Содержание к диссертации
Введение
1. Административно-правовые основы реализации государственной социальной политики в сфере обеспечения граждан Российской Федерации жильем 17
1.1. Теоретико-правовые основы прав граждан на социальное жилье 17
1.2. Ретроспективно-правовой анализ административной сферы обеспечения граждан России социальным жильем 37
1.3. Анализ современного законодательства, регулирующего обеспечения граждан социальным жильем 58
2. Организация обеспечения граждан России социальным жильем: административно-правового аспект 74
2.1. Правосубъектность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере реализации прав граждан на жилье 76
2.2. Административно-правовые формы и методы предоставления социального жилья 102
2.2.1. Государственные программы как форма целевого управления в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления 110
2.2.2. Предоставление малоимущим гражданам социального жилья как административно-правовая форма реализации жилищной политики РФ 127
2.3 Административно-правовая ответственность за правонарушения в сфере обеспечения граждан социальным жильем 143
Заключение 153
Библиографический список использованной литературы 157
Приложения
- Теоретико-правовые основы прав граждан на социальное жилье
- Ретроспективно-правовой анализ административной сферы обеспечения граждан России социальным жильем
- Правосубъектность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере реализации прав граждан на жилье
- Административно-правовые формы и методы предоставления социального жилья
Введение к работе
Изменение социально-политической и экономической основы
Российского государства обусловило необходимость радикальной реформы
системы государственного управления. Целью проведения административной
реформы является принятие правовых норм и создание механизма
эффективного управления всеми сферами народного хозяйства в условиях
построения рыночной экономики и гражданского общества. Реформирование
системы государственного управления в России - одно из главных условий
ускорения социально-экономического развития страны1. В качестве основной
цели административной реформы в России определяется построение
эффективного государства, способного квалифицированно решать задачи
управления страной. Одним из важнейших направлений является
административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере
обеспечения граждан социальным жильем. Жилищная проблема в России,
обострившаяся в условиях перехода к рыночной экономике, определяет
необходимость совершенствования жилищного законодательства как
неотъемлемой части стабилизации экономики государства. Проблема
обеспечение жильем граждан РФ - основная социальная проблема, стоящая
І перед Российским государством. Это и обуславливает актуальность темы
диссертационного исследования.
Проводимая административная реформа внесла существенные изменения в функции, полномочия и структуру государственных органов, участвующих в регулировании жилищных отношений в РФ. В настоящее время действующий механизм государственного управления в сфере обеспечения нуждающихся граждан жильем недостаточно эффективен.
Анализ норм права, регулирующих вопросы обеспечения граждан жильем, изучение деятельности федеральных, региональных и местных
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.: Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
органов власти позволили сделать вывод, что действующие нормы права о порядке обеспечения и классификации жилья не позволяют органам государственной власти в полной мере осуществлять возложенные на них функции и выполнять поставленные перед ними задачи. Поэтому требуется дальнейшее совершенствование административно-правовой организации деятельности федеральных и региональных органов власти в данной области.
В настоящее время в соответствии с Жилищным кодексом РФ изменился принцип обеспечения граждан жильем - от распределения основной доли жилья, построенного за счет государственных средств, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льготного выделения жилья для социально незащищенных слоев населения. Таким образом, распределительная система предоставления жилья
нуждающимся гражданам не исчезла, но в современных условиях приобрела
новые правовые основания. В соответствии с действующим
законодательством значительно сократился перечень категорий граждан,
которым сохранено право на получение социального жилья. По законам
рыночной экономики государство уменьшает административное
регулирование деятельности субъектов, в том числе и в области обеспечения
жильем, перекладывая свои функции на органы местного самоуправления.
} Необходимо изменить систему права таким образом, чтобы обеспечение
жильем социально незащищенных слоев населения оставалось важнейшим элементом деятельности государства. Обеспечение граждан социальным жильем - проблема не столько экономическая, сколько правовая. Новые правовые условия и позволят создать основу для реализации на практике поставленных целей, скоординировать действия органов государственной власти и местного самоуправления.
Острота проблем в жилищной сфере и важность их решения для социально-экономического развития РФ потребовали принятия приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -гражданам России». Жилищное обеспечение граждан России выдвинуто
Президентом РФ в качестве одного из четырёх приоритетных направлений государственной политики. Названный проект предусматривает развитие правовой базы, бюджетную и организационную поддержку региональных и местных органов власти, увеличение предложений на рынке жилья по выполнению государственных обязательств по обеспечению жильём отдельных категорий граждан. В результате его реализации должны быть достигнуты существенные результаты по улучшению жилищных условий граждан РФ.
Основным комплексным нормативным актом, регулирующим жилищные отношения, стал Жилищный кодекс РФ, принятый 29.12.2004 г., вступивший в силу 01.03.2005 г. В нем преобладают императивные нормы, однозначно определяющие порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих. Однако он не охватывает весь объем жилищных отношений, не полностью регулирует механизм реализации их на практике, не четко координирует деятельность субъектов жилищных правоотношений, в том числе по обеспечению малоимущих граждан социальным жильем. Необходимо принятие системы нормативных актов, дополняющих и конкретизирующих положения ЖК РФ.
Актуальность темы обусловлена необходимостью исследований и важностью принятия норм права регулирующих общественные отношения по предоставлению социального жилья малообеспеченным гражданам, что будет способствовать установлению социальной стабильности общества. В работе рассмотрена сущность административно-правового регулирования в сфере обеспечения граждан социальным жильем и его роль в обеспечении защиты конституционных прав граждан на жилище.
Актуальность решения жилищной проблемы была подчёркнута в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 26.03.2004 г., в котором данной проблеме был посвящен целый раздел. Отмечалось, что старые методы и подходы к обеспечению граждан жильём не решают жилищную проблему и необходимо ориентироваться на обеспечение
б возможности его приобретения на рынке для основной части работающего
населения России, одновременно с этим гарантируя предоставление
малоимущим гражданам социального жилья.
В Посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2005 и 2006 гг. решение жилищных проблем также сформулировано в качестве приоритетов социально-экономической политики Российской Федерации на ближайшее десятилетие.
Актуальность исследования определяется также:
отсутствием единого подхода к сущности конституционного понятия «право граждан на жилье»;
потребностью формирования новой правовой базы, определяющей порядок распределения жилищного фонда для обеспечения граждан социальным жильем;
неконкретностью определения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению жильем граждан, являющихся малоимущими, а также по обеспечению возможности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком;
необходимостью дифференцирования правосубъектности органов власти различного уровня по обеспечению граждан социальным жильем, содержанию, финансированию объектов фондов социального жилья;
необходимостью определения прав и обязанностей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе улучшения жилищных условий граждан и проведения жилищной реформы.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что назрела острая необходимость совершенствования нормативных актов, определяющих роль государства в обеспечении граждан жильем как меру социальной поддержки населения Российской Федерации.
Несмотря на исследования ряда ученых, проблема административно-
правового регулирования обеспечения граждан социальным жильем в условиях проводимых реформ в административном и жилищном законодательстве в полной мере не изучена и будет оставаться актуальной еще длительное время. Из-за пробелов в правовых нормах, регулирующих механизм обеспечения граждан социальным жильем, его функционирование в настоящее время недостаточно эффективно.
Ставшая одно время господствующей точка зрения ряда экономистов, что основным регулятором жилищных отношений станет рынок, гражданско-правовые отношения, что роль государства и административно-правовые отношения необходимо минимизировать не подтвердилась практикой.
Говоря о разработанности темы, следует отметить, что до настоящего времени в науке административного права не проводилось комплексного изучения административно-правового регулирования обеспечения граждан социальным жильем. Вопросы обеспечения граждан жильем регулируются несколькими отраслями права: конституционным, гражданским, жилищным, административным и др. Поэтому в юридической науке данная проблема рассматривается в различных аспектах.
В рамках конституционных правоотношений вопросы обеспечения граждан жильем рассматривались Е. В. Богдановым, Р. А. Герасимовым, Л. В. Малюковой, Д. Т. Михайловым, Л. М. Пчелинцевой, И. И. Семеновым, В. Р. Скрипко, Б. Е. Стрельцыным, А. А. Титовым и другими учёными.
В рамках гражданско-правовых правоотношений право на жилище изучали С. М. Корнеев, А. С. Толстой, Г.Ф. Шешко.
Проблемы обеспечения жильём отдельных категорий граждан, исследовались А. В. Кудашкиным, Л. М. Пчелинцевой, Р. А. Загидулиным, И. И. Семёновым и др.
Вопросы организации административно-правового механизма в сфере обеспечения граждан жильем в основном решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных А. П. Алехиным, Ю. М. Козловым, К. Б. Комаровым, Н. В. Комовым,
А. П. Лончаковым, В. М. Манохиным, Л. Л. Поповым и др.
Большой вклад в исследование государственного регулирования жилищных отношений внесли В. П. Грибанов, А. Н. Кичихин, Н. Б. Марткович, П. И. Седугин, Н. А. Щербакова и др.
Анализ и обобщение научных трудов советских и российских ученых по проблемам, связанным с управлением и регулированием жилищных правоотношений, убеждает в необходимости дополнительного комплексного исследования административно-правового механизма обеспечения граждан социальным жильем.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении теоретических исследований и анализе практической реализации нормативных актов в сфере обеспечения граждан социальным жильем, выявлении пробелов и недостатков законодательства по исследуемому вопросу, выработке предложений по совершенствованию административно-правового регулирования в данной сфере, что в конечном счёте должно способствовать повышению эффективности реализации права граждан на жилище.
Для достижения поставленной цели автор ставит следующие задачи:
Исследование теоретических основ содержания права граждан на социальное жилье в современных условиях.
Сравнительно-исторический анализ развития административно-правового регулирования жилищных отношений в Российской Федерации.
Изучение правовых основ обеспечения граждан социальным жильём.
Анализ системы и правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления в обеспечении граждан жильем.
Характеристика административно-правовых форм и методов предоставления социального жилья.
Исследование практики деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению государственных жилищных программ как формы реализации административно-правового
механизма обеспечения граждан жильем.
Изучение, обобщение и совершенствование правил найма социального жилья как одной из форм административно-правового регулирования.
Определение основ юридической сущности привлечения к административной ответственности органов власти и должностных лиц за совершение нарушений в сфере реализации жилищных прав граждан.
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, возникающие между органами исполнительной власти и гражданами по вопросам обеспечения их социальным жильем.
В качестве предмета диссертационной работы выделяется содержание административно-правового регулирования в сфере обеспечения граждан социальным жильем, организация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, их правосубъектность, а также формы и методы их деятельности.
Методологическую основу работы составляет система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В своем исследовании автор опирается на фундаментальные положения теории конституционного права, теории административного и жилищного права, науки управления.
При решении поставленных задач применялись различные научные методы исследования: диалектические законы философии; общенаучные методы - системного анализа и синтеза, сравнения, восхождения от абстрактного к конкретному, логический метод; частнонаучные -сравнительно-правовой, историко-правовой, а также другие используемые в правовой науке методы.
Эмпирическую основу работы составили: анализ административно-правового регулирования исследуемой области, определение сущности административно-правовой организации, анализ принципов, форм и правовой организации деятельности системы органов исполнительной власти,
осуществляющих обеспечение граждан социальным жильем.
Научная новизна и значимость работы определяется тем, что, несмотря на попытки некоторых ученых рассмотреть отдельные аспекты обеспечения граждан жильем, административно-правовой механизм обеспечения граждан социальным жильем не изучен и не обобщен. Нет единого подхода к созданию комплексного административно-правового механизма. Особое значение эта проблема приобретает в современных условиях, когда происходит становление новой модели государственного регулирования жилищной сферы. Данная работа является одной из первых после принятия Жилищного кодекса РФ. Научную новизну автор обосновывает проведенной комплексной разработкой порядка обеспечения граждан социальным жильем, решением вопросов правового регулирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной сфере.
В работе исследована современная организационно-правовая система обеспечения граждан социальным жильем. Выявлены отдельные недоработки современного жилищного законодательства, связанные с его практической реализацией.
Теоретическая значимость исследования определена синтезом научных
исследований по вопросам административно-правового регулирования
обеспечения граждан жильем в условиях нового жилищного
законодательства и проводимой в настоящее время административной реформы. Некоторые его положения могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов по специальности 030501.65 «Юриспруденция». Работа представляет собой методологическую основу для дальнейших более глубоких научных изысканий.
Практическая ценность диссертации состоит в разработке конкретных предложений по совершенствованию законодательства в области обеспечения граждан социальным жильем и улучшению работы органов, регулирующих данные правоотношения.
11 Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в
деятельности государственных органов в сфере обеспечения граждан
социальным жильем позволяет автору представить на защиту ряд
положений, выводов и предложений, направленных на совершенствование
государственного регулирования в сфере обеспечения граждан жильем:
На основе анализа различных подходов к сущности и содержанию конституционного права граждан на жилье выдвигается собственная концепция содержания этого права. Составляющими права граждан на жилище являются: право требовать (на законных основаниях) от государства предоставления социального жилья; право пользоваться жильем; право на соответствие жилья социальным и техническим нормам и стандартам; право на улучшение жилищных условий; право на стабильность использования жилья (никто не может быть произвольно лишен жилища).
Предлагаются возможные формулировки понятий «государственное управление в области обеспечения граждан жильем» и «социальное жилье».
Под государственным управлением в области обеспечения граждан
жильем понимается основанная на предписаниях закона исполнительно-
распорядительная деятельность специально уполномоченных органов
государственной власти и органов местного самоуправления по
установлению, формированию и обеспечению доступного рынка жилья и
обеспечению жильем отдельных категорий граждан путем использования
экономических (предоставление льгот, субсидий, кредитов) и
административно-правовых форм и методов регулирования (принятие жилищных целевых программ, предоставление социального жилья нуждающимся гражданам).
Под социальным жильем следует понимать жильё, которым государство обязано обеспечивать некоторые категории нуждающихся граждан бесплатно или за доступную плату, а также жильё, которое предоставляется гражданам в процессе реализации социальной политики государства. В более узком смысле под социальным следует понимать жильё, предоставляемое органами
государственной власти и местного самоуправления из жилищных фондов социального использования посредством заключения договора социального найма гражданам, имеющим на это право.
Раскрывается авторская концепция содержания административно-правового регулирования обеспечения граждан социальным жильём. Содержание административно-правового регулирования в сфере обеспечения граждан социальным должно включать: правовое регулирование основ осуществляемой деятельности; установление правосубъектности участников деятельности; определение порядка ведения деятельности; установление нормативных требований и ограничений к содержанию деятельности; организацию поддержки объектов управления; введение запретов и санкций за отступление от установленных нормативов.
3. Исследуется значение и роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности в сфере правового регулирования обеспечения граждан социальным жильем. Доказывается необходимость дифференциации полномочий и конкретизации прав и обязанностей органов власти различного уровня.
Вносится предложение создать на уровне Хабаровского края новый
і, орган исполнительно власти. Вопросы обеспечения жильем различных
категорий граждан относятся к компетенции многочисленных краевых органов власти. Данный орган должен решить проблемы, возникающие в связи с разграничением функций и полномочий между различными органами исполнительной власти края, сконцентрировав их у себя. Целесообразно в рамках министерства ЖКХ Хабаровского края создать специально уполномоченный орган, определив его административный мандат, и передать ему полномочия по учету, распределению жилищного краевого фонда и управлению им. Под административным мандатом следует понимать совокупность прав и обязанностей краевого органа по управлению и распоряжению государственным жилищным фондом Хабаровского края и его
із должностных лиц в области обеспечения граждан социальным жильем.
Контроль за деятельностью специально уполномоченного органа возложить
на губернатора Хабаровского края Контрольная функция будет
осуществляться специальным ревизионным органом при губернаторе края.
4. В ходе исследования обеспечения граждан жильем посредством целевых
жилищных программ и социального найма жилого помещения выявляются
пробелы и коллизии действующего законодательства и предлагаются
изменения в нормативные акты, которые, на взгляд автора, детализируют и
уточняют механизм организации учета граждан для обеспечения их
социальным жильем.
В результате анализа сделан вывод, что, несмотря на отсутствие в ЖК РФ определений «очередь», «первоочередное предоставление жилья», в законодательстве эти понятия фактически остались, как и большинство льготников, предусмотренных в Жилищном кодексе РСФСР и не упомянутых в Жилищном кодексе РФ, и это идёт вразрез с концепцией Жилищного кодекса РФ как акта, призванного быть определяющим в данной отрасли. Представляется целесообразным в ЖК РФ предусмотреть порядок и очередность обеспечения социальным жильем различных категорий граждан. Следует восстановить систему, действовавшую в советский период, на основе создания предлагаемого единого информационного банка данных, установив пропорциональную систему выделения жилья различным категориям льготников. Поэтому целесообразно использовать опыт прошлых лет на основе современных методов (единой базы данных), что составит единую обоснованную научную базу распределения жилья.
Не приведен в соответствие с Жилищным кодексом РФ и вопрос распределения жилья из различных жилищных фондов. ЖК РФ установил, что жилье из муниципального фонда получают все малообеспеченные граждане, а также некоторые категории спасателей, работников ОВД и др. При таком правовом регулировании обеспечение жильем на муниципальном уровне будет осложнено. Учитывая низкий уровень муниципальных
бюджетов, малое количество строящего муниципального жилья граждане муниципальной ведомственности будут обделены. Представляется целесообразным законодательно закрепить обязанность государства оказывать финансовую помощь органам местного самоуправления при предоставлении ими жилья из муниципальных фондов.
Жилищное законодательство не детализирует юридические основания для отнесения к членам семьи. Во избежание неоднозначного толкования данного понятия и ошибок в правоприменении автор предлагает выход из этой ситуации путем применения закона по аналогии. Здесь рекомендуется придерживаться правил ч. 1 ст. 69 ЖК РФ, устанавливающих круг членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма (к членам семьи нанимателя относятся проживающие совместно с ним его супруг, дети и родители).
Имеются проблемы, не до конца урегулированные в законодательстве, по поводу порядка постановки на учет граждан по месту жительства. Что лишает многих людей, которые по различным причинам не имеет регистрации по месту жительства возможности постановки их на учет и гарантированного Конституцией РФ права на жилище. И хотя в ч. 3 ст. 52 ЖК РФ содержится норма, согласно которой в случаях и порядке, установленных законодательством РФ, граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства, жилищным законодательством эти случаи не предусмотрены. Видится, что данная норма должна быть конкретизирована перечнем оснований постановки на учет и не по месту жительства. Например, для тех категорий граждан, деятельность которых связана с постоянным передвижением, определить место для постановки на учет либо в месте нахождения предприятия, либо в месте, где работник преимущественно выполняет свои трудовые функции по выбору самого работника; для лиц, проживающих преимущественно в определенном населенном пункте, но не имеющих там регистрацию по месту жительства, учитывать время нахождения его в данной местности и т. д.
5. В настоящее время в административном законодательстве не
конкретизирована ответственность органов власти и должностных лиц за
правонарушения в сфере обеспечения граждан социальным жильем. Автором
разработаны предложения об установлении административно-правовой
ответственности за нарушение порядка постановки на учет, ведения и снятия
с учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также за
непредоставление им жилых помещений и внесены соответствующие
дополнения в Кодекс об административных правонарушениях Хабаровского
края.
Целесообразно дополнить главу 4 Кодекса об административных правонарушениях Хабаровского края ст. 4.29 следующего содержания:
«Статья 4.29. Нарушение порядка постановки на учет, ведения и снятия с учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также предоставления им жилых помещений.
Нарушение порядка постановки на учет, ведения и снятия с учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также предоставления им жилых помещений -
Влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.»
6. Для реализации одного из направлений административной реформы, в
частности обеспечения прозрачности и открытости деятельности органов
власти, в целях предотвращения коррупции предлагается создание единой
информационной базы России, которая бы содержала сведения о наличии
социального жилья, количестве лиц, нуждающихся в нем. Ее создание
позволит проводить научно обоснованное планирование в выделении
бюджетных средств, развитии объектов стройиндустрии, составлять
программную пропорциональную систему выделения социального жилья по
категориям граждан для соблюдения конституционных прав.
Основные результаты работы прошли апробацию в ходе научно-практических конференций различного уровня: международной научно-
16 практической конференции «Проблемы обеспечения законности и
правопорядка в Дальневосточном регионе» (Хабаровск, 2004),
международного симпозиума «Культурно-экономическое сотрудничество
стран Северо-Восточной Азии (Хабаровск, 2005), международной научной
конференции творческой молодёжи «Научно-техническое и экономическое
сотрудничество стран АТР в XXI веке» (Хабаровск, 2005), международной
конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Интеллектуальный
потенциал ВУЗов - на развитие Дальневосточного региона России»
(Владивосток, 2005), всероссийской научной конференции студентов,
аспирантов и молодых учёных «Молодёжь и наука - третье тысячелетие»
(Красноярск, 2006), межвузовской научно-технической конференции
творческой молодёжи «Научно-технические проблемы транспорта,
промышленности и образования» (Хабаровск, 2004)
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
1. Административно-правовые основы реализации государственной социальной политики в сфере обеспечения граждан Российской Федерации жильем
Теоретико-правовые основы прав граждан на социальное жилье
Конституция Российской Федерации 1993 г., отразив происходящие политические и экономические преобразования, закрепила курс экономического развития страны по пути рыночных отношений. Это коснулось также и жилищной сферы. Её переход на рыночные условия хозяйствования предусматривает новые подходы к удовлетворению жилищных потребностей граждан. В Российской Федерации право граждан на жилище было закреплено в конституциях сравнительно недавно: впервые оно установлено в Конституции СССР 1977 г., впоследствии нашло отражение в Конституции РСФСР 1978 г. В частности, Конституция РСФСР 1978 г., устанавливая право граждан на жилище, гарантировала, что это право обеспечивается развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ. Такая форма обеспечения граждан жильем характерна для административно-командной системы. Многие жилищные вопросы решались в централизованном порядке и строго регламентировались законодательством. Это было возможно в прежней социально-экономической обстановке, когда государство являлось основным собственником имущества, в том числе жилья, и соответственно брало на себя большую часть расходов по обеспечению граждан жильем. На примере Хабаровского края видно, что в настоящее время доля государственной формы собственности на жилье очень мала и является наименьшей из всех форм. Приоритетной является - частная - она составляет более 60 % от всего жилищного фонда (прил. 1). Анализируя развитие жилищного фонда на примере Хабаровского края можно увидеть ежегодный рост частной формы собственности (прил. 2). Это свидетельствует о смене системы обеспечения граждан жильем. Статья 40 Конституции РФ 1993 г., провозгласив право на жилище, закрепила иной подход к роли государства в обеспечении граждан жильём, а именно: 1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. 2. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Закрепление в Конституции РФ права на жилище имеет большое значение, так как оно означает право каждого иметь жилище, иметь гарантированную государством возможность быть обеспеченным жилищем. Тем самым Конституция РФ создала основу стабильного пользования имеющимся жилищем и одновременно возможность получения в порядке улучшения жилищных условий другого жилища. Право граждан на социальное жильё рассматривается в том же аспекте, что и право на жильё в его общем понимании, поскольку понятие «социальное жильё» в Конституции РФ не содержится, а лишь подразумевается, в связи с возложением на государство обязанности обеспечивать жильём отдельные категории граждан. Российское законодательство также не раскрывает понятие «социальное жильё», но анализ правовых норм регулирующих порядок предоставления социального жилья позволяет сделать вывод что под социальным жильём следует понимать жильё, которым государство обязано обеспечивать некоторые категории нуждающихся граждан, а также жильё, которое предоставляется гражданам в процессе реализации социальной политики государства путём предоставления безвозмездных ссуд, субсидий и льгот. В более узком смысле под социальным жильём следует понимать жильё, предоставляемое органами государственной власти и местного самоуправления из жилищных фондов социального использования посредством заключения договора социального найма. В последнее время проблема права на жилище, его сущности и содержания исследуется многими российскими учёными-правоведами, но в основном, как обоснованно отмечает Л. М. Пчелинцева, «предпринимаемые в этом отношении исследования касаются таких аспектов данной проблемы, как анализ «прежних и нынешних конституционных норм права на жилище» или понятие и правовая природа конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в современных условиях»1. Но многие вопросы не получили должного освещения в юридической литературе. С другой стороны, большой интерес учёных к данной проблеме обусловил формирование различных подходов к пониманию сущности и содержания права на жилище.
Ретроспективно-правовой анализ административной сферы обеспечения граждан России социальным жильем
Квартирный вопрос остро стоит в России не первое десятилетие. Жилищная проблема столь глубоко вошла в жизнь современного общества, что многим представляется едва ли не вечной. Законодателем неоднократно предпринимались попытки решения данной проблемы. Отношения, возникающие при реализации прав граждан на жилище, регламентируются и освещаются в теории гражданского и жилищного права, в теории и истории государства и права (с позиции рассмотрения места права на жилище в системе прав и свобод человека), в конституционном праве и праве социального обеспечения (рассмотрение обеспечения граждан жильем как меры социальной поддержки населения). Отношения, возникающие при реализации права граждан на социальное жилище, регламентируются нормами административного права (порядок и правила жилищного строительства, определение системы гарантий некоторых категорий населения). Некоторые отношения регулируются также финансовым и бюджетным правом, а также военным правом (порядок обеспечения жильем военнослужащих и приравненных к ним лиц). На сегодняшний день жилищный вопрос является предметом достаточно серьезного внимания. Проблема реформирования в некоторой степени объясняется отсутствием должного историко-правового анализа отечественного законодательства, международных актов и сравнительно-правового исследования научной литературы о праве граждан на социальное жилище. В связи с этим мы постарались исследовать отношения в сфере обеспечения граждан жильем, анализируя прежние и нынешние административные нормы, регламентирующие право граждан на жилище и обеспечение им. В различные периоды развития страны по-разному подходили к определению права граждан на жилище и обеспечение им. Это в первую очередь определялось различиями в критериях достаточности обеспеченности жильем, и поэтому данные потребности удовлетворялись не одинаково и в различных формах. Определяющими нормами, регулирующими основания и порядок обеспечения граждан жильем, являлись уровень развития государства, существовавшая в нем политическая система, его материальные возможности. В соответствии с этим, на основе анализа жилищного и административного законодательства XX-XXI вв. и научной литературы по жилищному праву, мы попытаемся выделить этапы реформирования жилищного и административного законодательства в области обеспечения граждан социальным жильем. В течение XX в. в России функционировали разные системы удовлетворения жилищных потребностей общества. В то же время не существует единого подхода к периодизации становления современного жилищного законодательства. Так, В. Н. Литовкин выделяет три разные системы удовлетворения жилищных потребностей общества и соответственно три этапа формирования жилищного законодательства: - дореволюционный; - советский; - постсоветский. Данная периодизация обусловлена разной структурой собственности в жилищной сфере. Л. М. Пчелинцева, отмечая, что «в дореволюционный период не было такой отрасли как жилищное законодательство, хотя сам термин «право на жилище» как таковой иногда применялся, но не в его современном значении и понимании»1, выделяет пять этапов: - период формирования и действия советского жилищного законодательства (1917-1977 г.); период действия советского жилищного законодательства (1977-1981 г.); - период действия советского, а затем российского жилищного законодательства (1981-1991 г.); - период становления российского жилищного законодательства (1991-1993 г.); - современный период действия и развития российского жилищного законодательства (1993г. - начало XXI в.). В основу этой периодизации Л. М. Пчелинцева положила критерий прямого закрепления в законодательном акте права граждан на жилище. Приняв за основу развитие механизма обеспечения граждан жильём, носящего межотраслевой характер, мы считаем, что следует выделить четыре этапа: - дореволюционный (до 1917 г.); - советский (1917 г-1991 г.); - переходный период (1991 г-2004 г.); - современный (с 2004г.). В дореволюционной России не было места жилищному законодательству как комплексной отрасли российского законодательства и как инструменту государства в решении жилищной проблемы. Государство самоустранилось от решения квартирного вопроса, несмотря на его социальную остроту. Регулирование жилищных отношений осуществлялось в рамках гражданского права. В дореволюционный период в юридической науке понятие «жилое помещение» не употреблялось. В законодательстве Российской Империи объектами прав на жилье считались «частные имущества», «недвижимые имущества в городах», «домовладения», «квартиры», «комнаты», «углы» и «койки». Таким образом, допускалось, что право имущественного найма могло возникать не только на квартиры и комнаты, но и на их части.
Правосубъектность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере реализации прав граждан на жилье
Государственное управление рассматривается А. П. Алехиным, А. А. Кармолицким и Ю. М. Козловым как конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Данная деятельность носит исполнительно-распорядителный характер, то есть основным направлением деятельности является проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Тем не менее весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным, республиканским, региональным и т. д.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления. Органы государственного управления в центре и на местах являются основными субъектами административного права или же носителями административной
Одной из функций управления является административно-правовая организация, опосредующая основные направления деятельности организующих субъектов управления1. Административно-правовая организация механизма управления собственностью должна учитывать специфические особенности всех форм собственности, быть способной обеспечить функционирование в условиях регулируемой рыночной экономики2. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и Жилищным кодексом РФ в жилищной сфере предусмотрены следующие виды собственности: государственная, муниципальная и частная. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления играютважную роль в реализации права граждан на жилище. Поэтому, рассматривая регулирование правоотношений в жилищной сфере, необходимо определиться по вопросу установления компетенции соответствующих органов по всем уровням регулирования.
Реформирование системы государственного управления в России является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического этапа административной реформы. В результате реализации ее начального этапа к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти. Особенно при регулировании деятельности в сфере обеспечения граждан социальным жильем остается не решенной проблема на региональном уровне.
Система органов государственной власти включает органы государственной власти РФ (федеральные органы государственной власти) и органы государственной власти субъектов РФ, которые в зависимости от их компетенции должны участвовать в решении жилищных вопросов граждан и других вопросов, касающихся жилищной сферы. Непосредственно же на местах (в городах, поселках, сельских и других поселениях) этими вопросами должны заниматься органы местного самоуправления. При этом следует обратить внимание, что согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам их совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В настоящее время Жилищный кодекс РФ обозначил чёткие границы компетенции соответствующих органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Согласно ст. 12-14 Жилищного кодекса РФ к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в исследуемой сфере относятся: - определение порядка государственного учета жилищных фондов; - определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; - определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
Административно-правовые формы и методы предоставления социального жилья
Каждый из органов, уполномоченных осуществлять организацию и проведение работ в области обеспечения граждан жильем, в силу закрепленной за ним компетенции имеет возможность действовать тем или иным образом в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение им определенных активных действий (например, принятие нормативного акта, решения, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция конкретного субъекта управления. Совершение таких действий означает придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным средством решения управленческих задач и функций.
Таким образом, формы управленческой деятельности представляют собой внешнее организационно-правовое выражение конкретной деятельности государства1. Однако в административно-правовой литературе нет однозначного понимания административно-правовых форм.
С. А. Григорян, Н. В. Бровко, Ю. А. Соколова под административно-правовой формой понимают способ выражения государственно-правового содержания управленческой деятельности". Л. Л. Попов рассматривает форму управления как внешне выраженное действие исполнительных органов (должностных лиц), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.
А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий и Ю. М. Козлов понимают всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов власти действий как формы государственно-управленческой деятельности в широком смысле. В более узком смысле под формами управления понимается выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же имеют определенное юридическое значение, их можно обозначить как административно-правовые формы .
Однако действия, совершаемые органами исполнительной власти, различны по своему характеру, содержанию и назначению. Поэтому должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Данное положение, подразумевает и многообразие форм управленческой деятельности. Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия; конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий.
Исходя из общепринятой классификации, наиболее распространенным и обоснованным является подразделение административных форм на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия. Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.
К правовым формам относится издание нормативных актов. Наряду с принятием правовых актов органы государственного управления в сфере жилья совершают иные юридически значимые действия. Юридическая значимость совершения подобных действий налицо, но свое выражение они получают не прямо, а опосредованно, на основании уже принятого нормативно-правового акта. Осуществление иных юридически значимых действий, по мнению А.П. Лончакова, можно охарактеризовать как конкретные действия органов управления, их должностных лиц по применению норм права, не вызывающих необходимость издания индивидуального акта1.
Исполнительные органы государственной власти в сфере государственного регулирования обеспечения граждан РФ жильем в процессе управленческой деятельности самостоятельно могут избрать формы ее осуществления при условии, что такого рода формы деятельности не выходят за рамки общих требований законности и соответствуют компетенции данного субъекта управления.
