложное... Нет такого негодяя, который когда-либо не помыслил и даже не сделал чего-либо хорошего. Нет также такого честнейшего и благороднейшего человека (конечно, не святого), который когда-либо не помыслил и даже при извест-ном стечении обстоятельств не сделал гадости"". Мировоззрение лежит и в основе представлений отечественных дореволюционных философов и правоведов о сущности исполнительной власти и порядка, позиции современных административистов о принципах построения государственной власти в России. Так, еще в начале XIX века М. М. Сперанский в "Плане государственного преобразования" писал: "Существо власти исполнительной требует по всей необходимости единства. Почему нет сомнения, что в России вся исполнительная власть должна принадлежать власти державной"3. Державный характер исполнительной власти уже в наше время обосновывает К. С. Вельский, критикующий позиции тех административистов от Н. Ф. Рождественского до Д. Н. Бахраха, взгляды которых, по его мнению, сформировались под воздействием западноевропейских концепций, а поэтому оторваны от родной почвы .
Далеко не полностью разделяя все высказанные К. С. Вельским идеи о "державносте" исполнительной власти и ее функциях, хотелось бы обратить внимание на один из аспектов мировоззренческой составляющей методологии исследования государственного строительства в целом и государственно-правовых проблем обеспечения правопорядка в частности.
Спор о национальном и западническом духе в подходах к государственному устройству, задачах законодательной и исполнительной власти возник не сегодня и даже не вчера. Известная формула министра народного просвещения в правительстве Николая I графа С. С. Уварова: "Православие. Самодержавие. Народность", впоследствии названная "русской идей", наиболее четко была выражена в политических концепциях славянофилов.
Славянофилов можно, очевидно, назвать самыми последовательными наследниками идей самоопределения, самобытности и иной "самости" России, включая политико-правовой аспект. В этой связи славянофилы намеренно шли на обострение вопроса в плане противостояния Восток - Запад. Главной особенностью России они считали "общинное начало". Россия изображалась как совокупность "миров", связанных единством понятий, убеждений, обычаев, заменявших создаваемые государством законы1, к которым славянофилы относились весьма критически. "Законы, - отмечал: А. И. Кошелев, - для нашей администрации представляют весьма удобный арсенал, из которого, смотря по потребностям, они выдвигают нужные орудия; но перед волею начальства или перед государственными (т.е. их собственными) соображениями законы - ничто"2.
Содержательная характеристика системы обеспечения правопорядка
Определение правопорядка как специфического состояния социальной жизни является фиксацией статики этого государственно-правового явления. Между тем правопорядок - это и функционирующая система, обеспечивающая правовое упорядочение и согласование важнейших публичных и частных интересов, связей и отношений. Функционирование социальных систем любого класса сложности предполагает наличие трех обязательных компонентов: во-первых, определенной внешней среды, в качестве которой выступают системы различного класса сложности, с которыми данная система взаимодействует; во-вторых, определенной внутренней организации данной системы, характеризуемой наличием внутренних связей и отношений, субординацией и иерархией образующих систему элементов, программой их поведения и функционирования, процессов их взаимосвязи во времени и пространстве; в-третьих, системы прямых и обратных связей между данной системой и иными системами, в том числе с системой более высокого порядка.
Внешней средой по отношению к правопорядку выступают сложноорга-низованные системы различного класса сложности. Это и система общественных отношений, образующих социальную структуру общества, и система соционормативных регуляторов общественных отношений, и правовая система государства, и системные по своему содержанию факторы экономического, политического, социокультурного, этнопсихологического характера, оказывающие существенное влияние на формирование и поддержание правопорядка. Каждый из названных факторов способен оказывать на правопорядок как позитивное, так и негативное воздействие.
Наличие внутренней организации, организационного построения системы правопорядка и должно обеспечить решение двуединой задачи упорядочения взаимосвязи правопорядка как целостной системы с внешней средой с тем, чтобы, во-первых максимально полно использовать позитивные компоненты среды для упрочения правопорядка; во-вторых, обеспечить его охрану от негативного влияния дестабилизирующих факторов внешней среды. Очевидно, поэтому, что организационно-правовой механизм построения и функционирования системы обеспечения правопорядка должен обладать адаптационно-преобразующими свойствами.
Именно в этой сфере и разворачивается функционирование системы обеспечения правопорядка. При всей многогранности этого процесса, в ходе которого формулируются общеобязательные нормы и правила поведения участников общественных отношений, вырабатываются формы и методы защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов, включая применение государственного принуждения, в нем, с организационно-правовой точки зрения, можно выделить три интегративных момента обеспечительного характера, связанных с формированием и функционированием правоохранительной сферы государства как совокупности государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность личности, общества и государства от противоправных нарушений.
Во-первых, это организационно-правовое оформление правоохранительной функции государства как специализированного направления государственной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением правопорядка. Во-вторых, это формирование функциональных и организационных структур, реализующих правоохранительную функцию, закрепление их компетенции в правоохранительной сфере. В-третьих, нормативно-правовое закрепление общих и специфических форм, методов и средств поддержания правопорядка соответствующими государственными структурами.
Вопрос об отнесении правоохранительной функции к функциям государства пока не получил однозначного решения в научной литературе: для одних ученых это очевидный, не вызывающий сомнений факт, другие правоохранительную функцию не выделяют в самостоятельную функцию государства, предпочитая как бы "распределить" ее между другими функциями. Например, анализ функциональной природы системы "советское государство" приводит Г. А. Туманова вслед за Н. В. Черноголовкиным1 к выводу о том, что "одной из ее основных объективно необходимых функций является охранительная функция, реализуемая сложной системой правоприменительных и правоохранительных органов" .
В. С. Афанасьев придерживается иного мнения, выделяя экономическую, политическую, социальную и идеологическую функции государства, предусматривая в трех первых охранительные задачи, такие как охрана существующих форм собственности, обеспечение государственной и общественной безопасности, охрана прав и свобод всего населения или его части1. При этом он оговаривает, что функции государства не являются чем-то раз и навсегда данным, застывшим и неизменным. В зависимости от конкретно-исторических условий элементы этих общих функций могут приобретать самостоятельное значение, становясь в силу особой значимости самостоятельными функциями. Это могут быть функции организации общественных работ (например, строительство ирригационных сооружений в азиатских государствах), обеспечения прав и свобод граждан (современные развитые страны, в которых осуществляется переход к правовому государству), охраны природы (в странах, где серьезно нарушено экологическое равновесие) и пр.2 Подобная оговорка уже сама по себе может рассматриваться как теоретическое признание возможности выделения любой функции - и правоохранительная функция не является исключением - в качестве самостоятельной функции государства.
Социально-правовое и организационное обоснование механизма функционирования системы обеспечения правопорядка в современной России
Формирование соответствующих функциональных структур и закрепление их компетенции в правоохранительной сфере, нормативно-правовое закрепление общих и специфических форм, методов и средств поддержания правопорядка является тем организационно-правовым процессом, который "оживляет" теоретическую конструкцию "правоохранительная система", приводит эту систему в движение, выступая в качестве механизма ее функционирования. Гипотетически каждое государство самостоятельно выстраивает механизм функционирования сил правопорядка, об этом свидетельствует, в частности, специфическое наименование правоохранительных структур, наличие национальной системы законодательства, национальной системы подготовки кадров и т.д.. Фактически же на этот процесс действуют многочисленные ограничения социального и правового характера, связанные с формой государственного устройства, типом правовой системы и политического режима, уровнем общей и правовой культуры, развитостью материальной базы, историческими традициями и т.д. Поэтому в конкретных государствах на различных исторических этапах их становления и развития формирование механизма функционирования системы обеспечения правопорядка всегда выступает как процесс и результат определенного соотношения социального и правового в правоохранительной деятельности. Именно это соотношение позволяет нам говорить о существенных различиях механизма обеспечения правопорядка в условиях тоталитарного и демократического государства, правового и полицейского государства, государства с развитым или только формирующимся гражданским обществом.
В литературе, посвященной рассмотрению различных видов правовой (юридической) деятельности, она, как правило, конституируется как особая форма социального поведения, представляющего собой одну из сторон развития и функционирования общества1. При этом соотношение правового и социального рассматривается как определенная совокупность признаков, свойств профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов, которые одинаково общи для всех форм правомерного поведения. Исходя из того, что в правовых нормах моделируется желаемое, возможное, должное и иное значимое для человека, общества и государства поведение, социальная сущность правовой деятельности рассматривается как совокупность необходимых и достаточных социальных признаков, очерчивающих границы того массива фактических поведенческих актов общественных субъектов, которые могут и должны быть урегулированы с помощью правовых средств, а ее правовая сущность раскрывается через понятие "правомерность ".
Не возражая, в принципе, против тезиса об общности социальных и правовых признаков любого правомерного поведения, полагаем, однако, что подобный подход к выяснению социального и правового в правоохранительной, непродуктивен прежде всего потому, что он ориентирован на поведенческие аспекты деятельности, а не на деятельность в целом. Не менее важно и другое - многообразие проявлений социального и правового в человеческой деятельности, именно деятельности, а не поведении людей. Это многообразие находит свое выражение в диалектическом единстве философских категорий общего, особенного и единичного в предметной человеческой деятельности: общее отражает социальное и правовое в любом виде деятельности, особенное - в профессиональной правоохранительной деятельности, единичное - в конкретных ее видах, направлениях.
В философской и социологической литературе понятие "социальное" используется в нескольких смыслах: во-первых, как синоним понятия "общественное", охватывающего собой все то, что относится к человеческому обществу, в отличие от природного, и в этом смысле "социальное" противополагается "природному", "естественному" как диалектика социального и биологического начал в человеке; во-вторых, как синоним для обозначения специфической сферы общественной жизни - социальных отношений; в-третьих, как синоним общественно значимого1.
Таким образом, социальность в самом широком смысле рассматривается как ядро родовой природы человека, как его общественная сущность или как проявление социально-всеобщего в человеческой деятельности.
Сложность определения социальности в качестве сущности общественной природы правоохранительной деятельности, т.е. на уровне общего, и заключается в многообразии ее проявлений в том, что социальность выступает предпосылкой и продуктом деятельности, и самой деятельностью в ее актуальном состоянии, и качественной определенностью материального в предмете и результате деятельности, и ее субстанциальной мерой. Однако именно широкий смысл понятия "социальное" отражает сущностные характеристики этого вида деятельности, характеризуя, с одной стороны, меру приобщения субъекта ее осуществления к всеобщей родовой человеческой сущности, с другой - уровень развитости его социальных качеств в плане обеспечения действительно гуманистических взаимодействий с другими людьми в ходе решения профессиональных задач.
