Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I Юридическая оценка значения унитарных предприятий в современной российской экономике 16
1. Роль и классификация унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации 16
2. Юридические основания административных гарантий предпринимательства (приватной выгоды) унитарных предприятий и основные условия их реализации 57
ГЛАВА II Административные средства, проявляющие правовой статус унитарных предприятий, по законодательству Российской Федерации 87
1. Административные условия реализации прав и обязанностей унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации 87
2. Административные условия реализации ответственности унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации 119
Заключение 137
Библиография 145
- Роль и классификация унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
- Юридические основания административных гарантий предпринимательства (приватной выгоды) унитарных предприятий и основные условия их реализации
- Административные условия реализации прав и обязанностей унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
- Административные условия реализации ответственности унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
Введение к работе
Сравнительно недавно, по историческим меркам, политическая элита социалистического государства неизменно ставила неудовлетворительную оценку рыночному звену и его роли в советской экономике. Время и практика её отвергли.
Теперь рыночная российская элита ставит аналогичную оценку государственному экономическому сектору. Очень похоже на адекватный ответ, реализуемый по принципу «око за око». И, похоже, с аналогичной перспективой.
Представляется, что в основе проблемы, неразрешённость которой серьёзно замедляет процесс развития российского общества, лежит научная оценка юридической роли государственного участия в российской экономике, выраженная в статусе государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Причина тому проста: роль и оценка1 - две существенные составляющие одной из важнейших юридических характеристик участников теперешних экономических реалий. И единственно возможной манипуляцией с ними является перемена мест названных слагаемых, от которой, как известно, ничего не меняется. Однако справедливым это утверждение оказывается лишь для области чистой математики. Социальная практика с такими выводами соглашаться не хочет.
Статус участников социально значимых хозяйственных взаимоотношений - не что иное, как юридически адекватное выражение институтов, призванных поддерживать на плаву российскую экономику. Экономику, для которой характерно не столько то, что в своё время она не вписалась в тотально государственную модель, сколько то, что она уже не вписывается в модель безоговорочно рыночную.
Унитарные предприятия, экономическую основу которых составляет принадлежащая государственной или муниципальной казне собственность, пережитками прошлого не являются. Это теперь никак не материальные рычаги господствующей идеологии, а равноправные участники рыночных отношений. Причём участники обременены определёнными обязательствами перед обществом, исполнение которых предполагает сложную систему юридических гарантий, средств воздействия, осуществимых в складывающейся обстановке только с применением официальных властных полномочий. Иными словами, нуждаются в административном механизме, обеспечивающем равноправное участие унитарных предприятий в современном россий-ском рынке. Подчеркнём, что при этом публично-правовая и частноправовая составляющие таких гарантий равнозначны.
Административное влияние официально уполномоченных лиц на принадлежащее казне имущество имеет весьма сложную юридическую природу. С одной стороны, это не что иное, как законное распоряжение собственностью. А с другой стороны - это обеспечиваемая казёнными средствами юридическая гарантия прав и законных интересов российских граждан.
Именно поэтому так важна проблема создания адекватной правовой основы организации и деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Применение в процессе перехода к рынку в начале и середине 1990-х годов метода «шоковой терапии», против ожиданий его теоретиков, вместо активного саморегулирования обеспечило выраженный паралич российской экономики. И основной причиной этого явления, по нашему мнению, стало стремление новых частных собственников к максимальной, быстро получаемой личной выгоде, повлекшее отсутствие должного внимания частных предпринимателей к социальным гарантиям, в которых особенно остро нуждаются сейчас российские граждане. Так академик Львов Д.С. в интервью га-
1 См Капитонов С А Правообеспечитечьная функция милиции - СПб .Издательство Р.Асланова
«Юридический центр Пресс»,2004 -338 с (С 165-179)
зете « Комсомольская правда» отмечает, в частности, что "за период с 1990 юда в практически полностью приватизированной отрасли нефтедобычи темпы обновления оборудования сократились в 2,4 раза.»
Последствия осуществления такого подхода без преувеличения можно назвать катастрофическими: оказались разрушенными целые отрасли промышленности, возникло огромное социальное неравенство, национальная экономика переживает глубокий кризис.
В оправдание тому, не без помощи средств массовой информации, сейчас активно формируется мнение, что основные причины нынешних социально-экономических трудностей скрыты в инерционности сознания людей, не желающих активно участвовать в строительстве благополучного настоящего. А государственный сектор экономики лишь способствует такому застою и, к тому же, является хорошей кормушкой для чиновников. Такая позиция разделяется и некоторыми учёными4.
Представляется, что эта позиция является всё же заблуждением. Дело в том, что понятие «предпринимательская деятельность» здесь односторонне толкуется скорее как деятельность, приносящая личную выгоду предпринимателю. А личная выгода предпринимателей унитарного предприятия с таких позиций легко отождествляется с личной выгодой чиновника, возглавляющего такое предприятие. Поэтому унитарное предприятие в таких представлениях - благодатная почва для возделывания коррупции.
Однако предпринимательская деятельность может трактоваться ещё и как деятельность производственная, дающая полезный для общества продукт. И если выделить именно этот акцент понятия «предпринимательство», то унитарные предприятия производят не только товары и услуги, но главное
См СеврюгинВЕ «Проблемы административного права» Учебное пособие-Тюмень, Высшая школа МВД РФ, Тюменский государственный университет, 1994 -208 с, С 10)
3 См Львов Д С Справиться с бедностью можно за год, если взять налоги с Рублёвки : "Комсомольская
правда" от 17 января 2007 г № 5
4 См ШамхаловФ Теория государственного управления-М ЗАО «Издательство Экономика»,2002 -С 270
340
6 - создают условия для обеспечения развития общества и благополучия граждан.
Об этом свидетельствует и мировой опыт, показывающий, что экономическая стабильность страны, её устойчивое развитие определяются комплексом факторов. И важное место среди них принадлежит эффективному управлению государственными и муниципальными предприятиями, занимающими прочное место в экономической структуре хозяйствующих субъектов. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 16 618 единиц государственных унитарных предприятий, не меньшее количество и муниципальных. Именно они обеспечивают потребности государства и общества в наиболее значимой продукции, служат своего рода стабилизирующей осью многоукладной экономики. Действительно, ещё ни одна из ведущих капиталистических держав мира не отказалась от государственного сектора в собственной экономике.
К условиям социальной, публично гарантируемой поддержки жизненно важных интересов российских граждан, которые могут создаваться унитарными предприятиями, можно с полным основанием отнести:
создание рабочих мест (в том числе и с возможностью обеспечения дорогостоящей профессиональной подготовки и переподготовки рабочих и служащих);
реализацию требующих больших расходов инновационных технологий;
развитие сложного, рискованного для капиталовложений, наукоёмкого, объёмного производства с отдалённой перспективой экономической отдачи непосредственно предпринимателю;
разработку и внедрение экспериментального технологического оборудования;
создание конкуренции частным предпринимателям, в том числе, на основе возможности установления цен на продукцию, производимую унитарными предприятиями, без оглядки на понесённые затраты.
И всё это, прежде всего, посредством гарантирования казной и официальными полномочиями готовности принятия повышенного риска. Отметим, что всё это - меры, вполне вписывающиеся в рамки рыночных отношений.
Перечисленные условия могут гарантироваться не только посредством предоставления финансово-экономических ресурсов обеспечения риска, но и посредством юридических, в первую очередь, административных рычагов поддержки благополучия человека и прогресса общества. Подчеркнём, что в этом смысле между государственными и муниципальными предприятиями нет, и не может быть различий. Потому, что они сходны в главном: их риск может быть гарантирован обобщённым достоянием (казной), публичной собственностью. А вместе с тем - и предписывающей, уполномочивающей и принудительной публичной силой официальных структур и должностных лиц. Причём, речь идет о риске, который осуществляется не в интересах извлечения прибыли лично для предпринимателя, а в интересах обеспечения социальных гарантий защищённости граждан и прогресса общества. В связи с чем следует вести речь о разработке и внедрении юридической категории приватной (казённой, служебной, имеющей значение для всего общества) выгоды.
В последнее время в нашей стране происходит осознание необходимости государственного участия в становлении российской экономики. При этом государство в целом, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, по нашему мнению, следует воспринимать уже не как распорядителей, а как равноправных участников хозяйственной деятельности.5 В некоторых случаях они выступают собственниками имущества. Отметим, что, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131 ФЗ, публичные образования опосредованно участвуют в хозяйственной деятельности, создавая предприятия и закрепляя за ними на ограниченном вещном праве государственное или муниципальное имущество. Непосредствен-
ными участниками такого рода деятельности выступают государственные и муниципальные унитарные предприятия, выполняющие в процессе её осуществления важные социально значимые функции.
Принятый в развитие положений Гражданского кодекса РФ Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает правовой статус данных предприятий и регламентирует различные стороны их деятельности. Однако упоминаний о роли и значении административных начал в их правовом положении он, по причине специфики своей правовой природы, не содержит. Тогда как включение административной составляющей, по нашему мнению, обращает статус унитарных предприятий в систему, качеством которой является возможность равноправного участия в рыночных отношениях унитарных предприятий, включая казённые предприятия, преследующих приватную выгоду.
Степень научной разработанности темы. Необходимо отметить, что специальных, в основном экономических, научных исследований, предметом которых является деятельность унитарных предприятий, очень немного. Несколько больше работ посвящено теме эффективности управления государственной собственностью.
Изучение работ Э. Блекли, Дж. Гордона, Р. Кемпа, М.Паркинсона, К. Шусманна обеспечило формирование авторской убеждённости в том, что классические теоретические конструкции менеджмента, равно как и наиболее распространённые теоретические представления о возможностях планирования, являются средствами, недостаточными для выявления истинной роли административной составляющей в юридической конструкции статуса унитарных предприятий.
Различные аспекты правового положения и административно-правового статуса унитарных предприятий нашли отражение в работах Ар-
5 См С Зиііченко В Галлов Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления // Хозяйство и право №№ 10-12,2006 г
тёменкова СВ., Ахметьяновой З.А., Бойчук Ю.В., Грось Л.А., Городней А.В., Дойникова И.В., Ершовой И.В., Козловой Н.В., Коршунова Н.М., Косяковой Н.И., Кряжевских К.П., Леоновой Г.Б., Мартыновой Т.Н. , Модина Н.А., Петрова Д.В., Тихомирова М.Ю., Савченко В.Е., Щенниковой Л.В., Фроловой А.В. и др.
Вместе с тем, роль административной составляющей в обеспечении их правового положения специально никем не рассматривалась и самостоятельному монографическому исследованию не подвергалась. Так же как не рассматривался вопрос административного механизма обеспечения правового статуса унитарных предприятий.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
При написании настоящей диссертации соискатель опирался на труды
таких авторов, как Агарков М.М., Алексеев С.С, Братусь С.Н., Венедиктов А.В., Гаджиев Г.А., Грибанов В.П., Иоффе О.С, Каминка А.И., Капитонов С.А., Кечекъян С.Ф., Корнеев СМ., Красавчиков О.А., Лаптев В.В., Манан-кова Р.П., Пилецкий А.Е., Плесовских В.Д., Селиверстов В.И., Сведлык Г.А., Севрюгин В.Е., Тихомиров Ю.А., Толстой Ю.К., Халфина P.O., Шершеневич Г.Ф. и др.
Изучалось действующее федеральное и региональное законодательство, материалы судебной практики, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие правовой статус унитарных предприятий и административный механизм обеспечения правового статуса унитарных предприятий.
Пробелы и недоработки федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также нормативных актов, принимаемых на уровне органов местного самоуправления и посвященных вопросам организации и деятельности унитарных предприятий, препятствуют адекватной оценке и эффективной реализации роли унитарных предприятий в современной российской экономике. Во многом потому, что они обусловлены отсут-
ствием акцентированного внимания к административным средствам обеспечения их статуса. Есть основания полагать, что выделение административного механизма, фактически запускающего и реализующего правовой статус унитарных предприятий, будет способствовать решению названных проблем. Соответственно, выделение и исследование указанных моментов предполагает подготовку предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию нормативно-правовой базы, регулирующей правовой статус и деятельность государственных и муниципальных предприятий.
Эмпирическая база исследования представлена нормами действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативными актами органов местного самоуправления, материалами судебно-арбитражной практики. Исследовались статистические данные органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, отражающие динамику уменьшения количества унитарных предприятий, результаты их финансовой и хозяйственной деятельности, отчёты руководителей ГУП и МУП за период 1995-2006 гг. Формирование авторской позиции происходило на основе многолетнего личного опыта работы в государственных органах и органах местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе включения унитарных предприятий в качестве равноправных участников в современную российскую рыночную экономику.
Предмет исследования - понятие, содержание и роль административного гарантирования правового статуса унитарных предприятий, обеспечивающих права и законные социально значимые интересы российских граждан в условиях формирования современной российской экономики. А также адекватность его отражения в нормах административного, финансового и гражданского законодательства, являющихся правовой основой организации их деятельности.
Цель и задачи исследования
11 Цель диссертационного исследования состоит в выявлении сущности и административной составляющей правового статуса унитарных российских предприятий, её роли и значения в обеспечении системности юридических гарантий участия государственной и муниципальной собственности в современных рыночных отношениях, способных обеспечить прогресс российского общества. Поставленная цель определяет решение следующих задач:
сформулировать самостоятельный подход к рассмотрению проблемы юридического понимания роли и места унитарных предприятий в формировании современного российского рынка и обозначить его место в современной научной классификации;
проанализировать источники, основания и предпосылки включения административной составляющей в юридическую конструкцию правового статуса государственных и муниципальных унитарных предприятий;
исследовать структуру и содержание правового статуса унитарных предприятий с учётом специфики его конструкции, исследуемой категории юридических лиц, а также особенностей их видов;
сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ государственных гарантий участия унитарных предприятий в процессе формирования современного российского рынка.
Методология и источники исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составил общенаучный диалектико-материалистический метод познания. В процессе проведения диссертационного исследования автором применялись: исторический, структурно-логический, классификационный, сравнительно-правовой методы.
В процессе работы анализировались форма и содержание актов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления, изучались материалы судебно-арбитражной практики. Формирование авторской позиции
происходило с учётом мнений учёных, специализирующихся в различных областях правовых знаний и так или иначе касающихся проблемы правового положения унитарных предприятий в своих исследованиях.
Научная новизна диссертации определяется оригинальностью постановки выбранной для исследования проблемы, отражённой в формулировках выносимых на защиту положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для развития юридической, в частности, административно-правовой науки.
В диссертации отражён авторский взгляд на административную составляющую юридической конструкции правового статуса унитарных предприятий, способную обеспечивать гармоничное участие российских граждан в современных рыночных отношениях.
В работе впервые предпринята попытка комплексного исследования значения административной составляющей в юридически сложной конструкции правового статуса6 унитарных предприятий различных форм собственности и различного уровня подчинения, в отраслевой теории административного и финансового права, взятых в последовательном развитии и в соотношении с эволюцией отраслей административного, гражданского и финансового права. Выводы, полученные в результате данного исследования, позволят не только показать отдельные недостатки существующего организационно-правового статуса государственных и муниципальных предприятий, но и наметить пути его оптимизации.
Положения, выносимые на защиту
1 Унитарные предприятия, независимо от формы образующей их собственности, по своей юридической природе являются инструментами, обеспечивающими равноправное участие государства в рыночной экономике. Социальная роль этого инструмента заключается в реализации взаимодействия административного ресурса и рыночных законов для обеспечения соци-
6 Одним из первых на значение административной составляющей в обеспечении правового статуса, приме-НИТС1І.1Ю к осужденным, обратил внимание В И Селиверстов См Селиверстов В И Теоретические иро-бпемы правового положения лиц, отбывающих наказание - М 1992, С 8
ально значимых интересов граждан российского государства. Именно этим обусловлена специфика их административно-правового статуса. Административная составляющая правового статуса унитарных предприятий прогрессивна в условиях отсутствия иных юридических возможностей официально, именем государства и средствами казны, гарантировать жизненно важные, а потому - социально значимые права и законные интересы российских граждан.
Социальная специфика унитарных предприятий заключается в том, что основным полезным для общества продуктом их предпринимательской деятельности предстают не только товары и услуги, но и условия, обеспечивающие благополучие большинства российских граждан и прогресс российского общества. К таким условиям могут относиться, например, формирование цен на производимый товар; обеспечение затратных процессов повышения квалификации и переквалификации работников для удовлетворения потребностей возрождающихся и развивающихся производств; установка экспериментального оборудования или апробация новых, наукоёмких технологий, и т.п. Отражение специфики унитарных предприятий должно быть более полным, как в Федеральном законе о государственных и муниципальных предприятиях, так и в соответствующем гражданском законодательстве РФ.
В связи с тем, что роль унитарных предприятий не может быть исчерпана рамками экономической эффективности, имеет смысл введение в качестве существенных характеристик этой роли категории приватной (казённой, служебной) выгоды, понимаемой не как польза лично для предпринимателя, а как польза для всего российского общества и его граждан. И, кроме того, категории публичной собственности, понимаемой как казённое имущество, владение, пользование и распоряжение которым направлено на получение приватной выгоды. Наличие общих признаков, характерных для всех унитарных предприятий и проявляющих в своей совокупности их сущность, не исключает возможности дифференциации данных хозяйствующих субъек-
тов по различным основаниям. Например, правовой режим имущества; уровень подчинения; форма публичной собственности.
Специфика социальной природы публичной выгоды и хозяйственного механизма её получения унитарными предприятиями предполагает наличие административной составляющей, адекватно проявляющей их правовой статус. Административные средства обеспечения правового статуса унитарных предприятий способны обеспечивать такое управление казённой, публичной собственностью, которое позволяло бы её обладателям стать равноправными участником рынка, преследующими публичную выгоду. Принятие соответствующего федерального закона о публичной собственности способно обеспечить равноправное участие унитарных предприятий в рыночных взаимоотношениях с учётом их деления на государственные и муниципальные. Такое деление значимо не только теоретически, но и практически.
С одной стороны, административный механизм реализации статуса унитарного предприятия обращает его в разновидность специального право-вого статуса , в основе которого лежит его значимая для общества стабильная роль, обеспечивающая юридически полноценное, цивилизованное участие казённых предприятий в рыночных взаимоотношениях, формирующих современную российскую экономику. С другой стороны, наличие административного механизма, обеспечивающего реализацию статуса унитарных предприятий, способно обусловить такое развитие рыночных отношений, которое не препятствовало бы официальному (государственному и муниципальному) гарантированию прав и законных интересов российских граждан. Предлагаемый подход предполагает внесение корректив в отдельные статьи Федерального закона от 14 ноября 2002 г.
6. Специфика административного механизма реализации статуса уни
тарных предприятий заключена в наличии юридически сложной правовой
основы, включающей и публичную, и частную составляющие, посредством
которой могут быть обеспечены гарантии их эффективности юридическими
и, в частности, административно-правовыми средствами обеспечения риска и приемлемой формы публичной выгоды.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Теоретическое значение исследования определяется важностью разработки научных положений, касающихся юридического понятийно-категориального аппарата, концепции участия унитарных предприятий в процессе обеспечения прав и законных интересов российских граждан в современных рыночных условиях.
Практическая значимость диссертации связана с возможностью использования её результатов в законотворческом процессе и хозяйственной деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также в процессе подготовки специалистов в юридических вузах.
Апробация результатов работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на научной конференции, посвященной 300-летию социальной работы в России (апрель 2001 года, Сургут); научно-практической конференции, включающей обсуждение вопросов деятельности унитарных предприятий (март 2005 года, Сургут);
подготовлены и проведены для руководителей муниципальных предприятий, работников администраций сельских и городских поселений Сургутского района Ханты-Мансийского округа - Югры практические семинары но теме «Муниципальные унитарные предприятия - правовой режим имущества и подготовка к приватизации», «Роль муниципальных унитарных предприятий в реализации ФЗ от 06.10.2003г. № 131 «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации».
Результаты исследования нашли применение в практической деятельности Администрации Сургутского района Ханты-Мансийского округа -Югры при разработке «Порядка создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий на территории муниципального образования Сургутский район». На основании данных проведённого исследования разработан спецкурс по теме «Правовое регулирование унитарных предприятий» для студентов заочного отделения Сургутского филиала Московской академии
Подобнее о содержании понятия специального правового статуса См Мананкова Раиса Петровна «Пра-повой статус членов семьи по советскому законодательству», - Томск Изд-во Том ун-та, 1991,232 с
предпринимательства при правительстве города Москвы - по специальности государственное и муниципальное управление.
Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.
Во введении обосновывается актуальность, новизна и практическая значимость темы, определяются цель и задачи исследования, методологическая основа работы. В первой главе исследуется понятие и сущность унитарных предприятий, проводится анализ нормативно-правовых основ их деятельности. Во второй главе раскрывается содержание правового статуса государственных и муниципальных унитарных предприятий. В заключении формулируются основные выводы, предложения и рекомендации.
Роль и классификация унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
Унитарное предприятие (от лат. unitas - единство, unus - один8) в самом общем виде представляет собой организационно-правовую форму хозяйствующего субъекта, имущество которого не разделено на доли участия. По мнению А.Е. Пилецкого, разделяемому автором данного исследования, указанная организационно-правовая форма «применяется многими промыш-лешю развитыми странами, включая Россию, для организации и осуществления деятельности, направленной на удовлетворение различных публичных интересов (государственного и муниципального управления отдельными видами деятельности, производства продукции, выполнения работ и оказания услуг)». Вместе с тем, применяемая в законодательстве различных стран в отношении такого рода предприятий терминология отличается разнообразием. Термин «унитарное предприятие» используется в современном российском законодательстве; в Германии такого рода предприятия именуются публичными учреждениями; во Франции для них принято обозначение «публичное предприятие»; в Англии - «публичная корпорация». В подтверждение допустимости развиваемого автором данного исследования подхода можно привести, в частности, мнение В.В. Лаптева, который отмечает, что имущественное единство унитарного предприятия служит важным отличительным признаком, позволяющим отграничить его от предприятия корпоративного, имущество которого разделено на доли участия.14 Но дело здесь ещё и в том, что этот юридически отражённый факт может рассматриваться как один из аргументов в пользу рассмотрения унитарных предприятий в качестве инструмента публичного участия в процессе формирования современных российских рыночных отношений. В этой связи подход отечественного законодателя к обозначению организационно-правовой формы субъекта предпринимательства, имущество которого является неделимым, выглядит наиболее последовательным и логичным. Следует заметить, что, несмотря на новизну рассматриваемого термина, идея унитарных предприятий далеко не нова и самым тесным образом связана с историей цивилизации и государства. В подтверждение тому можно привести, например, суждения Н.И. Косяковой о том, что «экономические предпосылки объединения людей в трудовые социальные группы возникли до образования государства и были одной из причин появления государст-ва». Исторический анализ правовых норм позволяет вести речь о том, что уже в Древней Индии конца VI - начала II в.в. до н.э. Законы Ману и «Арт-хашастра» предусматривали предприятия, осуществляющие производственную деятельность в интересах государства (рудники, промыслы, прядильно-ткацкое производство). Немаловажно заметить, что в римском праве, весомый вклад которого в развитие современной цивилистики несомненен, было предусмотрено деление коллективных образований на хозяйственные предприятия (sosietas publicanorum), а также на общества и фонды, целью которых было выполнение некоторых общественных, политических, социальных, культурных, гуманитарных и других неэкономических задач. В России, согласно исследованиям известного историка В.О. Ключевского, первые крупные предприятия (заводы) появились в середине XVII века, когда в её экономике ещё господствовало мелкотоварное производство. Создававшиеся иностранными купцами по инициативе государства предприятия после организации производства выкупались государственной казной и приобретали статус казённых предприятий; вся производимая ими продукция (оружие, артиллерийские снаряды) предназначалась исключительно для удовлетворения оборонных нужд российского государства. В XVIII в. процесс создания казённых заводов и фабрик обретает систематический характер. При этом, в отличие от предприятий XVII в., которые после организации производства все переходили в собственность государства, здесь только часть их сохраняла статус казённых, а другая передавалась в частную собственность. Данная тенденция развития российского предпринимательства сохранилась и на рубеже ХІХ-ХХ веков.19 На основании приведённых фактов вполне допустимо предположение, что главной причиной такой политики нашего государства являлось стремление обеспечить развитие общества посредством рационального распоряжения казённой собственностью. И на этих этапах политического стремления к искоренению частного или государственного секторов экономики не прослеживается. С установлением советской власти был взят курс на национализацию промышленности, что привело в итоге к полному и безраздельному господству государственной собственности во всех секторах экономики. В то же время следует оговориться, что в период проведения новой экономической политики в начале 20-х годов прошлого столетия советское руководство не исключало перевод государственных предприятий на рыночный режим хозяйствования, существовавший в капиталистических странах. В работах В.И. Ленина рассматривались такие формы функционирования государственных предприятий как концессии, аренда, хозрасчёт; назывались и «смешанные общества», в которых «часть капитала принадлежит частным капиталистам, и притом иностранным, а другая часть - нам».
Юридические основания административных гарантий предпринимательства (приватной выгоды) унитарных предприятий и основные условия их реализации
Выделение юридических оснований, обеспечивающих предпринимательство унитарных предприятий, подобно системе координат, фиксирует исследуемый предмет в пространстве научных представлений и предоставляет возможность проявления его свойств, неразличимых при других условиях. Этот приём позволяет преодолеть некоторую формальность признанных юридической теорией и практикой понятийных конструкций, вполне оправдывающих себя в большинстве случаев, но, к сожалению, обладающих ненужной инерционностью, мешающей продвижению к адекватному восприятию парадокса участия казны в рыночных отношениях. Причина применения этого приёма заключена в том, что объяснение таких исключительных, «неправильных» явлений, как приватная выгода и административное гарантирование предпринимательства, направленного на её получение, трудно объяснимы с позиций классических представлений об источниках права и общеправовых принципов. Исследовательская конструкция «юридические основания» позволяет точнее выделить роль административного механизма, проявляющего статус унитарных предприятий.
Известно, что правовое регулирование в широком смысле представляет собой осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями.
Исследование юридических оснований предпринимательства унитарных предприятий предполагает и рассмотрение частного вопроса об источниках правового регулирования их организации и деятельности. Что невозможно без привлечения общего понятия источника права. По мнению С.Ф. Кечекъяна, понятие источника права «принадлежит к числу наиболее неясных в теории права. Не только нет общепризнанного определения этого понятия, но даже спорным является самый смысл, в котором употребляются слова «источник права».
Действительно, различные авторы под источниками права понимают: материальные условия жизни общества основания юридической обязательности норм;116 материалы, посредством которых мы познаём право.
Нас, в данном случае, интересуют, прежде всего, источники в формальном, юридическом смысле. Следует признать, что и здесь отсутствует общепризнанное понятие. Так, A.M. Васильев, исследуя систему категорий теории права с точки зрения методологических аспектов её разработки, ввёл сложносоставное понятие «форма (источник) права».118 По мнению С.Л. Зив-са, следует различать два элемента понятия источника права: первый - это внешняя форма (форма выражения); второй - конститутивный элемент, придающий норме обязательность. Своеобразная точка зрения высказана Г.В. Швековым, который относит к источникам права юридическую технику, юридические понятия, презумпции и т.п. Английский учёный К. Эллен определяет источники права как деятельность, посредством которой нормы поведения приобретают характер права, становясь объективно определёнными, постоянными и, прежде всего, обязательными. В юридическом энциклопедическом словаре под источниками права понимаются внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения.122 Некоторые авторы, характеризуя общее понятие источника права, обращают внимание на властную обеспеченность его норм, под которой понимаются «государственно-правовые гарантии применения и соблюдения данного акта правотворчества».
Гарантирование прав и законных интересов российских граждан посредством предпринимательства унитарных предприятий, осуществляемого с целью получения приватной выгоды, непременным условием получения которой являются распорядительские, административные полномочия собственника имущества и руководителя предприятия, - сложная реалия. И другой она быть не может. И вряд ли простая конструкция способна справиться с её адекватным юридическим отражением. Именно поэтому руководствоваться в процессе её исследования каким-то узконаправленным инструментарием вряд ли целесообразно. Разнообразие приведённых формулировок здесь приводится лишь в подтверждение познавательных возможностей категории, порождённой феноменом источника права. Тем не менее, и она всё же недостаточна для постижения глубины и разнообразия исследуемой проблемы. Уже потому, что юридическими атрибутами явления, ставшего предметом данного исследования, предстают, помимо формы выражения отражающих его правовых норм, ещё и способы государственного гарантирования их соблюдения, реализуемые в виде административных, распорядительских ресурсов.
Сложный, комплексный характер отношений, в которые вступают унитарные предприятия в процессе осуществления своей деятельности, обусловливает многообразие форм, содержащих соответствующие правовые нормы. Проводимая в теории права классификация «формальных» источников позволяет свести их многообразие к нескольким видам. Так, обычно в качестве источников правового регулирования признаются: а) закон и иные нормативные акты, б) судебная практика, в) обычай.
В России нормативный акт традиционно занимает особое место в системе источников права. В этой связи B.C. Белых правильно отмечает: «Нормативный правовой акт - основной источник права России в целом и предпринимательского в частности».
Административные условия реализации прав и обязанностей унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
Административные средства, гарантирующие получение унитарными предприятиями приватной выгоды, по своей сути являются юридическими (административными) условиями, обеспечивающими полноценную реализацию их прав и обязанностей. Они формируют реализующий их административный механизм.
Именно поэтому исследование содержательной стороны правового статуса унитарных предприятий необходимо предварить кратким пояснением относительно трактовки категории «правовой статус» в настоящей работе. Следует заметить, что, несмотря на довольно широкое употребление данного термина в литературе по гражданскому и предпринимательскому праву,179 вопрос о том, что следует под ним понимать, каковы его составляющие элементы, как правило, обходится стороной.
В энциклопедической литературе под статусом (от лат. status - положение, состояние) понимается правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица.
С другой стороны, в исследованиях, проводимых на отраслевом уровне, встречается несколько иное толкование рассматриваемого понятия применительно к конкретной категории лиц. Так, Ю.И. Мигачёв и СВ. Тихомиров, опираясь на соответствующее положение Федерального закона «О статусе военнослужащих», полагают, что структуру статуса составляют права, гарантированные государством, обязанности и ответственность, установленные законодательством.181 Применительно к теме правового статуса предпринимателя аналогичную позицию занимает Д.И. Дедов. Несмотря на то, что указанный автор воспроизводит энциклопедическую формулу: со-вокупность прав и обязанностей образует правовой статус, содержание подготовленной им главы, посвященной вопросам правового статуса предпринимателя, позволяет высказать мысль о том, что элемент ответственности также включается в структуру рассматриваемой категории.
Па наш взгляд, позиция, согласно которой правовой статус включает в себя не только права и обязанности соответствующего лица, но и вопросы его ответственности в случае ненадлежащего осуществления своих прав и исполнения обязанностей, представляется вполне убедительной. Логично исходить из того, что, поскольку право предоставляет юридическому лицу известную сферу деятельности, определяет для него цель и открывает возможности для этой цели, постольку эти цели могут достигаться средствами как правомерными, так и неправомерными. Наличие у юридического лица прав и обязанностей влечёт за собой возможность злоупотребления правами и нарушения обязанностей, что, в свою очередь, неизбежно ставит вопрос об ответственности юридического лица. Способность юридических лиц самостоятельно нести гражданско-правовую ответственность признаётся отечествен-ными и зарубежными учёными-правоведами и находит отражение в Гражданском кодексе РФ.
Применительно к исследуемой теме приведём абз. 6 п. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях: «Унитарное предприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде». Данная норма имеет, на наш взгляд, значение отправного для понимания правового статуса унитарного предприятия положения, поскольку она указывает на основные элементы рассматриваемой категории: права, обязанности, ответственность. Вполне очевиден обобщённый характер приведённой нормы закона. Конкретное содержание указанных элементов, их соотношение и взаимосвязь друг с другом, а также и с другими правовыми категориями, затрагивающими правовой статус (ограничения, запреты, меры контроля и т.п.), будет варьироваться с учётом специфики унитарных предприятий, а также их видов.
Унитарное предприятие, как и любое другое юридическое лицо, считается созданным с момента государственной регистрации.186 Соответственно, с указанного момента государственное или муниципальное предприятие обретает правовой статус. В то же время, наступление полной правоспособности унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, связано с формированием уставного фонда (о чём речь пойдёт ниже).
Анализ содержания правового статуса исследуемых организаций не может проводиться в отрыве от положения об их специальной (уставной, целевой) правоспособности, проявляющей себя в том, что унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе соответствующего унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
С другой стороны, специальная правоспособность унитарных предприятий, включая распорядительский, по существу, административный элемент ограничения в общий перечень их субъективных прав и порядок их осуществления, посредством того же элемента, способствует их целенаправленной реализации. Под субъективными правами мы в данном случае понимаем совокупность правомочий, связанных с возможностью совершать предусмотренные законом и уставом предприятия действия и осуществлять защиту своих законных интересов. Обязанность унитарного предприятия в самом общем виде можно представить не только в виде меры ограничения его хозяйственной самостоятельности, но и в виде административного условия, обеспечивающего специализацию его статуса. И, прежде всего, потому, что обязанность хозяйствующего субъекта представляет собой не только условие правомерности его поведения, которое устанавливается с помощью правовых требований или правовых запретов, но и условие обеспечения получения им приватной выгоды.
Административные условия реализации ответственности унитарных предприятий по законодательству Российской Федерации
Как мы отмечали прежде, ответственность унитарных предприятий представляет собой один из основных элементов их правового статуса. Причём именно как инструмент, обеспечивающий его особенность и гарантию его юридически адекватного проявления. В связи с этим административные условия в качестве обеспечивающего названные качества механизма проявляют себя специфически. Следуя оправдавшему себя в рамках данного исследования приёму проявления особенностей на фоне общего, рассмотрим, как эта конструкция проявляет себя применительно к обычному предпринимательству. В литературе упоминается несколько целей государственных мер предпринимательской ответственности. Во-первых, это стимулирование предпринимателей к соблюдению установленных процедур, правил, нормативов, стандартов, иных требований и запретов, в рамках которых должна осуществляться предпринимательская деятельность. Во-вторых, это обеспечение возможности наказывать предпринимателей за несоблюдение ими своих обязанностей. В-третьих, это гарантирование восстановление нарушенных нрав и интересов других лиц и общества в целом. В-четвертых, это предотвращение нарушения установленных требований предпринимателями и иными лицами в будущем.
Представляется, что такая трактовка целей ответственности в сфере предпринимательства носит универсальный характер и в целом вполне применима к вопросам организации и деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий. Правда, с некоторыми уточнениями формулировок целей ответственности руководителей унитарных предприятий, которые будут приведены далее по тексту. А также за одним, но очень существенным исключением, суть которого заключается в следующем. В отношении унитарных предприятий, на наш взгляд, можно и нужно ставить вопрос об ответственности казны по их имущественным обязательствам в ситуациях, когда их неисполнение было продиктовано риском, связанным с необходимостью обеспечения приватной выгоды. И, в связи с этим, о специальной ответственности руководителей унитарных предприятий, виновно не обеспечивающих получение приватной выгоды.
Исследование вопроса об ответственности унитарных предприятий невозможно проводить в отрыве от анализа выработанных правовой наукой категорий, имеющих не только отраслевое, но и общетеоретическое значение («вина», «состав правонарушения» и т.д.). И при этом не следует забывать о специфике рассматриваемого субъекта хозяйственной деятельности.
Следует обратить внимание на многообразие терминологических трактовок понятия «ответственность». Так, различные авторы применяют такие термины как «хозяйственная ответственность», «юридическая ответственность за хозяйственные правонарушения», «ответственность за правонару-шения в сфере экономики». При этом в литературе высказывается мнение о том, что указанные термины, по сути, являются синонимами.
На наш взгляд, с последним высказыванием вряд ли можно согласиться. И, прежде всего, потому, что конкретизация содержания ответственности уточняет не только её вид и меру, но и её юридические основания. Заметим, что термин «хозяйственная ответственность» лишён юридического акцента. И, словно в дополнение к такому подходу, в настоящее время появляются документы, поощряющие ориентированность предпринимательской деятельности на моральные нормы и принципы.227 Однако нормы морали, нравственности, при всей их социальной значимости, не обладают присущей праву отчётливостью оснований её возникновения, а также юридической обязательностью её реализации. В связи с этим, по нашему мнению, основанная на нормах морали и нравственности ответственность не образует элемент правового статуса лица (физического или юридического), занятого в хозяйственной деятельности.
По всей видимости, ориентироваться здесь следует на официальное, административное гарантирование публичной роли руководителей унитарных предприятий. В связи с этим оправданной будет постановка вопроса об их юридической ответственности за хозяйственные правонарушения, приведшие к упущению (неполучению) приватной выгоды. В обоснование своей позиции приведём следующие доводы.
Во-первых, мы исходим из общетеоретической посылки о том, что основанием юридической ответственности является правонарушение.228 Применительно к теме исследования имеются в виду действия ответственных лиц унитарного предприятия, нарушающие правовое предписание получения приватной выгоды. Логично предположить, что такими действиями не только нарушаются должностные обязанности ответственных лиц унитарных предприятий, но и искажается их правовой статус. Сутью такого искажения является уклонение от получения приватной выгоды, а социально значимым последствием - отсутствие приватной выгоды.
Во-вторых, ответственность унитарных предприятий (равно как и других юридических лиц) предполагает применение к ним мер государственного принуждения, чётко выраженных в нормах права. Как полагает О.Э. Лейст, все виды юридической ответственности осуществляются на основе нормативных конструкций, представляющих единство норм материального и процессуального права
