Содержание к диссертации
Введение 2
Глава 1. Муниципальный кредит в системе местных финансов
Российской Федерации 15
1. Понятие и сущность муниципального кредита 15
2. Законодательство о муниципальном кредите 59
Глава 2. Организационно-правовые формы муниципального
кредита в Российской Федерации 82
1. Муниципальные займы 82
2. Банковский кредит 113
3. Бюджетный кредит 123
4. Налоговое кредитование: налоговый кредит,
инвестиционный налоговый кредит 138
Глава 3. Совершенствование правового регулирования
муниципального кредита в Российской Федерации 156
Заключение 188
Библиографический список 195
-)
Введение к работе
Актуальность темы. Реформирование общественно-политической экономической жизни в России непосредственно связано со становлением и развитием местного самоуправления, его финансовых основ. Вопросы правового регулирования финансовой базы муниципальных образований и наделения местного самоуправления достаточными материально-финансовыми ресурсами для обеспечения потребностей местного населения приобретают первостепенное значение. Для нормального развития федеративного государства, эффективной и самостоятельной деятельности органов местного самоуправления недостаточно только политических деклараций о гарантиях и признании нового статуса муниципальных образований. Европейская хартия о местном самоуправлении (ст. 9)1 указывает, что финансовые системы, на которых основываются средства органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов. Для финансирования расходов на капитальные вложения местные органы самоуправления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
Несмотря на то, что все финансовые ресурсы местного самоуправления должны распределяться через местный бюджет, местные финансы не ограничиваются только местным бюджетом2.
Финансовые отношения на уровне муниципальных образований складываются в трех сферах:
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
См.: Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства: Учебник. М., 2000. С. 55.
1) бюджетной (в сфере формирования и исполнения местных бюджетов); 2) межбюджетных отношений (в процессе бюджетного регулирования); 3) финансово-кредитной.
Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для финансирования наиболее серьезных и необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскания свободного сегмента на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества, не покрытых налоговыми и прочими поступлениями1.
Более чем десятилетний опыт организации местного самоуправления
в России сопровождался расширением сферы участия муниципальных
образований в финансовых отношениях, в том числе усилением степени
влияния кредитных отношений на сбалансированность местной
финансовой системы. Перманентная дефицитность местных бюджетов,
вызванная несовершенством механизмов межбюджетного регулирования и
недостаточной реализацией системы гарантий финансовой
самостоятельности местного самоуправления, явилась причиной
многократного за последнее время увеличения задолженности муниципальных образований по размещенным облигационным займам, банковским кредитам, ссудам из вышестоящих бюджетов.
Расширение практического использования кредитных инструментов в деятельности органов местного самоуправления, к сожалению, не сопровождалось устранением противоречий, касающихся правового регулирования муниципальных кредитных отношений. Отраслевая разрозненность законодательства и значительная доля местных нормативных актов в правовом массиве регулирования вызывают
Крохина Ю.Л. Город как субъект финансового права. Саратов, 2000. С. 134.
необходимость в комплексном исследовании кредитных отношений с участием органов местного самоуправления с параллельным формированием единого систематизирующего понятия, способного объединить все группы таких отношений как часть финансовой деятельности на местном уровне. В современной правовой науке такой систематизации не проводится, понятия муниципального кредита и его организационно-правовых форм до конца не разработаны и применяются не согласованно.
С окончанием периода хаотичного развития местного финансового рынка вектор первоочередных задач органов местного самоуправления в кредитной сфере переместился с обеспечения валового объема дополнительных поступлений в местные бюджеты на формирование условий эффективности и экономической целесообразности привлечения средств, рационального управления муниципальным долгом.
«Проблема будущих поколений», широко обсуждаемая применительно к федеральному уровню государственных заимствований, бесспорно, касается и области муниципального долга, характеризующейся очевидными диспропорциями между привлекаемыми и направляемыми на погашение задолженности ресурсами. Немаловажным также является влияние кредитных отношений с централизованными муниципальными финансами на экономические процессы внутри муниципального образования, включая вопросы формирования муниципального рынка ценных бумаг, создания благоприятного инвестиционного климата.
В этих условиях особую актуальность приобретают исследования места и роли муниципального кредита, правовых основ и организационно-правовых форм его проявления. Правовое регулирование кредитных отношений на местах, а также приемов и способов управления муниципальным долгом и механизма его ограничения становятся наиболее значимыми для организации местных финансов. Современное нормативное
правовое регулирование должно обеспечить реальные возможности органов местного самоуправления для привлечения дополнительных финансовых ресурсов за счет временно свободных средств организаций и населения.
Ввиду вышеизложенного попытка комплексного исследования всех видов кредитных отношений на муниципальном уровне с позиций эффективности их правового обеспечения, практической целесообразности и взаимообусловленности представляется наиболее значимой. Исследование кредитных отношений в рамках единого муниципального кредита представляется актуальным, имеющим принципиальное значение.
Объеючш диссертационного исследования являются
общественные отношения в области финансово-правового регулирования муниципального кредита, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормативная база деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере муниципального кредита, а также практическая деятельность органов местного самоуправления по организации и обеспечению функционирования системы муниципального кредита, участию в кредитных отношениях.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования-провести комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования муниципального кредита в Российской Федерации и определить основные направления совершенствования системы правового регулирования кредитных отношений на уровне муниципальных образований.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
проанализировать современное состояние муниципального кредита и его видов;
раскрыть правовую природу и публичную сущность муниципального кредита как совокупности разносторонних отношений по заимствованию временно свободных денежных средств и кредитованию хозяйствующих субъектов;
исследовать характер становления и развития ныне действующего законодательства и местного нормотворчества о муниципальном кредите в условиях реформирования российской экономики;
изучить роль муниципального кредита, его цели и задачи в формировании финансовых основ местного самоуправления;
рассмотреть основные виды муниципального кредита и их нормативное правовое и организационно-методическое обеспечение на региональном и местном уровне;
выявить и теоретически обосновать основные направления совершенствования муниципального кредита в условиях рыночной экономики, в том числе как в области перспектив развития законодательства, так и в сфере обновления организационно-правовых форм кредита и возможных мер достижения результативности их применения.
В результате анализа предполагается выявить возможности и перспективы развития местного финансового рынка, путей и средств дальнейшего совершенствования правовых основ муниципального кредита для расширения экономической базы местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Российский финансовый рынок, одним из сегментов которого является рынок кредитного капитала, переживает начальный этап становления. Негативные явления в этой сфере экономики, обострившиеся после кризиса августа
1998 года, охватившего всю финансовую систему страны и вызванного в том числе и несбалансированной политикой правительства на рынке государственных заимствований, не могли не сказаться на состоянии муниципальных финансов, в частности - функционировании процессов привлечения органами местного самоуправления свободных денежных средств на рынке посредством займов и кредитов и кредитовании ими хозяйствующих субъектов. Объективными предпосылками такой проблемной характеристики кредитной деятельности муниципальных образований, кроме указанных, является также недостаточность гарантий их финансовой самостоятельности (низкая доля собственных доходов в структуре доходов бюджетов, чрезмерная зависимость местных бюджетов от отчислений вышестоящих, вызванная этими факторами постоянная дефицитность), неразвитость кредитных механизмов в целом, вызванная недоверием инвесторов, стагнацией банковского сектора экономики, кризис системы государственного кредита и т.д. А если учесть, что само местное самоуправление, хотя конституционно и законодательно декларированное, с трудом пробивает себе дорогу, то и кредитная деятельность муниципальных образований находится в аналогичном зачаточном состоянии. Это сказывается на степени разработанности избранной проблематики, в которой практически отсутствуют научные работы, посвященные публично-правовым проблемам муниципального кредита.
Отдельные аспекты публично-правового исследования
муниципальных кредитных отношений проводятся чаще всего в связи с анализом финансовых основ местного самоуправления, развития муниципального хозяйства, а также в финансово-правовой литературе по разделам государственного, муниципального и банковского кредита. К ним следует отнести работы таких авторов как: Артемов Н.М., Васильев В.И., Воронин А.Г., Горбунова О.Н., Грачева ЕЛО., Зуев В.М., Карасева М.В., Костюков А.Н., Крохина Ю.А., Кузнецов С.С., Мандрица В.М.,
Новоселов В.И., Пешин Н.Л., Покачалова Е.В., Савин А.Ю., Семенов Ю.А., Селюков А.Д., Соколов Э.Д., Фадеев В.И., Химичева Н.И., Цыпкин С.Д. и ряд других.
В дореволюционной России вопросы правового регулирования государственного кредита рассматривались в работах Бунге М.Х., Исаева А.А., Лебедева В.А., Львова Д., Озерова И.Х., Орлова М.Ф., Слуцкого М.И., Тарасова И., Ходского Л.В. и других. Муниципальному кредиту в начале советского периода посвящены работы Велихова Л.А., Чаянова А.В. и других.
Наиболее разработаны в последние годы экономические вопросы муниципальных займов в системе рынка ценных бумаг, которым посвящен, в частности, ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата экономических наук. В их числе: Гладский Д.Г. «Экономическая безопасность системы городских муниципальных займов»; Исаев Б.К. «Размещение муниципальных облигационных займов»; Лащук Д.И. «Рынок ценных бумаг и перспективы его развития на примере муниципальных займов»; Кролли Л.О. «Становление и развитие российского рынка государственных и муниципальных ценных бумаг»; Филь СИ. «Муниципальные займы в системе государственного кредита»; Шибаев СР. «Муниципальные займы как источник региональных инвестиций» и другие. Вместе с тем, правовых исследований на уровне диссертаций по муниципальному кредиту пока не проведено.
В диссертации использованы общетеоретические труды и научные работы авторов по отдельным отраслям права, в том числе: Алексеева СС, Козлова Ю.М., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Тихомирова Ю.А., Шеремета К.Ф. и других. По муниципальному праву - Васильева В.И., Кутафина О.Е., Фадеева В.И., Шугриной Е.С. и других. По гражданскому праву - Егорова Н.Д., Медведева Д.А., Смирнова В.Т., Суханова Е.А., Хохлова С.А. и других.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы РФ, федеральное и региональное законодательство, уставы муниципальных образований и нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Отдельные вопросы анализа решались с учетом судебных решений Конституционного, Высшего Арбитражного и Верховного судов РФ и сложившейся судебной практики.
Научная новизна исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области муниципального кредита. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование теоретических и прикладных аспектов формирования и функционирования муниципального кредита как элемента финансовой основы местного самоуправления. Выводы и предложения, сформулированные в ходе исследования, направлены на совершенствование муниципального кредита.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. Муниципальный кредит - комплексный правовой институт,
представляющий собой урегулированную правовыми нормами
совокупность кредитных отношений с централизованными финансами
местного самоуправления, возникающих по поводу привлечения
муниципальными образованиями временно свободных денежных средств
различных хозяйствующих субъектов, населения и бюджетов других
уровней на началах добровольности, срочности, возмездности и
возвратности и предоставления бюджетных средств на тех же началах.
2. Делается вывод о самостоятельности муниципального кредита как
комплексного правового образования, охватывающего двухсторонние связи
как по аккумуляции денежных средств в местном бюджете, так и по
кредитованию из местного бюджета. Муниципальный кредит необходимо
выделять из системы государственного кредита, несмотря на формальную
однотипность экономической сущности и правового регулирования. Основанием для организационного вычленения муниципального кредита из системы государственного кредита является совокупность собственных финансово-экономических прав, вытекающих из гарантированной самостоятельности и политико-правового статуса местного самоуправления. Финансовая деятельность муниципальных образований, таким образом, относится к сфере комплексного муниципально-правового регулирования, а отношения в области муниципального кредита одновременно являются муницинально-правовыми. Обязательным субъектом рассматриваемых отношений являются муниципальные образования в лице уполномоченных органов местного самоуправления.
3. Комплексность муниципального кредита как правового института проявляется в объединении им совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные, налоговые, гражданско-правовые и иные связанные с ними отношения. Консолидирует их, с одной стороны, комплексность муниципального нрава и автономия хозяйственной самостоятельности местного самоуправления, с другой стороны, единство правового регулирования российской финансовой системы. Так, банковский кредит, базирующийся на гражданско-правовом регулировании, включен в понятие муниципального кредита как одна из форм достижения бюджетной сбалансированности муниципальных образований.
4. Группа отношений, складывающихся в области отдельного вида
кредитной деятельности и связанных единством экономического
содержания и правового регулирования, может быть определена как
организационно-правовая форма муниципального кредита.
Организационно-правовыми формами муниципального кредита, предусмотренными законодательством Российской Федерации, являются: муниципальные займы - привлечение денежных средств путем выпуска ценных бумаг органами местного самоуправления; бюджетный кредит —
привлечение денежных средств из вышестоящих бюджетов и предоставление денежных средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах; банковский кредит муниципальному образованию; налоговый и инвестиционный налоговый кредит как формы кредитования участников налоговых правоотношений, заключающиеся в изменении срока уплаты налога.
5. Правовое регулирование муниципального кредита как составной
части финансовой деятельности (по образованию и использованию фондов
временно свободных денежных средств), являющегося комплексным
правовым образованием, на приоритетной основе осуществляется нормами
финансового права. Критериями, определяющими финансово-правовую
направленность регулирования муниципального кредита, являются: а)
отнесение отношений в сфере муниципального кредита к возникающим в
процессе финансовой деятельности муниципальных образований; б)
регулирование большей части указанных отношений методом властных
предписаний, проявляющимся в обязывающем характере нормативно-
правового обеспечения и императивности регулирования муниципального
кредита со стороны органов местного самоуправления.
6. Обосновывается необходимость законодательного изменения
понятия муниципальной ценной бумаги как инструмента осуществления
муниципальных займов. Данное Федеральным законом «Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»
определение муниципальной ценной бумаги как эмиссионной ценной
бумаги требует пересмотра с точки зрения его расширения с
распространением на другие виды ценных бумаг, удостоверяющие
отношения займа и выпускаемые от имени муниципального образования, но
не являющиеся эмиссионными (например, муниципальные векселя).
7. Предлагается произвести уточнение круга отношений,
формирующих муниципальный кредит. Включение в их состав отношений,
связанных с образованием муниципального долга, но не имеющих кредитного характера, необоснованно. Это касается муниципальных гарантий, муниципальных лотерей, принятия муниципальным образованием на себя обязательств третьих лиц.
8. Перспективной формой муниципального кредита может
выступать взаимный кредит муниципальных образований, представляющий собой форму двустороннего предоставления либо объединения финансовых ресурсов муниципальных образований для решения конкретных задач. Необходимость законодательного закрепления взаимного кредита как разновидности бюджетного кредита предопределено установлением двухуровневой системы организации местного самоуправления, дальнейшим развитием межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики и расширением экономической кооперации муниципальных образований для решения общих вопросов жизнедеятельности местных сообществ.
9. Направлениями совершенствования правового регулирования муниципального кредита являются устранение противоречий в закреплении понятийного аппарата данного института, содержащегося в бюджетном, гражданском, налоговом законодательстве; уточнение субъектного состава правоотношений; разграничение смежных понятий в области финансово-кредитных отношений, применяемых законодательством; приведение нормативных актов о местном самоуправлении в соответствие с бюджетным законодательством; закрепление возможности расширения и оптимизации форм использования муниципального кредита.
Методологическая основа исследования. Методология включает применение совокупности приемов и способов диалектического познания, таких как историзм, объективность анализа объекта и предметов исследования, методов системного подхода и системного анализа. Частно-научные правовые методы исследования, такие как формально-
юридический, нормативно-технический, логический, сравнительного правоведения. Это позволяет исследовать проблемы муниципальных кредитных отношений в их взаимозависимости, взаимообусловленности составляющих их звеньев. В том числе - по видам кредитных отношений, компетенции органов местного самоуправления, структуре финансовой системы и ее институтов. Использование эмпирического уровня познания выразилось в исследовании и оценке закономерностей функционирования и перспектив развития института муниципального кредита на основе анализа существующих моделей муниципального кредита, рассматриваемых в динамике их развития, принимался во внимание предшествующий опыт участия муниципальных образований в кредитной деятельности. Тенденции правового регулирования, основные противоречия, возможные пути их преодоления анализировались с позиций объективных закономерностей, складывающихся в странах с развитой рыночной экономикой.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Сформулированные автором теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов финансово-правового характера и муниципального нормотворчества. Они могут также применяться органами местного самоуправления для совершенствования муниципального нормотворчества и кредитного механизма в системе финансовых основ муниципальных образований. Результаты исследования применимы для преподавания курсов финансового и муниципального права.
Диссертация выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета, где было проведено ее рецензирование. Апробация основных положений исследования нашла отражение в научных публикациях автора в г. Омске и г. Томске и опубликованном в открытой печати докладе на научно-
практической конференции в г. Перми. Автор также использовал собственные теоретические наработки при преподавании практической части курса финансового права, специальных курсов «Правовое регулирование рынка ценных бумаг в Российской Федерации» и «Вексельное право Российской Федерации» в Омском государственном университете.
Структура диссертации обусловлена характером исследования и состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
