Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ТЕРРИТОРИИ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 29
1. Теоретико-правовая природа и юридическая сущность государственной
территории и государственной границы Российской Федерации 29
2. Международно-правовые основы оформления государственной границы и
практика разрешения территориальных споров 51
3. Режим функционирования государственной границы Российской
Федерации как организационно-правовая основа защиты общественных
отношений в пограничной сфере 59
Глава 2. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЖИМА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 78
1. Правовая природа и функциональная направленность управленческой деятельности в сфере охраны государственной границы Российской
Федерации 78
2. Механизм административно-правового регулирования в сфере обеспечения режима функционирования государственной границы Российской
Федерации 95
3. Основные направления реализации государственной политики в
пограничной сфере в контексте достижения национальной пограничной
безопасности 114
Глава 3. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В
СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЖИМА ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 142
1. Система и административно-правовой статус федеральных органов государственной власти в сфере защиты государственной границы
Российской Федерации 142
2. Соотношение компетенции органов власти субъектов Российской
Федерации и муниципального управления по реализации
пограничной политики 157
3. Правовое положение, организационное построение и направления
пограничной деятельности органов Федеральной службы безопасности
России в сфере защиты государственной границы Российской Федерации и
обеспечения режима ее функционирования 165
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ И
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 186
1. Ответственность за административные правонарушения в области
защиты государственной границы Российской Федерации 186
2. Правосубъектность пограничных органов Федеральной службы
безопасности по рассмотрению дел об административных
ёправонарушениях 202
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 212
БИБЛИОГРАФИЯ 224
ПРИЛОЖЕНИЯ 266
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность проблематики поддержания целостности территории российского государства на современной этапе развития приобретает особо важное и приоритетное значение в особенности после распада СССР, так как начиная с 1991 года и по настоящее время в России продолжают складываться и функционировать новые границы с государствами - участниками СНГ, многие из которых надлежащим образом не оформлены в международно-правовом отношении, до сих пор идет длительный процесс их делимитации и демаркации1. Предметом межгосударственных территориальных споров все чаще становится российская исключительная экономическая зона, исследована и освоена лишь незначительная часть которой. В силу огромных размеров исключительная экономическая зона Российской Федерации практически не охраняется, а суверенные права Российской Федерации в этой зоне попросту игнорируются. Так, часть российского шельфа в Беринговом море и севернее Берингова пролива активно эксплуатируется Соединенными Штатами Америки. В настоящее время имеются проблемы с экономическими зонами в Баренцевом море. Некоторыми политическими и общественными кругами Финляндии оспаривается принадлежность России Западной Карелии, северо-запада нынешней Ленинградской области, ряда островов в Финском заливе (в частности, острова Готланд). Сохраняются
1 До настоящего времени в международно-правовом отношении остается неоформленной государственная граница с Эстонией, Латвией, Украиной, Грузией, Азербайджаном, Казахстаном, Японией и США. Не завершено разграничение морских пространств с Норвегией в Баренцевом море, Украиной и Грузией в Черном море. См.: Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере: Утв. Решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г. (Протокол № 1).
5 территориальные проблемы и с прибалтийскими государствами. В Балтийском море после распада СССР встал вопрос о морском разграничении с Литвой, Латвией и Эстонией. Нерешенными в полном объеме являются проблемы разграничения Черного моря с Украиной и Грузией (предстоит разграничить территориальные воды, экономическую зону и шельф). В настоящее время Россия оказалась в состоянии жесткой конкуренции с Азербайджаном, Ираном, Туркменистаном и Казахстаном по вопросу разграничения Каспийского моря. Кроме того, у Российской Федерации существуют определенные противоречия с Японией, Кореей и США по разграничению морских территорий на Тихом океане. Остаются претензии к России со стороны Японии по поводу островов Малой Курильской гряды. Оживленные споры продолжаются вокруг статуса и пространственных рамок так называемого Полярного (Арктического) сектора России. С учетом этого сохраняется потенциальная угроза предъявления Российской Федерации территориальных претензий со стороны ряда сопредельных государств, что выдвигает на первый план задачу поддержания государственно-правового единства Российской Федерации, ее территориальной целостности и неприкосновенности. Естественно, что в таких условиях проблема охраны государственной границы Российской Федерации посредством обеспечения режима ее функционирования становится одной из актуальнейших, а разработка ее давно назрела.
Происходящее в Российской Федерации реформирование пограничных органов, являющихся одной из важных правоохранительных составляющих в области обеспечения защиты национальных интересов от внешних угроз, проявляющихся в пограничной сфере, предопределяет необходимость проведения дальнейшего изучения и анализа содержания административно-правового регулирования в области обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации.
Степень разработанности проблематики диссертационного исследования. Актуальность поставленной проблемы в теоретико-методологическом плане обусловлена ее недостаточной разработанностью в отечественной теории государственного управления и административного права. Вместе с тем, отдельные весьма важные аспекты данной проблематики были изложены в трудах ученых, специализирующихся в области международного права, теории государства и права, конституционного и административного права, общетеоретические положения которых широко использовались автором в ходе исследования.
Содержательная сторона многих проблем, рассматриваемых и анализируемых в диссертации, нашла свое освещение в работах, посвященных международно-правовым, конституционно-правовым, административно-правовым, историческим, военно-политическим и иным аспектам защиты государственной границы.
Теоретическим аспектам раскрытия сущности и содержания таких правовых категорий как «государственная территория», «государственная граница» в научной литературе было уделено много внимания. В частности, в отечественной литературе понятие «территория» было достаточно глубоко разработано в трудах С.Н. Бабурина, Р.Г. Абдулатипова, Д.В. Доленко, И.В. Левакина, И.Н. Барциц, Т.Е. Бейдиной и других ученых.
Международно-правовые вопросы, связанные с формированием государственной территории и установлением государственных границ, а также разрешением коллизий в правовом регулировании охраны государственной границы Российской Федерации подробно рассматривались Б.М. Клименко, В.В. Лосевским, И.М. Могилевкиным, В.А. Незабитовским, P.M. Скулаковым, Н.А. Ушаковым.
Исторические аспекты формирования государственных границ Российской Федерации, а также исторический опыт обеспечения безопасности на государственной границе нашли отражение в трудах М.Р. Аруновой, В.И. Бори-скина, В.И. Вагина, А.В. Высотенко, Л.М. Кулагиной, Е.Н. Лещева, A.M. Пашкова, Э.М. Филиппова и других авторов.
Конституционно-правовые основы обеспечения защиты государственной границы Российской Федерации получили подробное рассмотрение в трудах В.В. Сергеева и В.Н. Чебаева.
Проблемы привлечения лиц к уголовной ответственности за незаконное пересечение и противоправное изменение государственной границы Российской Федерации всестороннее и комплексно рассматривались В.И. Земцовым, Н.М. Ивановым, Г.М. Лапшиным, В.П. Овчинниковым.
Отдельные направления правового регулирования деятельности пограничных органов и войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации изучались В.И. Захаренко и В.И. Петровым.
Общественные отношения, складывающиеся в сфере защиты и охраны сухопутных участков государственной границы Российской Федерации в процессе использования и применения представителями пограничных органов и войск оружия и боевой техники, получили комплексное исследование в диссертационной работе СИ. Щербак.
Общетеоретические вопросы, посвященные раскрытию сущности и правового содержания государственного управления, а также изучению функций, форм и методов исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов получили освещение в трудах таких ученых-административистов, как В.Б. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.П. Лончаков, А.Е. Лунев, В.М. Марчук, Ю.М. Козлов, Г.И. Петров, Ю.А. Тихомиров, Ц.А. Ямпольская и других.
Вопросы, связанные с юридической сущностью и особенностями конкретных видов административно-правовых средств принуждения, рассмотрены в работах Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, А.П. Лончакова, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Ю.С. Рябова, М.С. Студеникиной, О.М. Якубы и других авторов.
Следует особо подчеркнуть, что роль и место административной ответственности за правонарушения достаточно активно и плодотворно разрабатывали советские и российские юристы. Однако проблема привлечения лиц к ответственности за совершаемые административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации обострилась в связи с развалом СССР и появлением новых составов отдельных правонарушений, не характерных для того периода. Отметим также, что серьезного анализа и попыток определения содержательной части административно-правового регулирования в области обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации предпринято не было. В связи с этим автором изучены и детально раскрыты отдельные вопросы, которые ранее не становились предметом самостоятельного правового исследования (правовой режим функционирования государственной границы Российской Федерации, компетенционная составляющая пограничной деятельности, юрисдикционная деятельность пограничных органов и войск по применению мер административно-правового воздействия). Естественно, что разрабатывая основополагающие положения административно-правового механизма обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации, автор опирался на базовые положения теории управления и теорию административного права, изложенные в трудах Г.В. Атаманчука, И.И. Веремеенко, Д.М. Гвишиани, Д.А. Гавриленко, А.А. Головко, В.З. Веселого, СЕ. Вицина, Ф.Е. Колонтаев-
9 ского, Н.М Конина, В.Д. Малкого, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, В.Г. Ти-хеня, Ю.А. Тихомирова и др.
Объектом исследования является совокупность административно-правовых отношений, складывающихся в процессе обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации в аспекте защиты национальных интересов государства в пограничной сфере.
В качестве предмета исследования выступают организационно-правовые и информационно-аналитические аспекты охраны государственной границы Российской Федерации посредством обеспечения режима ее функционирования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается:
во-первых, в раскрытии и исследовании содержания административно-правового механизма обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации на основе положений действующих международно-правовых актов, федерального и регионального законодательства, обобщения правоприменительной практики пограничных органов;
во-вторых, в определении административной правосубъектности участников общественных отношений, возникающих в процессе служебно-боевой деятельности пограничных органов и войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
в-третьих, в подготовке и разработке конкретных практически значимых рекомендаций по совершенствованию правового регулирования в сфере обеспечения национальных интересов Российской Федерации в пограничном пространстве.
Реализация данных целей исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
определить и раскрыть юридическую сущность государственной территории и государственной границы, дополнить определения некоторых дефиниций в структуре понятийного аппарата по вопросам защиты государственной границы Российской Федерации;
рассмотреть функциональную направленность и принципы осуществления управленческой деятельности в области защиты государственной границы Российской Федерации, систему и структуру государственных органов, ее осуществляющих, раскрыть их административно-правовой статус;
исследовать содержание пограничной деятельности, ее назначение в процессе обеспечения национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере и в области укрепления обороноспособности российского государства;
изучить компетенцию федеральных органов государственной власти Российской Федерации в сфере защиты государственной границы Российской Федерации, соотношение полномочий региональных и муниципальных органов управления по реализации основных направлений государственной пограничной политики;
раскрыть содержательную составляющую правового регулирования в области обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации;
выявить и изучить существующие организационные проблемы в сфере защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима ее функционирования, разработать предложения по совершенствованию пограничной деятельности;
исследовать и проанализировать правоприменительную деятельность пограничных органов, осуществить систематизацию предоставленных им юрисдикционных полномочий;
8) рассмотреть правовую природу административных правонарушений в области защиты государственной границы Российской Федерации.
Методы диссертационного исследования. Общеметодологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частнонаучные методы (исторический, системного подхода, логический, сравнительно-правовой, статистический, анализа, синтеза, восхождения от конкретного к абстрактному, моделирования, аналогии).
При анализе проблематики, обозначенной в теме диссертации, применялся общий метод научного исследования - сравнительный, то есть выявлялись общие черты совершаемых правонарушений в области защиты государственной границы Российской Федерации, применяемых мер административно-правового воздействия в деятельности пограничных органов. Данный метод применялся в своей специфической форме, свойственной научным исследованиям в области права. При этом соблюдались два основных требования, предъявляемых к его использованию и обеспечивающих объективность полученных результатов:
требование о сравнении только таких явлений, между которыми может существовать определенная объективная общность;
требование о сравнении по наиболее важным, существенным в целом для конкретной задачи признакам.
Основная часть исследования (в том числе, статистические данные, таблицы) была проведена с использованием метода анализа, то есть изучение предмета путем разделения на части. В диссертации использовано большое количество таблиц, нормативных актов, законодательных инициатив, достигнутых практических результатов. С этим методом тесно связано использование другого общего (общенаучного) метода - синтеза, то есть после анализа кон-
12 кретных материалов, положений нормативных правовых актов они сопоставлялись друг с другом, что позволило получить целостную картину правового регулирования деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности. При написании работы был применен метод исторического исследования, то есть были изучены количественные показатели роста административных правонарушений, а также динамика применения отдельных видов административных наказаний в деятельности пограничных управлений ФСБ России в Дальневосточном регионе.
Эмпирическую базу исследования составили анализ нормативных актов международного характера (двухсторонних и многосторонних соглашений и договоров), законодательных и нормативных правовых актов, содержащих требования к установлению и изменению государственной границы Российской Федерации, обеспечению режима ее функционирования, контент-анализ материалов периодической печати по проблемам применения мер административно-правового принуждения; многолетний опыт управленческой деятельности автора, приобретенный в процессе службы в корабельных соединениях ФПС России, статистические данные регионального пограничного управления ФСБ России по Дальневосточному федеральному округу, пограничных управлений в приграничных субъектах РФ на территории Дальневосточного региона.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в предлагаемой диссертации впервые в юридической литературе комплексно исследованы недостаточно изученные проблемы обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации, освещена роль пограничных органов и войск Федеральной службы безопасности России в решении важной общегосударственной задачи по защите личных, общественных и государственных интересов в пограничной сфере. Автором впер-
13 вые сформулирована правовая дефиниция понятия «режим функционирования государственной границы Российской Федерации», предложен вариант таких понятий как «сухопутная государственная граница», «воздушная государственная граница», «морская государственная граница», «речная государственная граница», «озерная государственная граница», «административно-правовой механизм обеспечения режима функционирования государственной границы».
Новизна определяется также тем, что рассматриваемая проблема не подвергалась ранее самостоятельному изучению, а реализация основных положений Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере настоятельно требует переосмысления управленческой деятельности пограничных органов применительно к новым тенденциям перехода преимущественно к невойсковым способам охраны государственной границы Российской Федерации. В работе выявлена некоторая про-бельность нормативно-правового обеспечения реализации положений государственной пограничной политики, предложены пути ее устранения.
Более конкретно научная новизна диссертации состоит в достижении следующих научных результатов:
Введение в научный оборот следующих понятий: «сухопутная государственная граница», «воздушная государственная граница», «морская государственная граница», «речная государственная граница», «озерная государственная граница», исходя из содержательного наполнения правовой дефиниции «государственная граница», роль и основное назначение которой обусловлено обозначением пространственного предела государственной власти, в рамках которого определяется государственный суверенитет.
Обоснованность отнесения установленного в действующем законодательстве специального режима функционирования государственной границы Российской Федерации к внутригосударственным ограничительным админист-
14 ративно-правовым режимам с организационными обеспечивающими элементами.
Определение управленческой деятельности, осуществляемой в области защиты государственной границы Российской Федерации, как целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия в рамках практической реализации задач и функций государства в области пограничной политики по поддержанию обороноспособности страны и охране государственной безопасности, обеспечению ее территориальной целостности и независимости, содержание и сущность которой проявляется через ее функциональную направленность, и прежде всего в ходе реализации специальных функций, возложенных на органы исполнительной власти.
Общественные отношения, возникающие в сфере охраны государственной границы Российской Федерации, требуют специального правового регулирования. С целью их урегулирования установлен режим функционирования государственной границы РФ, посредством введения которого в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов в пограничном пространстве.
Авторская трактовка административно-правового механизма обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации как совокупности административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением надлежащей охраны государственной границы РФ, посредством которых происходит упорядочение и защита данных правоотношений, установление прав и обязанностей участников управленческого процесса по обеспечению национальных интересов в пограничной сфере.
6. Выработаны и предложены меры по совершенствованию правового обеспечения в области защиты государственной границы Российской Федерации.
Актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы в отечественной литературе позволили сформулировать рабочую гипотезу исследования. Она состоит в необходимости доказательства следующих положений, выносимых на защиту:
1. Государственная территория представляет собой пространство, существующее в пределах, определенных государственными границами, в рамках которого осуществляется верховная власть государства. Роль и основное назначение государственных границ, таким образом, обусловливается тем, что они обозначают пространственный предел государственной власти. Исходя из содержательного наполнения правовой дефиниции «государственная граница», под которой принято понимать проложенную в натуре или воображаемую линию на земной и водной поверхности, а также проходящую через нее воображаемую вертикальную плоскость, определяющую пределы суверенитета государства над его сухопутными и водными территориями, воздушным пространством и недрами земли, автор предлагает собственное определение конкретных видов государственной границы. Сухопутной границей признается граница, проходящая по сухопутной территории между двумя государствами на основе договоров, заключенных между ними. Воздушной границей следует считать вертикальную плоскость, проходящую по линии сухопутной, морской, водной границ и обозначающую воздушный предел государства. Морской границей является внешний предел территориального моря государства или линия разграничения территориальных морей смежных или противоположных государств, на который распространяется юрисдикция государства. Речная граница - это условная линия, проходящая по середине реки (если она не судоходна)
или фарватеру (тальвегу) (если она судоходна). Озерная граница - равноот-стающая, срединная, прямая или другая линия, соединяющая выходы государственной границы к берегам озера.
Установленный в Законе РФ от 1 апреля 1993 года правовой режим функционирования государственной границы Российской Федерации характеризует юридическую природу общественных отношений в пограничной сфере, содержит требования к установлению, изменению прохождения, содержанию и пересечению государственной границы, принципы осуществления пограничной, хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иных видов деятельности на государственной границе, вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации, и закрепляет систему организационно-правовых средств, необходимых для их реализации. Рассматриваемый режим, как и большинство административно-правовых режимов, устанавливаемых в интересах обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности, является организационно-правовой основой общей системы обеспечения безопасности Российской Федерации в международной, военной и пограничной сферах. С его помощью реализуются меры по защите государственной границы Российской Федерации, охране экономических и иных законных интересов российского государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.
Автор полагает, что управленческая деятельность, осуществляемая в области защиты государственной границы Российской Федерации, как и государственное управление в целом, представляет по своей природе целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специально создаваемыми субъектами исполни-
17 тельной власти. Сущность ее заключается в непосредственной практической реализации задач и функций государства в области пограничной политики при решении проблем, связанных не только с поддержанием обороноспособности страны, обеспечением государственной безопасности, территориальной целостности и независимости, но и с охраной экономических основ государства, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики в целом. Целенаправленность рассматриваемой деятельности проявляется, прежде всего, в достижении обеспечения национальных интересов Российской Федерации, государственной целостности и неприкосновенности территории России, личной, общественной и государственной безопасности посредством достижения соблюдения всеми участниками общественных отношений, возникающих в ходе управленческого процесса в области охраны государственной границы, режимных правил ее функционирования.
4. Исходя из того, что управленческая деятельность в сфере обеспечения охраны государственной границы складывается и реализуется в административно-политической сфере жизнедеятельности общества (а именно, в области обеспечения государственной безопасности), она направлена на защиту объектов, перечисленных в ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.: прав и свобод личности; материальных и духовных ценностей общества; конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства. Содержание и сущность подобного рода деятельности проявляется через ее функциональную направленность, и прежде всего в ходе реализации специальных функций, таких как недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы РФ; обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима функционирования государственной границы; защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз в пограничном пространстве.
Административно-правовое регулирование общественных отношений, возникающих в области защиты государственной границы Российской Федерации, рассматривается в качестве одной из приоритетных функций государственного управления административно-политической сферой. В связи с определенными особенностями и спецификой осуществления управленческой деятельности в административно-политической области жизнедеятельности общества ряд общественных отношений, возникающих в данной сфере государственного управления, требуют специального правового регулирования. В частности, с целью урегулирования административно-правовых отношений, возникающих в области административно-политического руководства обществом, установлены режимы функционирования государственной границы Российской Федерации, режим въезда на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Посредством введения этих режимов в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов от любых посягательств со стороны других государств.
Обеспечение национальной безопасности как объект управленческой деятельности осуществляется в процессе функционирования специально созданного механизма государственно-правового воздействия, направленного на достижение поставленных целей и практического решения важных государственных задач посредством реализации комплекса соответствующих взаимосвязанных мероприятий политического, военного, правового, организационного, материально-технического характера. Механизм правового воздействия в административно-политической сфере вообще, и в области защиты государственной границы Российской Федерации в частности, в свою очередь основыва-
19 ется на механизме правового регулирования общественных отношений административно-правовыми средствами.
Основное место в системе механизма административно-правового регулирования занимают административно-правовые нормы и административные правоотношения. Однако наряду с ними следует дополнительно выделить методы административно-правового регулирования, суть которых сводится к установлению определенного порядка действий посредством выдачи предписаний или установления запретов, предусмотренных административно-правовой нормой. При выполнении обязанностей по охране государственной границы Российской Федерации на суше, море, реках, озерах, иных водоемах, в пределах приграничной территории военнослужащие пограничных войск применяют специальные средства (наручники или подручные средства для связывания, резиновые палки, слезоточивые вещества, светозвуковые устройства отвлекающего воздействия, устройства для принудительной остановки транспорта), физическую силу, включая боевые приемы борьбы и служебных собак. Полный перечень специальных средств, состоящих на вооружении пограничных органов и войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации, основания и правила их применения устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В ходе проведенного исследования определено, что субъектами управления в сфере обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации являются специально уполномоченные федеральные органы государственной власти. Однако управленческие функции реализуются и определенными компетентными должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципального управления, осуществляющими предоставленные им полномочия в области пограничной политики государства. В отличие от органов государственной вла-
20 сти они действуют преимущественно в интересах своего региона или соответствующего муниципального образования, иногда им делегируются полномочия органов государственной власти. Таким образом, в Российской Федерации на законодательном уровне достаточно содержательно регламентирована административная правосубъектность уполномоченных государственных органов в сфере обеспечения национальной пограничной безопасности, поддержания обороноспособности государства, определены основные направления их деятельности. Вместе с тем созданная и функционирующая система пограничных органов ФСБ России, осуществляющих защиту интересов Российской Федерации на ее границах, подлежит дальнейшему реформированию с учетом внутренних приоритетов государственной политики и интересов Российской Федерации на международной арене.
9. Автором в аспекте рассматриваемой проблемы указывается, что пограничные органы Федеральной службы безопасности осуществляют предоставленные им полномочия по следующим направлениям: 1) защита и охрана государственной границы Российской Федерации; 2) использование государственных и иных сил и средств в целях обеспечения охраны государственной границы на безвозмездной основе; 3) взаимодействие с гражданами и должностными лицами по вопросам охраны государственной границы и обеспечения режима ее функционирования; 4) создание и использование своих каналов связи (информационных систем; шифровальных служб и ведомственных сетей шифрованной связи); 5) обеспечение безопасности в иных случаях (участие в обеспечении безопасности объектов государственной охраны; охрана дипломатических представительств и консульских учреждений РФ в иностранных государствах; принятие мер по обеспечению собственной безопасности; выполнение задач, связанных с обеспечением режима чрезвычайного положения, ли-
21 квидацией незаконных вооруженных формирований и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).
В связи с затянувшимся процессом делимитации и демаркации новых границ с государствами, образовавшимися после распада СССР на территориях бывших советских республик, неоформленностью их в международно-правовом отношении, и не обустройством их на местности, а также в связи с возникновением новых невоенных угроз национальной безопасности приоритетными направлениями деятельности пограничных органов ФСБ России должны стать: обустройство новых участков границы; расширение форм международного сотрудничества с приграничными странами в рамках координации совместных усилий по предупреждению, нейтрализации и локализации внешних угроз.
С учетом перспективы перехода преимущественно к невойсковым способам охраны государственной границы Российской Федерации необходимо, в первую очередь, совершенствовать оперативную деятельность пограничных органов. Основные усилия необходимо направить:
- на эффективное использование агентурных позиций в структурах
трансграничной организованной преступности, способных своевременно
вскрывать их устремления к государственной границе и биоресурсам;
приобретение в пунктах пропуска источников информации, способных вести розыск незаконных мигрантов, лиц, причастных к деятельности террористических организаций;
активное содействие органам государственной власти в реализации пограничной политики России силами и средствами оперативных органов;
активного привлечения к решению этой задачи граждан из приграничных населенных пунктов, как в качестве нештатных сотрудников пограничных органов, так и в составе общественных объединений.
Выработан авторский подход к определению сущности административных правонарушений, посягающих на установленный законодательством режим функционирования государственной границы Российской Федерации.
Административная ответственность в области защиты государственной границы Российской Федерации рассматривается нами в качестве одного из видов юридической ответственности, наступающей за совершенные противоправные виновные деяния в форме нарушения установленного режима функционирования государственной границы РФ, изложенные в статьях Особенной части КоАП РФ (глава 18), за которые уполномоченными должностными лицами пограничных органов и судьями назначаются административно-правовые санкции.
Существенных изменений требует правовое обеспечение деятельности в сфере обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации. В этих целях целесообразно:
14.1. Продолжить совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей пограничные вопросы, и прежде всего, надлежащее обеспечение защиты и охраны государственной границы Российской Федерации. В частности, требуется разработать проект законодательного акта о статусе государственной границы Российской Федерации в новой редакции, который бы закрепил единые основополагающие правовые основы формирования современной системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. Данная необходимость предопределена тем, что в действующий закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 года за последнее десятилетие было внесено 17 изменений и дополнений, однако требуется дальнейшая конкретизация его положений. В связи с тем, что при сохранении решающего значения военно-силового фактора обеспечения национальной безопасности, все большую роль в повышении удельного веса угроз на-
23 циональной безопасности в пограничной сфере играют факторы невоенного характера требуется переход от преимущественно войсковых способов охраны государственной границы РФ к оперативно-розыскным методам и приемам. Что потребует во многом пересмотреть существующие базовые нормы, закрепляющие статус государственной границы РФ, ее содержание, режим функционирования, способы охраны государственной границы в целях совершенствования управленческой деятельности в рассматриваемой области правового регулирования.
В виду отсутствия в национальном законодательстве нормативно-правового акта по вопросам развития и укрепления приграничного сотрудничества (федерального закона «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации») следует ускорить его принятие.
В связи с реализацией основных концептуальных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о реорганизации системы государственного контроля путем сокращения общего числа федеральных органов исполнительной власти, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, требуется решить вопрос об ограничении общего количества данных органов в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Для чего предлагается передать ФСБ функции ФМС России по осуществлению иммиграционного контроля в пунктах пропуска.
Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов и муниципальных образований в приграничных районах разработать и в ближайшее время принять нормативные правовые акты, регламентирующие особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с использованием земельных, лесных, водных природных ресурсов, участков недр, проведением общественных и иных мероприятий в пограничной зоне.
14.5. Государствам, являющимся участниками договоров и соглашений по вопросам сотрудничества приграничных областей и регионов, необходимо разработать конкретные предложения и внести соответствующие поправки в действующие внутригосударственные нормативные акты в целях упрощения для населения приграничных районов паспортного, таможенного, иммиграционного и иных видов контроля, в рамках преодоления несогласованности налогового и таможенного законодательства граничащих государств.
Теоретическая значимость исследования состоит в системном изложении понятийного аппарата по вопросам обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации административно-правовыми средствами.
Теоретические выводы могут послужить ориентиром и методологической основой для дальнейших научных исследований в данной области, а отдельные положения диссертационного исследования в существенной мере развивают раздел общей теории административного права «Государственное управление в административно-политической сфере жизнедеятельности общества», имеют важное значение для организации механизма обеспечения национальной безопасности государства.
Результаты и выводы проведенного исследования позволили сформулировать ряд предложений и рекомендаций в области дальнейшего теоретического анализа и разработки вопросов, связанных с обеспечением защиты государственной границы Российской Федерации, как важнейшей составляющей процесса обеспечения национальной безопасности государства. По мнению автора в первоочередной теоретической разработке нуждаются следующие проблемы:
- Более глубокое изучение отдельных элементов, составляющих механизм административно-правового регулирования в области обеспечения режима функционирования государственной границы Российской Федерации.
Разработка приоритетных направлений межгосударственного приграничного сотрудничества как важнейшего направления реализации государственной пограничной политики с учетом основополагающих положений Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, утвержденной решением государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г.
Дальнейшее исследование специфики осуществления исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченными государственными органами в административно-политической сфере в аспекте перераспределения управленческих функций в ходе реализации основных положений концепции административной реформы.
Обоснование комплексного использования различных административно-правовых форм и методов, а также сил и средств обеспечения государственной безопасности в специфических условиях деятельности пограничных органов и войск.
Анализ специфики и основных направлений совершенствования исполнительно-распорядительной деятельности в сфере обеспечения защиты государственной границы Российской Федерации и режима ее функционирования.
Практическая значимость работы определяется результатами комплексного исследования проблем административно-правового регулирования в области обеспечения защиты государственной границы Российской Федерации, итоги и выводы которого важны для совершенствования действующего механизма обеспечения режима функционирования государственной границы российского государства.
Предложенные в работе определения, изложенные положения и выводы, разработки и рекомендации могут быть использованы:
в законотворчестве для совершенствования административного и административно-процессуального законодательства, регулирующего деятельность пограничных органов ФСБ России по защите государственной границы Российской Федерации, обеспечению безопасности личности, общества и государства в пограничной сфере, повышению обороноспособности страны;
в правоприменительной практике органов государственной власти, местного самоуправления, наделенных соответствующими полномочиями в сфере реализации пограничной политики;
в практической деятельности пограничных органов ФСБ России при подготовке личного состава к охране государственной границы Российской Федерации, и недопущении им нарушений закона при исполнении функциональных обязанностей;
в информационно-аналитической работе управлений, отрядов, отделов ФСБ России по пограничной службе в процессе подготовки формализованных документов, таблиц, графиков;
. - в процессе преподавания в юридических ВУЗах, в военных пограничных институтах ФСБ России, в Пограничной Академии ФСБ России;
- в научной исследовательской деятельности при дальнейшей разработке
проблем, касающихся организации пограничной деятельности органов Феде
ральной службы безопасности РФ и повышения эффективности их работы.
Основные положения и выводы диссертации получили практическую и теоретическую апробацию:
а) в период сбора, обобщения, анализа материала, работы над диссерта
цией на соискание ученой степени кандидата юридических наук, а также в
процессе подготовки написания настоящей диссертации;
б) в научных докладах, сообщениях и выступлениях автора по теме дис
сертации на научных, научно-теоретических и научно-практических конферен-
27 циях международного, всероссийского, межрегионального, регионального уровнях по административному праву, по актуальным проблемам пограничной безопасности в Дальневосточном федеральном округе, где обсуждались многие вопросы, ставшие объектом диссертационного исследования (2000-2005 гг.).
Основные результаты исследования были опубликованы в научно-теоретических журналах и монографических работах
Разработаны и опубликованы учебные пособия, которые используются студентами юридических ВУЗов, курсантами и слушателями пограничных институтов, институтов МВД РФ, изучающими курс «Юриспруденция». Автор подготовил и издал монографии и учебные пособия для сотрудников правоохранительных органов, профессорско-преподавательского состава юридических ВУЗов. На основе диссертационного исследования разработана рабочая программа по дисциплине: «Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны государственной границы Российской Федерации», которая прошла апробирование в Хабаровском пограничном институте ФСБ России, Дальневосточном юридическом институте МВД РФ, Дальневосточном юридическом институте Тихоокеанского государственного университета, пограничных отрядах и соединениях пограничных сторожевых кораблей регионального пограничного управления ФСБ России по ДВФО, пограничного управления ФСБ РФ по Хабаровскому краю и ЕАО.
Результаты исследования использовались автором при чтении лекционных курсов по учебным дисциплинам: «Административное право», «Конституционное право Российской Федерации» «Международное право», «Правоохранительные органы», «Муниципальное право» в Тихоокеанском государственном университете, в Хабаровском военном пограничном институте ФСБ России, Дальневосточном юридическом институте МВД РФ, а также написании дипломных и диссертационных работ.
Проведенное исследование, полученные результаты, сформулированные выводы, предложения и рекомендации, могут представлять практический интерес для руководителей региональных пограничных управлений ФСБ России, пограничных управлений ФСБ России в приграничных субъектах Российской Федерации, органов исполнительной власти, правоохранительных органов, научных работников, преподавателей юридических ВУЗов, аспирантов и студентов.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих одиннадцать параграфов, заключения, библиографии и приложений.
