Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовое регулирование обеспечения развития налоговой системы Российской Федерации: понятие, значение, условия и средства
1. Понятие, сущность и значение обеспечения развития налоговой системы
2. Правовая эволюция обеспечения развития налоговой системы
3. Необходимые и достаточные правовые условия и средства обеспечения развития налоговой системы
Глава 2. Особенности совершенствования правового регулирования правовых условий обеспечения развития налоговой системы Российской Федерации
1. Особенности совершенствования правового регулирования правового статуса органов налогового администрирования, в целях обеспечения развития налоговой системы
2. Особенности совершенствования правового регулирования контрольных и охранительных финансовых мероприятий, в целях обеспечения развития налоговой системы
3. Особенности совершенствования правового регулирования системы налогообложения, в целях обеспечения развития налоговой системы
Заключение 136
Список используемой литературы
- Правовая эволюция обеспечения развития налоговой системы
- Необходимые и достаточные правовые условия и средства обеспечения развития налоговой системы
- Особенности совершенствования правового регулирования контрольных и охранительных финансовых мероприятий, в целях обеспечения развития налоговой системы
- Особенности совершенствования правового регулирования системы налогообложения, в целях обеспечения развития налоговой системы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Налогово-правовая политика активно влияет на экономические и социальные процессы, происходящие в государстве, а сами налоги служат одним из основных источников финансовых ресурсов государства. При этом налоги из простого инструмента мобилизации доходов бюджетов государства превращаются в основной регулятор воспроизводственного процесса, оказывая прямое воздействие на пропорции, темпы и условия функционирования экономики. Посредством налогов перераспределяется значительная часть национального дохода страны, именно с помощью налогов государство перераспределяет часть прибыли предприятий и предпринимателей, доходов граждан, направляя ее на развитие производственной и социальной инфраструктуры страны в целом, а также инвестируя в капиталоемкие и фондоемкие отрасли, обеспечивающие экономическую безопасность страны.
Поскольку налоговые поступления формируют основную часть доходов федерального, региональных и местных бюджетов, они, тем самым, обеспечивают возможность воздействия на пропорции и темпы общественного развития через их расходную часть. Эго позволяет органам государственного управления осуществлять бюджетное субсидирование отраслей промышленности и отдельных хозяйствующих субъектов, реализовывать социальную политику, направлять государственные инвестиции в экономику, проводить взвешенную ценовую и кредитную политику, организовывать общественные работы. За счет бюджетных расходов государство финансирует социально значимые секторы экономики, создает новые высокотехнологичные производства, формирует промышленную инфраструктуру в экономически отсталых регионах, осуществляет прямые заказы на производство социально значимой и стратегической продукции. Следовательно, налогообложение выступает в качестве элемента организации и управления процессами общественного производства и играет существенную роль в обеспечении экономической безопасности государства.
В последние десятилетия Российская Федерация остро столкнулась с проблемой необходимости эффективного управления финансово-налоговой
2 сферой. Особое значение необходимость эффективного совершенствования финансово-правового механизма обеспечения развития налоговой системы приобретает в условиях глобальной и региональной финансовой нестабильности. При этом, в отсутствии, существенной научно-теоретической базы, такое совершенствование происходит достаточно болезненно как для налогоплательщиков, так и для государства, как налогооблагающего субъекта. При этом справедливо отмечается, что многочисленные проблемы в рассматриваемой сфере, не в последнюю очередь, обусловлены отсутствием соответствующих научных разработок, в теории финансового права, что и предопределило теоретическую и практическую необходимость проведения настоящего исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В советский период вопросы финансово-правового регулирования развития налоговой системы не имели большого значения, поскольку, финансовая деятельность сводилась к прямому изъятию части доходов хозяйствующих субъектов в бюджет государства, роль же налогового механизма была минимальной.
В последние годы в российской финансово-правовой науке проблемам теоретических моделей и практическим вопросам развития отдельных элементов налоговой системы посвящены публикации в специальной и справочной бухгалтерской и юридической литературе, статьи юристов - практиков. Вместе с тем на монографическом уровне вопросы, касающиеся финансово-правовых проблем, связанных с обеспечением эффективного развития налоговой системы не получили должного изучения в финансово-правовой науке. Отдельные практические вопросы совершенствования основных элементов налоговой системы рассматривались в работах таких ученых, как В.В. Бесчеревных, Л.К. Воронова, А.В. Брызгалин, В.Р. Берник, С.А. Герасименко, О.Н. Горбунова, А.Н. Головкин, Е.Ю. Грачева, СВ. Жестков, В.М. Зарипов, М.Ф. Ивлиева, М.В. Карасева, М.В. Карасев, В.А. Кашин, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, В.А. Кулеш, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, А.А. Никонов, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, В.И. Слом, Э.Д. Соколова, Д.М. Щекин, В.М. Чибинев и др.
При проведении исследования автор также обращалась к работам в области теории государства и права, гражданского права, предпринимательского, финансового права, таких ученых, как, в частности, - С.С. Алексеев, Н.С. Бондарь, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.В. Витрянский, Г.А. Гаджиев, В.Н. Григорьев, О.С. Иоффе, В.В. Лазарев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, О.В. Мещерякова, О.М. Олейник, Ю.К. Осипов, И.Н. Пастухов, СМ. Петров, А.С. Пигол-кин, И.А. Покровский, Т.Н. Радько, Е.А. Суханов, Б.А. Страшун, Ю.К. Толстой, Г.А. Тосунян, В.Е. Чиркин, P.O. Халфина и др.
Немало автор почерпнула для темы исследования из диссертационных работ Т.А. Козенковой, Е.В. Басалаевой, В.В. Зябрикова, Д.Ю. Шахова, А.А. Усовицкого, О.Н. Бекетовой, А.А. Петрыкина, А.Н. Вандышевой, В.А. Мачехина, Э.А. Цыганкова и др.
При работе над диссертационным исследованием автором были изучены работы таких российских экономистов, как Е.В. Акчурина, М.В. Истратова, А.Н. Медведев, В.Г. Пансков, А.В. Перов, С.Г. Чаадаев, Д.Г. Черник, С.Д. Шаталов, Л.Г. Липник, Е.Н. Евстигнеев, В.Я. Кожинов, А.П. Зрелов, М.В. Краснов, В. А. Цветков и др.
В качестве правовой базы в настоящем диссертационном исследовании диссертант опиралась на Конституцию РФ, акты российского финансового законодательства. В ходе подготовки исследования была изучена и проанализирована обширная судебно-арбитражная практика по налоговым спорам, возникающим из налоговых отношений.
Цель и задачи диссертационного исследования. Настоящее исследование направленно на определение содержания понятия «развития налоговой системы», установление его особенностей, признаков, правовых условий и средств обеспечения, а равно выявление финансово-правового механизма совершенствования правовых условий обеспечения развития налоговой системы, недостатков нормативно-правовой регламентации обеспечения такого развития и формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.
4 Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующие основных задач:
раскрыть понятие развития налоговой системы;
исследовать сущность и значение обеспечения развития налоговой системы;
проследить и выявить этапы правовой эволюция обеспечения развития современной налоговой системы России;
исследовать проблему соотношения необходимых и достаточных правовых условий и средств обеспечения развития налоговой системы;
проанализировать особенности совершенствования правового регулирования правового статуса органов налогового администрирования, в целях обеспечения развития налоговой системы;
исследовать особенности совершенствования правового регулирования контрольных и охранительных финансовых мероприятий, в целях обеспечения развития налоговой системы;
исследовать особенности правового регулирования системы налогообложения, в целях обеспечения развития налоговой системы;
выявить проблемы и перспективы совершенствования российского финансового законодательства, и разработать конкретные рекомендации по устранению пробелов и коллизий.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления финансовой деятельности государства и муниципальных образований, связанной с обеспечением эффективного развития налоговой системы Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - совокупность правовых норм административного, финансового и иных отраслей законодательства, с помощью которых осуществляется нормативно-правовая регламентация обеспечения развития налоговой системы Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные и специальные методы исследования: исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, метод технико-юридического анализа и другие методы, широко применяемые в юридической науке.
Эмпирической базой исследования послужила практика применения финансового законодательства в части обеспечения развития налоговой системы Российской Федерации (1995 - 2010 г.г.): анализ 12 аналитических материалов по итогам реализации Федеральной целевой программе «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 г.г.)», анализ 4 аналитических материалов по итогам реализации программ «Модернизация налоговых органов России» (1995 - 2000 г.г.), (2001 - 2007 г.г.), 6 писем ФНС России, 11 аналитических записок региональных подразделений (управлений по субъектам) ФНС России, анализ материалов 54 аудиторских проверок российских организаций, 124 решений арбитражных судов всех инстанций по вопросам налогообложения, материалов 35 выездных налоговых проверок, 7 повторных налоговых проверок, опрос по специальной методике 98 руководителей и сотрудников налоговых органов и налогоплательщиков, контент - анализ специальных изданий («Налоги», «Налоги и налогообложение», «Российский налоговый курьер», «Финансовая Россия», «Законодательство и экономика» и др.).
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одно из первых в науке финансового права монографических исследований совершенствования финансово-правового регулирования развития налоговой системы Российской Федерации. В диссертации проанализирован существующий финансово-правовой механизма совершенствования правовых условий обеспечения развития налоговой системы Российской Федерации, исследованы наиболее острые вопросы правового регулирования и теоретические основы развития налоговой системы, выявлены особенности совершенствования правового регулирования правового статуса органов налогового администрирования, контрольных и охранительных финансовых мероприятий, регламентации системы налогообложения в целях обеспечения развития налоговой системы,
6 исследованы пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, вносятся предложения по их устранению.
На защиту выносятся следующие положения:
Определение финансово-правового механизма регулирования развития налоговой системы, как системы юридических средств опосредованных в нормах законодательства о налогах и сборах с учетом особенностей прямых и обратных связей между ее элементами, организованной наиболее последовательным образом в целях преодоления правовых препятствий, стоящих на пути эффективного распределения и перераспределения аккумулируемых в процессе налогообложения публичных денежных средства, а равно совершенствования режимов налогообложения, в целях обеспечения реализации основных принципов защиты прав и законных интересов всех (как частноправовых, так и публично-правовых) участников налоговых отношений.
Положение о том, что основными функциями финансово-правового механизма регулирования развития налоговой системы выступают: защитная, регулятивная, превентивная (предупредительная), инновационная, социальная.
Положение о том, что этапами правовой эволюции налоговой системы Российской Федерации выступают:
этап - формирование в Российской Федерации налоговой системы рыночного типа (1992 - 1997 г.г.);
этап - реформирование налоговой системы (1998 - 2004 г.г.);
этап - переход к устойчивому развитию налоговой системы (с 2005 г.).
4. Вывод о том, что необходимыми правовыми условиями обеспечения
развития налоговой системы выступает расширение пределов вмешательства ор
ганов налогового администрирования в экономическую деятельность частнопра
вовых субъектов налоговых отношений посредством расширения властно-
распорядительных полномочий Правительство Российской Федерации и феде
ральных органов исполнительной власти (Министерство финансов Российской
Федерации, Федеральная налоговая служба Российской Федерации) в налоговой
сфере. Предлагается внесение соответствующих изменений и дополнений в по-
7 ложения Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и части первой Налогового кодекса Российской Федерации.
Положение о том, что в целях обеспечения развития налоговой системы представляется целесообразным и достаточным наделение Правительства Российской Федерации правом издания нормативных правовых актов по тем вопросам налогового регулирования, прямо которые не урегулированы законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Вывод о том, что в целях обеспечения развития налоговой системы представляется целесообразным и достаточным наделение финансовых органов Российской Федерации правом издания нормативных правовых актов по тем вопросам налогового регулирования, конкретизирующих и детализирующих положения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (но не дополняющие его).
Предложение, в совершенствования нормативно-правового регулирования статуса органов налогового администрирования наделить налоговые органы Российской Федерации правом давать общеобязательные указания и разъяснения по поводу применения норм законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Вывод о том, что в целях совершенствования нормативно-правового регулирования контрольных и охранительных финансовых мероприятий представляется необходимым наделение налоговых органов Российской Федерации реальными полномочиями по взысканию с недобросовестных налогоплательщиков налоговых санкций в бесспорном порядке.
Вывод о том, что объект налоговых правонарушений не сводится только к властным отношениям, регулируемым законодательством о налогах и сборах. Налоговые правонарушения, имея своими последствиями недополучение государством доходов, причиняют, тем самым, ущерб его бюджету, финансовым интересам и негативно сказываются на развитии экономики страны, т.е. покушаются не только на отношения в сфере управления налоговой системой (а именно - на отношения по поводу организации собирания налогов и сборов), но
8 и на экономические отношения - на отношения в связи с функционированием экономики и бюджетным финансированием.
Объект налоговых правонарушений имеет сложный, комплексный характер, включающий в себя, с одной, стороны, экономические отношения по поводу собирания налогов и сборов, и, с другой - организационно-управленческие отношения, отношения по поводу управления налоговой системой. При этом в содержание экономической составляющей объекта налогового правонарушения следует включить финансовую безопасность государства.
Положение о том, что налоговая ответственность представляет собой возникающее из факта нарушения нормы налогового законодательства особое правоотношение по поводу принудительного исполнения налогоплательщиком-правонарушителем своих обязанностей, предусмотренных налоговым законом. Особенности налоговой ответственности позволяют отнести ее к самостоятельному виду финансово-правовой ответственности.
Вывод о том, что, в целях обеспечения совершенствования нормативно-правового регулирования системы налогообложения необходимо внести изменения в положения части второй НК РФ, дополнив ее специальным налоговым режимом, предусматривающим льготный режим налогообложения организаций, осуществляющих инновационную деятельность в сфере высоких технологий, в части освобождения от налогообложения той части прибыли организаций, которая направляется на развитие такого производства. Предлагается полностью освободить от уплаты НДС научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР), реализацию результатов НИОКР и работ по внедрению новой техники и технологий.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и сформулированные на их основании предложения призваны обеспечить повышение научного уровня совершенствования нормативно-правовой регламентации порядка обеспечения развития налоговой системы Российской Федерации, способствовать формированию научно-обоснованного подхода при разработке актов российского финансового законодательства о на-
9 логообложении.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в ходе дальнейшей разработки новых и совершенствования действующих актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в частности, при подготовке отдельных глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации и совершенствовании положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому, бюджетному и налоговому праву, а так же в преподавании курсов финансового и налогового права, различных спецкурсов по финансовому и налоговому праву.
Апробация результатов исследования производилась путем:
выступлений в виде научных докладов на научных конференциях в г.г. Москве и Орле в 2008 - 2010 г.г. («Налоговая политика: вчера, сегодня, завтра» (научная конференция, Москва, 17 мая 2008 г.); «Налоговая система России: тенденции и перспективы развития» (научная конференция, Москва, 24 июня 2009 г.), «Проблемы и перспективы модернизации налоговой системы России» (международная научно-практическая конференция, Орел, 25 декабря 2009 г.), «Современные народно-хозяйственные проблемы» (Всероссийская научно-практическая конференция, Москва, 20 мая 2010 г.), «Актуальные вопросы современного права» (П-я Всероссийская научно-практическая конференция, Москва, 27 - 30 мая 2010 г.) и др.);
внедрения ее результатов в деятельность налоговых органов (инспекций ФНС России по городу Москве), в адвокатскую деятельность (Адвокатская контора № 82 МКА г. Москвы) по защите прав и законных интересов налогоплательщиков;
- внедрения результатов исследования в учебный процесс ряда вузов
(Московского гуманитарного университета, Московского налогового институ
та, Московского психолого-социального института, Академического междуна
родного института и др.).
Наиболее актуальные вопросы по теме исследования обсуждались на заседаниях Московского налогового клуба при Ассоциации арбитражных юристов Центрального федерального округа.
Кроме того, положения настоящего диссертационного исследования изложены в многочисленных научных публикациях автора, в том числе в ведущих рецензируемых научных изданиях, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав включающих шесть параграфов, а так же заключения, списка используемых нормативных актов и библиографического списка используемой литературы.
Правовая эволюция обеспечения развития налоговой системы
Согласно Положению о Федеральной налоговой службе , ФНС России осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой( и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.
Кроме того, субъектами налоговой системы следует признать граждан и юридические лица, поскольку они, осуществляя производственно-хозяйственную деятельность и уплачивая налоги, вносят свой вклад в укрепление финансовых основ государства.
Нормативной основой развития налоговой системы служит, прежде всего, Налоговый кодекс Российской Федерации4. НК РФ устанавливает систему налогов и сборов в Российской Федерации, специальные налоговые режимы для отдельных групп налогоплательщиков, определяет виды налогов и сборов; полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов, содержит общие правила исполнения обязанности по уплате налогов, и сборов. НК РФ определяет, какие действия следует рассматривать как налоговые правонарушения, и устанавливает ответственность за их совершение.
Таким образом, с институциональной точки зрения, публичная финансовая деятельность (то есть финансовая деятельность государства и муниципальных образований), характеризуется наличием трехуровневой структуры.
Нижний (базисный) уровень публичной финансовой деятельности составляет материальная база, включающая в себя 1) материальное производство (промышленность и сельское хозяйство); 2) финансовую систему; 3) бюджетную систему и бюджетное финансирование всех уровней; 4) систему налогов и. сборов (механизм; обеспечивающий приток достаточных средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований).
Средний уровень публичной: финансовой деятельности состоит из организационной и,правовой основ. Организационная основа - это система органов государственной власти, обеспечивающих формирование и реализацию политики вv области публичной финансовой деятельности. Правовая основа - система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере публичной финансовой деятельности.
Верхний уровень публичной финансовой деятельности составляют меры ее обеспечения. Для лучшего понимания сущности и содержания налоговой системы, следует рассмотреть цели публичной, финансовой деятельности: Общими целями публичной финансовой деятельности в России,, являются обеспечение: - защиты гражданских прав населения, повышения уровня и качества его жизни, гарантирующих социальный мир в стране и спокойствие в обществе; - эффективного решения внутренних политических, экономических и-социальных задач, исходя из национальных интересов; - активного влияния на процессы в мире, затрагивающие национальные интересы России.
Как замечает Т.Д. Ромащенко, «сущность любого экономического явления с наибольшей полнотой раскрывается в присущих ему функциях, ибо именно функциональные особенности определяют основное предназначение явления, его субстанцию»5. Таким образом, могут быть выделены следующие функции публичной финансовой деятельности: защитная; регулятивная; превентивная (предупредительная); инновационная; социальная.
Защитная функция публичной финансовой деятельности состоит в том, что она способствует нейтрализации и отражению внутренних и внешних угроз финансовой системе. В сфере экономики угрозы имеют комплексный характер и обусловлены прежде всего существенным сокращением внутреннего валового продукта, снижением инвестиционной, инновационной активности и научно - технического потенциала, стагнацией аграрного сектора, разбалансированием банковской системы, ростом внешнего и внутреннего государственного долга, тенденцией преобладанию в экспортных поставках топливно - сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках - продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости.
Реализация защитной функции тесно связана с формированием и использованием ресурсного потенциала экономики страны, в результате чего образуются социально-экономические ресурсы, необходимые и достаточные для отражения возникающих угроз, а также обеспечивается рациональное их использование и защита от истощения.
Механизм рыночного саморегулирования является объективной основой для-отражения постоянно возникающих внутренних и внешних угроз экономической системе. С его помощью экономика страны неблагоприятные последствия, возникающие в, результате воздействия различных факторов риска. В то же время практика хозяйствования показывает, что способность хозяйствующих субъектов по принятию оптимальных решений в условиях неопределенности экономической ситуации и рыночной конъюнктуры носит ограниченный характер, т.е. возможности рыночного механизма,по обеспечению экономической безопасности также ограничены, некоторые явления выходят за сферу интересов отдельных экономических субъектов и могут нести в себе заряд потенциальных угроз. Поэтому действие рыночного механизма должно быть дополнено мерами государственного регулирования. Рыночный механизм является носителем индивидуальных и групповых интересов, в то время как государство, являясь выразителем национальных экономических интересов, призвано координировать действие субъектов с учетом баланса их интересов6.
Государственное регулирование налоговых отношений направлено на повышение уровня финансовой безопасности страны и ее граждан, обеспечение равновесия между экономическими интересами хозяйствующих субъектов и экономическими интересами общества и государства, обеспечение макроэкономической стабильности; поддержание устойчивого экономического роста, создание экономических и правовых условий стабильного функционирования экономики как на уровне государства в целом, так и на уровне отдельных и хозяйствующих субъектов.
Необходимые и достаточные правовые условия и средства обеспечения развития налоговой системы
Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. НК РФ осуществил систематизацию и упорядочение налогового законодательства, заменив ряд действовавших законов, закрепил реформу налоговой системы России.
В.основу финансово-правового регулирования системы налогообложения Российской Федерациишоложена совокупность основных начал, которые указаны в ст. З НК РФ. Определение основных начал законодательства о налогах и сборах способствовало более единообразному толкованию нормативных правовых актов, отмене устаревших и принятию новых правовых норм и устранению пробелов в законодательстве. Среди основных начал, закрепленных Кодексом, следует отметить требование недопустимости установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иного ограничения или создания препятствий не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций (п. 4 ст. З НК РФ). Это требование прямо направлено на обеспечение экономической безопасности в налоговой сфере. Оно конкретизирует конституционное положение, согласно которому в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ), и его законодательное закрепление свидетельствует о том, что налоги и налоговая система начинают рассматриваться не в узком плане - как источник пополнения государственного бюджета, но более широко - как необходимый инструмент обеспечения экономической безопасности страны.
Система налогов и сборов в Российской Федерации отражает федеративное устройство Российского государства и представлена тремя видами налогов и сборов: федеральными, региональными и местными (п. 1 ст. 12 НК РФ). При этом федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Налоговым кодексом и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. Региональными налогами признаются, налоги, которые установлены Налоговым кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Федеральным законом часть федеральных налогов может направляться в региональные и местные бюджеты, а законом субъекта федерации часть поступлений региональных налогов может направляться в доход местных бюджетов. НК РФ содержит перечень федеральных налогов и сборов (ст. 13), региональных (ст. 14) и местных налогов (ст. 15). Этот перечень не подле жит расширительному толкованию - федеральные, региональные или местные налоги и« сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом, не могут. устанавливаться.
В Кодексе также закреплены основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников налоговых отношений, формы и методы налогового контроля, ответственность за совершение налоговых правонарушений и т.д.
Однако, несмотря на то, что принятием первой и второй частей НК РФ была осуществлена, систематизация российского налогового законодательства и реформирована система налогообложения, состояние правового регулирования налоговой сферы нельзя признать вполне удовлетворительным. Как отмечается в юридической литературе, российское налоговое законодательство все еще отличается несовершенством и нестабильностью, некоторые положения НК РФхарактеризуются неясностью и противоречат друг другу .
О нестабильности налогового законодательства, говорит тот факт, что российский законодатель практически ежегодно вносит различные дополнения и изменения как в первую, так и во вторую части НК РФ.
Приведем один пример того, как вносятся изменения в НК РФ. 11 июля 2001 г. Государственная Дума Российской Федерации приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в главу 22 части вто рой Налогового кодекса Российской Федерации»82. Указанным Федеральным законом в ст. 204 НК РФ были внесены следующие изменения: пункт 1 после слов «при реализации» дополнен словом «(передаче)», после слов «дата реализации» дополнен словом «(передачи)»; пункт 2 после слов «при реализации» дополнить словом «(передаче)», после слов «фактической реализации» дополнить словом «(передачи)», слова «бензина автомобильного с октановым числом свыше «80» заменить словами «подакцизных товаров, перечисленных в подпунктах 8 и 9 пункта 1 статьи 181 настоящего Кодекса,»; в пункте 3: в абзаце первом слова «подпунктах 1 - 4» заменить словами «подпунктах 1 - 7»; абзац второй после слов «при реализации» дополнить словом «(передаче)», после слов «фактической реализации» дополнить словом «(передачи)»; в; абзаце первом пункта 4 после слов «при реализации» дополнить словом «(передаче)», после слов «фактической реализации» дополнить словом «(передачи)», слова «а также прочих подакцизных товаров» исключить; пункт 5 после слов «ее реализации» дополнить словом «(передаче)», после слов «за исключением реализации» дополнить словом «(передачи)», второе предложение исключить
Особенности совершенствования правового регулирования контрольных и охранительных финансовых мероприятий, в целях обеспечения развития налоговой системы
Подход к пониманию финансово-правовой ответственности в сфере налогообложения как обязанности» правонарушителя претерпеть определенные принудительные меры воздействия разделяется рядом ученых-юристов.
По МНЄНИЮІА.С. Шарова, ответственность за совершение налоговых правонарушений представляет собой обязанность налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, предусмотренных законом, претерпеть меры государственно-принудительного воздействия имущественного характера за совершенное налоговое правонарушение. В.В. Казаков полагает, что «под налоговой ответственностью следует понимать надлежащее (соответствующее) исполнение участниками налоговых правоотношений обязанностей, закрепленных в налоговых правовых нормах, в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) которых к участникам применяются меры, содержащиеся, в санкциях налоговых правовых норм»141.
А.А. Мусаткина определяет юридическую ответственность как «нормативную, формально определенную, гарантированную и обеспеченную государственным принуждением, убеждением или поощрением юридическую обязанность субъектов общественных отношений по соблюдению предписаний правовых норм, реализующаяся в правомерном поведении, влекущем одобрение или поощрение, а в случае совершения правонарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и ограничения имущественного илил личного неимущественного характера, реали 142 зующиесяв охранительном правоотношении ответственности» . Однако такой подход к понятию юридической ответственности был подвергнут критике со стороны других ученых-юристов. Так, по мнению О.Э. Лейста понимание юридической ответственности как обязанности вообще неверно применительно к штрафной юридической ответственности. О.Э. Лейст указывает, что это противоречит праву лица, официально обвиняемого в совершении правонарушения, на защиту, которое гарантировано ему Конституцией РФ.143
С.Н. Братусь подчеркивал, что юридическую обязанность нельзя отождествлять с правовой ответственностью, поскольку, как полагает автор, юридическая, ответственность, является не обязанностью претерпевания последствий, проистекающих из правонарушения, а представляет собои сам процесс такого их претерпевания в состоянии принуждения.
Как представляется, отождествление юридической ответственности с юридической обязанностью не вполне правомерно. Оба понятия действительно предполагают наличие определенного долженствования со стороны лица, имеющего обязанности или привлеченного к ответственности. Однако если для юридической обязанности характерен активный момент - лицо по своей воле принимает на, себя обязанности и своими действиями их исполняет, то в юридической ответственности выражен момент пассивный — ответственность возлагается на правонарушителя компетентным органом. С этой позиции следует возразить и против введения понятия позитивной юридической ответственности, поскольку она выступает не как реальная ответственность, а только как ее возможность, что скорее характеризует юридическую обязанность, а не ответственность. Кроме того, данная точка зрения не учитывается того обстоятельства, что юридическая ответствен Общая теория государства и права. ность включает в себя также право и обязанность государства применить меры принуждения к правонарушителю, а равно право лица, совершившего правонарушение, на защиту от обвинения.
Нередко понятие юридической ответственности рассматривается как применение санкции правовой нормы.
Л.С. Явич высказал точку зрения, что «юридическая ответственность - это применение соответствующей санкции нарушенной правовой нормы»145. В дальнейшем, развивая данный подход, Л.С. Явич определил юридическую ответственность как долг правонарушителя подвергнуться принудительной санкции закона за неисполнение им обязанности, выте 146 кающеи из диспозиции нормы закона . Такого подхода к пониманию юридической ответственности придерживается О.В. Староверова. Она отождествляет налоговую ответственность с санкцией (принудительной мерой) за налоговое правонарушение, предусмотренной главой
На наш взгляд, следует возразить против отождествления юридической ответственности с санкцией правовой нормы, либо с ее применением. Как справедливо заметил А.В. Андреев, юридическая ответственность может наступить, а правовая санкция не применяется, и наоборот, юридическая ответственность может не возникнуть, а правовая санкция находит свое применение, таким образом, санкция не совпадает по времени с моментом возникновения юридической ответственности. 149.
Следует также согласиться с мнением Е. Белинского о том, что «санкция - мера наказания за нарушение правовой нормы. В отличие от санкции, которая в этом смысле пребывает в статическом состоянии, без движения, ответственность - более широкое понятие, чем входящая в нее санкция, находится в динамике и представляет собой реализацию, фактическое применение правовой нормы»150.
В качестве возражения против смешения юридической ответственности и применения санкции можно отметить, что юридическая ответственность-возникает (но не реализуется) у правонарушителя возникает непосредственно в момент совершения правонарушения,, в то время как применение соответствующей санкции реализуется значительно позже и невозможно без соответствующего решения уполномоченного органа или должностного лица. Если правонарушитель по тем или иным причинам избегнет применения санкций, юридическая ответственность за совершение правонарушения с него не снимается. Как замечает В.М. Чибинев, «недостаток данной- концепции заключается в том, что авторы отождествляют санкцию- и юридическую ответственность. Санкция представляет собой элемент правовой нормы, предусматривающий неблагоприятные последствия для правонарушителя; она существует в правовой норме как потенция, превращаемая в действительность лишь при правонарушении. Следовательно, санкция,правовой нормы существует всегда, а правовая ответственность наступает лишь при реальном нарушении этой нормы».151
Особенности совершенствования правового регулирования системы налогообложения, в целях обеспечения развития налоговой системы
Выполнение указанных функций и задач по проведению налоговой политики предполагает наделение Правительства РФ и подчиненных ему федеральных органов исполнительной власти соответствующими властными, полномочиями. Между тем, НК РФ не предоставляет Правительству РФ и федеральным органам исполнительной власти достаточно полномочий в сфере регулирования налоговых правоотношений. Согласно ст. 4 НК РФ, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. При этом федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов и в области таможенного дела, и их территориальные органы не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Можно также отметить, что в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации Минфин России вправе в налоговой сфере принимать нормативные правовые акты по вопросам формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядка заполнения налоговых деклараций, а ФНС России, согласно Положению о Федеральной налоговой. службе, наделена только правом принимать в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения об изменении сроков5 уплаты налогов, сборов- и пеней и устанавливать (утверждать) формы отдельных документов.
Таким образом, во-первых, в случае наличия пробелов в налоговом законодательстве Правительство РФ лишено возможности оперативно реагировать на возникшие проблемы и вовремя разрешать их. Во-вторых, федеральный орган исполнительной власти, входящий в систему налоговых органов которые обязанный, согласно ст. 30 НК РФ, осуществлять контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации, иных обязательных платежей — т.е. осуществлять функции государственного управления в, налоговой сфере, лишен реальных полномочий и возможностей властного воздействия на участников налоговых правоотношения путем издания общеобязательных нормативных правовых актов. В-третьих, российское налоговое законодательство не наделяет федеральные органы исполнительной власти какими-либо полномочиями по разъяснению норм налогового законодательства и их применения на практике. Между тем, очень,часто идея, которую преследовал законодатель, не соответствует той формулировке посредством которой, эта идея воплощена в норме налогового закона. Это приводит к неоднозначному, пониманию и применению на" практике данной, нормы закона. Поэтому наделение федеральных органов исполнительной власти правом давать разъяснения норм, налогового законодательства и их применения-на практике могло бы способствовать упорядочению правоприменительной практики в налоговой сфере, единообразному пониманию содержания налоговых норм.
Здесь уместно будет указать, на соответствующий зарубежный опыт. Например,, налоговое законодательство США представлено двухтомным Налоговым кодексом, к которому прилагаются шесть томов обязательных для исполнения инструкций и разъяснений Государственного казначейства и Федеральной налоговой службы США187.
На наш взгляд, для того, чтобы Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти (Минфин, ФНС) могли эффективно исполнять свои функции по обеспечению экономической безопасности в налоговой сфере, необходимо расширить их властно-распорядительные полномочия. В связи с этим представляется целесообразным: 1) наделить Правительство РФ правом издавать нормативные правовые акты по тем вопросам налоговых отношений, которые не урегулированы законодательством о налогах и сборах; 2) наделить Министерство финансов Российской Федерации и Федеральную налоговую службу правом принимать нормативные правовые акты, конкретизирующие и детализирующие налоговое законодательство (но не дополняющие его); 3) наделить Министерство финансов Российской Федерации и Федеральную налоговую службу правом давать общеобязательные указания и разъяснения по поводу применения норм налогового законодательства.
Обеспечение экономической безопасности страны невозможно без развития высокотехнологичных отраслей промышленности. Поэтому одним из важнейших приоритетов является переход от экономики, основанной на эксплуатации невосполнимых природных ресурсов, к экономике высоких технологий, прежде всего информационных. Однако, как указывает А.С. Титов, «дляразвития в стране отрасли информационных технологий, способной успешно конкурировать на мировом рынке, необходимо создать определенные предпосылки, в том числе благоприятные условия налогообложения»188. Поэтому для развития передовых отраслей экономики необходимо внести соответствующие изменения в НК РФ, которыми предусматривалась бы возможность предоставления льгот предприятиям и организациям, действующим в сфере высоких технологий. Предоставление таких льгот целесообразно реализовывать в виде специального налогового режима. Возможно также полностью освободить от уплаты НДС научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). реализацию результатов НИОКР и работ по внедрению новой техники и техноло 135 гий. Кроме того, в целях стимулирования вложения средств в высокотехнологичное производство, целесообразно предусмотреть возможность освобождения от налогообложения той части прибыли предприятий, которая направляется на развитие такого производства.
Таким образом, к основным направлениям совершенствования правового регулирования системы налогообложения, в целях обеспечения развития налоговой системы можно отнести, во-первых, расширение властно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти, во-вторых, наделение налоговых органов реальными полномочиями по взысканию с недобросовестных налогоплательщиков налоговых санкций в бесспорном порядке, и, в-третьих, создание благоприятного налогового режима для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих инновационную деятельность в сфере высоких технологий.
