Содержание к диссертации
Введение 2
Глава 1. Административный надзор как способ обеспечения безопас
ности дорожного движения 13
1. Сущность и функции административного надзора в сфере обеспе
чения безопасности дорожного движения 13
2. Система субъектов административного надзора в сфере обеспече
ния безопасности дорожного движения 52
3. Методы осуществления административного надзора в сфере
обеспечения безопасности дорожного движения 89
Глава 2. Государственная инспекция безопасности дорожного движения как субъект административного надзора в сфере безопасности
дорожного движения 105
1. Правовой статус Государственной инспекции безопасности до
рожного движения 105
2. Компетенция Государственной инспекции безопасности дорожного движения по осуществлению административного надзора в сфере
обеспечения безопасности дорожного движения 118
Заключение..: 146
Список литературы 152
4^- <РЫ ОТ о#. > *ШН^
Введение к работе
Автомобилизация является важной составной частью прогресса общества. Роль автомобильного транспорта в современном мире трудно переоценить, он имеет огромное значение для удовлетворения не только экономических, но и социальных потребностей населения. Без автомототранспортных средств невозможны работа промышленных предприятий, сельскохозяйственное производство, торговля, медицинское, бытовое и иные виды обслуживания населения. Без них стали немыслимы перевозки, отдых и общение людей. Развитие транспорта во всех странах мира оказало огромное влияние, даже можно сказать, послужило толчком развитию экономики вообще. В условиях страны с такой территорией, как наша, развитие автомобильного транспорта способствует и устранению социально-экономических, культурных различий между различными регионами, между городским и сельским населением.
Однако процесс автомобилизации имеет и негативные стороны. Существенным отрицательным последствием автомобилизации является аварийность на автомобильном транспорте.
В настоящее время ежегодно на дорогах мира погибает не менее 250 тысяч человек и более 10 миллионов получают ранения. Человечеству наносятся не только физические и моральные потери, но и огромный материальный ущерб от дорожно-транспортных происшествий.
Крайне неудовлетворительное положение с аварийностью отмечается и в нашей стране. За один лишь 2000 год в России совершено около 157596 происшествий, в которых погибло 29594 и ранено свыше 179401 человек.
Показатели тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий у нас значительно выше, чем в большинстве стран с высоким уровнем автомобилизации. Число погибших в расчете на 10 тыс. транспортных средств в
России в 5 - 6 раз больше, чем в развитых странах и некоторых других странах. Доля погибших среди всех пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях - на порядок превышает аналогичный показатель США. В результате происшествий значительное число пострадавших получает тяжелые телесные повреждения.
Хозяйству страны ежегодно наносится материальный ущерб в сотни миллиардов рублей. Невозможно подсчитать ущерб, причиняемый гибелью людей в трудоспособном возрасте, и, тем более, моральный вред.
Безопасность дорожного движения стала серьезной государственной проблемой, имеющей огромное социальное и политическое значение. Опыт развитых государств свидетельствует о том, что проблема может быть решена только на государственном уровне.
Сложившееся положение с аварийностью обусловливается отставанием дорожного строительства от темпов автомобилизации страны, низким качеством дорог, недостаточным их оснащением техническими средствами регулирования, конструктивными недостатками транспортных средств, плохой подготовкой водительских кадров и многими другими факторами. Процессы, происходящие сейчас в нашем обществе, лишь обострили эти причины, но не породили их. Они складывались и усугублялись годами, в условиях господства административных методов управления деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения, фактического отсутствия ответственности и реальной заинтересованности министерств, ведомств, организаций, предприятий, местных органов в снижении числа дорожно-транспортных происшествий, их безразличия к данной проблеме.
Переломить неблагоприятные тенденции с ростом аварийности на автомобильном транспорте можно, лишь полностью используя преимущества происходящих преобразований в политической и экономической жизни страны, в системе государственного управления, совершенствуя всю деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения.
Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий министерств, ведомств, других государственных органов, многих предприятий и организаций. В этом направлении за последние годы сделано многое: принят Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», разработан проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, приводятся в соответствие законодательству и реалиям нашей жизни положения об органах государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Но система обеспечения безопасности дорожного движения в настоящее время далека от оптимальной. И даже при более или менее эффективной работе отдельных субъектов, входящих в систему, в целом деятельность, направленная на предотвращение дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий, в стране не может быть признана удовлетворительной.
Необходимость отказа от старых, изживших себя методов управления государственной системой обеспечения безопасности дорожного движения требует разработки организационно-правовых направлений ее совершенствования в условиях построения правового государства и перехода страны к рыночной экономике. Однако недостаточно принять комплекс хороших законов и иных нормативных актов, разработать организационно-правовые формы обеспечения безопасности дорожного движения, запланировать комплекс мероприятий по повышению уровня этой безопасности. Необходимо обеспечить в первую очередь соблюдение всеми участниками дорожного движения действующих нормативных актов (пусть даже и отстающих от требований сегодняшнего дня), выполнение предусмотренных мероприятий. В условиях перехода страны к рыночным отношениям с преимущественно частной формой собственности на средства производства, с разрешительным порядком осуществления предпринимательской деятельности в сфере дорожного движения, все большую роль в обеспечении выполнения всеми участниками дорожного
движения правил, нормативов и стандартов играет деятельность по обеспечению законности в управлении.
В течение последнего десятилетия в системе обеспечения безопасности дорожного движения произошли существенные изменения: появились новые субъекты государственного управления, изменилась компетенция существовавших ранее, изменились объем и содержание стоящих перед ними задач. Административный надзор стал одним из активнейших способов обеспечения законности в управлении и наряду с контролем охватывает практически все сферы жизни общества. Деятельность органов административного надзора является правоохранительной, поэтому от научно-обоснованной специализации ее субъектов, четко определенной их компетенции и системы поднадзорных объектов зависит ее эффективность. От организационного и правового обеспечения административного надзора зависит правопорядок в стране в целом, поскольку надзор направлен на борьбу с административными правонарушениями в сфере дорожного движения, составляющими значительную долю правонарушений в стране. Органы административного надзора имеют богатую практику правоприменения, что определяет повышенные требования к соблюдению законности в процессе самого надзора, воздействующего на широкий круг объектов, включающий и граждан. Обеспечение прав и защита законных интересов человека и гражданина - важнейшая задача государства и органов административного надзора, в частности. Административный надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества объектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его процесс (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.). Число субъектов общественных отношений, возникающих в процессе административного надзора настолько велико, что можно говорить об участии в них всего населения страны. Основные направления административного надзора в сфере безопасности дорожного движения, специфика охраняемых общественных отноше-
ний обусловили существование широкого круга надзорных органов и должностных лиц, обладающих правом применения мер административного принуждения. Следовательно, необходимы особые требования к законности правоприменения, и к нормотворческои деятельности, устанавливающей реальные в исполнении правовые режимы охраняемых объектов.
Актуальность проблемы обусловила появление множества научных работ, посвященных рассмотрению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. Ряд авторов дали комплексный анализ системе государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции) и, в частности, Государственной инспекции безопасности дорожного движения, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере деятельности, на надзорной деятельности милиции вообще. Наиболее яркие работы за последнее время были сделаны Р.И. Денисовым, Б.В. Российским, А.С. Ловинюковым, А.Т. Дмитриевым, Ю.Н. Туником, Ю.П. Лукониным, А.Л. Прозоровым, В.В. Головко, В.И. Майоровым, С.Н. Чмыре-вым, Х.А. Юсуповым, С.А. Гусейновым и другими. Но система государственных органов, осуществляющих административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в комплексе, особенности самой надзорной деятельности в рассматриваемой сфере оставались вне поля зрения ученых-административистов.
Проведение такого исследования позволяет дать научно обоснованные рекомендации, направленные на совершенствование административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, изменение методов управления данной деятельностью, приведение организации системы надзорных органов, распределения их компетенции в соответствие объективным потребностям нынешнего этапа социально-экономического развития нашего общества.
Актуальность темы исследования определяется тем, что безопасность дорожного движения стала серьезной государственной проблемой, имеющей огромное социальное и политическое значение. Проблема предотвращения ДТП является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий министерств, ведомств, других государственных органов, многих предприятий и организаций. В системе обеспечения безопасности дорожного движения в последние годы произошли существенные изменения: появились новые субъекты государственного управления, изменилась компетенция существовавших ранее, изменились объем и содержание стоящих перед ними задач. Административный надзор стал одним из активнейших способов обеспечения безопасности дорожного движения.
Административный надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества объектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его процесс (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.).
С такой позиции и в комплексе проблемы административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения ранее не исследовались.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
В предмет исследования входят:
содержание административного надзора;
система субъектов, осуществляющих административный надзор в рассматриваемой сфере;
компетенция субъектов обеспечения безопасности дорожного движения в современных условиях;
административно-правовые проблемы построения системы органов административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения как межотраслевой системы управления;
деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения как органа, занимающего исключительное положение в данной системе государственных органов.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящего исследования является изучение тенденций и проблем развития административного надзора и системы надзорных органов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, разработка перспективных направлений организации административного надзора в условиях построения правового государства и развития рыночных отношений.
Эта цель определяет задачи диссертационной работы:
определение объекта административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
уточнение понятия административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
исследование особенностей административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
исследование правового статуса субъектов административно-правовой деятельности и их системы;
анализ осуществления административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и действующего законодательства;
исследование деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения по осуществлению административного надзора;
разработка предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения надзорными органами.
Методология и методы исследования.
Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания. Эту основу составили труды по философии, социологии, теории познания. В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения кибернетики и общей теории управления, социального управления, административного права и государственного управления, экономики, теории и практики обеспечения безопасности дорожного движения, других правовых и технических наук, относящихся к теме диссертации. Общий объем изученной литературы превышает 100 источников.
При решении поставленных задач автором использовался широкий круг таких правовых, социологических и иных методов научного исследования, как: формально-юридический, сравнительно-правовой, статистического анализа, опрос, анализ документов, наблюдение и другие.
В процессе исследования автором проведен анализ нормативных и других документов, литературных источников, проанализированы статистические сведения, изучены многие аспекты работы различных субъектов обеспечения безопасности дорожного движения.
Научная новизна исследования.
В работе впервые комплексно изучена система субъектов административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, рассмотрены особенности административного надзора и соотношения его со смежными функциями государственного управления в рассматриваемой сфере, в частности, с контролем и лицензированием, исследован механизм реализации методов административного надзора и мер административного принуждения в этой сфере. Ранее в научной литературе эти вопросы не освещались.
Автором рассмотрены организационно-правовые принципы функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения в услови-
ях построения правового государства. Сформулировано положение об усилении в этих условиях роли Государственной инспекции безопасности дорожного движения как основного надзорного органа в сфере дорожного движения, об освобождении Государственной инспекции безопасности дорожного движения от несвойственных ей задач и функций.
На защиту выносятся:
авторская интерпретация понятия административного надзора и его соотношения со смежными видами деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения;
особенности административного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения;
правовой статус субъектов административного надзора в сфере безопасности дорожного движения и построение их системы;
предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения органами внутренних дел и другими органами, призванными осуществлять административный надзор в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что его выводы и предложения дополняют теоретическую базу о содержании и правовом регулировании административно-надзорной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, о субъектах и объектах административного надзора, о соотношении административного надзора со смежными функциями государственного управления в рассматриваемой сфере.
Сформулированные автором выводы призваны служить связующим
звеном между научными сотрудниками, работающими над решением вопросов обеспечения безопасности дорожного движения, и специалистами, занимающимися практической деятельностью в этой сфере. Они непосредственно направлены на повышение эффективности использования соответствующих
научных рекомендаций в работе по предотвращению дорожно-транспортных происшествий.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании лаборатории по разработке проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел ВНИИ МВД России. Диссертант принимал участие в семинарах, на конференциях, круглых столах, проводимых в Юридической академии, ВИПК, ВНИИ МВД России. Основные положения диссертации опубликованы в 5 работах.
