Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Понятие и сущность управления государственной гражданской
службой в Российской Федерации 11
1.1. Понятие государственной гражданской службы 11
1.2. Теоретические основы управления государственной гражданской
службой Российской Федерации 35
1.3. Историческое развитие управления государственной гражданской
службой в России 51
Глава 2. Правовое регулирование управления государственной
гражданской службой в Российской Федерации 79
2.1.Конституционные основы управления государственной гражданской
службой Российской Федерации 79
2.2. Регулирование управления государственной гражданской службой
в отраслевом законодательстве Российской Федерации 100
2.3. Законодательство субъектов Российской Федерации об управлении
государственной службой : состояние , проблемы , пути совершенствова
ния 13 5
Заключение 175
Библиографический список использованной литературы 179
Приложения 217
Список сокращений
Ведомости СНД РФ и ВС РФ- Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации
ГК РФ- Гражданский кодекс Российской Федерации
КЗоТ РФ- Кодекс законов о труде Российской Федерации
КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ПСЗ - Полное собрание законов Российской империи
Рос.газ. - Российская газета
РСФСР - Российская советская федеративная социалистическая республика
РФ - Российская Федерация
Рос. юст. - Российская юстиция
Сб. законодательства - сборник законодательства
СНК РСФСР - Совет народных комиссаров РСФСР
СПС «Гарант» - справочная правовая система «Гарант»
СПС « Консультант-Плюс» - справочная правовая система « Консультант-Плюс»
СПС « Консультант- Плюс. Алтайский выпуск»- справочная правовая система «Консультант- Плюс. Алтайский выпуск
СПС « Консультант- Регион»- справочная правовая система « Консультант-Регион»
Собр. законодательства РФ- Собрание законодательства Российской Федерации
СУ РСФСР- Сборник узаконений РСФСР
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
ФЗ - федеральный закон
Федеральный закон 1995 г. - Федеральный закон от 31 июля 1995 № 119-ФЗ « Об основах государственной службы Российской Федерации»
ФКЗ - федеральный конституционный закон.
ВВВДНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная Россия переживает период формирования устойчивой и оптимальной системы органов государственной власти, которая могла бы адекватно обеспечить развитие общества и государства на основе принципов и ценностей Конституции Российской Федерации. Соответственно возникает вопрос об обновлении сущности, структуры и содержания деятельности государственной службы, призванной обеспечить функционирование законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановка данного вопроса тесно связана с проблемой компетентного управления государственной службой как важнейшего условия достижения эффективности государственной гражданской, военной и правоохранительной службой.
Особое значение для выполнения органами государственной власти задач и
функций российского государства имеет управление государственной гражданской службой. С принятием Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» деятельность по управлению государственной гражданской службой в России стала приобретать более упорядоченный характер. Вместе с тем она требует дальнейшего совершенствования. Известным шагом в этом направлении являются утвержденные указами Президента РФ от 15 августа 2001г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и 19 ноября 2002 г. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003- 2005 годы)», а также внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона « О системе государственной службы Российской Федерации».
Исследование состояния правового регулирования управления государственной гражданской службой имеет важное научное и практическое значение для упрочения системы государственной власти и государственности в целом.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопрос об управлении государственной службой является составной частью общего вопроса об орга-
5 низации государственной власти и государственном управлении. С этой точки
зрения данная проблема в той или иной мере затрагивается в научных трудах юристов- специалистов в области теории государства и права , конституционного (государственного), административного и иных отраслей права. В частности , можно отметить изыскания теоретиков государства и права ( С.С. Алексеев, С.А. Комаров, В.М. Корельский, В.Д. Перевалов и др.), государствоведов (С.А. Авакьян, Н.А. Богданова, А.Н. Кокотов, Е.М. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Невинский, Б.А. Страшун, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин), административистов (Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.А.Василенко, В.И. Матирко, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов) , ученых, занимающихся проблемами государственного управления ( В.Д. Граждан, Н.М. Казанцев, Б.В. Лытов, В.П. Мельников, А.И. Турчинов).
Ими раскрыты теоретические и конституционные основы государственного управления, организации и деятельности государственных органов, принципы осуществления государственной власти; проблемы понятия , функционирования и значения государственной службы, в том числе и вопросы управления государственной гражданской службой. Кроме того, следует отметить, что специально отдельных вопросов управления государственной службой касались известные дореволюционные российские исследователи ( И.Е. Андреевский, В.А. Гаген, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, П.А. Зайончковский, В.В.Ивановский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.К. Нелидов) и исследователи советского периода (В.А.Воробьев, Б.М.Лазарев , В.М. Манохин, Ю.А. Розен-баум, С.С. Студеникин , Ц.А .Ямпольская).
Определенное значение имеют также взгляды на проблему управления государственной гражданской службой зарубежных исследователей (М. Вебер, Э. Виннер , Т. Ларсонс, Н. Смелзер, Г. Хакен).
Вместе с тем остаются по- прежнему спорными в науке и проблематичными на практике положения о понятии, целях , субъектах , объектах и методах управления государственной гражданской службой , статусе специальных органов по управлению государственной службой . Не разработаны вопросы о
принципах и функциях управления государственной гражданской службой.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления государственной гражданской службой РФ. Федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов РФ исследуются как субстанции, обеспечивающие исполнение полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.
Предмет исследования. Предметом исследования являются концепции, нормативные правовые акты , практика в сфере обеспечения управления федеральной государственной гражданской службой и государственной гражданской службой субъектов РФ.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование построения единой системы управления государственной службой Российской Федерации на основе учета своеобразия управления федеральной гражданской государственной службой и государственной службой субъектов Российской Федерации.
В развитии настоящей цели ставятся следующие задачи:
исследование понятия государственной гражданской службы с формально-юридической точки зрения;
разработка теоретических основ управления государственной гражданской службой , в том числе определение целей, субъектов, объектов, основных принципов, функций и методов управления;
обобщение исторического опыта, выявление основных тенденций и противоречий , осмысление позитивных и негативных сторон управления государственной гражданской службой;
раскрытие конституционных основ управления государственной гражданской службой РФ ;
анализ состояния и перспектив развития управления государственной гражданской службой в отраслевом законодательстве РФ;
выявление проблем и путей совершенствования правового регулирования управления государственной гражданской службой субъектов РФ.
7 Теоретические, методологические и эмпирические основы исследования .
Теоретическую основу настоящих исследований составляют труды известных дореволюционных, советских и современных российских и зарубежных исследователей, специалистов в области конституционного (государственного) права, административного права и государственного управления. Особое значение в научных работах придается вопросам понятия государственной гражданской службы, государственной должности и её разновидностей, теоретических основ управления государственной гражданской службой, истории управления государственной гражданской службой. Обращается внимание на конституционные основы управления государственной гражданской службой, правовое регулирование управления государственной гражданской службой в отраслевом законодательстве РФ, состояние и перспективы развития управления государственной гражданской службой субъектов РФ. В этой связи особое значение приобретают положения и выводы, содержащиеся в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.Д. Граждана, В.М. Манохина, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, А.Ф. Ноздрачева , Ю.Н. Старилова , А.И. Турчинова и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частно научные методы исследования. Среди них методы диалектического материализма, исторического, конкретно-социологического, формальнологического, сравнительно- правового, статистического анализа.
При написании работы диссертантом было проанализировано законодательство дореволюционного, советского и современного периодов, направленное на обеспечение управление государственной гражданской службой; нор-мотворческая практика федеральных органов государственной власти, субъектов РФ ( автор принимал участие в разработке ряда нормативных правовых актов Алтайского края). Часть эмпирического материала была собрана самим диссертантом, а часть почерпнута из опубликованных источников.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения.
Государственная гражданская служба РФ может рассматриваться с различных точек зрения: социологической, политологической, структурно-организационной, формально-юридической. С формально- юридической точки зрения государственная гражданская служба является комплексным, межотраслевым институтом, включающим в себя нормы конституционного, административного , трудового , финансового и других отраслей права.
Управление государственной гражданской службой создается на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации и стажировки государственных служащих и др .
Исторический опыт управления государственной гражданской службой России дает позитивные примеры, которые необходимо переосмыслить и использовать с учетом современных реалий.
Конституционные основы управления государственной гражданской службой составляют нормы конституционного права России, устанавливающие общие положения об управлении государственной гражданской службой, в том числе принципы управления, субъектов управления, формы и методы их воздействия. В развитие этих основ деятельность по управлению государственной гражданской службой регулируется нормами других отраслей публичного права, а также частного права (гражданского, трудового и др.).
5. Управление государственной гражданской службой включает в себя формирование специального административно-правового статуса государственных служащих, состоящего из особых обязанностей и прав, ответственности, ограничений и гарантий ; закрепление различных форм обеспечения профессионального (кадрового) потенциала - конкурс, система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; аттеста-
9 ция государственных служащих, кадровый резерв, образование специальных
государственных органов по управлению государственной гражданской службой.
6. Управление федеральной государственной гражданской службой и управление государственной гражданской службой субъектов РФ в целом по форме и содержанию совпадают. Своеобразие управления государственной службой субъектов РФ определяется предметами ведения субъектов РФ.
Научная новизна исследования. Впервые комплексно исследуются социальные, правовые и организационные основы управления государственной гражданской службой РФ как единой системы, включающей в себя управление федеральной государственной гражданской службой и управление государственной гражданской службой субъектов РФ.
Научной новизной характеризуются основные положения, предложения и выводы. В частности, это касается историко - правового исследования развития управления государственной гражданской службой в России , формулирования принципов, функций управления государственной гражданской службой РФ, административно- правового регулирования управления карьерой государственного служащего, организационно- правового обоснования введения специальных государственных органов по управлению государственной гражданской службой и др.
Практическая значимость. Результаты исследования положены в основу разработки системы управления государственной гражданской службой Алтайского края, включая преимущественно государственную службу администрации края. Они используются в работе со слушателями на курсах повышения квалификации государственных служащих, могут быть использованы для подготовки нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, а также в учебных курсах « Конституционное право РФ» и « Административное право» .
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при подготовки законов Алтайского края «Об особенностях правового положения лица , замещающего государственную должность Алтайского края категории «А», «О государственной службе Алтайского края», «Об ат-
10 тестации государственных служащих Алтайского края», «О муниципальной
службе в Алтайском крае»; постановлений администрации Алтайского края «О кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края , учрежденных для обеспечения деятельности главы администрации края», «О порядке ведения личных дел государственных служащих, чьи должности учреждены для обеспечения деятельности главы администрации Алтайского края», «Об утверждении Перечня разновидностей (специализаций) государственных должностей государственной службы Алтайского края, учрежденных для обеспечения деятельности главы администрации края», «Об утверждении квалификационных требований по государственным должностям государственной службы в администрации Алтайского края» и др. Материалы исследования использовались в курсах лекций, читаемых автором для студентов и слушателей Алтайского технического государственного университета им. И.И. Ползунова, Алтайского института экономики и права , Алтайского филиала Сибирской академии государственной службы и нашли свое отражение в пяти опубликованных работах Разработаны спецкурсы « Государственная служба и государственная кадровая политика »,« Государственная служба Алтайского края ».
Структура диссертации. Настоящая работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка, приложений и списка сокращений.
