Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Охрана труда в российской федерации: понятие, содержание и значение в системе обеспечения безопасности 14
1. Охрана труда в Российской Федерации: понятие, основные признаки и содержание 14
2. Система административно-правового регулирования отношений в области охраны труда 29
3. Нормативно-правовое регулирование отношений в области охраны труда 43
3.1. Международные нормативные правовые акты об охране труда 43
3.2. Федеральные нормативные правовые акты, регламентирующие отношения в сфере охраны труда 52
3.3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 73
3.4. Правовое регулирование охраны труда на уровне муниципальных образований 81
3.5. Локальное правовое регулирование отношений в области охраны труда 85
ГЛАВА 2. Государственное управление охраной труда: система, содержание и функции 90
1. Государственное управление охраной труда: понятие и принципы 90
2. Система и структура государственного управления охраной труда 101
3. Основные функции государственного управления охраной труда 111
4. Управление охраной труда в организациях: административно-правовые
вопросы организации и обеспечения 133
ГЛАВА 3. Проблемы административно-правового регулирования и обеспечения режима законности государственного управления охраной труда 153
1. Основные проблемы осуществления государственного управления охраной труда в Российской Федерации 153
2. Главные направления совершенствования российского законодательства, регламентирующего государственное управление охраной труда 168
3. Эффективность административно-правового регулирования охраной труда: сущность, критерии, характеристика 177
Заключение 185
Нормативные акты 195
Специальная юридическая литература 205
Приложения 218
- Охрана труда в Российской Федерации: понятие, основные признаки и содержание
- Система административно-правового регулирования отношений в области охраны труда
- Государственное управление охраной труда: понятие и принципы
- Основные проблемы осуществления государственного управления охраной труда в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития российского государства тема настоящего диссертационного исследования чрезвычайно актуальна. Актуальность темы обусловлена кризисным состоянием в сфере охраны труда. Особую тревогу вызывает высокий уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний, являющихся следствием, как правило, неблагоприятных условий труда.
В соответствии со ст. 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Однако в России ежегодно умирают от воздействия вредных и опасных производственных факторов 150 - 190 тысяч человек, получают травмы на производстве около 200 тысяч человек, регистрируется более 10 тысяч случаев профессиональных заболеваний, более 14 тысяч человек становятся инвалидами вследствие трудового увечья и профзаболевания, порядка 200 тысяч человек уходят на пенсию, досрочно назначаемую за работу в тяжелых и вредных условиях труда.
В Воронежской области численность работников, занятых в неблагоприятных условиях труда, составляет 33% от общей списочной численности всех работающих в основных отраслях экономики, а число инвалидов от трудового увечья и профессиональных заболеваний уже превысило 5000 человек . При этом существующая отчетность не предусматривает события, именуемые «инцидент» и «опасное происшествие», хотя они являются показателями реальной угрозы безопасности на рабочих местах.
Выбытие граждан трудоспособного возраста приводит к дефициту рабочей силы по многим ключевым для экономики специальностям. Большая часть привлекаемой иностранной рабочей силы — это неквалифицированные работники, трудоустраивающиеся на рабочие места с низкой заработной платой и неблагоприятными условиями труда. Эти обстоятельства формируют дополнительный спрос на такие места. Несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания - это еще и отрицательные последствия производственного процесса, которые ведут к значительным финансовым потерям: прямым и косвенным. Если прямые затраты при несчастном случае на производстве известны точно, то косвенные затраты выразить трудно из-за сложности составляющих их элементов.
На эффективность системы управления охраной труда большое влияние оказывает уровень согласованности правового регулирования данной сферой общественных отношений, степень согласованности правовых предписаний международного, федерального, регионального и локального значения. Несогласованность действий государственных структур, осуществляющих управление охраной труда, приводит к искажению отчетности о фактическом состоянии охраны труда. Так, государственной инспекцией труда в Воронежской области в 2006 году выявлено 88 скрытых руководством организаций несчастных случаев, из них с тяжелыми последствиями - 81 \ Однако эти данные не вошли в отчеты Главного управления труда и социального развития области. Разумеется, что искажение отчетности о фактическом состоянии охраны труда не может не отразиться на принятии управленческих решений.
Истинным бедствием российского законодательства в сфере охраны труда являются пробелы и коллизии. Кроме того, отдельные правовые решения последних лет повлекли негативные последствия для сферы охраны труда. Отмена одних нормативных правовых актов привела к образованию правового вакуума, принятие других — создало реальную угрозу разрушения сложившейся за десятилетия системы управления охраной труда, как отдельного важнейшего вида деятельности организации. Это, прежде всего, касается отмены Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и принятия Федерального закона «О техническом регулировании»2.
Нормативные правовые акты об охране труда субъектов Российской Федерации, в частности Воронежской области, в основном дублируют федеральные, а зачастую содержат правовые ошибки. Правовая база по вопросам охраны труда муниципальных образований фактически отсутствует. В организациях, особенно негосударственного сектора, не созданы собственные системы управления охраной труда (СУОТ). Работы в этой сфере проводятся в основном тогда, когда возникает вполне очевидная угроза безопасности на рабочих местах или в связи с несчастным случаем на производстве и предписанием инспектора органа надзора и контроля с требованием устранения нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов по охране труда.
На состоянии охраны труда в Российской Федерации весьма неоднозначно сказались некоторые организационные решения, предпринятые в рамках проводимой в стране административной реформы. Нельзя отрицать, что последствиями упразднения Министерства труда России стали ослабление внимания к проблемам охраны труда, перевод их в разряд второстепенных, причем на всех уровнях управления данной сферой.
Следует признать, что отсутствие должной регламентации профессионального отбора, нахождение Федеральных органов по контролю и надзору в прямой зависимости от министерств, недооценка институтов «административной процедуры» и «государственной услуги», отсутствие концепции охраны труда и национальная стратегии в данной области, разумеется, сказываются на эффективности государственного управления и обеспечении ре-, жима законности в исследуемой сфере.
Изложенные обстоятельства определяют научную актуальность и практическую значимость проведенного исследования.
Состояние научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования и управления в сфере охраны труда неоднократно становились предметом исследования ученых-юристов, а также представителей отечественной экономической науки и других отраслей научного знания. Среди работ, освещающих проблематику охраны труда, наибольший интерес представляют монографические исследования A.A. Мардахаева «Охрана труда: история, теория, практика»1, В.Э. Паэглэ «Охрана труда как социально-правовая система и управление ею», А.И. Ширшкова «Менеджмент охраны труда». В современных условиях развития законодательства эта проблематика на монографическом уровне исследовалась недостаточно. Однако заслуживают внимания диссертационная работа A.C. Макевкиной «Понятие охраны труда по российскому трудовому праву», а также ряд публикаций ученых-юристов и представителей отечественной экономической науки. В этой связи следует назвать следующие работы: А.П. Соловьев «Организация охраны труда с учетом международных норм и правил»,
Ю.Н. Старилов «Административная реформа: К перспективе "нового государственного управления" и "эффективности государства"»1.
Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах таких отечественных ученых-административистов, внесших существенный вклад в освещение вопросов государственного управления и административных процедур, как Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, В.П. Беляев, В.Г. Бессарабов, Е.А Бондарева, В.В. Бурцев, Т.М. Бялкина, И.С. Викторов, Л.А. Галанина, Л.М. Доминская, Н.А Игнатюк, Н.Ф. Измеров, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, Е.В. Кловач, Б.М. Лазарев, Г.А. Ларионов, В.Н. Лексин, А.Е. Лунев, A.A. Мардахаев, Е.А. Маштакова,
B. Оболонский, A.C. Пашков, В.Э. Паэглэ, Г.И. Петров, В.Н. Протасов,
А. Созинов, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Э.В. Талапина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, К.В. Цветанов, A.B. Шаров, H.H. Шептулина, Е.В. Шорина, С.О. Шохина, Г.К. Шремель.
Однако быстрое развитие нормативной правовой базы по охране труда в России, новые проблемы, которые ставит сегодня практика, постоянно приводят к некоторому отставанию правовой теории. Отдельные взгляды и концепции оказываются несостоятельными и требуют уточнения, а иногда и коренного пересмотра.
Объектом исследования являются состояние правового регулирования управления охраной труда в Российской Федерации, субъекте Российской Федерации и на локальном уровне, отношения, возникающие в сфере деятельности государства по поводу законодательно установленных гарантий в области охраны труда и реализации оптимальных условий жизнедеятельности людей в процессе трудовой деятельности.
Предмет исследования составляют сущность понятия «охрана труда», признаки, характеризующие охрану труда как правовое явление; система административно-правового регулирования отношений в области охраны труда; нормативно-правовое регулирование отношений в данной области; степень согласованности правовых предписаний международного, федерального, регионального и локального значения; государственное управление охраной труда; основные проблемы административно-правового регулирования и обеспечения законности, пути их решения; эффективность административно- правового регулирования охраны труда.
Целью исследования являются обоснование необходимости разработки новой концепции охраны труда, обобщение и, в некоторых случаях, переосмысление разработанных ранее подходов к проблематике правового регулирования управления охраной труда с учетом современных реалий, формулирование основных направлений совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере. Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
определить сущность понятия «охрана труда», исследовать охрану труда как правовое явление;
проанализировать правовую базу в сфере охраны труда;
охарактеризовать систему административно-правового регулирования отношений в области охраны труда;
исследовать сущность, принципы, систему, структуру, функции государственного управления охраной труда, систему управления охраной труда в организации;
выявить и проанализировать проблемы административно-правовой регламентации отношений в области охраны труда;
дать оценку отдельным организационным и правовым решениям, предпринятым в рамках проводимой в стране административной реформы;
разработать и предложить пути повышения эффективности управления охраной труда, совершенствования законодательства в этой сфере.
Методологическая основа исследования. При выполнении диссертационной работы в рамках диалектического и системного подходов к познанию
изучаемых объекта и предмета исследования использовались методы абстрагирования и анализа общественной практики, единство общего, особенного и единичного, сравнительного анализа, а также статистические, графические и другие методы обработки и обобщения информации.
Эмпирическая база исследования. В диссертации проанализированы материалы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Главного управления труда и социального развития Воронежской области, государственной инспекции труда в Воронежской области, в которых содержится информация о состоянии охраны труда соответственно в Российской Федерации и в Воронежской области за 2000 — 2007 годы.
Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что в ходе его осуществления определены понятия «охрана труда», «государственное управление охраной труда», «эффективность административно- правового регулирования охраны труда»; сделана попытка отграничить структуру системы административно-правового регулирования от структуры механизма правового регулирования; обозначены проблемы в области административно-правового регулирования охраны труда, которые ранее не получили должной научной разработки в специальной литературе; определены основные направления совершенствования законодательства в исследуемой сфере, предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем, обосновывается необходимость принятия новой концепции охраны труда. Проведенное исследование обеспечивалось изучением современного опыта и практики работы в сфере охраны труда.
Основные положения, содержащие новизну или имеющие элементы новизны, выносимые на защиту:
1. Охрана труда — это система специфических средств безопасности и гигиены труда, направленных на предупреждение несчастных случаев, инцидентов, опасных происшествий и повреждения здоровья в результате работы, в ходе ее или связанных с ней, на минимизацию риска и его негативных последствий, оптимизацию трудовой деятельности. Такой взгляд на охрану труда обусловлен формирующейся новой концепцией охраны труда и сделанным в ходе исследования выводом: термины «охрана труда» и «безопасность и гигиена труда» - термины - синонимы. Как правовое явление охрана труда — это комплексная отрасль права. Данное утверждение основывается на наличии признаков, характерных для комплексных отраслей права.
Система административно-правового регулирования отношений в сфере охраны труда включает: 1) административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере охраны труда; 2) применение норм административного права субъектами права; 3) административно- правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм административного права в сфере охраны труда. Механизм правового регулирования — лишь одна из составляющих системы правового регулирования (ее динамическая часть). Механизм правового регулирования включает: 1) правоотношения; 2) формализованные процедуры (технологии), закрепляющие параметры регулятивной деятельности.
Отмена Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» привела к образованию правового вакуума, а принятие Федерального закона «О техническом регулировании» создало реальную угрозу разрушения сложившейся за десятилетия системы управления охраной труда — важнейшего вида деятельности любой организации. В этой связи объективно необходимым является, во-первых, правовая регламентация вопроса о разграничении полномочий в сфере государственного управления охраной труда Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, во-вторых, исключение из текста Федерального закона «О техническом регулировании» п. 7 ст. 46, в соответствии с которым по истечении срока, установленного для принятия технических регламентов, обязательные требования, продолжающие действовать, но в отношении которых технические регламенты не будут приняты, прекращают свое действие.
Государственное управление охраной труда — это целенаправленное воздействие специальных органов на объект управления при помощи специфических средств и методов, с целью предупреждения несчастных случаев, инцидентов, опасных происшествий и повреждения здоровья в результате работы, в ходе ее или связанных с ней, минимизации риска и его негативных последствий, оптимизации трудовой деятельности.
5. Повышению эффективности системы государственного управления охраной труда будут способствовать:
воссоздание Министерства труда Российской Федерации, а также формирование отраслевого государственного управления в данной сфере;
четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда;
активизация взаимодействия государственных и иных структур по вопросам управления охраной труда;
реформирование системы государственного контроля в сфере охраны труда и совершенствование порядка его осуществления;
усиление законодательного регулирования административных процедур.
7. Необходимы правовая регламентация государственных услуг и активизация формирования рынка услуг в сфере охраны труда. В Федеральном законе «О стандартах государственных услуг» следует дать определение государственной услуги и ее стандарта, определить компетенцию уровней власти в данной сфере, обязательные требования к содержанию стандарта, сформировать реестр публичных услуг.
На формирование рынка услуг в сфере охраны труда окажут положительное влияние: подготовка специалистов по охране труда в вузах на основе государственного заказа и заказов организаций; проведение научных исследований по формированию регионального рынка услуг по охране труда; совершенствование информационного обеспечения данного рынка.
8. Деятельность государственных служащих в настоящее время сопряжена с высокой вероятностью развития конфликтных ситуаций, вследствие этого с повышенной психоэмоциональной напряженностью, с минимизацией двигательной активности и часто неритмичным режимом труда и отдыха. В результате могут возникать стереотипность мышления и поведения или, наоборот, гиперактивность, импульсивность поведения и, соответственно, увеличение числа допущенных ошибок. Такая ситуация в сфере охраны труда вызывает особую тревогу. От качества управления зависит действенность мер по предупреждению несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а в итоге - жизнь и здоровье работников. В связи с этим большое значение в решении кадровых задач в сфере управления охраной труда имеет организационно-правовая регламентация не только медицинского, но и психофизиологического профессионального отбора.
Совершенствование локального регулирования охраны труда должно идти в направлении усиления роли социального партнерства и внедрения в организациях собственных систем управления охраной труда (СУОТ). Руководством к управлению охраной труда в организациях должны стать стандарты предприятий. Представляется целесообразным в законах об охране труда субъектов Российской Федерации предусмотреть норму, устанавливающую порядок уведомительной регистрации стандартов по охране труда либо в органе по труду субъекта Российской Федерации, либо в государственной инспекции труда.
Эффективность административно-правового регулирования в сфере охраны труда необходимо рассматривать как связь между результатами применения правовых норм и практической деятельностью конкретных органов, учреждений, организаций. В основе определения эффективности административно-правового регулирования в сфере охраны труда лежат социально- экономический, ценностный и системный критерии. Для оценки социальной и экономической эффективности от внедрения мероприятий по улучшению условий и охраны труда используется своя система показателей.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно является монографическим исследованием, которое посвящено проблемам комплексного изучения правового регулирования и организации управления в сфере охраны труда на современном этапе. В работе определены главные направления совершенствования законодательства, регламентирующего государственное управление охраной труда.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы:
в процессе правотворчества, при разработке и совершенствовании законодательства по вопросам охраны труда;
в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебных курсов «Административное право» и «Трудовое право», спецкурса «Охрана труда»;
при периодическом обучении руководителей и специалистов организаций по вопросам охраны труда, проводимом центрами и другими обучающими учреждениями, созданными для этих целей;
при управлении охраной труда в организации.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы исследования использовались в докладах на межвузовских научно-практических конференциях, проходивших в г. Воронеже в 2005 - 2007 годах, в 6 публикациях, а также при чтении лекций по курсу «Трудовое право» в Центральном филиале Российской академии правосудия, при периодическом обучении руководителей и специалистов по охране труда в обучающем центре «Логос» (г. Воронеж), при оказании методической помощи организациям г. Воронежа в разработке стандартов предприятий по охране труда.
Структура работы. Структура диссертации определена логикой, целями и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений, содержащих информацию о состоянии охраны труда в Воронежской области с 2000 по 2007 годы.
Охрана труда в Российской Федерации: понятие, основные признаки и содержание
Охрана труда охватывает сложную систему взаимодействия элементов экономического, технического, санитарно-гигиенического, физико- психологического характера, исследуемую в различных направлениях и аспектах.
Обоснованным является мнение E.H. Доброхотовой, согласно которому современные представления об охране труда могут быть только многоаспектными и системными1. E.H. Доброхотова рассматривает охрану труда в четырех аспектах: техническом, экономическом, медико-биологическом и юридическом. Технический аспект охраны труда направлен на рост культуры и совершенствование средств труда как безопасных и комфортных. Он связан с экономическим аспектом, требующим прибыльности вложений в совершенствование техники и технологий. Одним из показателей экономической эффективности является сокращение потерь по причинам заболеваемости и производственного травматизма. В свою очередь, эффективная охрана труда предотвращает излишние расходы средств социальных фондов (в том числе корпоративных), оказывающих поддержку и обеспечение граждан в период утраты трудоспособности по причинам производственного характера, что дает основу для направления свободных средств этих фондов на дальнейшее развитие охраны труда. Медико-биологический аспект охраны труда выражается в учете физиологических пределов трудоспособности. Юридический аспект охраны труда состоит в обеспечении права работника на жизнь, охрану здоровья и в целом на благоприятную окружающую среду (в том числе и производственную).
Многоаспектность представлений об охране труда объясняет тот факт, что охрана труда является предметом исследования как технических наук, так и наук о человеке. Разумеется, что каждая из них по-разному формулирует ее понятие. Больше всего изучением охраны труда занимается трудовое право, которое имеет несколько понятий охраны труда, разработанных в течение долголетнего развития организации труда.
Охрана труда в широком смысле слова как один из принципов трудового права стала рассматриваться в трудах представителей старшего поколения ученых трудового права1.
С.А. Ивановым понятие охраны труда поднято до уровня основного значения трудового права, которое выражает сущность и природу трудового права, а также основные закономерности его развития .
Однако некоторые авторы считают, что широкое толкование понятия охраны труда вступает в противоречие с критерием деления права на отрасли и институты , другие, напротив, признают такое толкование правильным с точки зрения истории, полагая, что оно лежало у истоков советского трудового права .
В.Э. Паэглэ считает, что правовая наука сможет разработать рекомендации по применению правовых средств для дальнейшего улучшения условий труда на предприятиях и сокращения производственного травматизма при условии исследования роли всех институтов трудового права по обеспечению безопасности труда. Он поддерживает тех ученых, которые занимаются исследованием проблемы охраны труда в широком смысле слова .
По мнению В.Т. Полозкова, «под охраной труда в широком смысле понимается содержание всех вообще норм советского трудового права, поскольку они направлены на охрану интересов трудящихся и обеспечивают наиболее благоприятные условия труда». И далее: «Охрана труда» является прикладной технической наукой, которая выявляет и изучает производственные опасности и профессиональные вредности и разрабатывает методы их предотвращения или ослабления с целью устранения производственных несчастных случаев и профессиональных заболеваний работающих, аварий и пожаров; обеспечивает оздоровление условий труда, охрану природы и защиту населенных пунктов от неблагоприятных и опасных влияний» . В узком смысле под охраной труда понимается техника безопасности . В последнее время в юридической литературе охрана труда рассматривается как институт трудового права, представляющий совокупность норм, направленных на обеспечение здоровых и безопасных условий труда.
В соответствии со ст. 209 Трудового кодекса Российской Федерации охрана труда — это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, леочебно-профилактические, реабилитационные и другие мероприятия .
A.C. Макевкиной предложена следующая дефиниция охраны труда: охрана труда - это система обеспечения жизни и здоровья работников (и других указанных в законе лиц) в процессе производственной деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно- технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия1.
Система административно-правового регулирования отношений в области охраны труда
В юридической литературе большинство авторов «правовое регулирование» рассматривают как сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств юридического воздействия на общественные отношения1.
Административно-правовое регулирование является одним из видов правового регулирования. 1) административно-правовое регулирование — это такое воздействие, которое имеет целью упорядочение; то есть это — целенаправленное воздействие на общественные отношения; 2) административно-правовое регулирование связано с упорядочением общественных отношений в публично-правовой сфере; 3) оно осуществляется разными регуляторами, среди которых первостепенную роль играют административные нормы и иные административно- правовые средства; 4) в своей основе — это государственное регулирование; 5) административно-правовое регулирование - это такое воздействие на общественные отношения, которое осуществляется при помощи норм позитивного права и других правовых средств.
Административно-правовое регулирование общественных отношений имеет различные формы и разновидности в зависимости от критерия классификации.
Если в основе классификации лежат средства, при помощи которых осуществляется правовое регулирование в сфере функционирования исполнительной власти по обеспечению прав и интересов отдельной личности, то можно выделить нормативное и индивидуальное правовое регулирование
Нормативное административно-правовое регулирование — это регулирование, осуществляемое нормами позитивного административного права. Оно носит первичный характер и является определяющим по отношению к индивидуальному правовому регулированию, поскольку именно правовые нормы определяют единый режим правового регулирования для общественных отношений определенного вида. Нормативное административно-правовое регулирование распространяется на все общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (в том числе и в области охраны труда), то есть носит А.Ф. Черданцев отмечает: «Достоинства нормативного правового регулирования состоят в том, чтобы внести общественные отношения в рамки, приемлемые для всех членов общества, придать им определенную устойчивость, упорядоченность, независимость от произвола отдельных личностей» . Следует согласиться с А.Ф. Черданцевым, утверждающим, что «нормативное правовое регулирование не в состоянии учесть все разнообразие особенностей конкретных отношений, следовательно, нуждается в дополнении его индивидуальным регулированием» .
Индивидуальное административно-правовое регулирование — это регулирование, осуществляемое индивидуальными административно-правовыми средствами. К ним относятся акты управления и иные акты применения административного права, индивидуальные административно-правовые договоры и некоторые другие правовые средства. Как правило, индивидуальное административно- правовое регулирование дополняет нормативное. Однако при отсутствии прямого нормативного регулирования соответствующих общественных отношений определяющую роль будет играть индивидуальное административно-правовое регулирование. Индивидуальное административно-правовое регулирование, поскольку оно может осуществляться разными субъектами административно- правовых отношений и различными административно-правовыми средствами, имеет разновидности: координационное и субординационное.
Координационное административно-правовое регулирование осуществляется самими участниками общественных отношений без какого-нибудь вмешательства государственных либо иных компетентных органов путем заключения индивидуальных административных договоров или совершения иных правомерных действий (например, использования права).
Субординационное административно-правовое регулирование осуществляется государственными или иными компетентными органами.
Данная классификация является основной, но не единственной. В зависимости от субъектов, осуществляющих правовое регулирование, административно-правовое регулирование можно подразделять на собственно государственное и негосударственное административно-правовое регулирование.
Государственное управление охраной труда: понятие и принципы
Возрастающий интерес общества к вопросам управления охраной труда объясняется стремлением достичь оптимальных конечных социально- экономических результатов в этой области — устранить причины производственного травматизма и заболеваемости.
Теория управления охраной труда может формироваться только на основе общей теории управления. Общая теория управления исследует общие, обязательные для всего управленческого акта процессы и закономерности, независимо от того, в какой сфере этот акт реализуется.
Термин «управление» происходит от латинского слова «администрация» и в буквальном смысле означает деятельность по руководству чем-либо .
Ю.Н. Старилов дает следующее определение управления: «Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объектов управления выступают: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технология, то есть различные явления и процессы» .
Наиболее распространенным определением, которое дается в большей части справочной литературы, является определение следующего содержания: «управление - это элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей деятельности» .
Г.В. Атаманчук считает, что управление — это целеполагающее, то есть созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)1.
Традиционно выделяются следующие типы управления: 1) механическое; техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями).
Основываясь на концептуальных положениях, определяющих признаки социального управления,2 можно сделать следующие выводы.
Управление охраной труда — разновидность социального управления, поскольку: оно имеет место при проявлении совместной деятельности людей; является в этих условиях средством обеспечения этой совместной их деятельности, условием ее нормального функционирования; управление охраной труда своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности в сфере охраны труда; управление охраной труда в качестве главного объекта воздействия имеет поведение людей и выступает в роли регулятора этого поведения в рамках общественных отношений, возникающих в сфере охраны труда; управление охраной труда базируется на определенной соподчиненно- сти воли участников управленческих отношений.
Социальное управление включает в себя несколько видов: 1) государственное управление; 2) местное управление; 3) общественное управление; 4) коммерческое управление1. Все эти виды социального управления присущи и управлению охраной труда.
Государственное управление имеет своим главным назначением упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, на их сознательно - волевое поведение, на организацию общественных связей. В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в специальном (узком) смысле.
Основные проблемы осуществления государственного управления охраной труда в Российской Федерации
Деятельность государственных служащих в настоящее время осуществляется: в условиях ограниченного времени для принятия управленческого решения; с большой социальной ответственностью; в условиях информационных перегрузок или дефицита информации, имеющей значительный уровень мотивационной значимости; в условиях постоянных переключений с одного типа интеллектуального труда на другой (прием посетителей, совещания, работа с документами, телефонные переговоры и т.д.). Их работа сопряжена с высокой вероятностью развития конфликтных ситуаций, вследствие этого с повышенной психоэмоциональной напряженностью, с минимизацией двигательной активности и часто неритмичным режимом труда и отдыха.
Медики и психологи утверждают, что у людей, подверженных частым стрессовым нагрузкам или находящихся в состоянии устойчивого стресса, в зависимости от типа нервной системы могут возникать такие внешние реакции, как стереотипность мышления и поведения или, наоборот, гиперактивность, импульсивность поведения и соответственно увеличение числа допущенных ошибок, что в итоге детерминирует ухудшение объективных характеристик труда: надежности, продуктивности, напряженности.
В связи с этим большое значение в решении кадровых задач в сфере управления охраной труда имеет организационно-правовая регламентация не только медицинского, но и психофизиологического профессионального отбора, поскольку от качества управления зависит действенность мер по предупреждению несчастных случаев и профзаболеваний, а в итоге - жизнь и здоровье работников.
Государственная служба имеет свою специфику, принципиально отличающую ее от других организаций и общественных институтов. Главное в этой специфике - ее назначение служить общественным интересам и интересам граждан. А чтобы обеспечить это в условиях изменений, необходимо особое внимание к моральным принципам и ценностям госслужащих. В противном случае государственную службу неизбежно захлестывает вал коррупции и прочих злоупотреблений, связанных с возможностью «торговли влиянием» и разного рода ресурсами от имени государства .
Таким образом, соответствие поведения служащих достаточно высоким моральным стандартам — это цена веры «простых» людей в демократию. И ставка эта для государства, легитимирующего свои властные полномочия посредством демократических институтов, весьма высока» .
О внимании к этому вопросу свидетельствует принятие Организацией Объединенных Наций в конце 1996 г. Международного кодекса поведения чиновников . Ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает требования к служебному поведению государственного служащего, что означает большую значимость решения этой проблемы. Человеческий фактор, выраженный в комплексе личных интересов, социальных, идеологических, экономических предпочтений, накладывает серьезный отпечаток на мотивацию профессиональной направленности деятельности государственных и муниципальных должностных лиц, наделенных полномочиями осуществлять публичную власть от имени народа1.
Следующая проблема — это проблема реализации форм государственного управления в сфере охраны труда посредством эффективных правовых процедур.
Сейчас идет становление нового института административного права — института административной процедуры. Это позволит обеспечить введение типологии процедур - организационных, функциональных, координационных, контрольных и других. Ранее к этому институту административного права не было должного внимания.
«Недооценка его в прошлые десятилетия приводила к безмерному расширению сферы административного усмотрения и непоследовательным действиям и решениям. Между тем с его помощью как нормативно установленного порядка совершения юридических действий для реализации компетенции субъектов права достигается эффективность и открытость всей управленческой деятельности»2. В этой связи по ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются. Так, например, порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30 . Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.07.2005 № 452 утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Однако еще не разработаны механизмы осуществления надзора и контроля, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Это в полной мере относится и к сфере охраны труда.
Мы полностью согласны с Г.В. Атаманчуком, который, определяя значение административных процедур, призывает увидеть в них колоссальный потенциал для формирования позитивного, правопослушного поведения граждан и организаций. Г.В. Атаманчук считает, что административные процедуры должны способствовать зарождению у субъектов публичной власти таких атрибутивных признаков, как целенаправленность, перспективность, системность, волевой прессинг, субординационная и координационная согласованность . Также автор утверждает, что административные процедуры можно и нужно созидать, утверждать и регламентировать максимально подробно, «...поскольку российские "начальники" под управленческими технологиями подразумевают "что хочу, то и ворочу"». Неслучайно, почти любое управленческое решение может быть тут же изменено, если оно не понравилось "высокому уровню". Оказывается, что главное не аргументация, не выбор оптимального варианта, не нацеленность на что-то, а мнение "большого начальства" . Нельзя не согласиться с Г.В. Атаманчуком, что «административные процедуры для того и нужны, чтобы меньше было только "мнения", а больше доказательств, знаний, опыта, информации, рационального подхода...» .
