Содержание к диссертации
Введение , 3
Глава 1. Понятие, принципы функционирования и формы нормативно-
правового регулирования бюджетной системы Российской Федерации 15
1. Понятие и структура бюджетной системы Российской
Федерации 15
2. Принципы построения и функционирования бюджетной системы
Российской Федерации...., . . 41
3. Формы нормативно-правового регулирования порядка
функционирования бюджетной системы Российской
Федерации 53
4. Перспективы развития нормативно-правового регулирования
межбюджетных отношений 66
Глава 2. Правовой механизм обеспечения функционирования бюджетной
системы Российской Федерации 102
1. Нормативно-правовое регулирование как основа механизма обеспечения функционирования бюджетной системы Российской
Федерации . 102
2. Бюджетная классификация как инструмент правового обеспечения
функционирования бюджетной системы Российской Федерации 155
3. Бюджетный контроль как средство правового обеспечения
функционирования бюджетной системы Российской Федерации 165
4. Особенности нормативно-правового регулирования ответственности
за нарушение бюджетного законодательства ....174
Заключение 190
Список использованной литературы и нормативных актов. 195
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся нормативно-правового регулирования бюджетных правоотношений в Российской Федерации.
Общеизвестно, что эффективная бюджетная система выступает важнейшей гарантией суверенитета государства, определяющей его финансовые возможности осуществления своих внутренних и внешних функций. Бюджетная система, как форма перераспределения обобществленных денежных средств, выступает финансовой основой функционирования всех уровней государственной власти и местного самоуправления не только в Российской Федерации, но и во всех государствах мирового сообщества. Бюджетные средства являются источником финансирования деятельности государственных и муниципальных органов, реализующих свои функции по обеспечению деятельности общества, без чего невозможно само существование и эффективная защита прав и свобод человека и гражданина, а также реализация основополагающих положений Конституции Российской Федерации.
Стремление всех уровней власти к совершенствованию и укреплению бюджетной системы является одним из основных направлений законодательной и правоприменительной практики любого государства как основы своего существования. Это связано не только со стремлением повышения доходов через совершенствование налоговой системы, но и усиление требований к целесообразности перераспределения и расходования бюджетных средств в рамках бюджетной системы государства.
Одновременно бюджетная система выступает единственно законной формой аккумулирования и перераспределения публичных финансов путем принятия бюджета в установленном законодательством порядке. При этом именно в процессе бюджетных правоотношений определяется разумная
необходимость обобществления денежных средств (планирование бюджетных доходов), обосновывается и предрешается вопрос о ведомственной, функциональной и экономической классификации бюджетных расходов на очередной финансовый год (планирование бюджетных расходов). Особую остроту при анализе многоуровневой бюджетной системы Российской Федерации представляют межбюджетные отношения всех уровней бюджетной системы, связанные не только с финансовыми, но и иными конфликтами между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления. Таким образом, бюджетная система Российской Федерации представляет собой не только унифицированную форму обобществления и перераспределения публичных финансов в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации, но и является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан, обеспечивая возможность получения социальных стандартов даже в кризисных регионах. В этом видится общеправовое и конституционное значение бюджетной системы, а равно общесоциальная ценность бюджетных правоотношений.
Между тем в настоящее время тезис о низком юридическом качестве и неэффективности актов российского бюджетного законодательства, об отсутствия их научной проработанности и последовательной взаимосвязи с другими отраслями законодательства является общепризнанным. При этом, как показывает анализ практики арбитражных судов, данных органов финансового контроля и статистики, низкое юридическое качество положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и других нормативно-правовых актов в бюджетной сфере прямо ведет к нарушениям на всех стадиях бюджетного процесса, особенно к злоупотреблениям при исполнении бюджетов всех уровней. В настоящее время сложность регулирования бюджетных правоотношений в Российской Федерации заключается в отсутствии методов объективной оценки бюджетной потребности регионов, индивидуализированности отношений Федерации и ее субъектов, конфликта между регионами по вопросам объемов налоговых отчислений и получению
поддержки из федерального .бюджета, отсутствие четкого разграничения расходных полномочий и существование «нефинансируемых мандатов», финансовая невозможность местных бюджетов для решения местных вопросов, другие противоречия бюджетной системы. Все эти проблемы мешают эффективному функционированию бюджетной системы Российской Федерации и могут быть устранены только путем совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации.
В свою очередь предложения по реформированию бюджетной системы Российской Федерации, изложенные в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862, и «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584, также содержат множество системных пробелов, противоречат законодательству и не имеют достаточной степени научной разработанности. Исходя из анализа положений данных нормативно-правовых актов, накопленного опыта межбюджетных отношений и научных исследований в данной области, следует сделать вывод о том, что реформирование бюджетной системы Российской Федерации в предложенном виде может привести к более серьезному кризису межбюджетных отношений внутри консолидированного бюджета Российской Федерации.
Естественно, такие действия законодателя не только не способствуют стабилизации экономической системы, но и во многом подрывают устойчивость внутригосударственных связей между федеральным центром и регионами, нанося ущерб организации государственной власти в Российской Федерации. В каждом случае возникновение кризиса бюджетных отношений между уровнями государственной власти возникает социальная напряженность, которая зачастую используется местной элитой для оказания давления на федеральные органы государственной власти с целью увеличения
6 объемов финансовой помощи, а также снятия с себя ответственности за недостатки региональной бюджетной политики.
Все вышеперечисленное, а также непоследовательность, предпринимаемых Правительством Российской Федерации мер реформирования бюджетной системы, подтверждает острую необходимость и целесообразность проведения правовых исследований в области бюджетных правоотношений на современном этапе развития бюджетной системы Российской Федерации.
Перечисленные проблемы обусловлены отсутствием целостного (системного) взгляда на многие проблемы функционирования бюджетной системы, ее правовую основу. Указанное обстоятельство свидетельствует о существенном практическом и теоретическом значении формирования и развития учения о бюджетном правоотношении, целью которого и выступает настоящее исследование.
Степень разработанности темы и круг источников. Теоретико-правовое исследование проблем функционирования современной бюджетной системы нашей страны осуществляется впервые. На монографическом уровне в качестве предмета специального исследования бюджетные правоотношения до настоящего момента не выступали. В дореволюционной юридической и экономической литературе в области финансов пристального внимания вопросам учения о бюджетном правоотношении не уделялось. Отдельные аспекты правового регулирования бюджетной сферы в рамках общих финансовых вопросов были затронуты в трудах В.П.Безобразова, Э.Н.Берендтса, М.ИБоголепова, Ю.А.Гагемейстера, П.П.Гензеля, И.Я.Горлова, С.И.Иловайского, А.А.Исаева, В.А.Лебедева, Д.М.Львова, Ф.Б.Мильгаузена, Н.С.Мордвинова, Н.П.Огарева, И.Х.Озерова, Е.Г.Осокина, И.Ю.Патлаевского, И.Т.Тарасова, В.Н.Твердохлебова, Д.АЛолстого, Н.И. Тургенева, М.И.Фридмана, И.И.Янжула.
Несправедливо было бы утверждать, что проблемы бюджетного правоотношения полностью были лишены внимания в советской и российской
финансовой (финансово-правовой) науке. В ряде научных трудов указанная проблематика разрабатывалась попутно с рассмотрением общих проблем предмета финансового права, но детальных специальных исследований правовых проблем функционирования бюджетной системы на современном этапе не проводилось. Вместе с тем к анализу отдельных правовых аспектов финансово-правового и административно-правового регулирования бюджетной сферы обращались В.В.Бесчеревных, А.В.Брызгалин, Л.К.Воронова, О.Н.Горбунова, ЕІО.Грачева, М.АХуревич, М.Д.Загряцков, С.В.Запольский, М.В.Карасева, А.Н.Козырин, Л.С.Малокотин, В.А.Парыгина, СГЛепеляев, М.И.Пискотин, Е.А.Ровинский, А.А.Соколов, А.А.Тедеев, Н.И.Химичева, С.Д.Цыпкин и др.
Автор многое почерпнул для темы исследования в работах в области бюджетных отношений таких российских экономистов, как Л.Д.Андросова, А.М.Бабич, Ю.А.Беляев, Ю.Я.Вавилов, О.В.Врублевская, Л.И.Гончаренко, Л.А.Дробозина, С.И.Лушин, Н.С.Максимова, Л.ПОкунева, Л.Н.Павлова, В.М.Родионова, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти и ряда др.
Важное значение для установления и закрепления выводов, изложенных в диссертации, имели исследования теоретических и практических вопросов бюджетного законодательства и права такими учеными, как Ю.В.Другова, А.Д.Селюкова, Э.Д.Соколова, Г.П.Толстопятенко, Б.И.Игнатевский, Т.В.Конюхова, А.Н.Козырин, Ю.А.Крохина, Г.В.Петрова, В.И.Слом, Э.А.Цыганков, и некоторых других авторов.
При проведении исследования автор так же обращался к работам таких специалистов в области теории государства и права, а так же конституционного, предпринимательского (хозяйственного), финансового, административного права, как А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, М.И.Брагинский, С.Н.Братусь, В.В.Ветрянский, Г.А.Гаджиев, Ю.А.Дмитриев, С.А.Комаров, В.В.Лазарев, О.Э.Лейст, А.В.Малько, Н.И.Матузов, О.В.Мещерякова, В.С.Нерсесянц, О.М.Олейник, А.С.Пиголкин, Т.Н.Радько, Э.Д.Соколова, Е.А.Суханов, Б.А.Страшун, В.О.Тархов, ЮХ.Толстой, В.В.Толстошеев,
Г.А.Тосунян, В.Е.Чиркин, Р.О.Халфина, Б.С.Эбзеев, Л.С.Явич и др.
Кроме того, в своем исследовании диссертант опирался на Конституцию Российской Федерации, акты российского бюджетного и налогового законодательства и правоприменительную практику.
Объектом исследования являются общественные правоотношения, складывающиеся в процессе нормативно-правовой регламентации порядка функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а так же его осуществления на практике.
Предмет исследования составляют нормы конституционного, финансового, административного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация порядка функционирования бюджетной системы Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования представляет собой определение содержания понятий «бюджетная система», «бюджетное правоотношение», установление их элементов, сущности, особенностей, принципов и источников (форм) регулирования, а равно механизма функционирования бюджетной системы, выявление недостатков нормативно-правовой регламентации и формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующих основных задач:
раскрыть понятие бюджетного правоотношения и бюджетной системы в их взаимосвязи;
исследовать вопрос об элементах бюджетной системы;
исследовать проблему дестабилизирующих факторов бюджетной системы Российской Федерации;
исследовать проблемы недостаточности финансовых основ местного самоуправления как дестабилизирующий фактор развития бюджетной системы Российской Федерации;
проанализировать источники, установить критерии выявления и
выделения принципов регулирования бюджетной системы;
- выявить проблемы и перспективы совершенствования российского бюджетного законодательства и разработать конкретные рекомендации по устранению пробелов и коллизий.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования, в том числе: конкретно-исторический, формально-логический, сравнительно - правовой, системно - структурный, метод технико-юридического анализа и другие методы, широко применяемые в юридической науке. Их использование позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ материалов 47 проверок целевого использования бюджетных средств федеральными и региональными финансовыми контрольными органами, 39 аналитических записок региональных подразделений финансовых и налоговых органов по вопросам бюджетного строительства и межбюджетных отношений, материалы опроса по специальной методике 89 сотрудников и депутатов государственных и муниципальных органов законодательной (представительной) власти Московской области и Краснодарского края, непосредственно занимающихся вопросами бюджетного процесса, 43 должностных лиц центральных аппаратов Минфина России и МНС (ФНС) России и их структурных подразделений за период с 2001 по 2004 годы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых в российской юридической науке монографическое системное исследование, затрагивающее правовые проблемы бюджетной системы Российской Федерации, направленное на раскрытие теоретических и практических основ финансово-правового механизма обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации. На основе системного теоретического изучения сформулированы определения бюджетной системы Российской
Федерации, бюджетного правоотношения и форм нормативно-правового регулирования. В диссертации рассмотрены наиболее острые вопросы правового регулирования и теоретические основы бюджетного строительства, выявлены пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании бюджетной системы Российской Федерации, вносятся предложения по их устранению.
На защиту выносятся следующие полученные в результате исследования теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми или содержат элемент научной новизны и представляют собой теоретический и практический интерес:
1. Определение бюджетного правоотношения как охраняемого
государством общественного отношения, возникающего в бюджетной сфере в
процессе функционирования бюджетной системы, которое представляет собой
социально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей,
предусмотренных нормами бюджетного права.
Вывод о том, что отношения по непосредственному формированию бюджетов, а также государственных и местных (муниципальных) внебюджетных фондов (суть есть правоотношения по «добыванию публичных доходов») не входят в предмет бюджетного права. Эти отношения регулируются соответственно нормами налогового права (в части налоговых доходов бюджетов), а также административного (в части неналоговых доходов в виде сумм штрафов за административные правонарушения) и гражданского права (в части неналоговых доходов от использования публичного имущества и ценных бумаг). Бюджетное право регулирует только порядок планирования таких доходов при составлении бюджета (на первой стадии бюджетного процесса).
Определение бюджетной системы Российской Федерации как основанной на определенных принципах системы урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в сфере планирования формирования, распределения, использования средств государственных и
II местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных фондов, а равно в ходе бюджетного процесса, в процессе государственного (муниципального) бюджетного контроля и в процессе привлечения к ответственности за нарушения законодательства в бюджетной сфере.
4. Вывод о том, что бюджетная система Российской Федерации
выступает совокупностью следующих подсистем (систем более низкого
порядка): системы бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации;
системы бюджетных правоотношений; системы участников бюджетных
правоотношений и нормативно - правовой базы бюджетной деятельности.
5. Определение источников (форм) нормативно-правового
регулирования бюджетной системы Российской Федерации как официально
определенных внешних форм, в которых содержатся нормы, регулирующие
отношения, возникающие в процессе планирования формирования,
распределения, использования средств государственных и местных
(муниципальных) бюджетов и внебюджетных фондов, а равно в ходе
бюджетного процесса, в процессе государственного (муниципального)
бюджетного контроля и привлечения к ответственности за нарушения
законодательства в бюджетной сфере, то есть формы внешнего содержания
бюджетного права.
Вывод о том, что систему источников нормативно-правового регулирования бюджетной системы Российской Федерации составляют Конституция РФ, международные договоры РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральное бюджетное законодательство, региональное бюджетное законодательство, нормативные правовые акты о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), внутренние договоры РФ и субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью и бюджетным устройством Российской Федерации, локальные акты, содержащие нормы бюджетного права.
Вывод о том, что предпринятая в действующем бюджетном законодательстве попытка сформировать систему мер юридической
ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права в этой части по-прежнему оставляет желать много лучшего. Указанное обстоятельство в свете известных организационных, политических, криминалистических и т. д. проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития системы бюджетного федерализма обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства и в первую очередь повышения эффективности мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Для этого необходимо внесение соответствующих изменений в бюджетное и административное законодательство.
8. Предложение урегулировать вопросы юридической ответственности
за нарушения бюджетного законодательства и регламентировать санкции и
порядок их реализации непосредственно в нормах БК РФ по аналогии с тем,
как подобные задачи решаются в статьях 116 - 129 и 132 - 136 Налогового
кодекса Российской Федерации. Для решения этой задачи предлагается
внесение соответствующих изменений в статьи 289 - 306 БК РФ.
9. Вывод о том, что основными проблемами функционирования
бюджетной системы Российской Федерации, в частности, являются:
несовершенство нормативно-правовой базы, и в особенности рамочный
характер многих норм БК РФ; наличие большого количества
дестабилизирующих бюджетную систему факторов в части межбюджетных
отношений и неудовлетворительности финансовых основ местного
самоуправления; отсутствие эффективных мер юридической ответственности
за правонарушения в бюджетной сфере и другие проблемы, для разрешения
которых необходимо системное совершенствование бюджетного
законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основании предложения призваны обеспечить повышение научного уровня
совершенствования нормативно-правовой регламентации порядка функционирования бюджетной системы Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке актов российского законодательства о бюджетном строительстве. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в ходе дальнейшей разработки новых и совершенствования действующих актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности, при подготовке изменений и дополнений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому, бюджетному, муниципальному и налоговому праву, а также в преподавании курсов конституционного, финансового, муниципального и налогового права, различных спецкурсов по финансовому и муниципальному праву.
Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: опубликование основных положений диссертации в двух научных статьях, учебнике и учебном пособии, внедрение основных положений проведенного исследования в программное обеспечение специального курса бюджетного права преподаваемого в Московском гуманитарном университете, Южно-Российском институте менеджмента, и других вузах. Внедрение в практику ряда организаций; Министерства строительного комплекса Московской области, ЗАО «Группа Компаний «Дружба», ЗАО «Роспроект» и других. Выступление с докладами на научно-практических конференциях и семинарах «Проблемы развития и саморегулирования рыночных отношений» Международная научная конференция, Краснодар, 9 сентября 2001 г.; «Региональная и интеграционная финансовая политика» Научная конференция стран СНГ и Балтии, Новороссийск, 5 февраля 2002 г.; «Россия: тенденции и перспективы развития» Ш-я Международная научная конференция, Москва, 19 декабря 2002 г.; «Современный этап бюджетной реформы» Москва, 18 февраля 2003 г.; «Бюджетное планирование. Методы и формы» РАГС при Президенте РФ, Москва, 12 августа 2004 г.
Отдельные положения проведенного исследования рекомендованы для практического использования на семинарах и на совещаниях для сотрудников Министерства финансов и Министерства строительного комплекса Московской области, департамента финансов и бюджетной политики Администрации Краснодарского края. В мае 2002 г. материалы диссертационного исследования были использованы автором при подготовке научного выступления на заседании Российской ассоциации налогового права в Институте государства и права РАН.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
