Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические аспекты правового обеспечения валютного регулирования в Российской Федерации
1.1. Понятие валютного регулирования как объекта правового обеспечения
1.2. Роль валютного права в осуществлении валютного регулирования .
1.3. Принципы валютного регулирования
Глава 2. Состояние и перспективы правового механизма валютного регулирования в Российской Федерации
2.1 Правовой статус органов государства, осуществляющих валютное регулирование в РФ
2.2. Порядок валютного регулирования на внутреннем валютном рынке
2.3. Порядок осуществления финансового контроля за реализацией норм валютного законодательства и актов органов валютного регулирования
Заключение
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы
- Понятие валютного регулирования как объекта правового обеспечения
- Роль валютного права в осуществлении валютного регулирования
- Правовой статус органов государства, осуществляющих валютное регулирование в РФ
- Порядок валютного регулирования на внутреннем валютном рынке
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностями развития валютной реформы, которая несколькими этапами идет в Российской Федерации, начиная с 1991 г. Второй крупный шаг в изменении валютной политики государство сделало в 2003 г. В настоящее время необходимо осмыслить последствия сделанных шагов и определить задачи на будущее.
Федеральный закон № 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле'1 (далее - ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле») был принят 10 декабря 2003 г. Закон решил задачу модернизации валютного регулирования в сторону дальнейшей либерализации валютного законодательства. Новое законодательство более детально регламентирует основные направления валютной деятельности. В целом направление изменения валютного законодательства и практика его применения свидетельствуют о повышении эффективности механизма валютного регулирования и валютного контроля.
От полного запрета на участие в валютной деятельности, за исключением отдельных случаев, в условиях социализма валютное регулирование перешло к установлению свободного владения, пользования и распоряжения валютными ценностями при наличии достаточно большого количества валютных ограничений. Рубль стал частично конвертируемым. Однако до состояния свободной конвертируемости рубля требуется решить много проблем.
Начавшийся в 2003 г. и продолженный в 2006 - 2007 г.г, этап валютной реформы обеспечил отмену ряда валютных ограничений. В частности государство в условиях крупных запасов валютных резервов отказалось от практики резервирования, что предполагало обязанность участника внешнеэкономической деятельности вносить в банк сумму средств по обьему рапную сумме сделки и, тем самым, замораживать эти средства на счетах в банке. Одновременно отменены требования, которые вправе было устанавливать Правительство РФ по валютным операциям, связанным с движением капитала, которые, в свою очередь, требовали от резидентов резервирования капитала.
Наиболее значимой мерой либерализации является отмена порядка обязательной продажи части валютной выручки на внутреннем валютном рынке, установленного для резидентов - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Они обязаны были продавать 30 процентов валют-
пой выручки, полученной от осуществления внешнеэкономической деятельности.
Упрощен порядок использования счетов в уполномоченных банках для проведения валютных операций. В частности, отменен режим специального
счета, посредством которого следовало проводить валютные операции, связанные с движением капитала. Изменен в сторону либерализации порядок открытия резидентами счетов в зарубежных банках. Так, отменен порядок предварительной регистрации открытия таких счетов.
Отменены также предписанные государством в качестве обязательных меры по обеспечению исполнения обязательств нерезидента перед резидентом. Кстати, подобное положение, установленное в качестве временной меры в тексте Федерального Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» в 2003 г,3 было новым для валютного законодательства, до этого государство не вмешивалось в указанную сферу.
Дальнейшее вхождение России в мировое экономическое пространство ставит перед государством задачу по принятию дополнительных мер либерализации валютного регулирования, снятия имеющихся валютных ограничений, В этой связи требует изучения вопрос о сроках снятия таких ограничений, о выявлении степени готовности нашей страны к такому шагу, чтобы не нанести вред отечественной экономике. Важно решить вопрос о том, насколько вообще государство способно стать просто наблюдателем в деле влияния его на сферу валютных отношений и отказа от мер валютного контроля. Все это надо делать в соотношении со степенью зрелости рыночных отношений, наличия соответствую и |ей правовой культуры среди предпринимателей и остальных граждан.
От состояния урегулирования валютной деятельности во многом зависит решение проблемы по минимизации бегства капитала из России. Несмотря на наметившееся изменение прироста поступления капитала из-за рубежа по сравнению с его оттоком, уровень оттока капитала остается очень высоким. Не отработана единая система валютного регулирования и валютного контроля.
Важнейшей задачей государства является упорядочение валютного законодательства, что предполагает приведение в соответствие с содержанием действующей редакции Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» подзаконных нормативных правовых актов. При всем
5 том, что многое сделано в совершенствовании ФЗ РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», нельзя считать, что закон принял свой завершенный вид. Только практика покажет - насколько действующая схема валютного регулирования отвечает интересам государства на современном этапе. Вопрос стоит в наличии определенных пределов в деле снятия ограничений на осуществление валютных операций,
С другой стороны, при наличии такого уровня либерализации режима валютного регулирования встает вопрос об оправданности сохраняющихся требований по репатриации валютной выручки. Требуются отдельные исследования экономического и правового аспектов относительно готовности страны к возможным кризисам внутреннего и внешнего характера. Не возникнет ли экстренная потребность ввести вновь ранее применявшийся комплект валютных запретов? Как показывает практика реальной рыночной экономики, в ней сохраняется теневой сектор, а ряд хозяйствующих субъектов, как и во все времена, продолжает противозаконную деятельность, в том числе в валютной сфере.
Сохраняется противоречивость отдельных норм Федерального Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» по отношению друг к другу, а также иных актов законодательства. Так, законодатель отказался делить валютные операции на два вида: текущие и операции, связанные с движением капитала. Однако термин «валютные операции движения капитала» законодатель использует неоднократно при определении порядка осуществления валютного регулирования и валютного контроля. Не получили четкого определения полномочия Банка России в отношении установления условий и порядка введения и отмены ряда валютных оіраничений и др. В целом снятие противоречий между ними и систематизация законодательства относится к числу важнейших задач по правовому обеспечению валютного регулирования.
Степень научной разработанности проблемы. В науке финансового права проблематика валютного регулирования постоянно находится во внимании исследователей, В учебниках по финансовому праву, монографиях и научных статьях анализируются вопросы целей правового регулирования, порядка осуществления валютных операций.
Общему состоянию валютного законодательства и путям его совершенствования посвящена докторская диссертация Н.М.Артсмова, В ней впервые
в комплексном виде дан анализ валютного права как составной части финансового права, В кандидатской диссертации М.Г.Кальней раскрываются вопросы соотношения валютного права с отраслевым законодательством. Комплексному правовому обеспечению понятий валютного регулирования посвящена диссертация А.С. Селивановского.
Вопросам соотношения валютных ограничений и валютного контроля посвящены работы И.В.Хаменушко, Отдельные работы по вопросам валютного права подготовлены такими учеными как: О.Ю.Зайцев, Б.Ю.Дорофеев, Т.В.Закупень, П.Н.Земцов, В.А.Пушин, О.И.Лаврушкин, И.Н.Платонова и др.
В числе ученых, также внесших вклад в изучение финансово-правовых механизмов валютной деятельности, следует назвать Е.М.Ашмарину, О.Ю.Бакаеву, О.Н.Горбунову, Е.Ю.Грачеву, М.В.Карасеву, А.Н. Козырина, Ю.А.Крохину, Г.Ф.Ручкину, Н.И.Химичеву, Е.В.Шестакову, СО. Шохина, Р.Л. Янушко и др.
Как объект административно-правового регулирования анализируется валютное регулирование в трудах А.Б.Агапова, Д.Н.Бахраха, А.В.Демина, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова и др.
Определенный вклад в исследование механизмов валютного регулирования содержится в трудах ученых экономистов. Так в докторской диссертации А.И.Шмырева содержится анализ валютного регулирования и валютного контроля на международном уровне, исследованы также проблемы функционирования валютного рынка. Экономические аспекты валютного регулирования раскрыты также в трудах В.И.Анохова, О.В.Бочкаревой, НЛО.Ефремовой и др. С позиций повышения эффективности валютного регулирования в них раскрываются закономерности развития валютных рынков, методы снижения валютных рисков и др.
В то же время остаются неясности в специфике правового регулирования отношений, складывающихся в процессе осуществления валютных операций. Имеются неясности с определением самого валютного правоотношения и раскрытием его содержания. Важно провести различие и выявить схожие признаки между валютным регулированием и правовым регулированием валютных правоотношений, а также рассмотреть соотношение понятий «валютное право» и «валютное регулирование».
Перед наукой финансового права стоит задача по исследованию состояния валютного регулирования в условиях отмены многих валютных ограни-
7 чений, которые применялись до начала 2007г. и сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию валютного законодательства, включая его кодификацию, отработку терминологического аппарата валютного права, уточнения принципов правового обеспечения валютного регулирования и т.д.
Поскольку продолжаются случаи бегства капитала из России, необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.
Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.
Объектом научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования деятельности субъектов по осуществлению валютных операций.
Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие валютные правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются между уполномоченными органами государства, агентами валютного контроля и участниками валютной деятельности.
Цель диссертационного исследования заключается в применении комплексного, системного исследования правового обеспечения валютного регулирования на этапе отмены большинства валютных ограничений, формирования условий для установления для рубля режима свободной конвертируемой валюты.
Задачи исследовании:
- сформулировать основные понятия проблематики исследования, вклю
чая «валютное регулирование», «валютный контроль», «валютное право»,
показать соотношение их содержания;
рассмотреть принципы валютного регулирования как систему взаимосвязанных элементов, дать классификацию принципов валютного регулирования;
раскрыть исторические и сравнительно-правовые аспекты организационно-правового обеспечения валютного регулирования;
исследовать систему органов государства, осуществляющих валютное регулирование и валютный контроль, раскрыть проблемы координации их деятельности и пути их решения;
выявить специфику правового регулирования валютных операций в отношении резидентов и нерезидентов на внутреннем валютном рынке России;
проанализировать порядок перемещения через таможенную границу России валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг;
раскрыть содержание валютного контроля как разновидности финансового контроля, выявить его состояние и перспективы совершенствования;
определить юридическую природу мер юридической ответственности за нарушение валютного законодательства и раскрыть порядок их применения органами валютного контроля.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.
Учитывая междисциплинарный характер сферы осуществления валютной деятельности, ее изучение велось на основе общей теории государства и права» административного, финансового, гражданского права. В процессе анализа правового режима валютных операций использовалась практика судебных органов по делам, связанным со спорами по поводу применения валютного законодательства в практической деятельности.
Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотношений в сфере финансово-правового регулирования, которые складываются в процессе формирования бюджетных доходов, а также по общей теории государства и права: С.С.Алексеева, Г.В. Атаман чу ка, В.В.Бакушева, И.Н.Барципа, ИЛ.Бачило, А.В.Васильева, В,Г.Вишнякова, Н.М.Казанцева, Л.Ф.Колодкина, А.Ф.Ноздрачева, И.В.Пановой, В.А.Прокошина, А.Д.Селюкова, С.Д.Цыпкина и других.
При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М.Годме, Джозефа Голда, И.Х.Озерова, Н.И.Тургенева, ИИЯнжула и других.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы и указы Президента Российской Федерации, постановления
9 Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства финансов Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, Как источники правового регулирования валютных правоотношений в работе используются постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового обеспечения валютного регулирования, выявления проблем и недостатков правового регулирования валютных правоотношений, формулирования предложений по их устранению, построения правовой модели совершенствования механизма валютного регулирования.
Выносятся на защиту следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие признаками новизны:
Раскрыто на основе обобщений доктринальных точек зрения понятие валютного регулирования как законодательной (правотворческой) и контролирующей деятельности государства в лице органов валютного регулирования и валютного контроля по установлению правил владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, по регламентации порядка проведения валютных операций, а также по организации и проведению валютного контроля. Как комплекс экономического и организационно-правового целенаправленного воздействия на участников валютной деятельности валютное регулирование призвано обеспечивать публичные интересы независимо от применяемого метода правового регулирования;
Доказано, что валютное регулирование есть функция современного государства, которая впервые оформилась после Первой мировой войны, связано с развитием внешнеэкономической торговли, необходимостью упорядочения обмена собственных денежных знаков с иностранными денежными знаками, а также формированием валютных резервов государств. Па основе исторического анализа и сравнительного метода выявления особенностей валютного регулирования показано наличие общей тенденции по либерализации валютного регулирования в развитых странах мира, что нашло отражение в России, по сравнению с прежней политикой монополизма государства н валютной сфере и отсутствием внутреннего валютного рынка;
3. Доказано наличие комплексной правовой природы института валютно
го права, под которым понимается совокупность правовых норм, регули
рующих правоотношения между уполномоченными органами государства и
юридическими, физическими лицами по поводу осуществления валютных
операций, перемещения российской валюты и валютных ценностей через та
моженную границу, порядка владения, пользования и распоряжения валют
ными ценностями на территории Российской Федерации, В предмет валют
ного права включаются отношения, складывающиеся в процессе валютного
регулирования и валютного контроля;
4, Проанализирован субъектный состав валютных правоотношений, на
основе чего выявлена нечеткость признака резидентства для физических лиц,
поскольку не указана длительность нахождения физического лица на терри
тории страны в целях определения его резидентом или нерезидентом. Сфор
мулировано предложение вернуться к прежнему критерию определения при
знака резидентства для физических лиц с учетом времени нахождения на
территории России. Предложено включить в понятие «резиденты» Банк Рос
сии, Правительство Российской Федерации, иные уполномоченные органы,
которые вправе осуществлять наряду с иными резидентами и нерезидентами
валютные операции. Статус уполномоченных банков рассматривается как
наделенная законом обязанность по выполнению публичных функций;
5, Осуществлена классификация принципов валютного регулирования, показаны роль и недостатки каждой из групп принципов валютного регулирования. На основе анализа различных критериев выделены группы принципов валютного регулирования, в том числе: принципы, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, Отдельную группу составляют принципы, содержащиеся в Федеральном Законе «О валютном регулировании и валютном контроле», в рамках которой выделены три подгруппы принципов. Это -принципы, определяющие целевые установки валютного регулирования; принципы, определяющие порядок валютного регулирования и выделенные законодателем в качестве таковых; принципы, не названные в качестве таковых законодателем, по являющиеся базовыми, исходными положениями, и в этом аспекте они выполняют роль принципов. Названа еще одна группа принципов, определенных в научной литературе, но не содержащихся в законодательстве;
6. Предложено определить содержание валютного рынка как совокуп
ность разрешенных валютных операций, выступающих основой сделок по
поводу валютных ценностей и российской валюты, внутренних ценных бу
маг, и валютных ограничений, В зависимости от территории осуществления
валютных операций и места нахождения каждой из сторон валютных сделок
обосновано разграничить два вида валютных рынков: внутренний и внешний.
В структуре внутреннего валютного рынка предлагается выделить несколько
сегментов в зависимости от субъектного состава валютных отношений: ва
лютные операции между резидентами; валютные операции между резиден
тами и нерезидентами; валютные операции между нерезидентами на терри
тории России;
Сформулировано понятие «валютные ограничения», под которым понимается ограничение прав резидентов и нерезидентов на осуществление валютных операций на территории России и за рубежом. По сути это административные запреты на осуществление валютных операций или обязывание совершить определенные действия. Возможно также узкое и широкое толкование валютных ограничений. В широком толковании валютные ограничения включают весь перечень мер, определяющих порядок валютного регулирования, поскольку они устанавливают специальный порядок осуществления валютных операций, перемещения через таможенную границу валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг, а также владения, пользования и распоряжения ими. В узком толковании под валютными ограничениями понимается совокупность мер, применяемых государством в процессе валютного регулирования и связанных с определенным ограничением прав и свобод резидентов и нерезидентов в отношении осуществления валютных операций, перемещения через таможенную границу валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг, а также владения, пользования и распоряжения ими;
Сформулировано предложение по уточнению группы субъектов, подпадающих под режим валютного контроля, учитывая иммунитет дипломатических органов и отдельных лиц. Поэтому, указывая на нерезидентов и резидентов, следует уточнить, что в процессе валютного контроля речь идет о физических и юридических лицах
Научная и практическая значимость диссертационного исследования- Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть ис-
12 пользованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового валютного законодательства, а также в практике работы органов валютного регулирования и валютного контроля. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории финансового права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.
Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике валютного права, преподавания учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах диссертанта.
Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе работы диссертанта в органах государственной власти Мурманской области.
Структура диссертации, отражающая цель и задачи исследования, состоит из введения, двух глав, объемлющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Понятие валютного регулирования как объекта правового обеспечения
В России действует достаточно обширное валютное законодательство, однако в нем нет определения понятия, которое является основным для всего комплекса норм валютного права - понятия «валютное регулирование». Оно употребляется в базовом Федеральном законе от 10 декабря 2003 п N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (с изменениями от 29 июня 2004 г., 18 июля 2005 г., 26 июля, 30 декабря 2006 г. - далее ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"). Но употребляется только в контексте обозначения функции Правительства РФ и Центрального Банка РФ, которые наделены полномочиями осуществления валютного регулирования.
Следует полагать, что любое регулирование со стороны субъекта есть целенаправленная деятельность в отношении объекта, которая является частью управленческой деятельности. В свою очередь, государственное управление, согласно позиции Г.В. Атаманчука, - «это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу»,2 Если руководствоваться таким подходом, то валютное регулирование является составной частью государственного управления, государственного регулирования, которое, в свою очередь, означает правовое регулирование.
Валютное регулирование есть продолжение валютной политики государства, если рассматривать валютную политику как способ формирования стратегии государства в валютной сфере. Если рассматривать валютную политику как совокупность всех мер, предпринимаемых государством в отношении валютной деятельности, включая участие самого государства в этой деятельности, то в этом случае валютное регулирование должно быть частью валютной политики. Однако валютная политика как часть любой политики, часть политической деятельности государства представляет собой выбор приоритетов, принципов правового обеспечения валютной деятельности.
Поэтому предлагается считать валютное регулирование продолжением, следствием политики государства в валютной сфере. Валютное регулирование как часть валютной политики в организационном плане должно быть отделено от нес. В противном случае определение валютной политики будет противоречить общепринятому пониманию политики вообще.
Так, под бюджетно-финансовой политикой понимается целенаправленная деятельность государства по использованию бюджетно-финансовой и денежно-кредитной систем для реализации задач экономической политики. Она предусматривает установление принципов перераспределения национального дохода через бюджет, больший или меньший уровень централизации финансовых ресурсов внутри бюджетной системы, усиление или ослабление регламентации использования бюджетных средств, приоритетность бюджетного финансирования тех или иных мероприятий, выбор путей достижения сбалансированности бюджетных доходов и расходов и т.д. При этом она включает в себя налоговую политику и тесно связана с денежно-кредитной, ценовой и валютной политикой. В другом случае банковская политика предполагает определение целей государства в сфере банковской деятельности, выработку определенного отношения со стороны субъектов политики к банкам, формирование определенных режимов их функционирования через органы государственного управления и т.п.4 В лучшем случае можно согласиться с точкой зрения, что валютная политика есть сочетание валютной стратегии и валютного регулирования.5 Это единство концепции валютного регулирования с последующей ее реализацией.
Таким образом, вначале вырабатываются политические ориентиры, затем реализуется валютное регулирование. Вначале ставиться цель (валютная политика), затем применяются механизмы ее реализации (валютное регулирование). На практике именно так и получается. Валютное регулирование есть целенаправленное комплексное воздействие государства на участников валютных правоотношений, в центре которого является правовое регулирование.
Государство определило своей целью в валютной сфере - повышение экономической эффективности валютной деятельности со стороны уполномоченных органов государства и обеспечение финансовой безопасности. Самое главное состоит в том, что государство в любом случае обеспечивает публичные интересы, будучи регулятором или участником валютной деятельности. Эта позиция сохраняется и в том случае, когда уполномоченный орган государства вступает в валютную сделку как ее сторона при условии, что он не проявляет свои властные полномочия. Государство, будучи субъек том гражданско-правовых отношений, всегда обеспечивает публичные интересы в процессе участия в гражданско-правовых сделках.
Эти факторы предопределяют содержание валютного регулирования как одного из способов достижения поставленных целей. Общим принципом валютной политики России является ее либерализация, что проявляется в течение около 20 лет, если учитывать валютную политику последних лет СССР,
В организационном плане валютное регулирование есть способ проявления воли государства путем воздействия на участников валютных операций.
Участие государства в валютной деятельности может быть активным или не активным, если учитывать, что уполномоченные органы государства как субъекты валютного регулирования являются непосредственными участниками валютной деятельности.
Роль валютного права в осуществлении валютного регулирования
Валютное регулирование как объект правового обеспечения соотносится с понятием «валютное право». Можно сказать, что, будучи обеспеченное нормами права, валютное регулирование оформлено валютным правом, которое представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих валютные правоотношения. Однако помимо применения правовых норм валютное регулирование предполагает применение ряда других способов воздействия на объект регулирования.
В финансово-правовой науке понятие «валютное право» пока нельзя отнести к отработанным понятиям, поскольку есть различные подходы к его определению. О валютном праве В.А. Парыгина и А.А.Тедеев говорят, как о совокупности финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере функционирования системы валютного регулирования и валютного контроля, осуществления валютных операций с валютными цен ностями, обеспечения прав на валютные ценности и защиты публичного правопорядка в сфере валютных операций, поддержания стабильного курса на-циональнои валюты, В основном можно согласиться с таким определением, за исключением того, что валютное регулирование уже включает в свой состав валютный контроль. Нельзя согласиться также с точкой зрения, что валютные операции осуществляются только с валютными ценностями. Полагаем, что российская валюта и внутренние ценные бумаги также являются объектом валютных операций.
Л.Г.Вострикова считает, что валютное право как совокупность правовых норм регулирует отношения «по совершенствованию валютных операций в сфере валютного регулирования и валютного контроля, а также ответственности за валютные правонарушения».65 В другом случае Б.Ю.Дорофеев, Н.Н.Земцов, В.А.Пушин предлагают считать валютное право самостоятельной отраслью права как систему правовых норм, регулирующих валютные отношения, включающие сферу валютного регулирования, валютного контроля и применения мер ответственности.6 Учитывая, что валютное право является частью финансового права, то в остальном можно согласиться с вышеуказанными авторами. Факт включения в содержание валютного права норм, определяющих ответственность за валютные правонарушения, говорит о включении в em состав норм административного и уголовного права.
В третьем случае Г.А.Тосунян и А.В.Емелин считают валютное право подотраслью финансового права, нормы которой регулируют отношения по поводу валютных ценностей. В таком случае валютное право становится комплексным институтом в рамках финансового права, поскольку без указания на метод валютного регулирования н специфику регулируемых отношений это будут отношения гражданско-правового и финансово-правового видов. Помимо этого не учитывается то, что рубль и внутренние ценные бумаги также, не являясь частью валютных ценностей, являются объектом валютного регулирования. Как институт финансового права рассматривает валютное право Ю.А.
Крохипа. При этом она включает в состав валютного права и валютное регу-лированис и валютный контроль. ПН. Бирюков, СЛ. Комендантов и Н.М. Понедельченко считают, что валютное право является исключительно публичным правом, обосновывая свою позицию тем, что нормы валютного права обеспечивают интересы государства,69 Однако далее они отмечают, что в предмет валютного права включаются разнообразные отношения финансового и иного характера,70
Н.М.Артемов включает валютное право в состав финансового права. Предметом регулирования норм валютного права, по его мнению, являются общественные отношения по поводу аккумулирования, распределения, использования валюты и других валютных ценностей. Важнейшим признаком валютных правоотношений оп справедливо считает то, чю они формируются при участии государства в лице уполномоченных органов, проявляющих свои властные полномочия.71
Полагаем, что валютное право является частью публичного права и частного права. Сфера его применения - совокупность валютных правоотношений между уполномоченными органами государства и юридическими, физическими лицами по поводу осуществления валютных операций, перемещения российской валюты и валютных ценностей через таможенную границу, порядка владения, пользования и распоряжения валютными ценностями на территории Российской Федерации. В предмет валютного права включаются отношения, складывающиеся в процессе валютного регулирования и валютного контроля, если учитывать, что валютный контроль есть неотъемлемая часть валютного регулирования.
Заслуживает внимания позиция о включении в состав предмета валютного права гражданско-правовых отношений, как это предлагает ряд ученых. Так, СВ. Игнатьева и Г.Р. Игбаева полагают, что валютные правоотношения включают в свой состав конституционные, административные, финансовые, гражданско-правовые и др. виды отношений.72 В этом случае чаше употребляется вместо понятия «валютное право» понятие «валютное законодательство»." Спорной представляется точка зрения Р.А. Ражкова о признании валютных обязательств как разновидности гражданско-правовых обязательств/ С другой стороны, представляет интерес позиция ученых из Воронежского государственного университета, которые считают, что нормы гражданского права обеспечивают лишь субсидиарный характер.75
В данном случае возникает вопрос: имеют ли валютные правоотношения комплексный характер? Если признать, что сделка по продаже валюты создает валютное правоотношение между покупателем и продавцом, тогда такой подход обоснован. В этом случае можно говорить о валютной операции и валютной сделке, хотя эти понятия не совпадают по своему содержанию/6 Однако есть своя логика и в том, что валютные правоотношения складываются только между уполномоченным органом государства и резидентом или нерезидентом.
Правовой статус органов государства, осуществляющих валютное регулирование в РФ
Содержание валютного регулирования как части валютной политики определяется органами государственной власти общей компетенции. Президент РФ согласно ч. 3 ст, 80 Конституции РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе валютной политики. Большую роль в разработке политики государства имеют ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Федеральные законы, включая ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», приняты Федеральным Собранием РФ.
Административные функции валютного регулирования от имени государства осуществляют две группы субъектов: органы валютного регулирования и агенты валютного контроля. При этом агенты валютного контроля в основном реализуют свои полномочия в сфере валютного контроля.
Согласно ст. 5 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» органами валютного регулирования являются Правительство РФ и Центральный банк РФ. По сравнению с ранее действовавшим законом «О валютном регулировании и валютном контроле» в число органов валютного регулирования включено Правительство РФ- Органы валютного регулирования представлены органом государства и особой организацией, Банком России, наделенной полномочиями властного характера.
В процессе валютного регулирования органы валютного регулирования издают в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, имеющие обязательную силу для резидентов и нерезидентов. В одной из работ рассматривался вопрос пределов нормотворческой деятельности органов валютного регулирования. Авторы на основании анализа положений ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» в качестве таковых указали на недопустимость установления требования о получении индивидуальных разрешений, а также возможность установления требования предварительной регистрации только в случаях, предусмотренных в законе. Полагаем, что следует выделить и другие определяющие факторы нормативно-правового регулирования валютных ограничений, которые установлены не только законом о валютном регулировании, но и Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Соглашением МВФ.
Кроме того, и Центральный Банк РФ, и Правительство Российской Федерации, а также специально уполномоченные на то Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти осуществляют вес виды валютных операций, регулируемых ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (ст. 5). То есть они одновременно являются и органами валютного регулирования, и участниками валютной деятельности,
В других странах также текущее валютное регулирование осуществляют центральные банки (Бразилия, Швейцария, Чили), правительства как органы исполнительной власти (Чехия, Польша), министерства финансов (Япо-ния, Южная Корея), Они также наделены полномочиями по применению чрезвычайных мер при возникновении кризисных ситуаций в экономике, в том числе в валютной сфере.
Таким же образом в Эстонии Банк Эстонии выполняет не только функции и операции центрального эмиссионного банка, но и осуществляет покупку и продажу национальных денежных знаков, а также прямой и обратный обмен резервных вкладов коммерческих банков на их корреспондентских счетах в Банке Эстонии на евро по жестко фиксированному курсу.
Правительство РФ обеспечивает проведение всей финансовой и кредитной политики, составной частью которой является и валютная политика. Наряду с ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» полномочия Правительства РФ в валютной сфере определены в ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ иО Правительстве Российской Федерации".110 Там указано, что Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными тсударствами. Исходя из сказанного, можно сделать вывод о приоритетной роли Правительства РФ по отношению к роли Центрального банка РФ в регулировании валютной деятельности, при учете сохранения самостоятельной деятельности Центрального банка РФ.
Правительство РФ как орган валютного регулирования вправе принимать нормативные правовые акты в форме постановлений, а ненормативные правовые акты в форме распоряжений. Правительство РФ, в частности, определяет совместно с Банком России порядок предоставления резидентами -юридическими лицами в налоговые органы отчетов о движении денежных средств по счетам в зарубежных банках (п. 7 ст. 12 ФЗ РФ «О валютном регулировании и валютном контроле). Конкретизацией такого правомочия стало Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. N 819 "Об утверждении Правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации».141 Правительство РФ также наделено полномочиями определять совместно с Банком России порядок перемещения российской валюты и внутренних ценных бумаг через таможенную іраницу.
В регулировании валютной деятельности участвует Министерство финансов РФ, которое согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вправе участвовать в разработке валютной политики и регламентации валютных отношений, за исключением деятельности кредитных организаций.
С учетом проведенной валютной реформы федеральные агентства и министерства не могут выступать в роли органов и агентов валютного контроля. Эта функция может быть закреплена только за федеральными службами. Из числа федеральных органов исполнительной власти таковыми являются Федеральная таможенная служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная налоговая служба. Первая находится в ведении правительства. Вторые две подведомственны Министерству финансов РФ, При этом таможенные и налоговые органы являются агентами валютного контроля.
Следует иметь в виду, что ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» исключил возможность закрепления федеральными законами за федеральными органами исполнительной власти статуса и компетенции органа валютного контроля. Согласно ч, 2 ст. 22 этого Закона органами валютного контроля являются Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ. Поэтому следует признать спорным тот факт, что Правительство РФ делегировало право органа валютного контроля Федеральной службе финансово-бюджетного надзора.
Как орган валютного контроля Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие валютные правоотношения, по она обеспечивает контроль за порядком соблюдения валютных операций резидентами и нерезидентами, за исключением кредитных организаций и валютных бирж. С этой целью служба наделена правом направлять в подконтрольные организации обязательные для исполнения представления и предписания, получать необходимые документы и сведения. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является единственным органом из числа органов специальной компетенции, которая является органом валютного контроля со всеми полномочиями, предоставленными такому органу ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Порядок валютного регулирования на внутреннем валютном рынке
Основной формой валютной деятельности являются валютные операции, перечень которых был назван выше. Валютные операции, в свою очередь, в совокупности формируют внутренний валютный рынок. Исходя из того, что любая валюта, ценные бумаги, номинированные в денежной единице, обеспечивают оборот товаров, работ и услуг, то вполне обоснованно совокупность валютных операций, а также порядок обращения валюты на территории страны назвали валютным рынком.
Сами валютные операции могут осуществляться между резидентом и резидентом по поводу передачи валютных ценностей. Они возможны между нерезидентом и резидентом, а также между нерезидентом и нерезидентом. Порядок регулирования внутреннего валютного рынка включает в себя определение видов валютных операций, установление порядка их осуществления и перечня по их осуществлению.
В тексте ФЗ «О валютном регулировании в валютном контроле» используется словосочетание «внутренний валютный рынок» (ст. 11), но не раскрывается его содержание. Вместо этого указывается порядок осуществления ряда валютных операций. Так в названном законе (ч. 1 ст. 11) определено, что купля-продажа иностранной валюты, а также чеков, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, на территории Российской Федерации должна осуществляться только через уполномоченные банки.
Определен также порядок специального оформления кредитными организациями документов при купле-продаже иностранной валюты и чеков, выраженных в иностранной валюте, который устанавливается Банком России. Эти требования касаются только взаимоотношении Банка России и уполномоченных банков. На физических лиц - клиентов банков они не распространяются.
Вместе с тем, отменен ранее действовавший порядок по предъявлению в уполномоченный банк документа об идентификации личности в случае осуществления сделки по купле-продаже иностранной валюты и чеков, выраженных в иностранной валюте, физическими лицами. Но законодатель оставил за собой возможность возобновить прежний порядок купли-продажи иностранной валюты, что надлежит специально оформлять федеральными законами. В то же время закон разрешает по инициативе самого физического лица, осуществляющего куплю-продажу иностранной валюты и чеков, выраженных в иностранной валюте, получить в банке документ о факте совершения указанной сделки, с внесением в документ сведений, идентифицирующих личность этого физического лица.
Интересно, что Конституционному суду РФ пришлось решать вопрос о допустимости на территории России самого факта обращения иностранной валюты. Таким является Определение Конституционного Суда РФ от 12 июля 2001 г. N 179-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Кравцовой Галины Ивановны на нарушение ее конституционных прав Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и пунктом 1 статьи 239.3 Гражданского процессуального кодекса PCOCP".!5ft Основой дела послужил предварительный отказ Хамовни-ческого межмуниципального суда города Москвы в удовлетворении иска гражданки Г.И. Кравцовой к Президенту РФ и Центральному банку РФ. Истец ставила вопрос о возмещении материального и морального вреда в связи с нарушением статьи 75 Конституции РФ в результате применения Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", а также в связи с причинением ей материального ущерба и морального вреда По мнению заявительницы, покупка и продажа иностранной валюты в соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» означает выпуск в обращение на территории России другой валюты, что противоречит статье 75 Конституции РФ и, тем самым, нарушает ее конституционные права, В связи с этим из-за роста курса доллара уменьшается покупательная способность рублевого вклада.
Конституционный Суд РФ исходил из того, что неправомерно ставить требование о прекращении обращения иностранной валюты на территории Российской Федерации, поскольку Конституцией РФ установлен исключительный режим эмиссии рубля. К тому же Суд считает, что вопросы о целесообразности и экономической обоснованности установления валютных правил не является правовым и не относится к компетенции Конституционного Суда РФ. В целом эти вопросы осуществления денежно-кредитной и экономической политики государства решаются законодательными и исполнительными органами власти.
В содержание валютного рынка, исходя из контекста ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», включается два вида валютных операций, которые, в свою очередь, являются основой сделок с применением валютных ценностей и российской валюты, а также внутренних ценных бумаг. Одни валютные операции осуществляются между участниками (резидентами и нерезидентами, нерезидентами и нерезидентами, резидентами и резидентами) при условии, что все участники находятся па территории Российской Федерации. Вторая группа валютных операций осуществляется между теми же участниками, но при условии, что одна из сторон расположена на территории другой страны. В этом случае валютные операции предполагают перемещение объектов валютного регулирования через таможенную границу.
Исходя из принципа территориальности, нельзя признать элементом внутреннего валютного рынка случаи, когда российское валютное законодательство регулирует порядок осуществления валютных операций между двумя резидентами, находящимися на территории другого государства. Однако, учитывая принцип резидентства участников валютной деятельности, распространение на статус конкретного субъекта, находящегося за рубежом, действия норм российского права, такой подход следует признать обоснованным и правомерным.
