Введение к работе
Актуальность темы исследования. В отечественном праве административная ответственность занимает важное место среди средств правового воздействия на общественные отношения. Возможность установления административной ответственности законами субъектов Российской Федерации и широкая сфера ее применения обеспечили законодательству об административных правонарушениях твердые позиции и собственную нишу в массиве региональных нормативных правовых актов.
Введение в действие с 1 июля 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях повлекло активное развитие регионального законодательства об административных правонарушениях, изменило его облик. В регионах возросла роль административно-правовой охраны общественных отношений в механизме обеспечения законности и правопорядка, а также ярко проявилась тенденция систематизации законодательства об административных правонарушениях.
Не менее стремительно, чем воля парламентариев, содержание законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях меняет судебная практика общих судов. К настоящему времени вступили в законную силу десятки судебных актов по делам об оспаривании законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Положительный и негативный опыт отдельных регионов воспринимается другими субъектами Российской Федерации. В регионах происходит поиск законных путей для установления административно-правовой охраны общественных отношений, адекватно отвечающей современным социальным потребностям.
Этим и определяется актуальность регионального административно-деликтного закона для правотворчества и правоприменения в современной России. Остаются нерешенными и дискуссионными многие вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере законодательства об административных правонарушениях. Существуют различные мнения относительно возможностей и перспектив развития регионального ад-министративно-деликтного законодательства. Юридической практикой формируются разнообразные подходы к построению административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации, не получившие еще должной научной оценки.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. В последние годы различные вопросы административной ответственности, устанавливаемой субъектами Российской Федерации, были предметом диссертационных исследований М.Н. Акимова, И.Р. Винаркевича, А.В. Иванова, С.Н. Клепикова, Д.О. Огородникова, К.Г. Филанта. Однако системно-структурный анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях еще не проводился в контексте современного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и в условиях динамично формирующейся судебной практики оспаривания законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Теоретическую основу настоящего исследования составили труды таких ученых, как С.С. Алексеев, Б.Г. Баланик, И.Н. Барциц, А.А. Бекташев, А.А. Белкин, А.Б. Венгеров, И.И. Веремеенко, И.Р. Винаркевич, И.А. Галаган, П.И. Гришаев, В.В. Гущин, И.Г. Дудко, М.И. Еропкин, Б.В. Ерофеев, С.А. Иванов, В.В. Игнатенко, М.Н. Игнатьева, А.Ф. Казьмин, Л.М. Карапетян, Д.А. Керимов, А.П. Коренев, М.В. Костенников, Б.С. Крылов, А.В. Кузьменко, О.Е. Кутафин, В.Н. Лысенко, П.С. Матышевский, Ф.Р. Муратшин, А. Нашиц, СИ. Некрасов, Г.В. Петрова, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, И.А. Полянский, Р.А. Ромашов, Т.И. Сажко, СЛ. Сергевнин, А.В. Серегин, М.С Студеникина, В.П. Тихий, Ю.А. Тихомиров, Е.В. Трофимов, Г.А. Туманов, С.Я. Улицкий, А.А. Ушаков, К.Г. Филант, Е.С Филиппова, В.И. Фризко, Т.Я. Хабриева, А.Н. Чертков, А.Ф. Шебанов, К.Ф. Шеремет, З.Л. Шхагапсоев, Л.Н. Тхайцухова, B.C. Якушев и другие.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и законы субъектов Российской Федерации.
Методологической основой исследования являются диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы (абстрагирование, анализ, синтез, обобщение, системно-структурный, историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический).
Эмпирическую основу исследования составили 3 постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и 52 судебных акта
Верховного Суда Российской Федерации, областных и краевых судов. Автором был проведен анализ практики деятельности Законодательной Думы Хабаровского края. Отдельные проблемы диссертационного исследования стали предметом опроса депутатов и сотрудников аппарата Законодательной Думы Хабаровского края, судей Центрального районного суда г. Хабаровска и научно-педагогических работников (январь 2008 года), в результате которого были выявлены особенности правопонимания в сфере действия законодательства об административных правонарушениях.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при установлении и применении административной ответственности.
Предметом исследования выступают правовые нормы об административной ответственности, содержащиеся в нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов.
Целью исследования является системно-структурный анализ законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в контексте современного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и в условиях динамично формирующейся судебной практики оспаривания законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Задачи исследования обусловлены поставленной целью и заключаются в следующем:
определить компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях в контексте современного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти;
исследовать систему законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
проанализировать структуру законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
изучить на основе действующего законодательства и судебной практики оспаривания законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях разграничение объектов административно-правовой охраны между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации;
выявить сферы общественных отношений, охраняемые законодательством субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
выработать рекомендации по совершенствованию административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых монографических исследований системы и структуры законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В работе дана характеристика административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации в контексте современного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и в условиях динамично формирующейся судебной практики оспаривания законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, определено содержание компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях, дана системно-структурная характеристика законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, выявлены особенности структурирования особенной части регионального административно-деликтного законодательства по объектам административно-правовой охраны, сделан ряд теоретических обобщений и сформулированы научно новые выводы о правовом регулировании административной ответственности.
Диссертантом обоснована необходимость внесения изменений в статью 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статью 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относятся:
а) установление административной ответственности по вопросам, не
имеющим федерального значения, в том числе дополнительных (к статье 4.2
КоАП РФ) обстоятельств, смягчающих административную ответственность;
б) установление подведомственности дел об административных правона
рушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в том
числе создание административных комиссий и иных коллегиальных органов,
уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
в) определение полномочий должностных лиц по составлению протоко
лов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъ
ектов Российской Федерации.
2. Предложение привнести в статью 1.3 КоАП РФ системные связи с дос
тигнутым в федеральных законах разграничением предметов ведения и полно
мочий между уровнями федеративной системы. Для этого пункт 3 части 1 ста
тьи 1.3 КоАП РФ необходимо изложить в следующей редакции: «[К ведению
Российской Федерации в области законодательства об административных пра
вонарушениях относится установление] административной ответственности по
вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям орга
нов государственной власти Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Реализа
ция данного предложения позволит отойти от неопределенного термина «адми
нистративная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение»,
использованного в пункте 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ для характеристики
компетенции Российской Федерации в области законодательства об админист
ративных правонарушениях.
3. С учетом сложившейся судебной практики, не допускающей опере
жающего правового регулирования административной ответственности, пред
лагается внести изменения в статью 26 Федерального закона «Об общих прин
ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор
ганов государственной власти субъектов Российской Федерации», исключив из
нее предложение третье, согласно которому «в случае, если административная
ответственность за указанные действия [т.е. за невыполнение или нарушение
законодательства субъекта Российской Федерации] не установлена федераль
ным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Феде
рации». Административная ответственность может быть установлена законом
субъекта Российской Федерации только в том случае, если за соответствующие
деяния административная или уголовная ответственность не установлена федеральным законом и если полномочия по установлению административной ответственности за соответствующие деяния не закреплены за федеральными органами государственной власти.
4. Вывод о том, что консолидация законодательства субъекта Российской
Федерации об административных правонарушениях не должна рассматриваться
как самоцель. Обоснованными в настоящее время являются две модели адми
нистративно-правовой охраны общественных отношений на региональном
уровне.
Консолидация охранительных норм в едином административно-деликтном законе перспективна и оправдана в тех субъектах Российской Федерации, в которых значительна роль подзаконного регулирования и необходима охрана общественных отношений, регулируемых на подзаконном уровне. В данном случае нецелесообразным является наличие законов субъектов Российской Федерации, которые устанавливают административную ответственность в отдельных сферах и которые носят смешанный регулятивно-охранительный характер, сочетая позитивное регулирование общественных отношений с установлением административной ответственности в соответствующей сфере.
Издание смешанных регулятивно-охранительных законов, сочетающих позитивное регулирование с административно-правовой охраной отдельных сфер общественных отношений, является обоснованным в тех субъектах Российской Федерации, в которых на уровне регионального закона широко и определенно (без бланкетных отсылок) позитивно урегулированы общественные отношения. В таких регионах не требуется издания «чистых» охранительных законов (в том числе консолидированных), основанных на бланкетном способе изложения.
5. Рекомендация выделять в структуре административно-деликтного за
кона субъекта Российской Федерации общие положения, особенную часть и за
ключительные положения.
Общие положения должны включать: а) предметные нормы, которые определяют сферу действия закона; б) нормы о действии закона в пространстве; в) нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях мировым судьям, органам и должностным лицам; г) нормы о полномочиях должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях. В состав общих положений недопустимо включать дефинитивные нормы,
поскольку они относятся к статьям особенной части и могут быть даны в качестве примечания к таким статьям. Неправомерно воспроизводить в общих положениях регионального закона общие положения КоАП РФ, в том числе формулировать нормы о предмете ведения субъекта Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях, поскольку такие нормы в негативном аспекте («зеркально») дублируют статьи 1.3, 22.1 (часть 2) и другие нормы КоАП РФ.
Особенная часть должна быть подразделена на главы по традиционному критерию родового объекта административного правонарушения. Кроме того, в основу деления на главы должны быть дополнительно положены критерий подведомственности дел определенным субъектам административной юрисдикции и критерий соотносимости охранительных норм одной главы с определенной регулятивной отраслью законодательства субъекта Российской Федерации. Эти дополнительные критерии позволят наладить системные связи с нормами о компетенции субъектов административной юрисдикции и с регулятивным массивом регионального законодательства, к которому имеются бланкетные отсылки в статьях особенной части административно-деликтного закона.
В заключительных положениях должны содержаться оперативные нормы о введении в действие административно-деликтного закона и об отмене в связи с этим ранее действовавших региональных законов или их отдельных положений.
6. С учетом многочисленных фактов незаконного установления субъектами Российской Федерации административной ответственности в отдельных сферах, отнесенных к вопросам федерального значения, предлагается восполнить пробелы в административно-правовой охране общественных отношений, пересмотреть ряд положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и тем самым удовлетворить региональные потребности в правоохране. Для этого предлагается ввести в особенную часть КоАП РФ такой состав административных правонарушений, как нарушение законодательства об ограничении курения табака. Кроме того, предлагается расширить перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы, и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере защиты прав потребителей и бюджетного законодательства, за счет должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
7. Заключение о том, что в соответствии с федеральным законодательст
вом законодательство субъектов Российской Федерации об административных
правонарушениях может охранять следующие сферы общественных отноше
ний, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов
и к ведению субъектов Российской Федерации (с учетом ряда ограничений, ус
тановленных федеральным законодательством):
а) институты государственной власти субъектов Российской Федерации;
б) защита прав и свобод человека и гражданина, общественной нравст
венности;
в) отношения в сфере охраны объектов культурного наследия (памятни
ков истории и культуры);
г) отношения в сфере охраны окружающей среды;
д) обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;
е) установленный порядок государственного управления;
ж) отношения в сфере транспорта.
Жилищные, градостроительные, трудовые и семейные отношения ввиду их детального регулирования кодифицированными актами на уровне федерального закона являются объектами федеральной административно-правовой защиты и в настоящее время не могут охраняться нормами регионального законодательства об административных правонарушениях.
8. Предложение в целях обеспечения административно-правовой охраны
общественных отношений, хотя находящихся в совместном ведении, но факти
чески не регулируемых нормативными правовыми актами Российской Федера
ции, наделить субъекты Российской Федерации компетенцией устанавливать
административную ответственность в соответствующих сферах общественных
отношений. Для этого необходимо исключить из федеральных законов (за ис
ключением кодексов), принятых по предметам совместного ведения нормы о
том, что ответственность за нарушение соответствующего отраслевого законо
дательства (включая законодательство субъектов Российской Федерации) уста
навливается исключительно федеральным законом (нормативными правовыми
актами Российской Федерации). Это позволит субъектам Российской Федера
ции до внесения необходимых изменений и дополнений в КоАП РФ осуществ
лять собственную административно-правовую охрану общественных отноше
ний, если в этом имеется социальная потребность в регионах.
9. Вывод о том, что в соответствии с федеральным законодательством за
конодательство субъектов Российской Федерации об административных право
нарушениях охраняет следующие сферы общественных отношений, отнесен
ные к вопросам местного значения:
а) институты местного самоуправления;
б) установленный порядок муниципального управления;
в) благоустройство городов и других населенных пунктов.
10. Предложено понятие благоустройства как объекта административно-
правовой охраны (объекта правонарушения) в законодательстве об администра
тивных правонарушениях. В этом смысле благоустройством являются общест
венные отношения по содержанию и использованию территорий и объектов на
селенных пунктов в целях обеспечения населения коммунальными удобствами,
предназначенными для использования (в том числе коллективного) в интересах
неопределенного круга лиц, за исключением экологических, санитарно-
эпидемиологических и жилищно-эксплуатационных отношений.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и выводами. В диссертации введены в научный оборот и проанализированы обширный массив регионального законодательства об административных правонарушениях, судебные акты Верховного Суда Российской Федерации и областных (краевых) судов по делам об оспаривании законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Диссертантом исследовано современное состояние регионального законодательства об административных правонарушениях в контексте достигнутого разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, определены тенденции и перспективы развития и выработаны рекомендации по совершенствованию административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации, а также сделан ряд теоретических обобщений и сформулированы научно новые выводы о правовом регулировании административной ответственности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сделанные автором обобщения и выводы и выработанные им научные рекомендации могут быть использованы при совершенствовании законодательства об административных правонарушениях и практики его применения. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в высших учебных заведениях
при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административная ответственность».
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, отражены в подготовленных диссертантом 4 публикациях в научных изданиях и выступлениях диссертанта на 3 научно-практических конференциях. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права» и ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы» при преподавании дисциплин «Административное право» и «Административная ответственность», а также в деятельность Законодательной Думы Хабаровского края.
Структура исследования обусловлена его целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
