Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное регулирование безопасности и качества продукции: историческое развитие и правовое обеспечение 14
1.1. Становление и развитие системы обязательной государственной стандартизации 14
1.2. Обеспечение безопасности и качества продукции как административно-правовой институт 51
Глава 2. Организация управления в сфере обеспечения безопасности и качества продукции 93
2.1. Система органов государственного управления 93
2.2. Регулятивная роль хозяйствующих субъектов 120
2.3. Государственный контроль и надзор 132
Глава 3. Административная ответственность за правонарушения в сфере обеспечения безопасности и качества продукции 151
3.1. Составы административных правонарушений 151
3.2. Меры административных наказаний 190
Заключение 207
Список использованной литературы 213
Приложения 232
- Становление и развитие системы обязательной государственной стандартизации
- Обеспечение безопасности и качества продукции как административно-правовой институт
- Система органов государственного управления
- Составы административных правонарушений
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, теоретической и практической значимостью научной разработки вопросов правового обеспечения безопасности и качества продукции. Развитие научно-технического прогресса в мире предопределило необходимость совершенствования правового регулирования отношений, связанных с промышленным производством. Интеграция России в мировой рынок требует создания эффективной правовой системы управления безопасностью и качеством продукции.
Реформирование управления безопасностью и качеством продукции является важным элементом проводимой в стране административной реформы, направленной на оптимизацию функций органов исполнительной власти, совершенствование действующей системы контроля и надзора, сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.
Федеральный закон «О техническом регулировании» , ознаменовал переход России от действовавших в ней в течение многих лет методов администрирования в управлении экономикой путем установления обязательных требований к продукции (системы государственных, отраслевых и иных стандартов, технических условий и т.п.) к внедрению системы нормативных документов, устанавливающих обязательные требования к продукции, а также к процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее-
Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52, Ч. 1. Ст, 5140 (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 09 мая 2005 года №45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 19, Ст, 1752), Далее -ФЗ «О техническом регулировании».
4 требования к продукции. - Э.Х), направленных на обеспечение ее безопасности, и добровольных стандартов, содержащих требования к ее качеству.
Изменение организации управления безопасностью и качеством продукции в России обусловлено необходимостью ее сближения с системой управления, принятой в данной области в странах с развитой рыночной экономикой, а также согласования с требованиями международных экономических организаций.
Предстоящее вступление России в ВТО и принятие нашей страной на себя ряда международно-правовых обязательств потребовали изменения российского законодательства, в том числе перехода к разработке и принятию обязательных технических регламентов, замены обязательных стандартов добровольными, повышения уровня соответствия национальных (государственных) стандартов международным, закрепления в этих стандартах, прежде всего, требований к эксплуатационным характеристикам.
Важность научного исследования правовых отношений, связанных с обеспечением безопасности и качества продукции, определяется и тем обстоятельством, что эти отношения непосредственно влияют на эффективность деятельности во всех областях жизни страны. Единое экономическое пространство России требует гармоничного развития таких отношений и совершенствования правового обеспечения государственного управления в рассматриваемой сфере.
Отказ от существовавшей в стране системы обязательных государственных стандартов и переход к новой системе, основой которой стали общеобязательные технические регламенты, породил ряд вопросов, требующих теоретического осмысления в контексте науки административного права. Это касается, прежде всего, самого понятия технического регулирования и его места в системе норм, образующих административно-правовой институт обеспечения безопасности и качества продукции.
С принятием ФЗ «О техническом регулировании» возникло немало проблем, связанных с реализацией его положений на практике. Нуждаются в специальном юридическом исследовании проблемы технического регулирования и стандартизации обусловленные историческим развитием системы управления качеством и безопасностью продукции, особенностями правового регулирования производства и оборота продукции, спецификой рыночных экономических отношений и особенностями их становления в России.
Хотя со времени вступления в силу ФЗ «О техническом регулироватши» прошло не так много времени, тем не менее, уже сейчас следует попытаться дать оценку этого закона, как в теоретическом плане, так и в практическом отношении, оценить его достоинства и недостатки и, прежде всего, ответить па основной вопрос, насколько успешно он выполняет свою роль и назначение как акт, призванный создать в России новую, систему управления безопасностью и качеством продукции, адекватную требованиям современности.
Все изложенное предопределило выбор темы диссертационного исследования и обусловило ее актуальность.
Степень разработки проблемы. Советский период развития
отечественной правовой науки характеризовался активным изучением
вопросов управления качеством продукции. Различным аспектам механизма
правового регулирования отношений в области стандартизации посвящены
работы И.Л. Бродского, В.М. Огрызкова, B.C. Пронина, P.O. Халфиной,
В.А.Язева. Исследованием роли и места государственных стандартов в
системе нормативно-правовых актов занимались З.Г. Крылова, И. А. Халап?
B.C. Шелестов; вопросы административной, уголовной и гражданско-
правовой ответственности рассматривали Л.М. Анашкин, Д.Н, Бахрах,
А,Л. Белахов, М.А. Вердников, Г.З. Климанов, В.К. Мамутов,
Н.И. Петров, МП. Ринг, ПИ. Рутман; проблемы совершенствования
6 законодательной базы стандартизации- Л.И. Брославский, И.Д. Малышева, Я.Е. Парций и др,
В настоящее время категориальный аппарат сферы технического регулирования активно исследуется только в работах экономического (В,Я. Белобрагнн, В.В. Окрепилов и др.) или технического характера (И.А. Аронов, В.Г. Версан, Р.Е. Белявский, В.В. Бойцов и др.).
К сожалению, степень изученности российскими правоведами проблем управления в сфере технического регулирования, на сегодняшний день невелика, В юридической литературе до сих пор практически отсутствуют правовые исследования, связанные с особенностями новой системы управления качеством и безопасностью продукции. Можно назвать лишь комментарии к Федеральному закону «О техническом регулировании», автором одного из которых является Я.Е. Парций, а другого- Т.А. Гусева и Л.Е. Чапкевич. В них дается анализ нового понятийного аппарата в сфере технического регулирования и устанавливаются связи с уже существующими правовыми нормами.
Объектом исследования являются правовые отношения по государственному управлению обеспечением безопасности и качества продукции.
Предметом исследования служат понятия и принципы, характеризующие сущность и содержание правового института обеспечения безопасности и качества продукции, правовые и организационные основы государственного управления в этой сфере, его нормативно-правовое регулирование.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ управления в сфере безопасности и качества продукции, деятельности государственных структур по обеспечению качества и безопасности продукции, товаров, работ, услуг, выявление особенностей функционирования различных элементов системы органов государственного управления в указанной области.
7 Для достижения поставленной цели было необходимо решить следующие задачи:
рассмотреть сущность и содержание правового института обеспечения безопасности и качества продукции;
исследовать административно-правовые особенности технического регулирования и стандартизации па современном этапе;
выявить специфику взаимодействия технического регулирования и стандартизации в их взаимосвязи и взаимообусловленности;
проанализировать законодательство в сфере обеспечения безопасности и качества продукции и показать его особенности;
вскрыть основные механизмы взаимодействия и координации между техническими регламентами, стандартами, процедурами подтверждения соответствия, аккредитации, системой контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;
рассмотреть структуру и функции государственных органов, осуществляющих управление безопасностью и качеством продукции;
определить роль органов государственной власти, основные направления совершенствования их деятельности в рассматриваемой области;
осуществить комплексный анализ практики по применению мер административной ответственности за правонарушения в сфере государственного управления;
разработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего обеспечение безопасности и качества продукции.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные методы познания дедукции и индукции, анализа и синтеза, исследования социально-правовых явлений в их историческом развитии, с учетом их взаимосвязей и взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, а также специальные методы правовых исследований - метод юридического
8 анализа текстов нормативных правовых актов, историко-правовой, а также сравнительно-правовой методы.
Для решения поставленных задач были использованы методологические принципы анализа социальной реальности -объективность, комплексность, системность.
Теоретической основой диссертации являются фундаментальные труды видных ученых-правоведов Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.И. Бекетова, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова. ЮМ Козлова, АЛ. Коренева, СИ. Котюгина, В.В. Лазарева, Л.П Попова, НГ. Салищевой, В.Д. Сорокина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, АЛ. Шергина, В.А. Юсупова, АЛО. Якимова и др.
Научная новизна диссертации. Работа представляет собой одно из первых в отечествеїшои юридической литературе исследовашіи правовых проблем управления обеспечением безопасности и качества продукции, связанных с принятием ФЗ «О техническом регулировании». В ней проанализирован ряд правовых вопросов, которые ранее не были предметом специального изучения. Подвергается подробному анализу правовое содержание центрального понятия, введенного этим законом - понятия технического регулирования, рассматривается взаимосвязь процессов технического регулирования и стандартизации, дается оценка установленной законом системы управления в области обеспечения безопасности и качества продукции.
Диссертант рассматривает процесс формирования функций, полномочии, правовых основ деятельности системы управления безопасностью и качеством продукции в период, переходный от обязательной государственной стандартизации к техническому регулированию. Впервые проанализирован и обобщен опыт взаимодействия и функционирования различных звеньев системы государственного управления в рассматриваемой сфере в современный период.
Автором обосновано выделение в структуре административного права правового института обеспечения безопасности и качества продукции, разработаны конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования управления безопасностью и качеством продукции.
Основные положения, выносимые на защиту,
Обеспечение безопасности и качества продукции -адмипистративпо-правовой институт, который включает в себя весь комплекс правовых отношений в рассматриваемой сфере, и правовых норм, регулирующих дшшые отношения, в том числе норм: содержащих закрепленные законом требования обеспечения безопасности и качества продукции, а также правила установления, применения и исполнения этих требований; определяющих порядок стандартшащш, подтверждения соответствия, аккредитации, сертификации; регламентирующих процедуры осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением указанішх требований; предусматривающих административную ответственность за нарушение указанных требований или (и) установленного порядка
Введенное ФЗ «О техническом регулировании» понятие «техническое регулирование» (в том значении, как оно в нем определено) представляется неудачным, так как, в нем, несмотря на прямое указание закона, делается упор на технической, а не на правовой стороне регулирования отношений по обеспечению безопасности и качества продукции. Оно не охватывает всей совокупности отношений, связанных с безопасностью и качеством продукции, и регулирующих их норм.
Особенностью системы управления безопасностью и качеством продукции, вводимой ФЗ «О техническом регулировании», является то, что требования общеобязательных технических регламентов и добровольно принимаемых стандартов не связаны друг с другом. Противопоставление безопасности продукции ее качеству является некорректным, ибо соответствие требованиям безопасности- это одна из важнейших
10 качественных характеристик продукции. Более правильный представляется закрепление в стандартах всей совокупности качеств, из которых в технический регламент включаются те, которые обеспечивают безопасность продукции. Это можно бы сделать путем отсылок в техническом регламенте к соответствующим стандартам. Именно по такому пути идет, например, практика стран Евросоюза.
Государственное управление в сфере обеспечения безопасности и качества продукции- это деятельность органов государственной власти по: разработке, угвердеденшо, введению в действие технических регламентов, стандартов; установлению процедур подтверждения соответствия и аккредитации; осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов с целью обеспечения безопасности продукции, процессов ее производства, хранения, перевозки, утилизации, а также внедрению системы государственных и добровольных стандартов.
При проведении реформы в области регулирования качества и безопасности продукции большинство управленческих функций без должных оснований были переданы хозяйствующим субъектам, которые наделены правами по разработке и утверждению, введению в действие стандартов организаций, отраслевых стандартов, осуществлению сертификации продукции и услуг в целях обеспечения качества продукции и процессов производства. В условиях России сокращение роли государственного воздействия в сфере обеспечения безопасности продукции, процессов производства ведет к сокращению эффективности управления, снижению уровня безопасности продукции, ухудшению ее качества.
Государственный (национальный) стандарт при отсутствии системы технических регламентов остается основным правовым инструментом обеспечения безопасности и качества продукции. Принцип добровольности применения стандарта, заложенный в ФЗ «О техническом регулировании», противоречит пункту «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации, в
соответствии с которым установление общих для всей страны стандартов отнесено к ведению Российской Федерации.
1. ФЗ «О техническом регулировании» не дает толкования термина «добровольность» применительно к стандартам, что не исключает его понимания как их факультативности, необязательности. На практике это не может не привести к резкому падению качества производимой и реализуемой продукции. С учетом мирового опыта, представляется, что речь должна идти не о добровольности применения стандарта, а о добровольном выборе конкретного стандарта из числа установленных в данной сфере.
В переходный от обязательной государственной стандартизации к техническому регулированию период необходимо вернуться к принципу обязательности требований государственных (национальных) стандартов, что позволит создать устойчивую модель управления в сфере обеспечения безопасности и качества продукции и будет способствовать совершенствованию системы управления в целом, функционированию единого экономического и правового пространства Российской Федерации.
Современная система правового регулирования безопасности и качества продукции характеризуется противоречивостью норм, определяющих статус федеральных органов исполнительной власти, и норм, закрепляющих их полномочия в сфере технического регулирования и стандартизащти. Применение на практике правовых норм, предусмотренных ФЗ «О техническом регулировании», затруднено ввиду их декларативного характера, отсутствия разработанного механизма их реализации, несовершенства правового категориального аппарата.
Теоретическая и практическая значимость работы. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования дополняют соответствующие разделы науки административного права. Они могут стать основой для новых правовых исследований в сфере управления обеспечением качества и безопасности продукции. Исследование может быть полезным в процессе совершенствования правоприменительной практики
12 применения ФЗ «О техническом регулировании». Выявленный положительный, а равно отрицательный опыт деятельности государственных структур в указанной сфере необходимо учитывать в процессе проведения административной реформы.
Теоретическая ценность диссертационного исследования определяется проведенным автором анализом правового обеспечения управления в сфере обеспечения безопасности и качества продукции, а также сформулированными в итоге выводами и рекомендациями по совершенствованию действующего законодательства.
Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в нормотворческом процессе при подготовке проектов технических регламентов и других нормативных правовых актов, в преподавательской деятельности как по специальности «Юриспруденция», так и по техническим специальностям.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на кафедре административного права Северо-Западной академии государственной службы. Результаты исследования получили апробацию на научно-практической конференции; ежегодных чтениях в Московском социальном университете (филиал в г. Мурманске, декабрь 2005 года), 17-й научной конференции Мурманского государственного технического университета (Мурманск, апрель 2006 года), научной конференции Московского гуманитарного института (ноябрь 2006 года), межведомственном совещании Центров стандартизации, метрологии, сертификации (февраль 2006 года).
Основные теоретические положения диссертации, содержащиеся в ней выводы и рекомендации опубликованы в научных статьях автора.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в процессе обучения студентов в Мурманском государственном техническом университете по специальности «Финансовый менеджмент», «Менеджмент
управления», а также преподавания административного и коммерческого права по специальности «Юриспруденция» в МГТУ.
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику Федерального государственного учреждения «Мурманский центр стандартизации, метрологии и сертификации», Северо-западного межтерриториального управления Ростехрегулирования, ООО «Мурмантест».
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 7 параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Становление и развитие системы обязательной государственной стандартизации
Правовые и организационные основы государственного регулирования качества и безопасности продукции на различных этапах развития нашего государства претерпевали различные изменения.
Первый этап развития правовой системы управления производством с 1925 по 1993 «характеризуется тем, что в нем понятие «безопасность» не выделяется в самостоятельную категорию, а является составляющей понятия «качество». На этом этапе регулирования в нормативно-технических документах акцент делался на обеспечение и повышение качества продукции, которое являлось комплексным понятием, Понятие «безопасность» при этом воспринималось как гарантируемая в обязательном порядке составляющая понятия «качество» .
В указанный период основным правовым средством, которое использовалось Советским государством для обеспечения выпуска качественной продукции, явились введенные на всей территории страны обязательные государственные стандарты, регулирующие производство и оборот продукции. Процесс стандартизации рассматривался в качестве основы государственного управления качеством продукции.
Термин «управление качеством продукции» сформировался в конце 60-х-70-х годов, благодаря исследованиям известных ученых В.В.Бойцова, А.В. Гличева, В.И. Сиськова, Г.Г. Азгальдова, В.И. Панова, Е.Г. Удовиченко и др., управление качеством приобрело научную основу,3 Разработки данной экономической дисциплины нашли закрепление в ГОСТ серии ИСО 2000э которые вырабатывались с учетом международных стандартов ИСО 9000 — 2000.
Согласно 3.2.10 ГОСТ Р ИСО 9000-2001 управление качеством-«часть менеджмента качества, направленная на выполнение требований к качеству».
Менеджмент качества согласно ст. 3.2.8 ГОСТ Р ИСО 9000-2001 означает «скоординированную деятельность по руководству и управлению организацией применительно к качеству».
Понятийное разделение терминов «государственное управление», «управление качеством», «менеджмент качества» отражает международную тенденцию. В английском языке понятие «управление» имеет четкое терминологическое разграничение: управление в экономической и кадровой сфере обозначается термином «management», в государственной -«governance» («government»), а в технической - «control» («controlling») .
Рассмотрим соотношение понятий «государственное управление качеством и безопасностью продукции», «управление качеством продукции», «стандартизация».
Понятие «управление» в широком смысле определяется как «элемент, функция организованных систем различной природы, обеспечивающий сохранение их определенной структуры, поддерживающий режим деятельности, реализацию их программ и целей»,6
Представление об управлении, так называемое кибернетическое или процессное, рассматривает таковое как процессы специального воздействия управляющих подсистем на управляемые, которые реализуются в технических, биологических и социальных системах. В результате этого достигается их упорядоченность, а также функционирование и развитие в соответствии с их общими целями, В кибернетике управление понимается как воздействие на объект, выбранное из множества воздействии с учетом поставленной цели, состояния объекта, его характеристики и ведущее к развитию управляемого объекта, Дашюе направление лежит в основе процессных систем управления качеством продукции, в том числе и стандартов ИСО.
Управление рассматривается как искусство воздействия на систему целевыми императивными требованиями естественным для неё образом. Термин «менеджмент» происходит от итальянского слова «managgiare», означающего умение управлять лошадьми так, чтобы они исполняли некоторые конкретные движения, которые в определенных условиях на свободе выполняются ими совершенно естественно .
Словарь СИ, Ожегова толкует управление как 1. деятельность органов власти; 2. совокупность приборов, приспособлений, устройств, посредством которых управляется ход машины, механизма9.
Таким образом, управление - это и деятельность и последовательность деятельности. Последовательность, процедура совершения управленческих действий и составляет управленческий процесс, а не процесс управления.
Обеспечение безопасности и качества продукции как административно-правовой институт
Правовой институт обеспечения безопасности и качества продукции охватывает весь комплекс отношений в сфере производства и обращения продукции, входящей в предмет правового регулирования определенной отрасли, и правовые нормы, регулирующие данные отношения. Применительно к рассматриваемому институту речь идет о нормах: содержащих закрепленные законом требования обеспечения безопасности и качества продукции, а также правила установления, применения и исполнения этих требований; определяющих порядок стандартизации, подтверждения соответствия, аккредитации, сертификации; регламентирующих процедуры осуществления государственного контроля и надзора за соблюдением указанных требований; предусматривающих административную ответственность за нарушение указанных требований или (и) установленного порядка
Техническое регулирование, в том смысле, как его понимает федеральный закон «О техническом регулировании», не отвечает указанным требованиям и потому не может составлять самостоятельного правового института. Таковым должен быть признан административно-правовой институт обеспечения безопасности и качества продукции. Техническое же регулирование может быть включено в состав данного института в качестве субинститута, регулирующего лишь часть отношений данной сферы.
Системный анализ законодательства в сфере технического регулирования и стандартизации позволил выявить особенности нормативно-правовой базы организации управления в рассматриваемой сфере.
Российское законодательство стремиться к унификации с международным, и, в частности, с европейским. К этому времени на международном уровне сформировалась устойчивая система взглядов на техническое нормотворчество, как на ценнейший ресурс жизнеобеспечения общества, имеющий широкое социальное значение, сформировались международные нормы, имеющие трансграничные свойства. Разработка законодательства идет по трем направлениям по трем направлениям: защита права потребителя на безопасность; защита государственных интересов (установление приоритетов защиты внутреннего государственного рынка); обеспечение единообразных требований к продукции. Основными международными актами в области технического регулирования являются: Марракешское соглашение о создании Всемирной торговой организации (Марракеш, 15 апреля 1994 года)56, Генеральное соглашение по торговле услугами (Марракеш, 15 апреля 1994 года) , Соглашение о создании зоны свободной торговли (Москва, 15 апреля 1994 года) , Соглашение по техническим барьерам в зоне свободной торговли (Москва, 20 июня 2000 года) .
Большое значение в сфере технического нормотворчества имеют нормативно-правовые акты Европейского Союза: Перечень ЕЭК по стандартизации (ECE/STAND/20/REV.4, Женева, 1996 год), Рекомендации европейской экономической комиссии ООН относительно политики в области стандартизации (ECE/STAND/17/Rev.3, Женева, 1996 год), Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе заключительный акт (Хельсинки, 1 августа 1975 года)60, Информационное приложение к рекомендации № 1 Европейской экономической комиссии ООН «Применение формуляра- образца Организации Объединенных Наций. Руководящие принципы и примеры» 26-29 марта 2001 года (TRADE/CEFACT/2001/16).
Основным нормативно-правовым актом в сфере качества и безопасности продукции является федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ, Указанным законом закреплен приоритет федеральных законов. Федеральные органы власти вправе издавать в данной сфере акты только рекомендательного характера (п.1, п. 4 ст. 4),
На настоящий момент законодательно понятие «управление качеством и безопасностью продукции» не закреплено в отличие от понятия «техническое регулироваїше». Понятие «управление качеством и безопасностью продукции» является родовым по отношению к понятию «техническое регулирование». Проанализируем термин «техническое регулирование», предложенное ФЗ «О техническом регулировании».
Согласно ст. 3 ФЗ «О техническом регулировании» принципами технического регулирования являются: применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализаций и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально - технической базы, а также уровню научно - технического развития; - независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей; единой системы и правил аккредитации; единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия; единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок; недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации; недопустимости совмещения полномочий органа государ ствештого контроля (надзора) и органа по сертификации; недопустимости совмещения одним органом полномочий па аккредитацию и сертификацию; недопустимости внебюджетного финансирования государствеї того контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Указанные принципы по замыслу законодателя должны стать основой для выполнения экономических и политических задач, стоящих перед государством; обеспечение регулирования внутреннего рынка, создание благоприятных условий для развития внешней торговли.
Необходимость выработки механизма формирования требований к продукции и к оценке ее соответствия в процессе выпуска и обращения продукции приводит к закреплению на законодательном уровне технических показателей как правовой нормы.
Нельзя согласиться с утверждением Аронова И,3., Версана В.Г., что качество становится категорией, которую формирует рынок самостоятельно на условиях конкурентоспособности продукции . Состояние российского рынка таково, что хозяйствующие субъекты в целях извлечения большей прибыли не выполняют правила технологического процесса. В целях минимизации издержек производства расходы на установление качественных характеристик продукции не производятся. Задача государственного управления в этой в этой области состоит в том, чтобы создать механизм реализации правового института обеспечения качества и безопасности продукции в рыночных условиях. Указанная задача в условиях глобализации усложняется тем, что правовой механизм должен быть адекватен нормам, установленным международным сообществом.
Система органов государственного управления
Анализ системы и структуры федеральных органов исполштгелыюй власти в области обеспечения качества и безопасности продукции зависит от содержания понятий «система» и «структура», объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие. Необходимость правильного соотношение между системой в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления влияет на эффективность выполнения её задач.
Развитие системы, реорганизация её структуры происходит на базе принципов, которые объединяют их в единое целое для достижения цели. Изменение целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние структуры системы. Посредством правовых норм развитие системы и структуры органов власти происходит в направлениях, обеспечивающих устойчивость системы и структуры Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» . Из определений, даваемых в философских словарях, также вытекает, что система- это объективное единство закономерно связанных между собой предметов и явлений. Единство обеспечивается путем установления существенных связей между ними. Структура- способ связи внутренних отношений системы126. Структура определяет функциональную деятельность системы, линию ее поведения, характер взаимодействия. Она отражает форму расположения элементов и характер взаимодействия их сторон и свойств. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Понятия «система» и «структура» ее элементов обеспечивают целостность и целенаправленность системы. Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели.
«Система» и «структура» органа власти не существуют раздельно друг от друга. Система органа всегда имеет внутреннее устройство, построение; структура не существует вне системы. Под структурой системы будет пониматься внутренняя структура органа, системы органов.
Устойчивость развития советского производства обеспечивалась закреплением сначала в самой Конституции СССР, а затем - в Законе о Совете Министров СССР системы общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР, среди них ведущую роль играли мощные машиностроительные министерства . Их «обслуживали» такие профессиональные структуры, как Госплан СССР, Госснаб СССР, Госкомцен СССР, Госстандарт СССР, Госкомнауки СССР. Они были ликвидированы или постепенно реорганизованы в комитеты и службы без сохранения и преемственности в управлении отраслями и сферами народного хозяйства.
В 90-х годах XX века не существовало единой концепции и целей реорганизации системы управления качеством и безопасностью продукции, в тот период основополагающим принципом реформирование было рыночное саморегулирование.
Система административных органов управления качеством и безопасностью продукции неоднократно подвергалась изменениям. Новая система строилась на принципе не государственного управления экономикой, а на принципе создания условий и предпосылок ее роста. Центральные органы отраслевого управления были реорганизованы из исполнительно-распорядительных органов в федеральные органы исполнительной власти, осуществлявшие функции координации, надзора и контроля в сфере экономики и не отвечающие за результаты работы объектов управления.
Корпоративные хозяйствующие субъекты стремились добиться независимости от государства, ослабления государствешюго контроля и надзора в сфере регулирования качеством и безопасностью продукции. Эти тенденции прослеживаются на примере постоянных реорганизаций Госстандарта РФ.
Путем уменьшения удельного веса государственных органов отраслевого и межотраслевого управления (министерств) происходило ослабление роли государственного регулирования в управлении производством и обращением продукции.
Реформа внесла серьезные изменения в полномочия Госстандарта России. Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии, действовавший на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г. №498, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г, № 314 был преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии. По Указу №314 созданная служба наделена правом осуществления контрольно-надзорных функций. В качестве одного из направлений контрольно-надзорной деятельности Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г, №314 предусматривает осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Государственный комитет по стандартизации и метрологии утратил функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, которые Комитет согласно Указу делегировал Министерству промышленности и энергетики РФ.
Составы административных правонарушений
Целью административно-правового регулирования обеспечения безопасности и качества продукции является установление правопорядка в сфере её оборота. Обязательные требования к обращению продукции защищаются административными санкциями, а их нарушение квалифицируется в качестве административного правонарушения, являющегося основанием административной ответственности.
Легальное определение административного правонарушения сформулировано в ст. 2.1 КоАП РФ: «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоякцщ Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность», В нем содержатся признаки правонарушения; деяние (действие, бездействие), общественная опасность деяния, противоправность, виновность, наказуемость, которые были выделены учеными-административистами.
Традиционно правонарушение рассматривается как общественно вредное, противоправное, виновное деяние деликтостособного субъекта Правонарушение как основание юридической ответственности характеризуется наказуемостью
Административное правонарушение в современном понимании «включает в себя цель, средства, результат и сам процесс деяния, а также охватывает такие личностные категории как мотивы, ценностные ориентации, психологическое отношение к содеянному»170. Однако существуют другие точки зрения на структуру правонарушения. М.С. Строгович считает, что для того, чтобы деяние было признано правонарушением достаточно самого факта нарушения нормы права171. Деликтоспособностъ субъекта и его вина являются только условиями наступления юридической ответственности.
Отсюда различное понимание состава административного правонарушения. Попов Л. Л. приводит следующее определение: «Под сосгавом админисграї ивного правонарушения понимается единство установленных Кодексом об административных правонарушениях объективных и субъективных признаков, характеризующих конкретное общественно опасное деяние как административное правонарушение»172. Согласно Строговичу М.С. состав правонарушения образуют только объект и объективная сторона , Данная точка зрения становится актуальной в связи с введенной в Кодекс об административных правонарушениях нормой об административной ответственности юридических лиц.
Последовательно рассмотрим важнейшие объективные и субъективные признаки составов правонарушений в сфере обеспечения качества и безопасности продукции.
Статья 19.19 КоАП РФ предусматривает несколько составов административных правонарушений в интересующей нас сфере.
Частью первой ст. 19.19 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение обязательных требований государственных стандартов при реализации (поставке, продаже), использовании (эксплуатации), хранении, транспортировании либо утилизации продукции.
Объективная сторона данного состава правонарушения носит бланкетный характер, поэтому при её анализе требуется обращение к соответствующим положениям законодательства об обеспечении качества и безопасности продукции.
Объективную сторону правонарушения образует нарушение обязательных требований государственных стандартов как посягательство на регулируемые общественные отношения порядка управления. В соответствии с п.66 ч.2 ст.28.3 КоАП РФ должностные лица органов стандартизации, метрологии и сертификации вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1, 2 сг. 19Л9 КоАП РФ, за исключением случаев, предусмотренных в том числе, статьей 6.14 (производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов), ст. 9.4 (нарушение требований нормативных документов в области строительства), ст. 8.23 (эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания заірязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума), ч, 1 ст. 12.2 (управление транспортным средством с нарушением правил установки на нем государственных регистрационных знаков), 13.8 (изготовление, реализация или эксплуатация технических средств, не соответствующим стандартам или нормам, регулирующим допустимые уровни индустриальных радиопомех), частями 1, 2 ст. 14.4 КоАП РФ (продажа товаров, выполнение работ, либо оказание населению услуг, не соответствующих требованиям стандартов по качеству, комплектности или упаковке; продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг без сертификата соответствия (декларации о соответствии), 20.4 (нарушение требований пожарной безопасности).
