Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Основания и формы участия граждан в обеспечении правопорядка
1. Развитие административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка: исторический аспект 15
2. Понятие и правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка 34
3. Формы участия граждан в обеспечении правопорядка 65
ГЛАВА II. Содержание административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка
1. Принципы участия граждан в обеспечении правопорядка 93
2. Права и обязанности граждан, участвующих в обеспечении правопорядка 113
3. Гарантии прав граждан, участвующих в обеспечении правопорядка 141
Заключение 163
Список использованных источников 173
Приложения 200
- Развитие административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка: исторический аспект
- Понятие и правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка
- Принципы участия граждан в обеспечении правопорядка
- Права и обязанности граждан, участвующих в обеспечении правопорядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российское законодательство, провозгласив право граждан на участие в обеспечении правопорядка, не определяет правового статуса тех, кто им воспользовался.
Реализация населением прав в правоохранительной сфере, пройдя долгий исторический путь, организационно оформилась в добровольные народные дружины, товарищеские суды, внештатное сотрудничество в органах внутренних дел, общественные пункты охраны порядка. В современный период указанные организационно-правовые формы участия граждан в обеспечении правопорядка продолжают существовать, имея нормативную правовую регламентацию на уровне региональных законов и ведомственных правовых актов, однако их правовой статус до сих пор не закреплен на федеральном уровне.
В настоящее время проблема совершенствования правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, вызывает повышенный научный интерес и особое внимание правоохранительных органов. Россия не стала исключением в скорбном списке стран, на территории которых произошли бесчеловечные террористические акты. В свете этого значимость повышения бдительности людей, кооперации их усилий, приближенности к правоохранительным органам, делегирования им определенных правоохранительных полномочий стала очевидным фактом.
Девяностые годы XX в. стали переломными в закреплении административно-правового статуса граждан, оказывающих содействие органам внутренних дел в обеспечении правопорядка. Приказом МВД России от 20 ноября 1992 г. № 420 утверждена Временная инструкция по организации работы внештатных сотрудников милиции1 - единственный нормативный правовой акт, регулирующий статус этой формы участия граждан в обеспечении правопорядка. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О ча См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации.-1993.-№3.
стной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» 1 (далее - Закон о частной детективной и охранной деятельности) обозначил правовой статус сотрудников частных детективных и охранных структур, которые также участвуют в обеспечении правопорядка.
Вместе с тем Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2 признал недействующей нормативную базу добровольных народных дружин, общественных пунктов охраны порядка, комиссий по борьбе с пьянством, не предложив взамен новых организационно-правовых форм участия граждан в обеспечении правопорядка.
В условиях правового вакуума, сложившегося в данной сфере, федеральная и региональные власти, органы местного самоуправления принимают законы и иные нормативные правовые акты, пытаясь восполнить имеющиеся пробелы. Однако в силу разницы подходов, реализованных в этих документах, пока не удается создать общую концепцию правового положения граждан, участвующих в обеспечении правопорядка. К проблеме правового регулирования добавилась дезориентация сотрудников милиции, недооценка ими роли общественности в профилактике правонарушений, незнание принципов, регламента и способов коммуникации с населением.
При этом в России около 250 тыс. объединений граждан оказывают содействие органам внутренних дел, работает свыше 11 тыс. общественных пунктов охраны порядка3, постоянно растет число охранно-сыскных структур.
Актуальность данного исследования подтверждается и тем, что оно совпало с многолетним, трудным процессом подготовки проектов федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», в который включены региональные субъекты законотворчества, за интересованные министерства и ведомства. В 1997 г. Государственная Дума приняла законопроект «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», позже получивший одобрение в Совете Федерации. Однако Президент России его отклонил. Следующая попытка законодательного урегулирования участия граждан в охране правопорядка предпринималась в 2002 г. Субъектом законодательной инициативы выступило Законодательное собрание Краснодарского края. Его законопроект «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» от 15 ноября 2002 г. не поддержало Правительство Российской Федерации (официальный отзыв от 9 января 2003 г. № 71п-П4).
В настоящее время очередной проект федерального закона «Об участии граждан в обеспечении правопорядка» находится в стадии подготовки. 2 декабря 2006 г. члены Совета Безопасности Российской Федерации на оперативном совещании рассмотрели вопрос «О совершенствовании системы социальной профилактики преступлений и иных правонарушений». На основе решения Совета Безопасности Российской Федерации (15 декабря 2006 г. №Пр-2174) Правительство Российской Федерации поручило (12 января 2007 г. № МФ-П4-87) МВД России совместно с Минобороны России, Минюстом России, ФСБ России, ФСКН России, Минфином России до 1 марта 2007 г. внести согласованные предложения по нормативно-правовому регулированию материального стимулирования граждан, оказывающих содействие правоохранительным органам.
22 марта 2007 г. Комитетом по безопасности Государственной Думы проведены парламентские слушания на тему «Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка», в результате констатировавшие необходимость скорейшей разработки соответствующего федерального закона.
Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, принятым по итогам 201-го заседания Федерального Собрания, состоявшегося 27 апреля 2007 г., Правительству Российской Федерации предложено мобилизоваться и внести в Государственную Думу проект федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Принятие закона осложняется отсутствием общего мнения об участии граждан в обеспечении правопорядка, их статусе и, главным образом, об оптимальном объеме властных полномочий для достижения положительных результатов гражданской правоохранительной деятельности.
В диссертации изложены в систематизированном виде основные положения темы, восполнены существующие пробелы с позиции комплексного исследования правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, намечены пути разрешения актуальных проблем, перечислены конкретные средства по совершенствованию взаимодействия органов внутренних дел с населением.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка всегда привлекали внимание ученых. Методологическое значение для нашего исследования имеют труды A. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, В. М. Безденежных, О. М. Васильевой, И. И. Веремеенко, В. Ф. Воробьева, Р. И. Денисова, Б. Н. Габричидзе, B. К. Гижевского, П. Г. Городецкого, С. И. Голика, Р. И. Денисова, Н. В. Дементьева, Е. В. Додина, В. В. Домбровского, С. В. Егорышева, А. В. Заторного, С. М. Забелова, В. Ф. Захарова, А. П. Клюшниченко, В. К. Колпакова, Н. М. Конина, Б. П. Елисеева, Ю. Н. Емельянова, С. Р. Ибрайбекова, Д. С. Карева, Д. Ф. Кичатова, В. М. Колоскова, С. И. Котюргина, А. А. Конева, В. В. Кузнецова, Б. П. Михайлова, Ю. Н. Ольховникова, А. Ф. Пехтерева, А. Д. Полишук, В. П. Сальникова, Ю. А. Соловьева, Ю. П. Соловья, В. Т. То- мина, А. П. Флягина, А. К. Щедриной, Ц. А. Ямпольской и др.
Проблема правового статуса негосударственных субъектов обеспечения правопорядка стала предметом специальных научных исследований, в том числе и диссертационных. Данные вопросы нашли отражение в работах Е. Н. Арестовой, В. Б. Белорусова, И. А. Божкова, Д. А. Брагера, А. 3. Гливин ского, Е. В. Васьковской, А. В. Воронцова, М. Н. Зацепина, А. Б. Козловского, А. А. Качалова, Л. Ф. Кванта, Ф. С. Разоренова, С. И. Шкуркина.
Тем не менее содержание административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, особенности различных форм такой общественной активности требуют логической завершенности, что ослабит напряженность в нормотворческой деятельности, правоприменительной практике.
Названные обстоятельства предопределили выбор темы исследования и его содержание.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является формулирование теоретических и практических выводов, направленных на совершенствование административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка.
Достижение указанной цели обусловлено необходимостью постановки и решения следующих задач:
- исследовать теоретические подходы к регламентации административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка;
- провести комплексный научный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус названных граждан;
-очертить круг субъектов, обладающих специальным административно-правовым статусом в обеспечении правопорядка;
-сформулировать понятие административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, выявить факторы его становления и развития, дать определение ключевой для исследуемой темы категории «формы участия граждан в обеспечении правопорядка»;
- рассмотреть элементы административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка;
-построить научную классификацию организационно-правовых форм участия граждан в обеспечении правопорядка с краткой характеристикой каждой;
— изучить практику взаимодействия органов внутренних дел с гражданами обеспечивающими правопорядок;
— выделить основные принципы участия граждан в обеспечении правопорядка;
-предложить научные рекомендации по правовому регулированию деятельности различных организационно-правовых форм участия граждан в обеспечении правопорядка;
— разработать тезисы совершенствования административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе реализации гражданами права на участие в обеспечении правопорядка; динамика развития и возможности совершенствования административно-правового механизма координации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений граждан, юридических и физических лиц в обеспечении правопорядка.
Предметом исследования служат нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовой статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, общая и специальная литература, посвященная названной проблеме, правоприменительная практика.
Методологическая основа и методика исследования. Диссертационное исследование базируется на диалектическом методе научного познания. Автором также использовались формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и социологический методы.
В процессе изучения были проанализированы труды ученых, занимающихся научной разработкой проблем, имеющих отношение к избранной диссертантом теме, привлекались источники по общей теории права, административному, уголовному и конституционному праву, административной деятельности органов внутренних дел. Обобщен зарубежный опыт регламентации административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка.
В работе учитывалось содержание ранее действовавших и современных нормативных правовые актов Российской Федерации. Проанализированы положения Конституции Российской Федерации и законы Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также статистический и фактический массив правоохранительной практики.
Научная обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации выводов, предложений и рекомендаций определяются эмпирической ба-зой исследования, которую составили судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, данные анкетирования и интервьюирования 230 жителей г. Омска, 580 сотрудников милиции общественной безопасности Алтайского и Красноярского краев, Иркутской, Омской и Новосибирской областей, 7 руководителей частных охранных структур.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в рамках монографического исследования на значительном нормативном и теоретическом материале осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблем административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Научную новизну диссертационного исследования определяют также основные положения, выносимые на защиту.
1. Административно-правовой статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, — это совокупность прав и обязанностей граждан в обеспечении правопорядка, гарантий реализации данных прав, ограничений (запретов), мер юридической ответственности, отображающих в комплексе цели и задачи данной деятельности.
Административно-правовой статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, находится в постоянной динамике, обусловленной изменением общественных отношений, системой законодательства, задачами, возлагаемыми на граждан, оказывающих содействие в обеспечении правопорядка.
2. Под лицами, участвующими в обеспечении правопорядка, понимаются граждане Российской Федерации, оказывающие основанное на законе содействие органам внутренних дел посредством какой-либо организационно-правовой формы.
3. Формой участия граждан в обеспечении правопорядка выступает совокупность нормативных правовых условий и организационного порядка осуществления деятельности по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, основанной на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах, связанной с непосредственным воздействием на лицо, совершающее правонарушение.
4. Общая концепция построения нормативной регламентации административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, предполагает:
а) разработку и принятие федерального закона, определяющего фундамент административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка;
б) внесение на основе указанного федерального закона соответствующих дополнений и изменений в действующие законы Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации, а также разработку и принятие законов, регламентирующих- особенности административно-правового статуса различных форм участия граждан в обеспечении правопорядка (закрепление гарантий и мер защиты, дополняющих федеральный административно- правовой статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка);
в) исходя из положений федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, очерчивание контура административно-правового статуса каждой организационно-правовой формы участия граждан в обеспечении правопорядка в соответствующих уставах и положениях (регламентация административно-правовых предписаний в отношении граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, обусловленная особенностями территориального образования).
5. Поскольку Федеральный закон «Об общественных объединениях» не детализирует статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, а Закон РФ «О милиции» закрепляет взаимодействие с гражданами в качестве принципа деятельности милиции, не уточняя их правового положения, аргументируется необходимость подробной регламентации статуса участвующих в обеспечении правопорядка граждан отдельным федеральным законом. Предлагается авторский проект федерального закона «Об участии граждан в обеспечении правопорядка». В этом документе, помимо четкого структурирования прав и обязанностей граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, обозначена компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной сфере.
6. Научная классификация современных форм участия граждан в обеспечении правопорядка:
а) в зависимости от учреждающих субъектов:
- комплектуемые органами внутренних дел (внештатные сотрудники милиции);
- учреждаемые органами местного самоуправления (дружины, общественные пункты охраны порядка);
- образованные негосударственными правоохранительными формированиями (частные детективные и охранные структуры);
б) в зависимости от правовых оснований деятельности:
- действующие в рамках федерального законодательства (частные детективные и охранные структуры);
- участвующие в обеспечении правопорядка согласно нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (дружины, общественные пункты охраны порядка);
- регулируемые ведомственными нормативными правовыми актами (внештатные сотрудники милиции).
7. Система гарантий реализации прав граждан на участие в обеспечении правопорядка включает:
- подконтрольность подобной деятельности органам внутренних дел;
- введение административной ответственности за невыполнение законных распоряжений граждан, участвующих в обеспечении правопорядка;
- страхование жизни и здоровья названных граждан за счет средств соответствующих бюджетов;
- установление поощрений для граждан, участвующих в обеспечении правопорядка.
8. Поскольку участие в обеспечении правопорядка затрагивает основные права и свободы граждан, данный вид деятельности должен сопровождаться закрепленной законодательно процедурой выдачи разрешений на право реализации полномочий в правоохранительной сфере, обязательной для всех организационно-правовых форм.
9. Принципы участия граждан в обеспечении правопорядка распространяются в равной степени на граждан и сотрудников органов внутренних дел при обеспечении ими правопорядка.
Данная деятельность базируется на принципах законности, добровольности, сочетания гласности и конфиденциальности, подконтрольности и взаимодействия с органами внутренних дел, компетентности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейших научных разработках административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, при совершенствовании федерального, регионального законодательства, а также правовых актов муниципальных образований, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты дополняют и обобщают научные знания по вопросу участия граждан в обеспечении правопорядка, имеют когнитивную ценность для процесса преподавания курсов «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования. Ряд положений диссертационного исследования послужили фундаментом учебного пособия «Правовые основы участия граждан в охране правопорядка» (Омск, 2007), которое используется в учебном процессе нескольких высших учебных заведений МВД России, а также в практической деятельности сотрудниками УВД по Омской области. Наиболее важные фрагменты диссертации были изложены в докладах на международной научно-практической конференции «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации» (Омск, 2004 г.), научной конференции адъюнктов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омская академия МВД России, 2005 г.), научно-практической конференции «Международные юридические чтения» (Омский юридический институт, 2005 г.), межрегиональной научно-практической конференции «Российское право: история, современность и перспективы» (Киров, 2006 г.), «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Красноярск, 2008 г.).
Результаты проведенной работы нашли применение в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности в Омской академии МВД России. Несколько положений были восприняты через внедрение соответствующими службами и подразделениями УВД по Омской области.
По теме диссертации опубликовано девять научных работ. Одна научная статья опубликована в ведущем рецензируемом журнале «Психопедагогика в правоохранительных органах», входящем в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России.
Логичным завершением исследования стал авторский проект федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», а также закона о внесении изменений в Закон РФ «О милиции».
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Развитие административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка: исторический аспект
Административно-правовой статус граждан, участвующих в обеспечении правопорядка - развивающаяся категория. С течением времени совершенствуется система законодательства страны, переосмысливается роль и место населения в правоохранительной сфере, пределы его компетенции в обеспечении правопорядка.
Участие, то есть совместная деятельность, сотрудничество1 населения в обеспечении правопорядка, следует рассматривать с момента учреждения специальных органов власти, в задачи которых входит обеспечение правопорядка. В Российском государстве такой отправной точкой стало учреждение в городах Санкт-Петербурге и Москве первых должностей генерал-полицмейстера и обер-полицмейстера , создание регулярной полиции. Ранее население самостоятельно обеспечивало правопорядок, выборные граждане полноценно исполняли функции, отнесенные позже к обязанностям стражей закона3.
В Указе от 25 мая 1718 г. «Пункты, данные С.-Петербургскому Генерал-Полицмейстеру» говорилось: «Для лучшего смотрения всякого против сих пунктов неисправления, надлежит определить в каждой слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, и дабы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противного запрещению..
Основной их задачей было, прежде всего, спокойствие на улицах. Особыми правами и обязанностями в обеспечении правопорядка десятские не обладали. Возникшие в последствие в советский период «десятидворки» в основу формирования закладывали тот же принцип — один житель присматривает за десятью дворами.
С образованием полиции участие населения в обеспечении правопорядка свелось, в основном, к негласной форме сотрудничества с полицейскими органами. Учрежденное в 1802 г. Министерство внутренних дел Российской империи явилось самым большим и многофункциональным из всех восьми существовавших министерств, оно сосредоточило в себе исполнение внутренних функций государства. Полиция подразделялась на сельскую и городскую2, к ее задачам относились сбор сведений о происшествиях, надлежащее реагирование на них, наблюдение за соблюдением законов. Взаимодействие полицейских чиновников с населением при обеспечении правопорядка не регламентировалось.
В связи с первой российской революцией в 1905 г. коренным образом изменилось сознание населения Империи. Множество «вольномыслящих» молодых людей желали реализовать свои политические права и свободы. В том же году Департамент полиции был разделен на два самостоятельных отдела. Первый занимался сбором данных о политических партиях, второй - о возникших общественных организациях. К задачам полиции скорее относились не организация взаимодействия с общественными объединениями, а сохранение и ограждение имеющегося самодержавного закона и порядка от их вмешательства. Политически активной молодежи виделась несколько иная цель - изменить имеющееся государственное устройство. Таким образом, у полиции и представителей общественных организаций четко наметились противоречия.
На сторону действующего порядка встали казаки. Изначально они участвовали в охране государственного строя на добровольных началах, за право пользоваться землями, а впоследствии служба казаков превратилась в государственную повинность. Казачий отдел, входивший в состав Главного штаба, с 1910 г. стал структурным подразделением Военного министерства Российской империи1, в связи с чем служба казаков не может расцениваться в качестве участия населения в обеспечении правопорядка.
Февральская революция 1917 г. повлекла переустройство системы органов государственной власти, коренное изменение жизни. Неотложной стала задача обеспечения нормальной жизнедеятельности на всей территории нового советского государства.
Создание милиции справедливо можно назвать самым массовым государственным привлечением населения к обеспечению правопорядка.
В постановлении Народного комиссариата внутренних дел от 10 ноября 1917 г. «О рабочей милиции» говорилось: «1. Все Советы рабочих и крестьянских депутатов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится всецело в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием»
Понятие и правовые основания участия граждан в обеспечении правопорядка
Началом рассмотрения данного вопроса, на наш взгляд, должно послужить определение круга субъектов, наделенных правом оказывать содействие органам внутренних дел, кроме того, необходимо обозначить пределы допустимости их участия в правоохранительной сфере, изучить правовые основания реализации права на участие в обеспечении правопорядка.
В нормативных и литературных источниках при описании субъекта, оказывающего помощь государственным правоохранительным органам, в качестве синонимов употребляются термины: гражданин, представитель общественности, общественность, население, жители. В советский период государства широко использовались категории народ и трудящиеся. Термин народ в русском языке имеет несколько значений1, но до революции 1917 г. это понятие воспринималось антиподом привилегированных слоев общества, определяло крестьян и рабочих, употреблялось преимущественно в трактовке - «чернь, простолюдье, низшие податныя сословия»1.
После революции термин приобрел политическую окраску, символизировал переход власти народу, отмену классовых различий. Образованные в конце 50-х гг. XX в. добровольные народные дружины выражали согласие большинства населения с политикой государства и поддержку гражданами государственных правоохранительных органов.
В наши дни большинство региональных законов и других нормативных правовых актов инерционно именуют дружины народными2. Однако использование этого термина, нам видится не совсем удачным в связи с тем, что по Конституции Российской Федерации, население современной России представляет собой многонациональный народ (ст. 3), объединяющий немногочисленные (малые) и многочисленные народы. В толковании Закона РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов», народ — это отдельные этнические группы людей, имеющие собственный язык, поддерживающие общий уклад жизни, сложившийся исторически, члены которых проживают на определенной территории, как правило, относятся к единой национальной принадлежности3. Поэтому называть народной дружину, действующую в Смоленской, Томской областях, в Красноярском крае или в г. Москве4, на наш взгляд, некорректно, так как входящие в состав дружины граждане, могут оказаться представителями разных народов.
Слово трудящиеся также утратило былую значимость в советский период, когда неработающие граждане (тунеядцы) приравнивались к бродягам и попрошайкам . Граждане России вправе свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 37 Конституции РФ), в том числе и воздержаться от права трудиться.
В настоящее время актуальна проблема допустимости участия в обеспечении правопорядка иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранные граждане, по российскому законодательству, пользуются правами наравне с гражданами Российской Федерации2, отдельные изъятия в правах могут быть установлены законами. Вместе с тем, существуют отличия правового положения российского гражданина и иностранного гражданина, прибывшего на территорию Российской Федерации .
Законодательством установлены некоторые ограничения для иностранных граждан в правоохранительной сфере. Например, они не имеют права заниматься на территории Российской Федерации частной детективной или охранной деятельностью4, вправе приобретать на территории Российской Федерации гражданское оружие по лицензиям, выданным органами внутренних дел на основании ходатайств дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации, при условии вывоза ими оружия из Российской Федерации не позднее пяти дней со дня его приобретения1. По нашему мнению, право иностранных граждан и лиц без гражданства в правоохранительной сфере заключено в рамки институтов необходимой обороны и крайней необходимости.
Участие в обеспечении правопорядка - важнейшая составляющая активного административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность «действовать для государства»2, а тем самым для общественного блага. Характер действий граждан по отношению друг к другу при охране правопорядка складывается с «согласия» государства, связь которого с индивидом выражается через институт гражданства, а возможность вступать во властно-охранительные отношения предусмотрена государством через право. Эти отношения производны от государственных, являются почти государственными.
Принципы участия граждан в обеспечении правопорядка
Реализуя право на участие в обеспечении правопорядка, граждане руководствуются определенными принципами деятельности. Принцип есть проявление объективного закона в субъективной форме, в общественном сознании, это выявленная, познанная закономерность существования природы или общества. С. С. Алексеев указывает на то, что принципы имеют направляющее, руководящее значение, являются глубинными элементами структуры .
По нашему мнению, принципы участия граждан в обеспечении правопорядка - это продукт политики государства в данной сфере, сформированный первоначально в виде идей, которые постепенно в ходе правотворчества, закрепляются как правовые нормы, регулирующие рассматриваемую деятельность. Поэтому при выделении принципов, основной вопрос стоит в определении «движущей силы», посредством которой идеи реализации гражданами права на участие в обеспечении правопорядка воплощаются в виде правовых норм. Такой силой, на наш взгляд, является стремление к получению позитивных результатов от работы всех субъектов обеспечения правопорядка. Основным требованием, предъявляемым к принципам, как нам видится, выступает их целесообразность для достижения поставленной цели.
Многоступенчатость регламентации административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, приводит к тому, что принципы их деятельности в рассматриваемой сфере производны от принципов организации охраны правопорядка, а также от административно-правового статуса граждан Российской Федерации.
В целом, принципами выступают выявленные закономерности, объективно существующие в сфере обеспечения правопорядка, представляющие собой общие правила осуществления гражданами целенаправленных действий по предупреждению и пресечению правонарушений, имеющие место в практической деятельности, выраженные в виде научных положений.
Принципы участия граждан в обеспечении правопорядка в настоящее время находятся в стадии развития, переходя из общепринятых установок и традиций в полноценную правовую категорию.
Общие принципы, носят кардинальный характер, являются базовыми, отражают основные закономерности осуществления данного вида деятельности, они закреплены в законодательстве, носят обязательный характер. К общим принципам относятся: принцип законности, добровольности, сочетания гласности и конфиденциальности.
Принцип законности1 неотъемлем в организации работы граждан по обеспечению правопорядка. В правоведении под законностью понимаются разные категории: общеправовой принцип, признак общеобязательности права, метод государственного управления, и результат правового регулирования . Если обобщить высказанные в литературе позиции, законность можно определить как точное и неуклонное исполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства. На наш взгляд, в данном институте две составляющие, обособленные по субъекту — адресату требования законности.
Первая касается сферы правотворчества, где законность состоит в соблюдении законодателем некоторых базовых идей, положений, требований подготовки, принятия, введения в действие нормативных правовых актов. Непротиворечивость законов и иных нормативных правовых актов не подлежит сомнению, должна неукоснительно соблюдаться законодателями. Отсутствие федерального закона об участии граждан в обеспечении правопорядка, затрудняет определение их правового статуса, однако ни в коем случае не обуславливает существование региональных законов, противоречащих друг другу и основам федерального законодательства (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Вторая составляющая принципа законности охватывает сферу реализации (применения) права, состоит в неукоснительном соблюдении всеми участниками правоотношений, в рассматриваемом аспекте, гражданами, участвующими в обеспечении правопорядка, действующего законодательства.
При рассмотрении содержания принципа законности, уместно остановиться на проблеме, которая время от времени обсуждается в юридической литературе. Некоторые ученые считают, что граждане не обладают властью по отношению к неподчиненным им лицам, не претворяют закон в жизнь, поэтому, в отличие от должностных лиц, не нарушают законность, понимая ее лишь как процесс правоприменения1. Нам ближе позиция авторов, видящих неотъемлемым элементом законности обязанность исполнения требований закона, адресованную в равной степени органам государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам и гражданам .
Права и обязанности граждан, участвующих в обеспечении правопорядка
В теории права по вопросу о сущности правового статуса нет единого мнения. Так, Л. Д. Воеводин отмечал, что правовой статус — это совокупность разнообразных связей и отношений между обществом, государством и гражданином, урегулированных нормами права1. По мнению Р. О. Халфиной, основой правового статуса являются общие права и обязанности . Е. А. Лукашева рассматривает правовой статус как совокупность юридических прав и обязанностей, понимая под ними социальные возможности, детерминированные условиями жизни общества и законодательно закрепленные государством3.
Обобщая мнения ученых, Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов заключают, что административно-правовой статус гражданина - это сложное юридическое образование, включающее: - правовой статус личности, человека — субъекта административного права, элементом которого являются основные права, находящиеся в сфере административно-правового регулирования, заложенные в Конституции Российской Федерации; - статус гражданина Российской Федерации, включающий права и обязанности в государственной и общественной деятельности; - административно-правовой статус, наличие социального элемента в котором обеспечивает право заниматься определенным видом профессиональной деятельности; - особый статус, содержащий права и обязанности, приобретаемые по собственному желанию, личному интересу для удовлетворения индивидуальных потребностей1. Их позиция наиболее близка автору настоящего исследования.
Содержание административно-правового статуса определяется его составными элементами. Одним из важнейших свойств субъекта права является его правосубъектность. По вопросу соотношения категорий «правовой статус» и «правосубъектность» в науке существуют различные позиции. Так, Р. О. Халфина, Ц. А. Ямпольская рассматривают правосубъектность.как эле-мент правового статуса , Н. В. Витрук полагает, что объем правосубъектно-сти определяется правовым статусом , Д. В. Винницкий практически отождествляет правовой статус и содержание правосубъектности4. Комплекс прав и обязанностей действительно образует правовой статус соответствующего субъекта, но не может составлять содержание правосубъектности, которая представляет собой потенциальную возможность иметь права и обязанности. Более верным представляется подход А. В. Мицкевича, который отмечает, что «в содержание правосубъектности входят не сами конкретные права и обязанности, а юридическая возможность иметь права и нести обязанности»
Административная правосубъектность является совокупностью административной правоспособности и дееспособности. В понятии «правоспособность» главное заключается не в праве, а в способности граждан обладать субъективными правами, нести юридические обязанности, вступать в правоотношения. Правоспособность возникает с момента рождения лица и прекращается его смертью. Сущность дееспособности заключается в способности, возможности реализовывать права и обязанности1, возникает с определенного возраста, предусмотренного законодательством2. В целом, административная правосубъектность представляет собой предварительное условие для приобретения правового статуса, заключающееся в возможности иметь права и нести обязанности.
Структура административно-правового статуса гражданина объединяет самостоятельные феномены, которые характеризуют его во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и их должностными лицами,..
К основным элементам административно-правового статуса граждан, участвующих в обеспечении правопорядка, относятся права и обязанности, гарантии3, меры юридической ответственности, а также ограничения (запреты) данной деятельности. Некоторые авторы называют права и обязанности центральным звеном административно-правового статуса. Их специфика заключается в том, что они реализуются гражданином в административных правоотношениях, в которых с другой стороны выступает орган испольной власти (должностное лицо). Поэтому правам и обязанностям граждан всегда корреспондируют соответствующие права и обязанности органов исполнительной власти (должностных лиц)4.
