Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативно- правовые акты главы государства и их роль в управление страной .
1. Становление и развитие указного права, как источника Российского права 16
2. Теоретико-правовая основа, порядок издания, структура и содержание правовых актов Президента Российской Федерации 53-87
3. Классификация правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации и их особенности 88
Глава 2. Теоретико-правовые проблемы «указного права» в законодательстве России и пути их решения .
1. Проблемы соотношения правовых актов Президента Российской Федерации с иными правовыми актами принимаемыми в России 103-126
2. Проблемы устранения пробелов в законодательстве правовыми актами Президента Российской Федерации 127-137
3. Гармонизация деятельности Президента Российской Федерации, Парламента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных правовых актов 138
Заключение 158-162
Литература 163-188
- Становление и развитие указного права, как источника Российского права
- Классификация правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации и их особенности
- Проблемы соотношения правовых актов Президента Российской Федерации с иными правовыми актами принимаемыми в России
- Гармонизация деятельности Президента Российской Федерации, Парламента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Демократические преобразования в российском обществе на рубеже 80-90-х годов привели к изменению политической и правовой системы нашей страны. Одним из нововведений стало учреждение должности Президента Российской Федерации и избрание в 1991 г. первого Президента России. Этому способствовал ряд факторов, среди которых формирование новых экономических отношений и невозможность воздействия на них без изменения системы государственной власти. В этом большую роль сыграло государственное устройство зарубежных стран (США, Франция), где уже длительное время существует институт президентской власти.
Конституция Российской Федерации 1993 г. наделяет Президента Российской Федерации полномочием издавать правовые акты (ст. 90), к которым прежде всего относятся указы. Указное правотворчество Президента Российской Федерации - сравнительно новое явление в правовом пространстве России; развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни.
Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института президентства, для России данный государственный институт является новым и в силу этого требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну (этот институт существует в Российской Федерации двенадцать лет), уже накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящемся на стадии перехода от тоталитарного государственно-политического устройства к демократическому, правовому, социальному
государству. Это обстоятельство и обусловило потребность в правовом анализе рассматриваемых правовых актов главы государства.
В Российской Федерации не только происходит становление института президентства, но и продолжается формирование парламентаризма, независимой судебной власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере соприкасается с Президентом России как главой государства. Поэтому в настоящей работе исследуется нормативно-правовая деятельность Президента РФ и особенности его взаимоотношения с органами государственной власти и местного самоуправления в законодательной сфере. Данный анализ позволяет автору прийти к общим выводам, касающимся оценки механизма взаимоотношений иных публичных институтов власти с институтом президентства, а также дать оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе в законодательной области.
Степень разработанности темы. Институт президентства в России неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на законодательный процесс формирования и развития всей правовой системы государства. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов по правоведению, философии, культурологии, социологии, политологии, управлению, психологии и др. Государственность Российской Федерации, ее политико-правовые традиции и институты развиваются в русле мировой субкультуры, с учетом особенностей осмысления данного вопроса в разные периоды истории Российской империи, а впоследствии и СССР. Так, решению этой проблемы были посвящены конституционные проекты преобразования российского общества Н. Муравьева и М.М. Сперанского. С возникновением и развитием института президентства в США, Франции и других странах аспектам организации института главы государства в свете сложившихся правовых реалий были
посвящены труды дореволюционных российских юристов - А.С. Алексеева, В.М. Гессена, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, В.А. Кистяковского, П.И. Новгородцева, В.Н. Ренненкампфа, Б.Н. Чичерина. С момента принятия 17.10.1905 г. "Манифеста об усовершенствовании государственного порядка до октября 1917 г. идеи организации государственной власти на основе разделения властей нашли свое отражение в трудах СВ. Займовского, Д.А. Илимского, П.Г. Мижуева, В.И. Обнинского, Г.Г. Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической организации государственной власти были разработаны профессором К.А. Кузнецовым; комитетом Временного правительства под руководством профессора И.И. Лазаревского была разработана и процедура введения президентского поста в России. В период существования СССР институт президентства как правовой феномен рассматривался в отечественном праве в основном сквозь призму его существования на западе (например, работы В.И. Ефимова, М.А. Крутоголова, Э.А.Иваняна, Я.М. Бельсона, А.А. Мишина, СБ. Маринина, В.В. Согрина, В.П. Серебрянникова и др.). Введение в СССР института президентства, ориентация общества на построение демократического, правового государства изменило научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства - президента, что нашло свое отражение в научных публикациях российских ученых- юристов. Это работы Г.Ф.Александрова, А.Я. Авреха, Г.В. Атаманчука, Н.Ф. Бабанцева, М.В. Баглая, СД. Боголюбова, A.M. Белоногова, А.Ф. Дашдамирова, А.А. Искандерова, Н.М. Кейзерова, Е.И. Козловой, СБ. Маринина, И.Ф. Покровского, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, Ю.И. Скуратова, В.В. Согрина, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского и др.; публикации по вопросам историко-правовых проблем развития форм государственного правления М.А. Амеллера, Л.И. Антоновой, П.П. Баранова, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, Н.В. Витрука, Ю.И. Гревцова, В.Е. Гулиева, А.В. Зиновьева, Ю.М. Козлова, Э.В. Кузнецова, В.В. Лазарева и др. Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих, более глубоких исследований по разработке данной проблематики, которой посвящены монографические и диссертационные исследования Ш.С Алиева, В.П. Елисеева, В.И. Радченко, Ю.А. Дмитриева, Б.М. Лазарева, А.Ш. Аратюняна,
Л.А. Окунькова, НА. Сахарова и др.
Отмечая достаточно серьезную разработанность философских и
теоретико-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что
специальных работ, посвященных нормативным правовым актам Президента
Российской Федерации, в юридической литературе до настоящего времени не
было. Предлагаемая диссертация призвана восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвали необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу.
Объектом исследования являются правовые акты Президента России как одни из важнейших актов государственно-правого управления на современном этапе, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе их практической реализации.
Предмет исследования включает в себя, во-первых, админтстративно-правовые и социальные факторы общественно-исторического развития правовых актов главы государства, в которых функционирует государство, формирующие формы, методы и стиль их реализации; во-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности института президентства в законодательной сфере.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, действующего зарубежного законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации провести административно-правовое комплексное исследование проблем, связанных с нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, разработать на этой базе предложения организационно-правового характера, дать обобщенную характеристику содержания нормативных правовых актов Президента, разработать модель их эволюции, а также выработать практические рекомендации с целью
оптимизации развития указного нормотворчества в России. Данная цель конкретизируется в ряде следующих основных задач:
изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;
на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу правовых актов главы государства в целом, и Президента России в частности;
- изучить причины возникновения тех или иных коллизий правовых актов
Президента с законами Российской Федерации;
- дать типологическую характеристику правовых актов Президента и
классифицировать их в зависимости от полномочий Президента России,
юридической силе, действия в пространстве, времени и по кругу лиц;
проанализировать содержание правовых актов Президента в Российской Федерации с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них;
определить содержание и объем оптимальной модели правового акта Президента;
уточнить формы взаимосвязей в области законотворчества президента с различными ветвями власти РФ;
исследовать роль и место правовых актов Президента России в системе российского законодательства;
- дать правовую и содержательную характеристику правового акта
Президента России;
- наметить перспективы развития исследуемых правовых актов и внести
конкретные предложения по их совершенствованию.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-научный, конкретно-социологический, технико-
юридический, лингвистический, компаративный, метод сравнительного правоведения. Большое значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится правовым актам Президента России. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования во взаимозависимости, их целостности и всесторонности. Эмпирическую базу исследования составили действующее законодательство Российской Федерации, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют произведения классиков политико-правовой мысли: Аристотеля, Бодена, Гегеля, Дидро, Еллинека, Канта, Макиавелли, Платона, Полибия, Руссо, Цицерона, и др. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Л.Ш. Берекашвили, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, М.Д. Загряцкова, М.И. Еропкина, Ю.М. Козлова, В.Я. Кикотя Ф.Е. Колонтаевского, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, , СП. Ломтева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В. А. Рязановского, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, Г.А. Туманова, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др. Основой для общетеоретических выводов послужили труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, A.M. Васильева, В.Н. Карташова, Л.И. Каска, Д.А. Керимова, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, В.Е. Чиркина и др.
Нормативно-правовую основу исследования составляет законодательство Российской Федерации и зарубежных государств, а также международно-правовые акты. При подготовке выводов и предложений диссертант опирался
на данные государственной статистической отчетности, опубликованные материалы социологических исследований, относящиеся к избранной теме.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней проведено фундаментальное административно-правовое исследование нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.
Дана сравнительно-правовая оценка правовых актов главы государства, их роли и места в системе законодательства.
Предложена авторская концепция классификации нормативных правовых актов Президента России, их типологизации как по форме, так и по содержанию, высказан прогноз дальнейшей эволюции правовых актов Президента России.
Научной новизной отличается и предложенный соискателем концептуальный подход к содержанию оптимальной модели правового акта Президента и механизму его реализации.
В диссертации использован нетрадиционный подход к анализу нормативных правовых актов Президента-с позиции духовного опыта, культурно-исторических и правовых традиций Российского государства, согласованных с современными реалиями развития в России института президентской власти, становления гражданского общества, формирования правового государства и международно-правовой интеграции.
В работе воплощены общетеоретические суждения о сущности
нормативных правовых актах Президента в конкретную административно-
правовую, организационную и информационно-правовую материю-
концептуальной модели нормативного правового обеспечения системы
оперативного управления государством, а также организационно-правового и
информационного обеспечения инновационной политики в
законотворческой деятельности Президента. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин
в изучении административно-правовых аспектов возникновения и развития указного права в современных государствах. На защиту выносятся следующие положения:
Указы являются одной из основных форм правового акта Президента. Юридическая природа указа на различных этапах отечественной истории имела различное наполнение: а) все акты всех органов власти, обращенные к подчиненным местам и лицам; б) Указ - обозначение структурных частей законодательных сборников; в) Указ - акт, принимавшийся князьями; г) Указ - акт, издаваемый монархом (именной Указ); д) Указ - акт, издаваемый Сенатом; Указ - акт,, подписываем тремя членами Кабинета министров; е) Указ - законодательный акт; ж) с начала XIX в. Указ - правовой акт, издаваемый только главой государства.
Основными признаками Указа как правового акта являются: подзаконность; общеобязательность исполнения на всей территории РФ; форма реализации полномочий главы государства; форма гарантирования реализации Конституции РФ; единоличный порядок принятия; источник и форма права. В связи с последним признаком, свойственным только нормативной группе указов Президента РФ, необходимо выделить нормативность как признак, свойственный указанной группе указов.
3. Практика издания нормативных указов Президентом РФ
свидетельствует о наличии проблемы их нормативного потенциала.
Недостаточный уровень нормативного потенциала ряда президентских
указов обусловлен рядом обстоятельств: а) они нередко принимаются по
вопросам, требующим законодательного решения, что определяет
недостаточную продолжительность их действия - с принятием
соответствующего закона указ отменяется; б) зачастую указом дублируются
урегулированные законами положения или положения, зфегулированные
другими нормативными актами; в) рядом указов в ущерб общеправовому
регулированию устанавливаются правила для конкретных субъектов
11 правоотношений; г) недостаточный уровень конкретности, использование абстрактных терминов и выражений.
4. Правовая природа указа в новейшей России менялась в соответствии со становлением и развитием института Президента, который с точки зрения временного критерия может быть периодизирован следующим образом:
становление и развитие института Президента на основе Конституции РСФСР (март 1991 г. - сентябрь 1993 г.). На этом этапе указы и распоряжения Президента носили исключительно подзаконный характер и были ориентированы на осуществление исполнительно-распорядительной деятельности. На определенном этапе Президенту РСФСР было делегировано право об издании указов законодательного характера по вопросам экономической реформы;
функционирование института Президента на первом этапе конституционной реформы (сентябрь-декабрь 1993 г.). На этом этапе Президент выполнял свои функции в отсутствие законодательного органа, в связи с чем предметом регулирования президентских указов были в том числе отношения, подлежащие законодательному регулированию. Указы Президента РФ в указанный период были основной формой правового регулирования;
совершенствование института Президента на базе Конституции РФ (декабрь 1993 г. - по настоящее время). На этом этапе произошла трансформация указов Президента РФ от актов реализации исполнительно-распорядительных функций в акты главы государства по вопросам его компетенции.
5. Правовые акты Президента РФ подразделяются на два вида: а) нормативные акты (принимаются только в форме указов); б) индивидуальные (не нормативные) акты (принимаются в форме указов или распоряжений). Отмеченная специализация форм правовых актов на практике не всегда
соблюдается: имеет место принятие в форме распоряжений нормативных актов или сочетание нормативных, и индивидуальных актов. Преодоление указанной практики предполагает разработку и принятие дополнительных организационно-правовых гарантий. Специальными формами правовых актов Президента РФ следует признавать договоры РФ с ее субъектами, подписываемые Президентом, и вето на законы, принимаемые парламентом.
6. Предлагаются критерии разграничения указов и распоряжений
Президента РФ. Таковыми признаются: нормативность; предмет
регулирования; порядок подготовки.
Помимо правовых актов Президентом РФ принимаются и другие виды актов, которые не могут быть отнесены к правовым актам. Примерами актов, которые не могут быть охвачены понятием «правовой акт», являюся ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, его официальные заявления и обращения.
Нормативные правовые акты Президента РФ, де-факто принимаемые на настоящее время, подразделяются на два вида: а) нормативные правовые акты, принятые во исполнение закона, в которых детализируются законоположения; б) нормативные правовые акты, которыми регулируются пробельные отношения, являющиеся объектами законодательного регулирования. Наличие второго типа нормативных правовых актов означает игнорирование такого существенного признака правовых актов Президента РФ, как подзаконность. В связи с этим в диссертации обосновывается необходимость преодоления практики такого рода нормативных актов Президентом РФ. Ситуация в этой связи может быть смягчена установлением жесткого механизма трансформации таких актов в классические законы, а также установлением специального режима принятия таких нормативных правовых актов Президентом РФ. Сужение удельного веса так называемого «указного права» в российской правовой действительности является значимым компонентом осуществляемой в стране правовой реформы.
9. В механизме обеспечения соответствия нормативных актов Президента РФ Конституции РФ и законам РФ не отведена достойная роль Министерству юстиции РФ, которое посредством предварительного контроля должно пресекать отклонения президентских нормативных актов от требований закона.
11. Предложена система требований к юридической технике,
используемой в связи с подготовкой и принятием указов Президентом
Российской Федерации. В их числе: языковые требования (официально-
деловой язык); требования по стилю (указы должны излагаться
монологическим способом, ясным стилем); логико-структурные требования;
хронологические (например, указ и нормативные акты в развитие указа
одновременно); реквизитные требования; оформительские требования и др.
12. Предложена классификация указов и иных правовых актов,
издаваемых Президентом Российской Федерации. В соответствии с ней
выделяются следующие виды указов Президента РФ: исполнительского
характера; директивные; программно-политические; нормативные;
индивидуальные; комплексные; чрезвычайные.
13. Эффективность нормотворческои деятельности Президента РФ во
многом зависит от его гармоничных взаимоотношений с парламентом и
Правительством РФ. Такое качество взаимоотношений, в свою очередь,
оказывает позитивное влияние на нормотворческую деятельность парламента
и Правительства РФ.
Теоретическая значимость определяется комплексным
междисциплинарным исследованием проблем нормативных правовых актов
Президента Российской Федерации, соотнесенных с законодательной
деятельностью парламента и нормотворческои политикой самого
государства. Исследуемые в работе концептуальные проблемы
нормотворческои деятельности Президента как составной части
законотворчества, анализ коллизионных проблем законодательства,
исследование законодательного процесса, организационно-правового и информационного обеспечения инновационной политики государства в сфере правотворчества являются фундаментальными в современном правоведении. А новое теоретическое осмысление, воплощенное в авторских концепциях междисциплинарного административно-правового исследования процессов нормативного правотворчества Президента, представляет собой перспективное научное направление, возникающее на стыке общей теории государства и права, конституционного права, административного права, теории управления.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем содержатся конкретные научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательной и научно-практической деятельности института президентской власти, внедрение научно обоснованных методик подготовки, принятия и реализации нормативных правовых актов Президента.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть применены в практической нормотворческой деятельности Президента России. Они развивают и дополняют те разделы административного права, теории права и государства, конституционного права, теории управления, которые посвящены изучению нормативных правовых актов Президента. Результаты исследования могут быть использованы в учебно-методической работе высших учебных заведений при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по административному праву, теории права и государства, конституционному праву.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты исследования отражены в четырех публикациях по теме исследования, в выступлениях автора на научно-практических конференциях: «Насилие. Личность. Общество» (ВНИИ МВД России, 8 июня 2000 г.), «Проблемы совершенствования взаимодействия ОВД в сфере борьбы с терроризмом» (ВНИИ МВД России, 15 марта 2001 г.), «Актуальные проблемы административного и административно- процессуального права» (Московский университет МВД России 4 апреля 2003 г.) и др. Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих в различных регионах России.
Ряд практических предложений, сформулированных в диссертации, использован в законодательной работе Президента РФ, Федерального Собрания Российской Федерации, что подтверждается актами о внедрении.
Становление и развитие указного права, как источника Российского права
Первый параграф диссертационной работы начинается с рассмотрения этапов исторического развития указа и становления основные положений «указного правотворчества» Президента Российской Федерации, как источника Российского права. Еще в свое время 1894 г. Н. М. Коркунов говорил » об3204 и их месте в правовой системе Российского государства.
«Указъ» - предписание верховной власти, данное в порядке управления без предварительного обсуждения вопроса в законодательных учреждениях.
«Указъ» - заимствование из польского языка - означает «письменное приказание, повеление государя»1. С момента появления указов - этот правовой акт оказывал значительное влияние на развитие Российской правовой системы. Указами регулировались важнейшие отношения феодального, капиталистического и социалистического общества.
В системе правовых актов России на протяжении ее истории Указ занимал особое место. По свидетельству видного русского юриста Н.М. Коркунова, «до учреждения министерств (а они были учреждены в 1802 г.) указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращенные к подчинённым их местам и лицам»2.
Ещё до окончательного оформления общерусского права указы князей уже в то время были источниками права в некоторых княжествах и широко использовались. Так княжеские указы были использованы при издании Судебника 1497 г. Указами назывались отдельные части этого Судебника: «Указ наместникам о суде городском», «О татех указ» и т. д.3. Вскоре после этого создаются и другие, новые сложные формы законодательства - указные книги, в которых систематизировались нормы, не вошедшие в основной текст Судебника. Были сформированы указные книги Поместного и Земского приказов. В период между Судебниками 1497 и 1550 гг. и Соборным Уложением 1649 г. появились «Новоуказные статьи», которые стали промежуточным этапом кодификации русского права4.
Считается, что при Иване Грозном в России происходит оформление так называемого «указного права». Именно он положил начало традиции подмены общегосударственных законов, разновидностями которых были судебники, административными предписаниями. Решения, принимаемые в то время Боярской думой и носящие законодательный характер, не утверждались царем, но их правовая значимость была ниже царских указов.
Царские указы и указные книги приказов легли в основу источников при составлении Соборного Уложения 1649 г., в которое впоследствии вошли новоуказные статьи о торговле (1653 г.), «о разбоях и душегубстве» (1669 г.), о поместьях и вотчинах (1677 г.). Отдельными указами неоднократно подтверждалась юридическая сила Соборного Уложения5.
В отечественной истории отношение к правовым актам отражало перемены в устройстве и действиях властей. Петр I провёл, как известно, целый ряд крупных государственных реформ. «Крутая ломка ряда вековых устоев, перестройка традиционных ценностей, резкий поворот в духовной жизни общества потребовали своего идеологического обоснования. Новым было уже то, что одной из форм этой идеологии были бесчисленные указы, многие из которых написаны Петром или им отредактированы». Генеральным регламентом Петра I (от 28 февраля 1720 г.) делается попытка ограничить силу словесно объявляемых указов.
Однако многие указы петровского времени носили публицистический характер, они не только определяли нормы, но и разъясняли необходимость их введения, редкий указ не содержал пространной мотивировки. В указах подробно, во всех деталях, описывалось, как сеять коноплю, получать пеньку, выделывать кожу, причём исполнителям предписывалось строго карать ослушников. В то же время, известно, что указы Петра были «нередко жестоки, своенравны и, кажется, писаны кнутом»6.
В 1711 г., отправляясь в Прусский поход, Петр I учредил Сенат, которому было предоставлено право издавать указы. Среди указов начинают выделяться именные указы, которые издавались лично монархом, и указы, которые могли издаваться либо монархом, либо от его имени Сенатом . Однако в период царствования Анны Иоанновны (1730—1740), которая тяготилась участием в государственных делах, такое деление было довольно условным: она издала указ (1735), которым подпись трёх кабинет-министров объявлялась равноценной императорской подписи8.
В целом XVIII в. характеризуется заметной активностью императоров по изданию указов. Только за период правления Петра I было принято более трёх тысяч правовых актов. Однако окончательного разделения актов на указы и законы ещё не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами. Смешивание указа и закона происходило и позднее: Екатерина II в своем «Наказе» Уложенной комиссии к числу законов отнесла и указы, понимая их как законы по частным вопросам.
С начала XIX в. термин «указ» как наименование правового акта закрепляется только за именными указами, которые издавались главой государства. Другие органы начинают избегать называть свои акты указами, заменяя слово «указ» терминами «постановление» и «распоряжение». «Только со второй половины XIX века... учение об указах заняло подобающее место в системе государственного права»9.
В России основательное исследование указа было проведено Н.М. Коркуновым. Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, он отмечал, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом»10. При этом он подчёркивал, что на чём бы ни было основано право издания указов - на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь под условием непротиворечия его законам. В силу такого подчинения законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона (суспензация), ни освободить кого-либо от подчинения закону (диспензация). Если в конституции прямо постановлено, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут11.
Классификация правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации и их особенности
Рассматривая множество правовых актов издаваемых Президентом Российской Федерации и их особенности, необходимо выделить в первую очередь Указы Президента Российской Федерации. Указы Президента Российской Федерации подразделяются на следующие виды: а) указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федеральных законов, либо в порядке контроля за их выполнением; б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству Российской Федерации, другим органам исполнительной власти; в) программно-политические указы, издаваемые Президентом Российской Федерации в целях реализации возложенных на него обязанностей по определению основных направлений внутренней и внешней политики (ч 3 ст. 80 Конституции). По своему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские программы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), основные направления развития отдельных отраслей, сфер управления и т.д. В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно политические установки; г) нормативные указы, то есть указы «в собственном смысле», устанавливающие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам. Содержание этой разновидности указов представляет одним из главных предметов правовых исследований. Подобную классификацию указов Президента Российской Федерации приводит в своей работе и В.И. Радченко105. В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из нормативных указов Президента Российской Федерации, формирование которого во многом связано с отсутствием федеральных законов.
Выделяют и индивидуальные указы106. Многие полномочия Президента Российской Федерации (ст. 83 и 89 Конституции РФ) должны реализовываться путем издания актов индивидуального характера. Это вытекает из формулировок типа «назначает и освобождает», «награждает», «представляет», «принимает верительные отзывные грамоты» и т.д. Такие указы составляют примерно половину актов Президента Российской Федерации.
Важно отметить, что директивных, программных или нормативных указов Президента Российской Федерации в «чистом» виде, то есть подчинённых именно этим целям, сравнительно мало. Как правило, многие указы (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и содержат нормативные положения, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания и поручения, а в некоторых случаях и рекомендации Федерального Собрания Российской Федерации.
Как уже отмечалось ранее, известный русский правовед Н.М. Коркунов в особую группу выделял указы, «вызванные необходимостью и могущие противоречить законам»107. Такие акты он определял чрезвычайными и требующими одобрения представительного и законодательного органа (парламента). В российской Конституции к таким указам именно такой подход: они должны быть утверждены Советом Федерации Российской Федерации. Правовые акты Президента Российской Федерации действуют во времени, в пространстве и по кругу лиц. «Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц, - это и есть конкретное проявление действия права в собственном смысле»108. Вопросы такого действия были основательно исследованы ещё советскими юристами. Хотя с тех пор многое изменилось, но уровень обобщения, на котором проводились такие исследования, позволяет применить их результаты и к исследованию указов Президента Российской Федерации.
Особенности действия указов во времени. Указы Президента Российской Федерации имеют прямое действие. Действие указов во времени начинается с момента вступления их в силу. Указы могут вступать в силу либо с момента их подписания, либо со времени, обозначенного непосредственно в самом указе, либо по истечении определенного срока после опубликования.
Практика издания указов показывает, что многие из них вступают в силу со дня официального опубликования, а значит, с 00 ч. 00 мин. этого дня. Согласно п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»109 (с изменениями, внесёнными Указами Президента от 16 мая 1997 г. № 490 и от 13 августа 1998 г. № 963) официальным опубликованием указов Президента считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (п. 2 Указа). В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»110 Указы Президента Российской Федерации печатаются в третьем разделе «Собрания законодательства Российской Федерации». Ранее, до учреждения «Собрания законодательства Российской Федерации», официальное опубликование указов Президента Российской Федерации производилось в «Собрании актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», а ещё ранее - в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» (РСФСР).
Так как приоритет публикации указа ни в одном из названных в Указе № 763 печатных органов не установлен, то и не будет иметь значения, какой из них опубликует указ первым; значение имеет лишь сам факт публикации, со дня которой указ, как правило, вступает в силу. В Указе № 763 также не нашло отражение положение, аналогично закрепленному в Федеральном законе Российской Федерации, о том, что официальной считается публикация именно полного текста документа. Думается, что официальная публикация Указа Президента Российской Федерации будет завершенной только в том случае, если опубликован полный его текст. Например, если в одном номере «Российской газеты» опубликован Указ Президента Российской Федерации об утверждении какого-либо Положения, а само Положение опубликовано в следующем номере газеты, то официальной датой публикации должен считаться день опубликования этого Положения. Поскольку именно с последним событием можно связать возможность полного ознакомления с таким Указом Президента Российской Федерации.
Проблемы соотношения правовых актов Президента Российской Федерации с иными правовыми актами принимаемыми в России
Соотношение указов Президента Российской Федерации с иными федеральными правовыми актами, с региональными правовыми актами субъектов Российской Федерации и с правовыми актами органов местного самоуправления.
Вопрос о соотношении федерального закона и Указа Президента Российской Федерации представляет собой наиболее сложную проблему соотношения законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идёт не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими» непосредственно избираемыми народом властями127. Следует начать с анализа соотношений законов Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации.
Части 1 и 2 ст. 90 Конституции Российской Федерации закрепляют полную самостоятельность Президента Российской Федерации в издании указов и распоряжений, а также - обязательность этих актов Президента Российской Федерации на всей территории России.
Правовые акты Президента Российской Федерации находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам». Н.М. Коркунов, еще в свое время, отмечал, что «вся постановка учения об указах определяется тем, как представляют себе взаимное соотношение законодательной и исполнительной власти» .
Поэтому необходимо, определить соотношение указов Президента Российской Федерации с актами представительно-законодательных органов государственной власти в Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, как основной закон государства, закрепляет не только полномочия Президента Российской Федерации, в осуществление которых он издаёт указы, но и предметы по существу исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), а также совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст. 72).
Если согласиться с позицией Конституционного Суда Российской Федерации о толковании полномочий Президента Российской Федерации по поводу и возможности издания им указов по силе равных закону и, соответственно, действующих по предметам ведения не только Российской Федерации, но и её субъектов, то необходимо установить не только те вопросы, по которым он может их издавать, но и те, по которым Конституция Российской Федерации требует принятия федеральных конституционных законов или федеральных законов, т. е. установить те вопросы, по которым указы издаваться не могут. Конституция предусматривает принятие 11 федеральных конституционных законов и принятие порядка 37 федеральных законов.
Принятие законов предусмотрено Конституцией Российской Федерации и для решения некоторых других вопросов, например, установления государственных пенсий (ч. 2 ст. 39). Как видно, Конституция Российской Федерации прямо предписывает принятие довольно большого количества федеральных конституционных и федеральных законов. Но она не может и не должна предусматривать принятие законов для решения всех вопросов государственной жизни. За пределами конституционных предписаний о необходимости принятия законов неизбежно остаётся неизмеримо большее число вопросов, которые должны быть решены законами. И это отнюдь не значит, что они могут быть решены президентскими указами.
Наделение Президента Российской Федерации полномочиями издавать указы по вопросам, требующим принятия законов, даёт ему основание издавать указы не только при отсутствии законов, «фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании»130. Исходя из этого указы могут издаваться и тогда, когда, по мнению Президента Российской Федерации, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Думается, что издание таких указов, нарушает закреплённый Конституцией Российской Федерации принцип «разделения властей». Разделение властей в любом государстве может быть реализовано лишь в том случае, если каждая власть будет иметь свою сферу деятельности, в том числе и предметы ведения, по которым только она может принимать правовые акты. При этом другая власть не должна в неё вторгаться. Издаваемые ранее Президиумом Верховного Совета «законодательные» указы приобретали силу закона только после утверждения их Верховным Советом и эти акты (указ и закон) были актами одной и той же законодательной власти и не противопоставлялись один другому. В настоящее же время складывается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведёт к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом131.
Гармонизация деятельности Президента Российской Федерации, Парламента РФ и Правительства РФ по изданию нормативных правовых актов
Соотношение полномочий института Президентства и высших органов государственной власти является одной из основополагающих характеристик любого политического режима. В условиях демократии оно представляет собой определенный баланс властей, при авторитарном режиме полномочия Президента Российской Федерации значительно усилены за счет ущемления прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм предполагает лишение парламента реальной самостоятельности и превращение его в орган, жестко контролируемый исполнительными органами государства. Поэтому теоретико-правовой анализ проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с высшими органами государственной власти Российской Федерации в области законодательства, несомненно, является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. В институте президентства заложены широкие возможности обеспечения единства государственной власти. По мнению автора, большинство российских проблем говорят не об исторической ошибке, связанной с учреждением поста Президента Российской Федерации. Во многом неудачи президентской власти вызваны общим крайне неблагоприятным социальным фоном (экономическими, политическими и правовыми условиями), в которой ей приходится действовать, нежели ее конструктивными недостатками. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.
Для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти президент должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти. Это предполагает активное взаимодействие Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Президента России при осуществлении функций государственной власти.
Анализируя конституционные положения о полномочиях Президента Российской Федерации, имеющих отношение к российскому парламенту, автор делает вывод, что они принципиально отличаются от норм действующего законодательства. Это обусловливается тем, что, во-первых, введение качественно новой структуры парламента с четким разграничением полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации потребовало, в свою очередь, уточнения ряда полномочий президента в отношениях с каждой из палат, с учетом специализации их деятельности. В связи с чем для президента сложилась достаточно сложная система взаимоотношений с парламентом. Во-вторых, одной из обязанностей Президента Российской Федерации является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия как обеих палат парламента, так и других государственнных органов. Эта интегрирующая функция Президента Российской Федерации проявляется в активном содействии деятельности каждой из палат, в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач по укреплению государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических преобразований в обществе. Одним из основных средств взаимодействия главы Российского государства и парламента является ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. По сложившейся практике, и с учетом норм п.З. ст. 100 Конституции России, заслушивание послания Президента РФ происходит на совместном заседании Государственной Думы и Совета Федерации. Хотя послание не является нормативным актом, обязательным для исполнения всеми органами государственной власти, оно служит не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Применительно к исполнительной власти послание следует воспринимать как директиву высшего органа власти, в содержании правительственных планов практически учитываются все позиции президентских посланий, имеющих отношение не только к исполнительной власти, но также многие общие проблемы, затрагивающие деятельность всех ветвей власти. Несмотря на то, что послания Президента Российской Федерации адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство РФ178. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент Российской Федерации, реализуются в основном через деятельность Правительства Российской Федерации и подведомственных ему органов управления. Тематика и структура ежегодного послания определяется актуальностью задач текущего периода, политической и экономической ситуацией в государстве. Однако, некоторые исходные позиции обозначены в российском законодательстве и сложившейся президентской практике. Согласно действующему законодательству, в первой части ежегодного послания Президента России содержится оценка положения дел в стране, которая отражается в специальном разделе, посвященном анализу выполнения программы социально-экономического развития страны и ее уточнению на предстоящий год179. В этом разделе дается характеристика состояния экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направление реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению их на федеральном уровне, приводятся важнейшие макроэкономические показатели нашей экономики на среднегодовую перспективу (т.е. на срок от 3 до 5 лет).
