Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономическая безопасность в системе правового регулирования 13
1.1. Содержание и определение экономической безопасности как научной категории 13
1.2. Экономическая безопасность как предмет административно- правового регулирования 36
1.3. Административно-правовое обеспечение экономической безопасности: концептуальные подходы 70
Глава 2. Механизм административно-правового обеспечения экономической безопасности 87
2.1. Нормативно-правовые основы обеспечения экономической безопасности 87
2.2. Система и правовой статус субъектов обеспечения экономической безопасности
2.3. Совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности 134
Заключение 161
Библиография 168
Приложения 188
- Содержание и определение экономической безопасности как научной категории
- Экономическая безопасность как предмет административно- правового регулирования
- Нормативно-правовые основы обеспечения экономической безопасности
- Система и правовой статус субъектов обеспечения экономической безопасности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности связаны с тем, что, во-первых, экономическая безопасность по своей сути является одной из форм проявления всеобщего стремления всех субъектов общества к стабильности и надежности, во-вторых, в данной сфере концентрируются интересы всех субъектов хозяйствования от государства до отдельного гражданина, в-третьих, современное российское общество, развиваясь в сторону демократического рыночного государства, неизбежно стремится перейти от исключительно силовых к административно-правовым методам обеспечения экономической безопасности.
С позиций национальной безопасности России именно экономика - ее наиболее слабое звено. Она переживает трудный и противоречивый процесс трансформации в новое состояние, порождающий серьезные проблемы во всех сферах общества. Результаты развития отечественной экономики за 2002 2003 г.г. показали, что Россия пока не может преодолеть состояние депрессивной стабилизации и перейти на новую траекторию темпов экономического роста. Как свидетельствуют данные, опубликованные Госкомстатом России, за январь-декабрь 2003 г. выпуск продукции и услуг в базовых отраслях экономики (промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте и в розничной торговле) увеличился всего на 3.7% по сравнению с прошлым годом. В промышленности объем производства увеличился на 3.2%. Темп прироста инвестиций в основной капитал был и того меньше -лишь 1.8%. Глубинный спад производства, потребления и накопления существенно обострил социально-экономическую обстановку в стране.
Указанные моменты обусловили необходимость нового концептуального подхода к проблемам обеспечения экономической безопасности в рамках государственной политики. В связи с этим были приняты Концепция национальной безопасности Российской Федерации, Государственная стратегия
экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения). Предпринимаются активные меры по повышению эффективности деятельности органов государственной власти в данном направлении.
В большинстве цивилизованных стран мира правовая система формируется таким образом, чтобы поддерживать нормальные условия для экономического развития всех субъектов хозяйствования, сохранить все позитивное, что наработано предшествующими поколениями, и создать условия для дальнейшего развития. Причем прослеживается тенденция, когда законодатель стремится решить поставленную задачу не волевыми усилиями, а правовыми методами, то есть путем создания такого правового механизма, который бы не сдерживал, а способствовал дальнейшему социально-экономическому прогрессу. В этом деле важную роль играют все отрасли права. Конституционное право определяет и гарантирует основные права и свободы граждан. Уголовное право защищает субъекты хозяйствования от различного рода посягательств со стороны потенциальных правонарушителей. Гражданское право регламентирует отношения между субъектами товарно-денежных отношений. Административное право определяет порядок отношений между субъектами хозяйствования и государственными органами.
Нечто подобное происходит и в современном российском обществе. Российское законодательство достаточно полно охватывает все стороны функционирования субъектов хозяйствования. Правовое поле в области обеспечения экономической безопасности заполняется с ориентацией на вхождение в мировое хозяйство, трансформируя процесс достижения целей через принципы «открытости» экономики и изменения отношений собственности. Общие законодательные принципы вытекают из Закона РФ «О безопасности». Законодательные и директивные документы сосредоточены в финансовом блоке: внешнеэкономическая деятельность, таможенное законодательство, инвестиционная деятельность, налоговое законодательство.
Вместе с тем, многие положения различных отраслей права реально не работают или трудно реализуемы. В итоге, сегодня в России большинство
субъектов хозяйствования чаще используют для своей защиты не правовые, а силовые методы, выходящие за рамки действующего законодательства.
В этом смысле борьба, с правонарушениями, замена силовых, а в ряде случаев и откровенно криминальных методов реализации интересов субъектов хозяйствования правовыми методами является чрезвычайно актуальной задачей. Поэтому необходимо уже созданный правовой массив научиться использовать в целях обеспечения экономической безопасности.
Функционирование механизма административно-правового обеспечения экономической безопасности можно представить следующим образом: государство воспринимает угрозу, оценивает ее, разрабатывает политику и конкретные мероприятия по блокированию или нейтрализации появившихся или возможных угроз, а затем реализует эти мероприятия путем применения административно-правовых средств и методов.
Масштабность, сложность, противоречивость механизмов, детерминирующих состояние экономической безопасности России на нынешнем этапе ее развития, диктуют необходимость разработки научно-концептуальной и правовой основы ее обеспечения. Это в свою очередь актуализирует проблему решения задач, связанных с организацией деятельности субъектов, обеспечивающих экономическую безопасность. Поэтому исследования вопросов экономической безопасности вообще, и проблем ее административно-правового обеспечения в частности, позволяет говорить об актуальности названной проблемы.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблема экономической безопасности Российской Федерации сложна в силу своей многоаспектности и предполагает предварительную научную проработку как теоретико-методологических вопросов, так и определение основных направлений, форм и методов реализации полученного знания.
Экономическому анализу проблемы посвящены исследования Л.И. Абалкина, С.А. Глазьева, А.А. Городецкого, Б.И. Михайлова, Е.А. Олейникова, В.Г. Сенчагова и других экономистов.
Большой вклад в разработку проблемы в части анализа общих вопросов безопасности человека, общества и государства внесли О.А. Бельков, А.И. Васильева, В.П. Зимонин, Д.А. Керимов, Н.М. Конин, Н.А. Костенко, В.А. Рубанова, В.П. Сальников, СВ. Степашин, В.И. Телегин, В.Л. Шульц и др.
Правовые и политические вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности рассматривались в трудах Н.И. Бусленко, Д.Н. Де-мичева, В.В. Кириллова, А.Н. Коваленко, Б.Н. Макеева, В.В. Парфенова, К.В. Привалова, В.А. Рубанова, Г.Л. Серова, С.Н. Тихомирова, Н.Н. Худенко, С.А. Яскина и других ученых.
Глубокой проработке были подвергнуты и отдельные стороны экономической безопасности. Так, проблема безопасности предпринимательства исследована в работах А.И. Долгова, И.Н. Зацепина, В.Г. Ившина, В.П. Очередько, И.А. Сербина. Организационно-технические проблемы безопасности субъекта предпринимательской деятельности рассматривались в работах Ю.К, Адаш-кевича, Ю.М. Батурина, В.М. Дейгельсона, А.В. Крысина, Д.К. Мазеркина, В.И. Ярочкина. Гражданско-правовые аспекты проблемы - в работах В.Г. Алексеева, P.M. Гасанова, М.Н. Иванова, Г.Б. Мирзоева, A.M. Омарова.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового обеспечения экономической безопасности России.
Предметом исследования являются теоретические и практические проблемы административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в выявлении проблем административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности современной России и выработки их законодательного решения. Эта цель исследования конкретизируется в ряде взаимосвязанных задач, очерченных рамками плана диссертации:
- раскрыть понятие и сущность экономической безопасности как правовой категории;
определить предмет административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности;
исследовать концептуальные направления обеспечения экономической безопасности;
Проанализировать нормативно-правовую базу обеспечения экономической безопасности и внести предложения по ее совершенствованию.
определить систему и правовой статус субъектов административно-правового регулирования в обеспечении экономической безопасности и выявить проблемы их взаимодействия;
выявить пробелы и противоречия административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности и разработать предложения по их устранению;
Методологическая основа исследования. Современный уровень разработанности концепции экономической безопасности государства требует комплексного подхода, базирующегося на междисциплинарной основе, включающей в себя:
- теорию права и государства с целью анализа состояния правовой базы в
части обеспечения основ безопасности личности, общества и государства в РФ;
философию права и теорию федерализма как основ философско-правового анализа проблем соотношения власти и государства, делегирования полномочий между ветвями и уровнями власти при обеспечении безопасности страны;
экономическую теорию, позволяющую сформулировать направления экономической политики и механизмы ее реализации в целях противодействия угрозам экономической безопасности государства;
геополитику, необходимую для учета геополитического аспекта в решении проблемы обеспечения безопасности страны (в том числе соотношения безопасности России и мирового сообщества, экономической экспансии в ходе непрекращающегося передела долей потребления мировых ресурсов, изменений международной политической обстановки);
институциональный подход с целью оценки результата управления процессами, обеспечивающими экономическую безопасность, со стороны федеральных органов всех ветвей власти;
теорию безопасности, дающую методологические подходы и инструментарий для изучения проблемы устойчивого развития как цели любой социально-экономической системы.
Названные области научного знания послужили теоретической базой исследования. Нормативно-правовую базу диссертации составили: Конституция РФ, законы и подзаконные нормативные акты, федеральные и региональные программы по реформированию экономики и укреплению правопорядка, а также международное законодательство по проблемам обеспечения национальной и экономической безопасности. Эмпирической базой являются статистические данные, отражающие социально-экономическую обстановку в стране и ее отдельных регионах.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе предпринята попытка концептуального пересмотра проблемы административно-правового регулирования сферы обеспечения экономической безопасности России.
Научная новизна исследования определяется и тем, что экономическая безопасность, проблемы ее обеспечения и возможные пути их решения проанализированы в контексте общей проблематики, связанной с обеспечением национальной безопасности России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Определение понятия «экономическая безопасность» как устойчивого состояния защищенности общества, национальной экономики, региона или сферы хозяйственной деятельности, субъекта хозяйствования, личности, при котором обеспечиваются:
а) эффективное удовлетворение общественных потребностей при усло
вии сохранения социально-политической и военной стабильности государства;
б) технологическая самостоятельность и неуязвимость страны от
внешних и внутренних угроз и влияний;
в) защита интересов России на внутреннем и внешнем рынках вне зависимости от изменения тактических целей государства в связи с трансформацией внутренних и внешних угроз.
2. Структура предмета административно-правового регулирования экономической безопасности, состоящая из следующих элементов:
общественные отношения в сфере производства, распределения, обмена и потребления материальных и духовных благ;
отношения по выявлению угроз и защите от них в данной сфере, результатом чего должно явиться такое состояние экономических отношений, которое характеризуется качественными критериями и параметрами (пороговыми значениями), закрепленными законодательно;
общественные отношения по поддержанию экономической безопасности, которые обеспечиваются всей совокупностью государственно-правовых средств в сфере производства, распределения, обмена, потребления материальных и духовных благ.
3. Принцип обеспечения экономической безопасности путем использования только силовых мер и методик либо угрозы их применения в современной России уступает по своей результативности гуманитарно-социальным, административно-правовым, научно-техническим, политическим, информационным методам, поэтому основные принципы обеспечения экономической безопасности включают в себя:
мониторинг и индикативный анализ состояния экономики;
противодействие источникам потенциальной экономической опасности;
технологическое совершенствование как условие прогресса и устойчивого развития экономики;
целевое управление во внешнеэкономической деятельности;
взаимодействие федеральных органов власти в ходе реализации стратегии экономической безопасности;
ориентиры инвестиционной политики.
4. Закон «О безопасности», требует дальнейшего совершенствования,
хотя бы потому, что Указом Президента Российской Федерации от 24 декаб
ря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», что само
по себе уже беспрецедентно, были отменены часть 2 ст. 10, абзац 3 и 6 ст. 11,
части 4-6 ст. 14 и часть 1 ст. 21 Закона РФ «О безопасности», определяющие
полномочия Верховного Совета Российской Федерации. Таким образом,
полномочия органов законодательной власти в системе безопасности, в том
числе и экономической, оказались нормативно не определены, что имеет ме
сто по сей день и делает систему безопасности неуравновешенной. Пред
ставляется целесообразным на законодательном уровне закрепить:
-территорию и специфический уклад российского общества; в качестве объектов защиты
понятие экономической безопасности, как правовой категории;
акцентировать направленность закона на защиту всех основных, а не только жизненно важных интересов личности, общества и государства.
5. Регулирование деятельности различных субъектов обеспечения эко
номической безопасности осуществляет подчиненный главе государства Со
вет Безопасности Российской Федерации, в структуре которого функциони
рует Межведомственная комиссия, определяющая политику в сфере обеспе
чения экономической безопасности и координирующая ее осуществление.
Характерной особенностью всех негосударственных субъектов экономической безопасности является то, что их система и статус не определены ни в законе «О безопасности», ни в Концепции национальной безопасности (как в старой, так и в новой редакции), ни в Государственной стратегии экономической безопасности. Большинство нормативно-правовых актов, определяющих порядок их деятельности, временные или же значительно устарели. Представляется, необходимым на законодательном уровне определить статус негосударственных организаций в рассматриваемой области, а затем активизировать привлечение граждан, общественных объединений, органи-
заций к решению проблем экономической безопасности, предоставив функцию контроля над их деятельностью Министерству юстиции.
6. Правовой механизм обеспечения экономической безопасности представляет собой систему административно-правовых и иных средств, при помощи которых осуществляется целенаправленное государственно-правовое воздействие на общественные отношения в сфере производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ.
Действие этого механизма обеспечивается его основными элементами: правовыми нормами; общественными отношениями; мониторингом факторов, определяющих возникновение угроз экономической безопасности России; правотворчеством и правоприменением.
Представляется целесообразным в целях совершенствования административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности, принятие Федерального закона «Об экономической безопасности Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что содержащиеся в работе рекомендации могут быть использованы в нормотворческой работе представителями государственных органов исполнительной власти и управления, осуществляющими деятельность в сфере обеспечения экономической безопасности, а также образовательными заведениями при создании соответствующих учебных курсов.
Практическая значимость данного исследования обусловлена как потребностями подразделений правоохранительных органов, являющихся основными субъектами противодействия экономическим правонарушениям и преступлениям, так и потребностями иных государственных и негосударственных субъектов обеспечения экономической безопасности, включая органы законодательной и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в пяти опубликованных работах общим объемом
3.0 п.л. Практическая апробация результатов исследования осуществлена в ходе проведения занятий со слушателями, адъюнктами и постоянным составом Ростовского юридического института МВД России.
Теоретические выводы и рекомендации диссертационного исследования докладывались автором на научно-теоретических и научно-практических конференциях в вузах города Ростова-на-Дону и международной конференции в Луганской академии МВД Украины.
Структура диссертации. Поставленная проблема, объект, предмет и цели диссертации предопределили внутреннюю логику и структуру данной работы. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Содержание и определение экономической безопасности как научной категории
В последние десятилетия в российской истории не было такого периода, когда проблема обеспечения экономической безопасности была бы объектом столь открытых и серьезных научных исследований и дискуссий. Экономические реформы в России актуализировали эту проблему, позволили свободно обсуждать ее на всех уровня общественной жизни с привлечением специалистов разных профилей. Вместе с тем, пока мы еще далеки от ее окончательного решения, хотя без этого и невозможно рассчитывать на дальнейшее позитивное развитие российского государства. Нужно заметить, что правовые аспекты обеспечения экономической безопасности в современной России еще не разработаны в достаточной мере. Об этом, в частности, говорит тот факт, что до сих пор нет единой точки зрения на понимание, определение и законодательное закрепление этого явления.
Рассмотрение содержания экономической безопасности целесообразно, на наш взгляд, начать с понятия «безопасность».
Стремление общества к безопасности, как известно, старше права, ибо понятие права, как бы оно ни определялось, связано с человеческим сообществом1 . Собственно развитие человеческой цивилизации мало что добавило к абстрактному понятию безопасности. Все живые существа, даже простейшие, обеспечивают свою безопасность. Для этого существуют лишь разные формы - от простых до более высоких. Можно даже сказать, что стремление к безопасности вида является общим свойством любой живой материи, ее содержательная функция со многими гранями смысла. В обеспечении безопасности присутствуют не только свойства физического самосохранения, но и духовные элементы. Содержательная функция безопасности - доставить субъекту некий имматериальный комфорт, т.е. уверенность, возможность самостоятельного развития, потребность применения избыточной жизненной силы субъекта ему во благо.
Проблема обеспечения безопасности возникла одновременно с формированием наций и появлением государств и до сих пор является важнейшей функцией государства. Еще Сократ за 400 лет до нашей эры говорил о необходимости защиты государства как об одной из побудительных причин его создания2. Руссо в трактате «Об общественном договоре» отмечал, что забота о самосохранении и безопасности есть самая важная из всех забот государства .
В широком смысле слова понятие «безопасность» употребляется применительно ко многим явлениям. Оно отражает не только присущие конкретному случаю специфические признаки безопасности субъекта, но и включает в себя нечто общее, что позволяет использовать эту категорию в различных областях жизнедеятельности человека и общества.
Термин «безопасность» стал довольно часто употребляться, по меньшей мере, 800 лет назад и означал «спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности»4. Вместе с тем по вполне понятным причинам актуальность проблемы безопасности вообще и экономической безопасности в частности стала действительно реальной к моменту становления так называемых капиталистических отношений в XVII-XVIII веках, когда в ряде европейских стран и США сформировалась и развивалась идея о том, что государство имеет своей главной целью общее благосостояние и безопасность. Под безопасностью в этот период мировой истории подразумевалось «состояние, ситуация спокойствия, появляющаяся в результате отсутствия реальной опасности, а также наличие материальной организационной структуры, способствующей созданию и поддержанию данной ситуации»5.
Проблемы обеспечения безопасности довольно хорошо раскрыты в работе В.Серебрянникова и А.Хлопьева, которые отмечают, что безопасность всегда относилась к числу первостепенных мотивов деятельности людей и их сообществ6. В XX веке в связи с развитием научно-технического прогресса, борьбой социально-экономических систем, обострением общечеловеческих проблем и стремлением к глобализации общественной жизни понятие «безопасность» дифференцировалось в целый ряд самостоятельных понятий, таких как экономическая, экологическая, информационная безопасность и т.д.
Впервые термин «национальная безопасность» был введен в американский политический лексикон президентом Т.Рузвельтом в 1904 г. и до 1947 г. употреблялся в смысле «обороны», а не интеграции внешней, внутренней и военной политики7.
В дискуссиях о национальных интересах и приоритетах, проходивших в Соединенных Штатах в 30-е годы, превалировал экономический компонент национальной безопасности. Еще до 1941 г. одним из аргументов в пользу вступления США в войну против Германии и Японии было утверждение о том, что это позволит сохранить доступ к международным рынкам и избежать ограничений в развитии промышленности8.
Этимологию понятия «национальная безопасность» можно установить, обратившись к материалам слушаний в сенате США в августе 1945 года. Военно-морской министр Дж. Форрестол заявил сенату: «Наша национальная безопасность может быть обеспечена в очень широком и всеобъемлющем смысле. Я постоянно и последовательно употребляю здесь слово "безопасность", а не "оборона"». Форрестол, очевидно, широко толковал данное понятие, так как затем он добавил: «Вопрос национальной безопасности - это не просто вопрос армии и флота. Мы должны учитывать весь наш потенциал для ведения войны, шахты, промышленность, людские ресурсы, науку и другие сферы деятельности, которые составляют обычную гражданскую жизнь»9.
Если приведенная выше фраза требовала объяснений в 1945 г., то с принятием в 1947 г. закона о национальной безопасности, в соответствии с которым был создан Совет национальной безопасности США, уже не было необходимости в уточнении термина «национальная безопасность», так как в законе было установлено, что: «функция Совета - совещательная и состоит в координации внутренней, внешней и военной политики, относящихся к национальной безопасности»10.
Экономическая безопасность как предмет административно- правового регулирования
Новые вызовы и опасности социуму привели к пониманию того, что предмет правового регулирования экономической безопасности должен представлять собой не только понятые и принятые политико-правовые и материальные стороны жизни, но также и морально-психологические, нравственные и другие еще непознанные типы отношений, например, национально-психологические. Ее обеспечение предполагает постоянно развивающийся процесс, распространяющийся от одного объемлемого ею ареала к другому и охватывающий жизнедеятельность общества в ее новых качествах.
Предмет правового регулирования экономической безопасности ограничивается возможностями системы безопасности. Если же мы вдруг откажемся от идеи отграничения предмета безопасности и воспользуемся только регулятивным применением норм права, то наши теоретические обоснования вольно или невольно превратятся в заблуждения, покинут почву реальности угроз, а система экономической безопасности выйдет за пределы разумной достаточности.
В отношении посягательств на экономическую безопасность значимость угроз определяется вероятным объемом причиняемого вреда. Здесь действует принцип, известный со времен римского права: «Demonisms поп curate praetor» («Мелочами претор не занимается»). Поэтому отграничение предмета правового регулирования в рассматриваемой области призвано ответить на вопрос, из каких элементов складывается экономическая безопасность?
Не следует удивляться тому, что правовое регулирование, как на национальном, так и международном уровнях удовлетворяется частичной или фрагментарной регламентацией обеспечения безопасности, порождая локальные и разрозненные массивы норм о радиационной (ядерной), экологической, информационной, экономической безопасности. Тем самым право стремится как бы механистически разделить и сузить безопасность. Механистическое восприятие безопасности главенствует в теории права, более того, оно оправдывает себя. На протяжении трех веков абстрактную идею Ш.Монтескье о разделении властей воплощают в деятельности органов государственной и межгосударственной демократии, построенных по образу уравновешивающих друг друга механизмов. Механистическая картина права работала и работает, однако не всегда эффективно.
Например, в ходе современных российских рыночных реформ несовершенство такого подхода в праве весьма скоро обнаружило себя, и прежде всего в сфере обеспечения безопасности. Российское общество с очевидностью утрачивает интерес к механизмам разделения властей, форм собственности, избирательной системе. Механическое разделение силовых структур государства породило их ничем не оправданную конкуренцию и как итог -неспособность к элементарному взаимодействию. Эта обеспокоенность прозвучала в послании Федеральному Собранию Президента России, который поставил еще в 1995 г. задачу обеспечения «действенного функционирования системы национальной безопасности. Прежде всего, это касается создания механизма принятия решений в сфере национальной безопасности, особенно в тех случаях, когда необходимо задействовать силовые структуры. Не менее важна и система координации выполнения принятых решений всеми государственными структурами» .
Сегодня представление о безопасности как о простой смене конфигураций угроз и опасностей перестает удовлетворять государство и общество.
Правовая механика реагирования на социальные и экономические процессы по своей сути не способна дать совершенных результатов.
Разумеется, механистическое искажение природы безопасности в праве связано с историческими особенностями ее интеллектуального постижения. В сфере безопасности традиционно происходила некая изоляция права в зависимости от конкретных государственных обстоятельств, скрывающихся под видом абстрактных политических конструкций и установок47. Видимо, путь к антирационалистическим преобразованиям в правовых системах не будет простым и быстрым, поскольку преимущества изолированного внимания к определенной (изведанной) группе угроз безопасности состоят в том, что субъекты безопасности ограничивают свои усилия четко очерченными явлениями и событиями, включенными в строго определенные отношения. В результате возникает ощущение некоей укомплектованности арсенала средств противодействия угрозам. На самом деле это может быть далеко не так.
Что касается несовершенства административно-правового регулирования экономической безопасности, то оно связано с тем, что отдельные нормы права содержат упрощенные образы, истинность которых на практике не может быть удостоверена. Они закрепляются в правовых нормах только лишь в качестве разработанных логических конструкций высокой степени абстракции, которые, по сути, сводятся лишь к арифметическим подсчетам соотношений чисто технических сведений. Механистический разум опасающихся политиков в правовом регулировании зачастую допускает ошибки и подмену идеологией конкретного качества экономической безопасности. Чрезмерное влияние механицизма движет право за пределы его достоверности и общезначимости, приводит к необходимости постоянно пересматривать все, начиная с основ.
В правовом регулировании безопасности имеется такая особенность -подчиняя систему норм только частному случаю, оно может упустить вопросы единства безопасности. Так, идеологизированная правовая регламентация «государственной безопасности» в СССР привела к дезинтеграции экономических связей внутри страны. За очень короткий исторический промежуток времени государства, возникшие на территории бывшего СССР, столкнулись с множеством ранее неизвестных угроз экономической безопасности.
Ограничение предмета правового регулирования экономической безопасности применительно к уже отмеченным общим характеристикам этого понятия дополняет и конкретизирует изменение состояния безопасности во времени и пространстве. Если экономическая безопасность существует в течение некоторого периода, это означает, что она существует в каждый из моментов этого периода. При этом делимость времени не означает делимости безопасности. Делимость территориальной сферы применения норм об экономической безопасности также не делает делимым ее предмет. Государство стремится обеспечивать экономическую безопасность на всей своей территории и в каждой ее точке. Исходя из этого, можно говорить о плотности ее обеспечения применительно к территории или региону. Таким образом, делимость времени и пространства имеют разное значение для понимания и применения действия норм права в данной области.
Опасность возникает и исчезает в определенный момент времени. Развитие опасности во времени проходит ряд фаз: подъем, спад или их чередование. Опасность может фиксироваться как правовая форма. Единожды возникнув, она должна оставаться в праве как некий параметр для реагирования, и тогда государство или иной субъект безопасности может пользоваться повторяемостью мер по прогнозированию, пресечению и ликвидации последствий сравнимой или новой опасности.
Действие норм в области обеспечения экономической безопасности может быть сложным и иметь обратную силу. Так, все юридические отношения, которые имели место до появления реальной угрозы, не могут быть нормированы особым законодательством. Равно как все юридические отношения, действия и события, возникшие после факта угрозы, не могут регулироваться только особыми источниками права.
Нормативно-правовые основы обеспечения экономической безопасности
Правовое поле в области обеспечения экономической безопасности только начинает приобретать ориентацию на вхождение в мировое хозяйство, трансформируя процесс достижения целей через принципы «открытости» экономики и изменения отношений собственности. Общие правовые принципы вытекают из Закона РФ «О безопасности». Многие законодательные и директивные документы сосредоточены в финансовом блоке: внешнеэкономическая деятельность, таможенное законодательство, инвестиционная деятельность, налоговое законодательство.
Функционирование механизма обеспечения экономической безопасности можно представить следующим образом: государство воспринимает угрозу, оценивает ее, разрабатывает политику и конкретные мероприятия по блокированию или нейтрализации появившихся или возможных угроз и реализует эти мероприятия посредством правовых форм и средств73.
Основой функционирования механизма экономической безопасности является нейтрализация и устранение угроз. Как мы указывали выше, Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения) содержит характеристику внешних и внутренних угроз как совокупности условий и факторов, создающих опасность для жизненно важных экономических интересов личности, общества и государства.
Источником формирования угрозы безопасности государства является многообразие внутренних и внешних противоречий общественного развития в стране и на международной арене, в разных областях человеческой деятельности в динамике своего развития. Это одновременно и главный исходный критерий для выявления тех общественных отношений, которые и формируют систему социальных взаимодействий в области экономической безопасности.
Противоречия сегодня достаточно ярко проявляются в социальной, экономической и в политической сферах74. Отметим лишь некоторые противоречия, сложившиеся в экономической сфере в середине 90-х годов: - между правом на собственность граждан, декларированным Конституцией РФ, и реальным распределением собственности в ходе приватизации; - между либеральным курсом экономических реформ и социальным положением населения России; - между сложившимися ранее и складывающимися новыми экономическими отношениями в условиях рыночной экономики и постоянным отставанием правовой базы по регулированию этих отношений (прежде всего по вопросам собственности); - между объявленными целями й задачами реформ и неспособностью ослабленного государства решить их задачи; - между обнищанием большей части населения и сосредоточением богатства у ничтожно малой прослойки общества; - между необходимостью сохранения экономического потенциала страны, индустриальной базы, науки, сельского хозяйства, природных ресурсов и задачей интеграции экономики России в мировое хозяйство.
Сглаживание противоречий, сохранение необходимого баланса, равновесия, который бы соответствовал сегодняшнему положению дел в стране, интересам человека, всех социальных и профессиональных групп и составляет содержание деятельности по обеспечению безопасности.
Разрешение противоречий происходит во взаимодействии их носителей. Взаимодействие, как универсальный феномен, реализуется в двух формах: либо борьбе, либо сотрудничестве. Несомненно, что для любого общества предпочтителен путь сотрудничества, предполагающий уравновешивание взаимных интересов различных групп, выбор оптимальных путей разрешения противоречий, в том числе и на основе компромисса, добровольного взаимосогласованного принятия на себя обязательств перед населением конкретной страны, перед другими странами, в целом перед человечеством.
Разрешение и сглаживание противоречий в общественных отношениях в сфере экономики возможно путем позитивного, целенаправленного и эффективного воздействия на эти отношения. Основным важнейшим средством их упорядочения служат правовые нормы.
Правовые нормы являются продуктом развития общества. Они устанавливают позитивные правила поведения, организуют общественные отношения, координируют социальные взаимосвязи. Идеальной является ситуация, когда жизнедеятельностью социума управляют не люди, а легитимные, правовые законы, но такой вариант практически недостижим в полной мере. Для демократического общества и правового государства весьма важно, чтобы гражданин находился в зависимости от законов, а не от лиц, их создающих и применяющих.
Личное достоинство человека, как справедливо отметил Г.Ф. Шерше-невич, страдает, когда ему нужно приспосабливаться к воззрениям и чувствам судьи или администратора. «Легче зависеть от бездушной нормы, чем от душевного человека. Между тем такое положение создается именно тогда, когда суд или администрация считают допустимым не держаться точного смысла закона, а принимать в соображение конкретные условия его применения. Гражданину тяжело, когда точка зрения целесообразности или чувство справедливости будут обращены против него, хотя за него и стоит точный смысл закона»75.
В жизни право указывает каждому члену общества на те нормы поведения, которым он должен следовать и которых он должен избегать, то есть управляет его поведением. Осуществляется это путем:
- во-первых, точного определения прав и обязанностей, указания на то, кто и на что имеет право (может делать) и что он обязан (должен) делать;
- во-вторых, создания механизма государства как материальной основы власти и определения его функции как блюстителя установленного порядка.
В качестве цели правового регулирования принято называть: закрепление сложившихся в обществе отношений прогрессивной направленности и способствование их развитию; вытеснение неугодных и невыгодных обществу отношений.
На реализацию законов влияют понимание законов населением, их поддержка или отчуждение, сопротивление оппозиции, неисполнительность должностных лиц и органов, уяснение цели подзаконных актов и их правильное формирование, применение таких актов.
Можно сказать, что воздействие правовых норм на общественные отношения преломляется через правосознание и правовую культуру участников общественных отношений. И в связи с этим хотелось бы отметить некоторые особенности правосознания и культуры участников общественных отношений в сфере экономики.
Система и правовой статус субъектов обеспечения экономической безопасности
Многоаспектность проблемы обеспечения экономической безопасности предполагает и множественность субъектов ее решения. Нужно сказать, что в основном эти субъекты, действуя в пределах своей компетенции, могут бороться только с последствиями, не затрагивая причин, порождающих угрозы экономической безопасности. Любая постановка перед каким-либо органом задачи по прямому воздействию на причины, порождающие экономические угрозы, будет выходить за пределы его компетенции, то есть будет осуществляться или на грани закона, или с нарушением закона.
Решение противоречий, объективно снижающих уровень экономической безопасности, является прерогативой главным образом государственных органов, занятых в сфере управления непосредственно экономикой и регулированием экономических отношений . И все-таки, если исходить из ст. 2 закона «О безопасности», субъектами обеспечения экономической безопасности могут и должны выступать как государственные, так и негосударственные структуры. В данной работе используется расширительный подход, на основе которого будет конкретизирован приведенный выше тезис.
Обеспечение экономической безопасности как задача государственной важности предполагает ее формализацию. Обязательным элементом формализации любой сложной социальной проблемы является ее правовое регулирование и определение субъектов этой деятельности.
Коль скоро обеспечение экономической безопасности сегодня носит характер государственной политики, то вполне закономерно, что самые различные институты государственной власти принимают в этом деле непосредственное участие. Это подтверждается российским опытом 90-х годов и опытом многих стран мира.
Правовое регулирование экономической безопасности не может иметь огромного, устрашающего объема, хотя многообразие ее объектов и субъектов бесконечно. Право занимается главным образом задачами, возникающими из практической природы общественных отношений. Поэтому в праве должна существовать теоретически обоснованная классификация субъектов безопасности. Она не может быть исчерпывающей, но она способна дать импульс к прогрессивному развитию, как международного права, так и национальных правовых систем. Сейчас она фактически существует, а перечень и характеристики объектов безопасности распылены по множеству источников права, отсюда и многообразие субъектов экономической безопасности.
Все субъекты обеспечения экономической безопасности можно условно разделить на государственные и негосударственные.
В системе государственных субъектов обеспечения экономической безопасности в зависимости от круга решаемых задач можно выделить несколько групп органов государственной власти: - органы законодательной власти, то есть представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание; - институт главы государства; - органы исполнительной власти.
Федеральное Собрание, отнесенное нами к первой группе субъектов, на уровне законов: определяет приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов экономической безопасности; разрабатывает систему правового регулирования общественных отношений в сфере экономической безопасности; устанавливает порядок организации и деятельности органов обеспечения экономической безопасности; заслушивает Президента Российской Федерации и представителей исполнительной власти по вопросам обеспечения безопасности страны; определяет бюджетные ассигнования на финансирование органов обеспечения безопасности и федеральных программ в сфере экономической безопасности; ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности; определяет основные направления и механизмы обеспечения экономической безопасности личности, общества и государства как целостного социально-экономического явления.
При этом более широкие права предоставлены Совету Федерации. Именно он утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения, принимает решение о возможности использования вооруженных сил России за ее пределами, назначает выборы Президента и отрешает его от должности, утверждает изменение границ между субъектами Российской Федерации, назначает на должность судей Конституционного Суда и Генерального прокурора Российской Федерации. Также обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам войны и мира, ратификации между народных договоров, федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования денежной эмиссии, статуса и защиты государственной границы России.
Анализ направлений деятельности комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации показывает, что их деятельность в большей или меньшей степени направлена на разработку и закрепление правовых основ экономической безопасности. В соответствии с частью 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации образует комитеты, комиссии из числа членов палаты. Комитеты Совета Федерации: а) осуществляют подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рас смотрение Совета Федерации; б) разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; в) организуют проведение парламентских слушаний; г) решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; д) рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.
В Совете Федерации к числу такого рода комитетов относятся Комитеты Совета Федерации по: конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; вопросам безопасности и обороны; бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; вопросам социальной политики; вопросам экономической политики; международным делам; делам Содружества Независимых Государств; аграрной политике; науке, образованию, здравоохранению и экологии; делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике92.
К ведению Государственной Думы в области обеспечения безопасности относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства, решение вопроса о доверии правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, а также принятие законов, непосредственно связанных с национальной безопасностью, в том числе и бюджета, определяющего расходы на оборону и безопасность.
Однако следует отметить тот факт, что в соответствии с Конституцией законотворческая деятельность Государственной Думы, включая вопросы обеспечения экономической безопасности, имеет некоторые ограничения. К основным из них следует отнести два: положительное заключение Правительства при принятии законов, меняющих что-либо в экономической и финансовой системе страны, в том числе и статей бюджета, а также президентское вето, которое теоретически возможно преодолеть, но практически -весьма затруднительно.
