Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и содержание механизма формирования и функционирования режима законности и правопорядка 12
1. Законность и правопорядок как объект и предмет административно- правового исследования: систематизация понятийного аппарата 12
2. Социально-политическое и юридическое содержание механизма обеспечения режима законности и правопорядка 47
3. Институционально-функциональное содержание механизма обеспечения режима законности и правопорядка 67
Глава II. Проблемы оптимизации механизма формирования и функционирования режима законности и правопорядка 93
1. Социальные и юридические основания модернизации исполнительной власти как исходное условие обеспечения режима законности и правопорядка 93
2. Оптимизация юридических средств административно-правового обеспечения режима законности и правопорядка 143
3. Совершенствование правил и процедур административного обжалования неправильных действий публичной администрации в механизме обеспечения режима законности и правопорядка 177
Заключение 193
Литература 201
- Законность и правопорядок как объект и предмет административно- правового исследования: систематизация понятийного аппарата
- Социально-политическое и юридическое содержание механизма обеспечения режима законности и правопорядка
- Социальные и юридические основания модернизации исполнительной власти как исходное условие обеспечения режима законности и правопорядка
- Оптимизация юридических средств административно-правового обеспечения режима законности и правопорядка
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена теоретической и практической значимостью разработки и реализации надежного, эффективно работающего механизма обеспечения режима законности и правопорядка, в равной степени способного обеспечить правомерное поведение как отдельных граждан, так и должностных лиц государственного аппарата, деятельность которого в общественном сознании все больше ассоциируется с некомпетентностью, бюрократизмом, коррупцией и административным произволом.
В этой связи одним из базовых условий укрепления правопорядка и утверждения правовой законности в стране становится надлежащая организация деятельности государственного аппарата, прежде всего органов исполнительной власти, предполагающая максимальное ограничение самой возможности административного произвола, безответственности, неоправданного вмешательства в сферу частных интересов и основанная на четком определение реализуемых государственных функций, их оптимальном распределение между соответствующими государственными институтами, уточнении полномочий федеральных и региональных структур исполнительной власти, совершенствовании форм и методов их регулятивно-охранительной деятельности.
Это предполагает критическое переосмысление юридической, в том числе административно-правовой, наукой и правовой практикой многих устоявшихся догм и стереотипов в понимании социальной и юридической природы законности и правопорядка, форм и методов их обеспечения в современных условиях, связанных как с объективной необходимостью усиления регулятивного воздействия государства на всю совокупность происходящих общественных процессов, так и с укреплением юридических гарантий беспрепятственного осуществления участниками общественных отношений своей правосубъектности.
В этой связи при всей полезности и продуктивности традиционных для
4 административного права подходов к исследованию правопорядка, форм и методов его охраны, укрепления законности и дисциплины в деятельности государственной администрации в настоящее время остро ощущается необходимость научных изысканий, ориентированных на современное осмысление широкого круга проблем, связанных с административно-правовым обеспечением механизма формирования и функционирования режима законности и правопорядка в Российской Федерации. Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его объект и предмет, цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и эмпирического материала.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются законность и правопорядок как системное состояние социальной жизни, характеризующееся правовой упорядоченностью общественных отношений, их соответствием законам государства, реализацией прав и законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов права, а также деятельность государственных институтов, связанная с его поддержанием и упрочением. Предметом исследования являются понятия и принципы, характеризующие феномены «законность» и «правопорядок»; институты, средства, формы и методы, используемые государством в процессе формирования и поддержания режима законности и правопорядка; государственные концепции, научные разработки и правая практика в этой области.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является обоснование организационно-правовой модели административно-правового обеспечения механизма формирования и функционирования режима законности и правопорядка, адаптированной к реалиям современного российского общества.
Для достижения данной цели диссертант ставил перед собой следующие задачи:
- систематизировать и уточнить понятийный аппарат, используемый в
5 правоведении для характеристики категорий «законность» и «правопорядок», и на этой основе исследовать их сущность и содержание как социально-правовых феноменов;
- сформулировать понятие механизма обеспечения законности и право
порядка, раскрыть его социально-политическое и юридическое содержание,
охарактеризовать основные элементы;
- исследовать функциональную структуру системы государственно-
власт-ных институтов России с точки зрения обеспечения ими законности и
правопорядка;
раскрыть роль и место исполнительной власти, ее федеральных и региональных структур в обеспечении законности и правопорядка;
обосновать пути оптимизации правового регулирования организации и деятельности государственной администрации как условия обеспечения режима законности в государственном управлении;
исследовать специфику административно-правовых средств, форм и методов обеспечения законности и правопорядка в современных условиях и с учетом этого обосновать предложения по совершенствованию законодательства и правой практики в этой области;
обосновать пути совершенствования правового регулирования порядка административного обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания. В ходе работы над диссертацией использовались методы структурного и функционального анализа, формально-юридический метод, методы сравнительного правоведения, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, а также методы конкретных социологических исследований.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям. В про-
6 цессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных адми-нистративистов: Ю.Е. Аврутина, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бах-раха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, М.Д. Загряцкова, А.А. Кармолицко-го, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, И.И. Кононова, Б.М. Лазарева, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, А.П. Шергина. В основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов: С.С. Алексеева, В.Н. Карташова, В.М. Корельского, С.Ф. Кечекьяна, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Л.С. Мамута, B.C. Нерсесянца, В.П. Сальникова, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты обеспечения законности и правопорядка, деятельности правоохранительных органов; материалы опубликованных социологических исследований, обобщение правоохранительной практики.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным монографическим исследованием, посвященным обоснованию организационно-правовой модели обеспечения режима законности и правопорядка, адаптированной к реалиям современного российского общества. В работе раскрыта взаимосвязь и взаимообусловленность законности и правопорядка как специфического состояния общественных отношений, отражающих их правомерность и правовую упорядоченность.
Это позволило обосновать авторское видение социально-правового содержания, субъектного состава и институционально-функциональной структуры механизма обеспечения режима законности и правопорядка; сформулировать вывод о том, что утверждение этого режима начинается с правомерного «поведения» самого государства, легитимности образования органов го-
7 сударственной власти, четкости юридической нормированное их компетенции, предметов ведения, прав и обязанностей; раскрыть принципы и систему организационно-правовых мер оптимизации компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения законности и правопорядка, а также перспективные направления совершенствования используемых для этого юридических средств; сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в сфере применения административно-правового принуждения, контрольно-надзорной деятельности государственной администрации, правового регулирования порядка административного обжалования неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Законность и правопорядок - эта два взаимосвязанных и взаимообусловленных среза урегулированных соответствующими нормативными правовыми актами состояния общественных отношений, отражающих их правомерность и упорядоченность. Законность - это требование правомерности, вытекающее из общезначимости права, объективной необходимости правопорядка, государственной гарантированности масштаба свободы, соответствующего потребности нормального функционирования общества и государства; правопорядок - реализация этого требования, «осуществленная законность». Если в законности концентрированно выражено свойство права противостоять произволу, то в правопорядке отражена полнота реализации этого свойства применительно к различным сферам жизнедеятельности людей.
Механизм обеспечения законности и правопорядка - это система социальных, политических, экономических, юридических и организационных принципов, процедур, форм, методов и средств, с помощью которых компетентные субъекты осуществляют формирование и поддержание режима законности и правопорядка. Институционально-функциональная структу-
8 pa этого механизма складывается из трех ведущих подсистем: нормативной, устанавливающей юридически значимые правила поведения субъектов права и обеспечивающей упорядочение социальных отношений между ними; государственной власти, обеспечивающей реализацию этой нормированности в рамках соответствующей компетенции и закрепленной сферы деятельности, гарантий реализации правовых установлений и обеспечения реального правопорядка.
При всей значимости правомерного поведения граждан как условия сокращения преступности и правонарушений утверждение режима законности и правопорядка начинается с правомерного «поведение» самого государства, легитимности образования органов государственной власти, четкости юридической нормированности их компетенции, предметов ведения, прав и обязанностей. При этом единство прав и обязанностей должностных лиц государственной администрации вообще, и в сфере обеспечения правопорядка в частности, в современных условиях должно строиться на основе реализации принципа: права органов исполнительной власти в сфере обеспечения законности и правопорядка - это ее обязанности не только перед государством, но и перед обществом и личностью.
Реализация этого принципа предполагает, во-первых, реальность обеспечения «открытости» административно-правовых отношений для любых возможных участников правовых отношений вообще, при которой инициатором их возникновения либо прекращения могут быть как властные, так и невластные субъекты при наличии лишь одного условия - наличие соответствующих правомочий или возложение определенных обязанностей, предусмотренных административно-правовой нормой; во-вторых, совершенствование правовых правил и процедур внутриаппаратной и внешневластной деятельности, обеспечивающих такой организационно-правовой режим функционирования государственной администрации, который исключает неправомерное ограничение прав и законных интересов граждан, неоправдан-
ное вмешательство в сферу индивидуальных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов, предполагая наличие четкого нормативно-правового (материального и процессуального) ограничения сферы административного усмотрения должностных лиц при реализации ими своей компетенции, обеспечении беспрепятственного осуществления участниками общественных отношений своей правосубъектности.
Модернизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти способствовала созданию необходимых политических, юридических и организационных предпосылок укрепления законности и правопорядка в современной России. Их реализация в дальнейшей практике государственно-правового строительства предполагает: а) завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; б) научное опережение интерпретации таких понятий и категорий, лежащих в основе практических мер по модернизации федеральных ведомств, как «необходимые функции», «избыточные функции», «несвойственные функции», «дублирование функций», «избыточность государственного регулирования», «предметы ведения», «полномочия»; в) теоретическое обоснование и последующая практическая реализация мер, направленных на оптимизацию соотношения в деятельности государственной администрации диспозитивных и императивных методов регулирования в установленных сферах, а также оптимизацию соотношения в императивных методах позитивных и запретительных долженствований; г) практическую реализацию мер по приведению в действие механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.
Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость придания контрольной и надзорной деятельности
органов исполнительной власти большей динамичности, известной жесткости и эффективности. Это означает не ужесточение контроля и надзора как мелочной опеки за поведением государственных и негосударственных структур и граждан, а развитие аналитической, сигнализирующей и профилактической функций контрольно-надзорной деятельности, ее последовательность, бескомпромиссность, «прозрачность» для общества.
7. Административная жалоба - это одна из форм обращений, в котором содержится информация о действительном или предполагаемом нарушении права граждан (их объединений), установленного действующим законодательством. Цель жалобы - восстановление нарушенного права. В силу этого разрешение жалобы, по существу, выступает как восстановление нарушенного права, т.е. как мера обеспечения правопорядка, так и восстановление установленного порядка функционирования органа публичной власти, т.е. как мера обеспечения законности.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих социально-правовую природу, цели и задачи, формы и методы административно-правового обеспечения режима законности и правопорядка в современной России.
Сформулированные в диссертации положения и выводы, касающиеся сущности режима законности и правопорядка, социально-правового содержания и институционально-функциональной структуры механизма его обеспечения, совершенствования правового регулирования используемых для этого административно-правовых форм, методов и средств, дополняют и развивают такие разделы науки административного права, как «административные правоотношения», «административно-правовой статус исполнительных органов государственной власти», «административные договоры», «административно-правовые режимы», «механизм административно-правового регулирования», «контроль и надзор в деятельности государственной админист-
рации», «административно-правовое принуждение», «административная ответственность».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты могут получить применение в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив совершенствования механизма административно-правового обеспечения законности и правопорядка; в практической деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровня по реализации ими нормотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий; при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по административному праву и процессу.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, а также в ходе его участия в международных и российских научно-практических конференциях и семинарах.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Законность и правопорядок как объект и предмет административно- правового исследования: систематизация понятийного аппарата
Категории «правопорядок», «общественный порядок», «законность», «режим законности», «обеспечение правопорядка», «охрана правопорядка» являются ключевыми в правовой науке и правоприменительной практике. Несмотря на то, что рассмотрение сущности этих категорий является специфическим компонентом именно российской (советского и постсоветского периодов) правовой науки1, в юриспруденции пока нет достаточной четкости ни в дефинициях правопорядка и законности, ни в их содержательном разграничении.
Если отвлечься от частных, связанных с типом правопонимания, различий в многочисленных дефинициях, законность понимается как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями»2, как специфический режим общественно-политической жизни, воплощенный в системе нормативных политико-юридических требований (неукоснительного соблюдения правовых актов всеми субъектами; верховенства закона; равенства всех перед законом; надлежащего, правильного и эффективного применения права; последовательной борьбы с правонарушениями),
как «принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений»1. Правопорядок трактуется как состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на праве и законности2; как объективно и субъективно установленное состояние социальной жизни, основанное на нормативных требованиях, принципах права и законности, а также на демократических требованиях, правах и обязанностях, свободе и ответственности всех субъектов права3.
При рассмотрении законности в качестве особого социально-правового явления общественной жизни, относительно самостоятельного элемента механизма государственно-правового регулирования, диссертанту представляется возможным предложить следующее определение: законность в правовом государстве - это режим (состояние) соответствия общественных отношений законам и подзаконным актам, которые не противоречат нормам права, издаются в интересах всего общества (при обязательном учете и уважении субъективных прав и свобод социальных меньшинств) и осуществляются всеми участниками правоотношений.
На первый взгляд, приведенная дефиниция ведет к отождествлению законности и правопорядка, но это лишь на первый взгляд. Как известно, каждому явлению могут быть присущи различные состояния, определяемые совокупностью его особых свойств, признаков4. Это относится и к общественным отношениям, урегулированным правом: им свойственны, в частности, такие состояния, как: 1) соответствие законам государства (т.е. законосообразность, юридическая правомерность) и 2) упорядоченность, согласованность, системность. Первое состояние отражается понятием «законность»; второе, связанное с первым как следствие с причиной, - понятием «правопорядок». Родовая общность обоих отмеченных параметров общественного отношения указывает на тесную связь, родственность законности и правопорядка, а видовые отличия свидетельствуют об их нетождественности, несводимости друг к другу.
Не исключаются, разумеется, и иные определения феномена «законность», акцентирующие либо ее функциональные, «ролевые» аспекты (метод социально-политического управления, осуществления задач и функций государства, охраны субъективных прав и свобод граждан), либо идеологические (принцип правосознания, правовой культуры, правовой идеологии), либо политические (обеспечение государственного суверенитета, непосредственной и представительной демократии, разделения властей).
На наш взгляд, право на жизнь имеют все указанные теоретические представления. Вместе с тем, представляется, что только понимание законности как особого режима, состояния (совокупности определенных реально существующих свойств) социально-политических отношений, урегулированных соответствующими нормативно-правовыми актами, позволяет усматривать в этом феномене специфическое правовое явление, не сводимое ни к законодательству, ни к общему представлению о норме права, ни к юридически значимой деятельности. Диссертант поддерживает точку зрения Л.С. Явича, утверждавшего, что «законность - это разновидность правомерности (ее требования), вытекающей из общезначимости права, объективной необходимости правопорядка, государственной гарантированности масштаба свободы, соответствующего потребности нормального функционирования общества и государства. В законности концентрированно выражено свойство права противостоять произволу, упорядочивать общественные отношения, закреплять те формы собственности, которые соответствуют достигнутому уровню развития производительных сил общества»1. Такое понимание законности ориентирует на комплексное исследование ее собственных закономерностей, овладение которыми позволяет активнее использовать имеющиеся возможности в процессе государственно-правового регулирования, в решении задач формирования юридических основ правового государства и гражданского общества.
Законность (как и правомерность в целом) опирается на весьма тонкий механизм регулирования, свойственный правовым отношениям, в которых обладающий правом субъект лично заинтересован в исполнении юридической обязанности другой стороной, в ее правомерном поведении. Конечно, законность должна обеспечиваться возможностью применения механизма государственного принуждения, однако, следует учитывать, что последнее осуществляется также людьми, выполняющими соответствующие обязанности, на реализации которых кто-то имеет право настаивать - в использовании этого права «кто-то» оказывается лично заинтересованным. С другой стороны, государство не в состоянии поставить надсмотрщика около каждого обязанного лица. Таким образом, законность не может опираться только на принуждение (физического или психологического свойства). Ее истоки - интересы и потребности людей, а более конкретно - права субъектов конкретных правоотношений, использование которых в той или иной степени всегда зависит от исполнения другими участниками этих отношений юридических обязанностей.
Социально-политическое и юридическое содержание механизма обеспечения режима законности и правопорядка
Процесс установления и функционирования режима законности и правопорядка предполагает решение трех взаимосвязанных вопросов: во-первых, какие общественные отношения подлежат правовой регуляции, во-вторых, какой именно правовой режим должен быть установлен в конкретной сфере общественной жизни, в-третьих, с помощью каких общих и (или) специальных регулятивно-охранительных средств, имеющихся в распоряжении государства, следует устанавливать, поддерживать и охранять правопорядок? Решение этих вопросов предполагает наличие определенного механизма обеспечения законности и правопорядка.
Институционально-функциональная структура этого механизма складывается из трех относительно самостоятельных, но взаимосвязанных подсистем, которые сами по себе являются системными явлениями: нормативной системы, устанавливающей юридически значимые правила поведения субъектов права и обеспечивающей упорядочение социальных отношений между ними, системы государственной власти, рассматриваемую нами как триада «функции государства - государственный аппарат - государственная должность», обеспечивающую реализации этой нормированности в рамках соответствующей компетенции и закрепленной сферы деятельности, системы гарантий реализации правовых установлений и обеспечения реального правопорядка. Рассмотрим этим подсистемы более подробно.
Государственная власть в механизме обеспечения законности и правопорядка. Не останавливаясь на подробном анализе подходов к классификации функций государства, предложенных рядом исследователей, в частности, А.П. Зеркиным и В.Г. Игнатовым, Л.А. Морозовой, И.В. Ракитской, Н.В. Черноголовкиным, В.Е. Чиркиным и рядом других ученых1, отметим, что «отдельные функции государства - это лишь относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути функциональной деятельности государства по созиданию, поддержанию и практическому осуществлению соответствующего государственно-правового порядка»2. В этом, в «усовершенствование совместной жизни посредством установления и поддержания справедливого правопорядка», по мысли И. А Ильина, в конечном счете, и состоит задача государства, государственный интерес1.
Реализация этой задачи в традициях российской государствоведческой мысли всегда связывалась с обеспечением общественного благосостояния, составными частями которого были благочиние — «с помощью которого внутренние распоряжения державы так устраиваются, что благосостояние частных поколений пребывает всегда в тесном соединении и союзе со всеобщим благом»2 и «удобством жизни», т.е. «возможностью посредством труда удовлетворять свои физиологические и духовные потребности»3, и безопасность — т.е. «состояние, находясь в коем человек может ничего не бояться»4.
Иными словами, вся функциональная деятельность государственной власти, по сути, сводится к решению триединой задачи - создать и поддерживать такой государственно-правовой порядок, при котором обеспечивается благосостояние и безопасность населения, соблюдение всеми участниками общественных отношений, требований законов государства. Принимаемые для этого меры, связанные обеспечением суверенитета и государственной целостности, развитием экономики, охраной прав и законных интересов граждан и т.д., в известной степени носят вторичный, производный характер, отражая детализацию этих задач и технологию их решения различными ветвями государственной власти. Как представляется, этот тезис имеет чрезвычайно важное значение, поскольку акцентирует внимание на том, что правовой порядок реализации общественных отношений выступает юридической основой функционирования государственной власти в целом и реализации экономической, политической, социальной функций государства в частности.
Какие же направления государственной деятельности необходимы для установления правового порядка? Как представляется, в качестве интегратив-ных функций государства, обеспечивающих решение названной задачи и самосохранение государственности, выступают правоустановительная функция, связанная с установлением всех источников и норм действующего права; правореализаторская функция, связанная с претворением в жизнь нормативных предписаний, определяющих «правила игры» всех коллективных и индивидуальных субъектов права; правоохранительная функция, связанная с охраной и защитой самого права1 в интересах обеспечения прав и свобод человека и гражданина, утверждения законности и правопорядка во всех сферах общественной жизни.
Предлагая выделение названных функций в качестве атрибутивных функций государства, мы не претендуем на оригинальность классификации, поскольку в той или иной постановке вопроса эти функции в качестве основных называются многими исследователями. Суть авторской позиции заключается в констатации того, что атрибутивные функции государства лежат в основе структурирования и функционирования системы государственной власти. Иной подход вызывает определенные трудности в интерпретации этой системы. Например, B.C. Нерсесянц, говоря о принципе разделения властей как основании выделения таких внутренних функций, как законодательной, исполнительной и судебной, вынужден делать оговорку, что «такая классификация не имеет принципиального значения, поскольку не соответствует функциональной деятельности государств других исторических типов, в которых еще не было разделения властей, присущего современному правовому государству».
Предлагаемый подход, получивший всестороннюю аргументацию в госу-дарствоведческой литературе1, позволяет преодолеть необходимость такого рода оговорок и рассматривать правоустановление, правореализацию и пра-воохрану именно как интегративные функции любого государства независимо от его исторического типа, т.е. как универсальное основание классификации основных направлений государственной деятельности, поскольку:
во-первых, именно необходимость реализации этих функций в условиях развития государственности и усложнения процессов государственного управления обществом обусловили формирование различных ветвей власти, приспособленных: в политико-правовом отношении выступать средством нейтрализации чрезмерной концентрации власти; в организационно-правовом отношении - обеспечивать профессиональную реализацию задач правоуста-новления, правореализации и правоохраны;
во-вторых, существующее «классическое» выделение трех ветвей власти является лишь одним из возможных вариантов структурирования единой по своему характеру государственной власти, вариантом, отвечающим определенному этапу исторического генезиса государственности и развития правовой мысли; это значит, что в ходе дальнейшего развития правовой государственности возможно появление иных ветвей власти, например, контрольной.
Социальные и юридические основания модернизации исполнительной власти как исходное условие обеспечения режима законности и правопорядка
Исполнительная власть, осуществляя непосредственное государственное управление во всех сферах жизнедеятельности общества, реализует значительный объем мер по формированию правопорядка и, очевидно, наибольший - по его охране и защите. Понятие «исполнительная власть» вместо термина «государственное управление» введено в научный и практический оборот Конституций России 1993 года, однако само определение исполнительной власти в Конституции отсутствует. По мнению К.С. Вельского, «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»1. Данное определение можно взять за основу, однако следует учитывать, что многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опираются не только на административное принуждение, но и на иные виды государственного принуждения, например, уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельности органов внутренних дел.
Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. В этой связи орган исполнительной власти является учреждением, обособленным: а) организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением; б) функционально, в связи с чем его главное назначение -осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для него предметами ведения, компетенцией, профилем функций; в) юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.
Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)»1. Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления»2.
С одной стороны, органы исполнительной власти — это разновидность органов государственной власти, с другой, - субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность — государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положение было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»3, определившего их как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В последующих редакциях этого Указа данный термин исключен1. Не используется этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих Указах2.
Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политическим реалиям. Эта модификация нам видится в трех основных моментах. Во-первых, она позволяет различать исполнительную власть как политико-правовую категорию, а государственное управление как категорию организационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление, осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В-третьих, она раскрывает новые грани управления, которые могут осуществляться не только в форме административно-директивных жестких предписаний, но и в форме регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.
Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций. В системе исполнительной власти функционирует значительное количество государственных органов, в чью компетенцию входит обеспечение безопасности государства от внутренних и внешних угроз. Для них характерно осуществление охранительной - в широком смысле слова - деятельности. Часть государственных органов непосредственно участвует и в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, выступая в качестве так называемых факультативных субъектов полицейской деятельности, причем для некоторых эта деятельность не только противоречит их сущности и целевому предназначению, но и дискредитирует саму идею обеспечения правопорядка. Отмечая этот факт, А.Н. Харитонов справедливо, на наш взгляд, отмечает, что «вооруженные военнослужащие, патрулирующие улицы, не усиливают, а скорее, снижают уверенность граждан в собственной безопасности, порождая чувство тревоги и несвободы»1. С сожалением приходится констатировать, что для ряда исследователей это обстоятельство не является существенным, поскольку они и в настоящее время продолжают отстаивать дискредитировавшую себя еще в конце XIX в. идею о том, что полицейская функция реализуется армией и органами безопасности2. Функциональная связь между исполнительной властью и обеспечением правопорядка выражена наиболее отчетливо в силу как минимум пяти обстоятельств.
Оптимизация юридических средств административно-правового обеспечения режима законности и правопорядка
Категория «юридические средства» позволяет обобщить все те явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечивать достижение поставленных в законодательстве целей, в нашем случае - обеспечить законность и правопорядок. Эта категория связывает идеальное (цель) с реальным (результат), включая одновременно как фрагменты идеального - инструменты, так и фрагменты реального - технологию1. Именно в этом диалектическом единстве названные разнородные юридические феномены приобретают особые свойства - свойства явлений, действующих в триаде «цель - средство -результат»2.
Юридические средства имеют особое значение в системе детерминант правовой активности, а именно эта активность способна «перевести» абстрактно-должный правопорядок в правопорядок реальный - надлежащая практическая реализация правовых норм в режиме законности, т.е. точного и неуклонного соблюдения и исполнения закона всеми субъектами права. Неслучайно поэтому С.С. Алексеев характеризует юридические средства как такие «институционные установления и формы, использование которых приводит в действие силу (энергию) права и благодаря этому может способствовать наступлению реального, фактического результата, дает нужный эффект в социальной жизни»1.
Понятие «средство» в юридической науке употребляется в самых разных значениях: его используют и в отношении к праву в целом2, и в отношении к многообразным режимам правового регулирования, элементам его механизма3. Однако во всех случаях речь идет о том, что юридические средства призваны обозначать, прежде всего, функциональную, прикладную сторону правовой системы, поскольку вопрос о юридических средствах - «не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в строго определенном ракурсе - их функционального предназначения, их роли как инструментов оптимального решения социальных задач. Во всех случаях перед нами фрагменты правовой действительности, рассматриваемые под углом зрения их функций, их роли как инструментов юридического воздействия»4.
В таком понимании юридические средства охватывают широкий круг правовых явлений, охватывающих нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические дозволения, обязанности и запреты, льготы, меры поощрения, меры принуждения, акты реализации прав и обязанностей и т.п.
Определенное сочетание этих средств и методов их применения в правовых режимах, методах правового регулирования придает специфику отраслям и институтам права, отражая особый порядок организации конкретных общественных отношений, что позволяет более гибко и дифференцированно их урегулировать. Особое сочетание характерно и для административного права, а также его институтов, однако как и для всей системы права исходным, базовым моментом в сфере административно-правового регуляции выступают юридические и организационные формы, в которые облечены те или иные средства воздействия на общественные отношения.
Для административно-правого обеспечения законности и правопорядка наиболее значимы правовые формы реализации компетенции органов государственной администрации, в том числе специализированных правоохранительных органов и, прежде всего, милиции, связанные с правоустановлением, правоприменением и правоохранением, поскольку именно они, во-первых, вызывают наиболее существенные юридические последствия для властных и невластных участников общественных отношений, во-вторых, отражают специфику полномочий правоохранительных органов, в т.ч. милиции, несущих основное бремя по непосредственному обеспечению правопорядка.
Правоустановительная форма характеризуется определенными государством общеобязательными правилами поведения, выполнение которых является непременным условием правопорядка, наделения этих правил юридической силой и доведением до сведения членов сообщества. Правоисполни-телъная форма характеризует исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной администрации, осуществляемую на основе и во исполнение законов и обеспечивающую повседневное (текущее) функционирование государства и его аппарата1. В контексте исследуемой проблематики, правоисполнительная деятельность государственной администрации может рассматриваться как государственная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, обеспечивающая повседневную (текущую) реализацию публичных интересов в сфере законности и правопорядка. Правоохранительная форма, отражая процессы применения права на основе интересов правоохранительного порядка, в укрупненном плане складывается из превенции и принуждения (репрессии)1, осуществляемых путем выявления, предупреждения, предотвращения и пресечения подготавливаемых и совершаемых преступлений; выявления и проведения необходимой работы с лицами, склонными к совершению преступлений и правонарушений; раскрытия и расследования преступлений; розыска и задержания преступников; охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности; осуществления надзорной и юрисдикционной деятельности; исполнения наказания.
Классификация всех этих форм может быть проведена по ряду параметров. Так, с точки зрения правовых средств закрепления и реализации органов исполнительной власти в сфере обеспечения законности и правопорядка можно выделить: Конституцию Российской Федерации; федеральные законы; указы Президента России; постановления Правительства Российской Федерации; нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов федерации; нормативные акты МВД России, в том числе изданные совместно с иными федеральными министерствами и ведомствами2.
