Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы государственного управления банковской системой России 25
1. Понятие, принципы и методы организации государственного управления 25
2. Субъекты государственного управления: понятие и классификация 64
3. Банковская система России как объект государственного управления: понятие и структура 91
Глава II. Правовые основы государственного управления банковскими системами в зарубежных странах 133
1. Государственное управление банковской системой во Франции (правовое регулирование) 135
2. Организационно-правовые основы государственного управления банковской системой в Испании 159
3. Правовые основы государственного управления банковской системой в Италии 185
Глава III. Основные направления правового регулирования государственного управления банковской системой Российской Федерации 211
1. Правовое регулирование порядка создания кредитных организаций 214
2. Установление обязательных экономических нормативов кредитных организаций как элемент государственного управления банковской системой РФ 250
3. Правовые основы банковского надзора как вида государственного финансового контроля 290
Заключение 330
Библиография 339
- Понятие, принципы и методы организации государственного управления
- Субъекты государственного управления: понятие и классификация
- Государственное управление банковской системой во Франции (правовое регулирование)
- Правовое регулирование порядка создания кредитных организаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью формирования в современных условиях банковской системы, адекватной рыночным отношениям, складывающимся в России на современном этапе.
Стратегической задачей кардинальных преобразований всех сфер общественной жизни в нашей стране в начале девяностых годов прошлого века стало создание рыночной экономики как фундамента развития демократического общества в целом. Решение поставленной задачи потребовало последовательного решения многих проблем в различных сферах. Вместе с тем, российский дореволюционный опыт, опыт современных зарубежных государств по построению рыночных основ доказывал необходимость начала преобразований с банковской сферы как важнейшей составляющей рыночной экономики. Это потребовало от государства отказа от государственной монополии на банковское дело, создания правовой базы, позволившей приступить к формированию банковской системы, функционирующей на принципиально иных основах, имеющей своей целью, в первую очередь, обеспечение эффективной и стабильной денежно-кредитной политики. Успешно функционирующая банковская система, конкурирующая с зарубежными кредитными организациями на внутреннем и внешнем рынках, выступает непременным условием достижения стоящих перед государством общесоциальных целей и задач, что соответствует закрепленным в Конституции Российской Федерации требованиям к его политике как социальному демократическому правовому государству. Этим обусловлена необходимость и особая значимость деятельности государства по созданию не только банковской системы, строящейся в соответствии с законами рынка, но и осуществление повседневного регулирования, контроля за ее функционированием.
Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной и высокопрофессиональной деятельности системы государственного управления.
Коренные изменения в экономической и социально-
политической жизни российского общества, начавшиеся в 90-х годах,
обусловили не только возросшую роль государственного управления, но и
права как регулятора общественных отношений, включая создание
правовой системы, соответствующей новым рыночным условиям,
являющейся основой для эффективно функционирующего
государственного аппарата.
Начало реформ в России, связанное с переходом от плановой к
рыночной экономике, неизбежно потребовало развития
предпринимательской инициативы, предоставления определенной степени экономической свободы для реализации коммерческих интересов и проектов хозяйствующим субъектам. Используемые в прежней системе административные методы управления экономической сферой отношений оказались в условиях рынка не эффективными, поэтому ведущее место в управлении делами общества заняли экономико-правовые методы регулирования.
В современной экономической и юридической литературе в последнее время нередко высказываются мнения, согласно которым государственное управление экономикой, его вмешательство в названные отношения в ходе проводимой в стране экономической реформы, теряет свое значение, становится тормозом на пути формирования рыночно ориентированной экономики.
Такой вывод представляется необоснованным. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что саморегулирующаяся рыночная система требует государственного организующего воздействия. Это позволяет государству обеспечивать решение социальных задач, стоящих перед обществом, а в период реформ требующих особенно пристального
внимания со стороны государства и создания системы гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Следует согласиться с теми учеными, которые полагают, что роль государственного управления существенно возрастает в переходные и кризисные периоды общественного развития. Это объясняется тем, что в это время идут бурные процессы перестройки существующих моделей общественных отношений, процесс поиска и создания их новых форм. Не являются исключением и экономические преобразования. Переход от плановой экономики к рыночным отношениям, основанным на инициативе хозяйствующих субъектов, равноправии сторон и конкуренции не может и не должен проходить стихийно и бесконтрольно. Пока в России не сформированы стабильно функционирующие основные рыночные институты. Резкий переход к «саморегулирующемуся свободному рынку», ослабление государственного воздействия неизбежно повлекли за собой обострение социальных проблем, вызванных отсутствием социальной защищенности большей части населения. Именно в этом аспекте значительно возрастает роль государственного управления различными сферами общества, включая экономику.
Отсутствие эффективного государственного управления в процессе формирования рыночных отношений с целью обеспечения максимально плавного перехода, с наименьшими социальными потерями для населения к саморегулирующемуся рынку, могут повлечь за собой разочарование в реформах и отказ от них, что в свою очередь, может породить негативные последствия общественного развития в целом.
Помимо сказанного доказательством практической и теоретической значимости и актуальности исследования процессов правового регулирования государственного управления в банковской сфере являются следующие обстоятельства.
1. Определение экономической, социальной и правовой политики всегда признавались неотъемлемыми составляющими внутренней функции
государства. Их содержание меняется с течением времени и с естественным изменением в приоритетах, задачах и целях, стоящих перед государством на современном этапе, но можно с уверенностью сказать, что эти функции уже на протяжении многих лет являются одними из основных.
2. Значимость государства в экономической, социально-культурной
и правовой сферах подтверждена историческим отечественным и
зарубежным опытом, а именно: в кризисной ситуации государственное
управление должно усиливаться. Одной из мер реанимации экономики в
Германии и Японии после Второй мировой войны было усиление
централизованного государственного управления названными процессами.
Аналогичная мера, как известно, была осуществлена при проведении
реформ Ф. Рузвельтом в США.
Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Нередко забывают, что стихийность - одна из характеристик рыночного уклада и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством. Кроме того, рынок сам по себе еще мало что значит. Так называемое рыночное саморегулирование может привести к анархии и хаосу. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного правового регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их способна только активная деятельность государства.
Государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными ресурсами для стимулирования ее эффективного развития и функционирования, в том числе и правовыми средствами.
Именно государство призвано не допустить негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транспорт, связь, энергетика и т.п.), а в необходимых случаях вводить те или иные правовые ограничения такой деятельности.
6. Государство является гарантом стабильности внутреннего рынка и обеспечения национальных интересов в условиях конкуренции на международных рынках.
Дискриминация государственного управления вредна для общества. Период начала реформ характеризовался потерей управляемости обществом, слабостью государственного управления, что привело к негативным последствиям, связанным с падением производства, отсутствием инвестиций, ростом экономической преступности, что с неизбежностью повлекло снижение уровня жизни населения.
В то же время, государственное управление, характерное для
советского периода, во многом принципиально отторгается
изменившимися условиями жизни общества. Требуются коренные
изменения как в характере управления, так и в его масштабах и методах.
Современное управление экономикой нельзя сводить лишь к прямому
управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений
вышестоящими органами на основе отношений по принципу «власть-
подчинение», особенно учитывая предоставленную
самостоятельность в проведении хозяйственной деятельности всем
субъектам гражданских правоотношений. В этой связи принципиально
важным представляется вывод о том, что совершенствование
государственного управления, его правовой основы в условиях рынка не
означает возрождения советской системы государственного управления
с ее административными методами и тотальным проникновением в
регулирование всех сфер жизни общества.
Безусловно, всегда существуют сферы общественных отношений, в которых необходимо применение «жесткого», императивного государственного управления. К таким отраслям можно отнести оборонную промышленность, атомную энергетику, которые напрямую связанны с национальной безопасностью, а также те отрасли, бюджетное финансирование которых обусловлено высокой социальной значимостью
(здравоохранение, народное образование, в науке - фундаментальные исследования). В то же время существуют такие отрасли (в основном в области частного сектора экономики), эффективность функционирования которых требует значительно меньшей доли «жесткого» регулирования, что связано с действием в этой сфере объективных экономических законов и способности к саморегуляции системы в условиях рынка. Здесь необходимо применять меры так называемого косвенного воздействия (экономические методы).
Кроме того, существуют такие сферы, управление которыми строится на комплексном сочетании обоих названных выше методов государственного управления. К таковым можно отнести некоторые элементы денежно-кредитной системы. Примером могут служить банки, деятельность которых в отношении частных лиц по приему вкладов регулируется более жестко в сравнении с другими банковскими операциями, что объясняется необходимостью защиты «слабой стороны» такого рода отношений, каким является вкладчик.
Таким образом, в сложившейся в России ситуации необходимо исследование сочетания как прямого, так и косвенного методов государственного управления.
Разнообразные приемы воздействия субъекта управления на объект управления должны быть не разрозненными, а использоваться в единстве и взаимообусловленности.
С повышением роли и усложнением задач государственного управления становится все более очевидным его совершенствование, особенно его правовой основы, которое может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний и создания теоретически обоснованной концепции совершенствования всей системы государственного управления. Это требует разработки нового понятийного аппарата, уяснения содержания, целей, задач, методов как особого вида деятельности в целях более четкого правового регулирования указанных
процессов.
Банковская система, будучи одним из важнейших звеньев рыночной экономики, оказывает разностороннее воздействие на жизнедеятельность общества в целом. Она не только обеспечивает механизм межотраслевого и межрегионального перераспределения денежного капитала, но и является ключевым элементом расчетного и платежного механизмов хозяйственной системы страны. Банковская деятельность в силу своей специфики затрагивает интересы широкого круга лиц.
Последствием недостаточно продуманного и последовательного правового регулирования государственного управления банковской системой в первой половине девяностых годов стали значительные социальные потрясения, связанные с незаконной деятельностью «финансовых пирамид», мошенничеством со стороны банков, что нанесло значительный ущерб не только населению, но и банковской системе в целом, потере доверия к государственной политике реформ.
Таким образом, банковская деятельность, во-первых, затрагивает
имущественные интересы неограниченного круга субъектов, а во-вторых,
в силу своей специфики способна оказывать влияние на экономические
процессы в стране в целом. Указанные обстоятельства являются вполне
закономерной предпосылкой для установления в отношении банков более
«жестких» методов правового регулирования государственного
управления в целях обеспечения общественной безопасности по
сравнению с другими субъектами предпринимательской деятельности.
От состояния банковской системы государства существенным образом зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, в том числе ее покупательная способность и курс по отношению к иностранным валютам, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета.
Бесперебойное и эффективное функционирование
государственных органов и учреждений, развитие суверенного государства
в целом напрямую зависят от состояния банковской системы страны, от ее устойчивости и надежности. Без такой системы невозможно успешно осуществлять государственные экономические, социальные, политико-правовые, экологические и другие программы и проекты.
Для любого подлинно суверенного государства вопросы обеспечения устойчивости национальной банковской системы имеют стратегическое значение и всегда актуальны, составляя часть содержания понятия «экономическая безопасность государства».
Решить все перечисленные задачи возможно только при условии осуществления государственного управления банковской системой. В этой связи большой научный и практический интерес представляют полномочия Центрального банка Российской Федерации как единственного субъекта, наделенного специальной компетенцией по управлению банковской системой России, а также весьма полезен опыт иностранных государств в области организации правового регулирования государственного управления кредитной системой страны. Изучение и возможное заимствование опыта управления кредитными учреждениями стран с развитой рыночной экономикой могли бы эффективно воздействовать на процессы структурной перестройки кредитной системы России и совершенствование законодательства в этой области.
Для сравнительного анализа правового регулирования построения государственного управления банковской деятельностью диссертант выбрал три европейских государства: Францию, Испанию и Италию. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, законодательство этих стран принадлежат к романо-германской правовой системе (семье), которая с точки зрения диссертанта наиболее близка российской правовой системе. Во-вторых, организация государственного управления банковской системой именно в этих странах наиболее ярко и иллюстративно отражает три существующие модели государственного управления банковской сферой. В-третьих, правовые институты Франции
чрезвычайно близки их российским аналогам; Испания — европейское государство относительно недавно после освобождения от диктатуры встало на путь построения рыночной экономики и формирования конкурентоспособной банковской системы; а банковская система Италии очень разнообразна и в нее входит огромное число всевозможных банков, поэтому опыт организации государственного управления такой громоздкой и сложной банковской системой может быть весьма полезен для России.
Состояние разработки проблемы. Тематика настоящего исследования и вопросы, в нем рассматриваемые, привлекают внимание многих ученых и практиков, причем как юристов, так и финансистов, экономистов, социологов, политологов.
Теоретической основой диссертации в первую очередь послужили труды по общей теории права Алексеева С.С., Васильева A.M., Коркунова Н.М., Лазарева В.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Малько А.В., Нерсесянца B.C., Топорнина Б.Н. и др.
Значительный вклад в развитие теории управления в целом, а также в банковской сфере, внесли такие видные ученые и практики, как: Агарков М.М., Алехин А.П., Афанасьев В.Г., Гвишиани Д.М., Баглай М.В., Бахрах Д.Н., Бачило ИЛ., Веремеенко И.И., Козлов Ю.М., Кутафин О.Е., Российский Б.В., Старилов Ю.Н., Халфина P.O. и другие.
Особую роль в развитии теории государственного управления сыграли фундаментальные исследования Атаманчука Г.В., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А. и Чиркина В.Е.
Существенный вклад в понимание правового регулирования государственного управления банковской системой внесли специалисты в области финансового права: Артемов Н.М., Вельский К.С., Воронова Л.К., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю., Карасева М.В., Пискотин М.И., Ровинский Е.А., Химичева Н.И., Шохин CO., Цыпкин С.Д.
В последнее время активизировались научные изыскания в сфере правового регулирования банковского дела, функционирования банковской системы, исследования статуса Центрального банка Российской Федерации. Вместе с тем, работы последнего времени посвящены, как правило, анализу и освещению отдельных направлений государственного управления названной сферой. Наиболее подробно эти вопросы рассматривались в работах Баренбойма П. Д., Братко А.Г., Викулина А.Ю., Гейвандова Я.А., Егорова С.Е., Егорова В., Ерпылевой Н.Ю., Ефимовой Л.Г., Лаврушина О.И., Олейник О.М., Садикова О.Н., Суханова Е.А., Тосуняна ГА., Турбанова А.В., Хандруева А.А.
Среди зарубежных авторов, занимающихся названными проблемами можно назвать: Брайолт К., Гарнер Д., Годме. П.М., Гурней Б., Долан Э. Дж., Жайе П., Кэмпбелл Х.Д., Кэмпбелл Р. Дж., Леворн С, Локк Дж., Матук Ж., Маркс К., Мюллер Х.И., Поллард A.M., Пассейк Ж.Г., Рид Э., Коттер Р., Смит Р., Гилл Э., Симон К., Стерн Г., Энгельс Ф., Эллис К.Х., A.Alesina., Bianc J., Eijffmger S.C.W., Effros R.C., Faugere I., Forder., Haan J., Hoeberichts M., Jordan TJ., Ishigaki Kenichi, Virieux F.-M., Vaguet Ph., Downes Patric, Mangano G., Miller G. P., Martin-Retortillo, Muscatelli V.A., Sebastian, Paprotzki M., Posen A., Pieper D., Santiago Javier, Sikken B.J., Schroder K., Fernandez Valbuena, Seifert E., Wintenberg J.M., Zdrachal P. и другие.
Несмотря на постоянно повышающийся интерес к проблемам правового статуса Центрального банка России, вопросы его полномочий в сфере банковского регулирования незаслуженно остались неисследованными. Большинство работ в этой области посвящены анализу его правового статуса как органа государственной власти, как эмиссионного центра, как органа, обеспечивающего устойчивость национальной валюты. Кроме того, в научных кругах постоянно ведутся споры относительно места Банка России в государственном аппарате и в системе разделения властей.
Исследование этих, безусловно, актуальных и интересных проблем не коснулось тем не менее многих важных аспектов назначения и функционирования Банка России - развитие и укрепление банковской системы России и ее правовых основ. Нельзя забывать о двойственной правовой природе Банка России, заключающейся в том, что согласно действующему законодательству он не только наделен властными полномочиями по отношению к кредитным организациям, обладает монопольным правом эмиссии денег в России, обеспечивает защиту и устойчивость национальной валюты и т.п., но и является неотъемлемой частью банковской системы России, возглавляя ее и управляя ею. Именно в осуществлении государственного управления банковской системой проявляются государственно-властные полномочия Банка России.
Это обусловило выбор темы, связанный с исследованием правового статуса Центрального банка России как органа государственного управления банковской системой страны, сравнением его с правовым статусом иностранных центральных банков в области управления банковской системой, и сопоставлением организации государственного управления банковской системой России, Франции, Испании и Италии.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования осуществления Банком России своих властных полномочий как субъекта государственного управления банковской системой России, а также организация этого управления, включая систему и полномочия государственных органов, наделенных специальной компетенцией в сфере банковского регулирования и надзора.
Предмет настоящего исследования составляют правовые основы государственного управления банковской системой России, состояние и перспективы их развития, включая нормативные анты Центрального Банка Российской Федерации, регулирующие его полномочия в области государственного управления банковской системой России, а также
деятельность кредитных организаций. При написании работы использовались материалы судебной практики и деятельности банковской системы в целом, а также Банка России в частности. Наряду с названными изучались нормативно-правовые акты Франции, Испании и Италии, закрепляющие полномочия органов управления банковской системой и регламентирующие банковскую деятельность и правовое положение кредитных организаций в этих государствах.
Цель исследования состоит в том, чтобы, на основе анализа
теоретических положений, действующего российского финансового,
гражданского, банковского законодательства, исторического,
зарубежного опыта обосновать и сформулировать концепцию необходимости и значимости государственного управления банковской системой в России, включая его цели, задачи, направления, систему органов, их полномочия в этой области, конкретные организационно-правовые формы повышения эффективности управления кредитными организациями, в которых находит свое выражение деятельность государственных органов по развитию и укреплению банковской системы России.
Эта цель достигается решением следующих задач:
на основе анализа работ отечественных и зарубежных ученых
уточнить понятие «социальное управление», из которого вывести видовое
понятие «государственное управление», после чего выделить наиболее
существенные признаки, отличающие государственное управление от
всех других видов социального управления в целях выявления специфики
государственного управления в сфере осуществления финансовой
деятельности;
рассмотреть особенности форм и методов государственного
управления, их правового регулирования в зависимости от политического
режима, выявив наиболее характерные их черты для демократического
правового государства и на основе проведенного исследования определить
разумное сочетание административных и экономико-правовых методов государственного управления в сфере финансов в целом и в банковской системе в частности;
проанализировав различные точки зрения на понятие «орган
государственного управления», уточнить его определение и выделить
существенные признаки органа государственного управления, включая
правовую составляющую в рыночных условиях;
на основе различных подходов к определению элементного состава
банковской системы и связей между этими отдельными элементами
сформулировать юридическое понятие «банковская система», выделив
среди ее элементов системообразующие;
в соответствии с действующим законодательством иностранных
государств рассмотреть организационно-правовые основы
государственного управления банковской системой во Франции, Испании,
Италии и полномочия органов государственного управления банковской
деятельностью специальной компетенции в перечисленных государствах в
целях возможного использования положительного опыта построения
банковской системы в России;
выделить основные модели построения системы
государственного управления банковской системой;
основываясь на действующем законодательстве рассмотреть
полномочия Банка России по управлению банковской системой с точки
зрения применения им различных форм государственного управления;
сформулировать предложения по совершенствованию правового
регулирования государственного управления банковской системой России
Центральным банком России.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно - социологический, технико-юридический,
лингвистический, исторический, сравнительного правоведения. При написании работы был использован системный подход, предполагающий исследование элементов банковской системы в их взаимосвязи, взаимодействии с учетом прямых и обратных связей. Их применение позволило диссертанту проанализировать правовой статус Центрального банка Российской Федерации как неотъемлемой части банковской системы России с точки зрения его взаимосвязей с другими элементами этой системы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые в науке финансового и административного права с позиций теории государственного управления комплексно рассмотрен институт Центрального банка как субъекта, наделенного властными полномочиями по управлению банковской системой и как неотъемлемого элемента банковской системы России, разработана современная концепция правового регулирования государственного управления банковской системой применительно к современному этапу развития общества и государства в условиях формирования рынка в России, а также намечены пути дальнейшего совершенствования банковского законодательства в этой области.
Научная новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих сформулированных автором теоретических положениях и практических выводах, выносимых на защиту:
1. Понятие государственного управления банковской системой,
как деятельности уполномоченных государством субъектов, посредством
которых оно в правовой форме воздействует на общественные отношения,
складывающиеся в процессе формирования и функционирования
банковской системы страны в целях стабилизации денежного обращения,
укрепления национальной валюты, совершенствования платежного
механизма, что является важнейшим условием реализации
государственной экономической политики.
2. Положение о том, что в условиях современного состояния
правовой науки и развития российского государственного аппарата
понимание функции государственного управления исключительно как
функции исполнительных органов государства, а аппарата государства как
совокупности исполнительных государственных органов, не отражает
существующую действительность. В условиях демократического общества
функции государственного управления в различных формах осуществляют
органы всех ветвей власти. Понятия «аппарат государства» и «аппарат
государственного управления» могут рассматриваться как идентичные, так
же как и «орган государства» и «орган государственного управления».
Вместе с тем, представляется, что понятие «государственное управление»
более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», так же
как и «орган государственного управления» шире понятия
«исполнительный орган». Все органы исполнительной власти - это органы
государственного управления, но не все органы государственного
управления - исполнительные органы государства, в связи с чем
Центральный банк РФ, не будучи органом исполнительной власти,
является органом государственного управления.
3. Понятие органа государственного управления, как
организационно и структурно обособленной части государственного
аппарата, созданной в порядке, предусмотренном соответствующим
нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих
функций государства в отдельных сферах общественной жизни, и
наделенной для этого государственно-властными полномочиями, которые
она реализует в рамках своей компетенции в установленной форме.
Перечисленные признаки в полной мере характерны и для Центрального
банка РФ, который может рассматриваться как орган государственного
управления.
4. Результаты анализа элементного состава банковской системы
России и зарубежных стран (Франции, Испании, Италии) позволяют
сформулировать правовое понятие банковской системы современного
демократического государства с рыночно ориентированной
экономикой, как совокупности взаимодействующих и взаимосвязанных организаций, осуществляющих банковскую деятельность на основе лицензии уполномоченного государством субъекта, а также органов государства, осуществляющих государственное управление банковской деятельностью.
Данное определение основывается на выделении трех элементов банковской системы:
кредитные организации, непосредственно осуществляющие банковские операции, т.е. по существу выполняющие функции банковской системы;
организации, обеспечивающие эффективность функционирования кредитных организаций, т.е. не выполняющие непосредственно банковских операции, но способствующие их единообразному и наиболее успешному осуществлению;
3. органы государственного управления банковской системой,
осуществляющие правовое регулирование отношений, возникающих в
процессе осуществления банковской деятельности и ее обеспечения с
целью упорядочения такой деятельности и защиты интересов ее клиентов.
Перечисленные компоненты образуют систему, т.е. объединенную общими функциями (банковская деятельность - осуществление, обеспечение, регулирование) и целями (кредитование экономики) совокупность. Кроме того, наличие общей правовой основы - банковского законодательства, регламентирующей сопоставимый правовой статус отдельных элементов банковской системы, а также способы их взаимодействия между собой, и закрепляющей различные типы связей между элементами свидетельствует о том, что совокупность названных трех элементов образует систему.
5. Исследование зарубежного опыта правового регулирования банковской системы позволило сделать вывод о том, что на сегодняшний день сформировались и существуют три основные модели организации государственного управления кредитно - банковской системой.
Для первой модели характерно наделение государством путем закрепления в законе нескольких государственных органов специальными полномочиями в различных областях государственного управления в банковской сфере, что характерно для Франции. К этим органам относятся:
A) государственный орган, осуществляющий регулирование
банковской деятельности на основании издаваемых подзаконных актов
(предписания общего порядка, установление обязательных
экономических нормативов, определение условий проведения банковских
операций и т.п.);
Б) государственный орган, осуществляющий
выдачу/аннулирование разрешения на осуществление банковской деятельности;
B) государственный орган, осуществляющий надзор за соблюдением
банковского законодательства и применение юридических санкций в
случае его нарушения.
При этом центральный банк страны не обладает ни одним из перечисленных выше полномочий по регулированию и надзору за банковской деятельностью, он лишь обеспечивает работу органов управления кредитной системой и сам непосредственно к ней не относится. В соответствии с законодательством он остается неотъемлемой частью банковской системы страны и возглавляет ее, одновременно являясь органом «опеки» кредитных учреждений, не обладая какими-либо государственно-властными полномочиями в сфере управления кредитными учреждениями.
Вторая модель основывается на том, что полномочия по правовому
регулированию и контролю за деятельностью кредитных учреждений разделены между Центральным банком и Министерством экономики и финансов (например, Испания). Соответствующее министерство, в свою очередь, выдает разрешения на учреждение частного банка и на внесение изменений в устав и иные учредительные документы, а также дает согласие на замену высших должностных лиц кредитного учреждения. Все регулятивные и надзорные полномочия сосредоточены в руках центрального банка. Однако при такой схеме отсутствует монополизм центрального банка в сфере государственного управления банковской деятельностью.
При третьей модели все полномочия по правовому регулированию банковской деятельности принадлежат центральному банку, что характерно, в частности, для Италии и Российской Федерации.
6. Вывод о целесообразности использования второй модели
организации государственного управления кредитной системой
Российской Федерации и передачи части полномочий Банка России,
например, по регистрации и лицензированию деятельности кредитных
организаций, а также по отзыву, приостановлению у них лицензии
соответствующему министерству. Целесообразность выбора данного типа
модели организации государственного управления обусловлена тем, что
чрезмерный монополизм Центрального банка, характерный для третьей
модели государственного регулирования банковской системой, может
способствовать злоупотреблениям должностных лиц Банка России,
негативно сказываться на функционировании всей банковской системы.
Это объясняется противоречивостью целей и задач, возлагаемых
законодательством на Банк России.
7. Вывод о том, что момент государственной регистрации и момент
выдачи лицензии кредитной организации должны совпадать.
Объединение этих процедур значительно облегчит деятельность Центрального банка РФ (его территориальных учреждений и департамента
лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций), поскольку процесс рассмотрения документов и принятия решений не будет разорван во времени; позволит сократить сроки всей процедуры (все документы будут рассматриваться один раз); упростит действия учредителей кредитной организации, но самое главное, исключит возможность недобросовестного использования наименования «банк» или «кредитная организация» и осуществления банковских операций без лицензии.
Для объединения процедуры регистрации и лицензирования деятельности кредитных организаций необходимо изменить перечень документов, представляемых в территориальное учреждение Банка России учредителями кредитной организации, дополнив его требованием о стопроцентной оплате уставного капитала на момент подачи документов для регистрации и получения лицензии и необходимостью представления документа, подтверждающего оплату ста процентов уставного капитала и правомерность такой оплаты.
8. Предложения по совершенствованию правового регулирования банковской деятельности, в том числе о необходимости закрепления в банковском законодательстве нормы о том, что отрицательное аудиторское заключение, составленное по факту проведения аудиторской проверки кредитной организации по поручению Банка России, является основанием для применения Банком России к данной кредитной организации санкций в случае обнаружения фактов нарушения банковского законодательства и предписаний Банка России. Кроме того, необходимо урегулировать порядок рассмотрения отрицательного аудиторского заключения и установить сроки принятия конкретного решения уполномоченным лицом о применении конкретных санкций к кредитной организации.
Теоретическая и практическая значимость исследования имеют несколько аспектов: научный, правотворческий, правоприменительный и учебный, что проявляется в следующем.
Основные положения и выводы, сделанные в настоящей работе, использованы и могут использоваться в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правового регулирования государственного управления банковской системой, места и роли Банка России как субъекта управления.
Рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании об ограничении монополизма Центрального банка РФ в процессе регистрации кредитных организаций, а также положение о том, что регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган -Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций, использовались при подготовке проекта Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в 2002 г. и были законодательно закреплены соответственно в статьях 4 и 56.
Выводы диссертационного исследования используются в нормотворческой и в правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по таким учебным курсам, как: «Финансовое право», «Административное право», «Банковское право».
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения и практические рекомендации, сформулированные автором, прошли апробацию в процессе законопроектной работы, были учтены при подготовке таких, в частности, проектов федеральных законов «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Результаты авторской концепции положены в основу подготовки нормативно-правовых актов Банка России.
Ряд выводов и заключений, сделанных соискателем, докладывались на многочисленных международных и российских научно-практических конференциях, посвященных обсуждению проблем функционирования банковской системы, в том числе: на научно-практической конференции юридических служб национальных банков стран СНГ и Балтии «Актуальные проблемы банковского законодательства, сравнительный анализ правовых норм» в сентябре 2003 г. (г.Санкт-Петербург); на научно-практическом семинаре «Актуальные проблемы применения банковского законодательства» в апреле 2004 г. (г. Псков); на научно-практическом семинаре Международного валютного фонда «Текущие проблемы денежно-кредитного и финансового права (международно-правовые аспекты)» в мае-июне 2004 г. (г. Вашингтон - США) и на других ранее состоявшихся конференциях.
Материалы диссертации, основные выводы и положения о совершенствовании государственного управления банковской системой РФ используются в учебном процессе в МГИМО (Университет) МИД РФ и в МПОА, а также в системе учебных заведений Банка России.
Понятие, принципы и методы организации государственного управления
В России наука государственного управления получила официальное признание сравнительно недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы государственного управления, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного управления, по существу, сводились к обеспечению реализации партийных решений, принятых помимо государственных структур. Само же государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельности, а его смысл сводился к формуле «команда—исполнение—отчет». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты не допускались.
Кроме того, наследием того периода стало упрощенное и одновременно слишком узкое понимание государственного управления только как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов. Такая позиция основывалась на утверждении, что государственное управление— это функция аппарата государства. Само по себе утверждение достаточно верное, но в данном случае большое значение имеет трактовка понятия «аппарат государства» или «государственный аппарат». В советском праве этим понятием обозначалась совокупность только тех органов, которые сейчас мы бы назвали исполнительными. Действительно, в условиях социалистического государства только они и занимались государственным управлением, поэтому такое толкование термина «государственный аппарат» было вполне логичным. Из этого следовало, что государственное управление — это функция исполнительных органов государства. В условиях реформирования административно-командной системы и перехода к демократическому правовому государству государственным управлением занимаются абсолютно все органы государственной власти, а не только исполнительные. И сегодняшний аппарат государства— это огромная и разветвленная система всех государственных органов и должностных лиц, осуществляющих управление государством1. Представляется, что неоправданно узкая трактовка понятия «государственный аппарат» (как системы исполнительных органов государства) привела к такой же узкой трактовке понятия «государственное управление» (как функции только исполнительных органов государства), поэтому при неизменности формулы «государственное управление — это функция аппарата государства» ее сущность трансформируется в связи с расширенным пониманием категории «аппарат государства». Поскольку аппарат современного государства— это система всех государственных органов, то государственное управление— это функция всех этих органов государства без исключения. К сожалению, и сейчас многие ученые считают, что государственное управление— это деятельность исключительно исполнительных органов государства
Вряд ли можно согласиться с такой точкой зрения. На взгляд автора, сегодня государственное управление в различных формах осуществляют все органы государства, а не только исполнительные. Например, Государственная Дума и законодательные (представительные) органы .власти субъектов РФ осуществляют государственное управление в форме законодательного регулирования различных общественных отношений; Центральный банк Российской Федерации и Центральная избирательная комиссия, будучи органами государства с «особым статусом» и не являясь исполнительными органами, также принимают самое непосредственное участие в государственном управлении кредитно-банковской сферой и избирательным процессом соответственно.
Собственно, любой орган государства создается в целях реализации определенной функции государства. Реализация же каждой конкретной государственной функции или решение какой-либо задачи, стоящей перед государством, проявляются в целенаправленном, организующем и регулирующем воздействии органа государства и его должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей для достижения определенных целей и решения общественных проблем, т.е. для осуществления государственной политики. А поскольку такое воздействие, подкрепленное государственно-властными полномочиями, и есть государственное управление, следовательно, именно оно (государственное управление) и является общей функцией всех органов государства. Иными словами, основное назначение государственных органов— осуществление государственного управления в какой-либо отдельной сфере общественной жизни. Управление— это деятельность органов государственной власти.
Субъекты государственного управления: понятие и классификация
Субъектом государственного управления в целом является государство. Поскольку понятие «государство» как организация (аппарат) управления обществом представляет собой аппарат государственного управления или государственный аппарат (на взгляд автора, эти понятия идентичны), следовательно, субъектом государственного управления выступает государственный аппарат. Он, в свою очередь, состоит из системы всех государственных органов. Отсюда можно сделать вывод, что субъектом государственного управления в целом является система всех органов государства.
Иными словами, государственное управление находит свое выражение в деятельности органов государства. Как уже отмечалось в 1 настоящего исследования, основной общей функцией всех без исключения органов государства является осуществление государственного управления, поскольку они создаются именно для осуществления такового. Таким образом, все органы государственного управления являются государственными органами и наоборот: все государственные органы осуществляют государственное управление, поэтому их с полной уверенностью можно назвать органами государственного управления.
Однако необходимо помнить, что каждый отдельно взятый орган государства осуществляет лишь часть государственного управления в смысле его реализации в отдельной сфере общественной жизни. В связи с тем, что термины «орган государственного управления» и «орган государственной власти» идентичны, представляется возможным использовать для определения понятия «орган государственного управления» понятие «орган государства».
В научной литературе нет единого понятия органа государственной власти. Например, в одних случаях под государственным органом понимается «учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (например, орган здравоохранения, орган образования)».
По мнению автора, данное определение не может рассматриваться как юридически корректное. Существенным признаком органа государственной власти является исполнение им не каких-либо задач (функций) в различных сферах общественной жизни, а именно исполнение функций государственного управления отдельными сферами общественной жизни. Кроме того, государственное управление распространяется не на все общественные отношения и необходимо не во всех сферах жизнедеятельности общества, равно как объем и методы государственного управления различаются в зависимости от регулируемой (управляемой) сферы.
Задачи, стоящие перед государством и обществом, во многом сходны, но не идентичны: обычно вторые значительно шире первых и включают в себя, помимо прочего, проблемы нравственности и морали, т.е. таких сфер общественной жизни, которые государством не регулируются и не управляются. В условиях развитого гражданского общества государство не стремится охватить своим регулированием и поставить под контроль все сферы общественной жизни. Как правило, оно ограничивается охраной и управлением в сфере наиболее важных отношений между гражданами и органами государственной власти.
Большинство государственных учреждений, как, впрочем, и частных организаций, «выполняют определенные задачи в той или иной области общественной жизни», но далеко не все выполняют функции государственного управления. Даже среди организаций или учреждений, которые решают отдельные задачи, стоящие перед государством, есть те, которые не относятся к государственным органам. Например, аудиторские организации проводят финансовый контроль, не являясь при этом государственными органами. Эти организации не осуществляют государственного управления в области финансов. Совсем другой статус у Министерства финансов: его можно с полной уверенностью назвать органом государственной власти. Это учреждение осуществляет государственное управление в названной области, обладает правом проведения государственного финансового контроля и, следовательно, наделено государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать от имени государства юридически значимые решения и обязанностью обеспечивать их реализацию. Иными словами, оно осуществляет государственную политику в области финансов, что и дает основания отнести его к органам государственной власти.
Таким образом, вышеназванное определение, являясь слишком общим, не отражает сущность государственного органа— органа государственного управления и не позволяет выделить наиболее существенные его признаки.
В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое
Государственное управление банковской системой во Франции (правовое регулирование)
Современная кредитная система Франции имеет два четко сформировавшихся уровня. Первый уровень включает в себя несколько специальных органов управления кредитной системой страны — Комитет банковской регламентации, Комитет кредитных учреждений, Банковскую комиссию и Банк Франции. Второй уровень— это сеть банков, кооперативных банков, банков взаимного кредитования, сберегательных касс, касс взаимного кредита, финансовых обществ (лизинговых и трастовых компаний) и других организаций.
Исторически во Франции сложилась довольно четкая специализация банков, в основу которой было положено разделение эмиссионно-учредительных и депозитно-ссудных операций. Существовала система специализированных коммерческих банков. Они подразделялись на три категории: депозитные, деловые, а также банки среднесрочного и долгосрочного кредитования. Депозитные банки специализировались на депозитно-ссудных операциях, деловые— на участии в капиталах, управлении действующими или находящимися в стадии становления предприятиями и на долгосрочном кредитовании. Банки среднесрочного и долгосрочного кредитования занимались депозитно-ссудными операциями на срок, равный или свыше двух лет.
К концу 60-х годов различия между депозитными и деловыми банками начинают стираться. В результате банковской реформы, осуществленной путем принятия декретов от 25 января 1966 г. и от 1 сентября 1967 г., депозитным банкам было предоставлено право наряду с бессрочными принимать вклады на срок более двух лет, а деловым — вклады до востребования, в том числе и от граждан. Кроме того, депозитным банкам разрешалось принимать участие в капиталах и управлении предприятиями нефинансового характера в размере 20% капитала этих предприятий или до 100% собственного капитала банка.
Однако к началу 80-х годов, когда экономика Франции испытывала значительные трудности, стало очевидно, что банковская система перестала в полной мере отвечать существующим условиям хозяйственной практики из-за недостаточной сбалансированности и универсальности. В связи с этим была предпринята банковская реформа, в результате которой введен статус универсального банка, способного выполнять самые различные операции, а также дана новая классификация кредитных учреждений.
Существовавшая тенденция к созданию универсального типа банков получила логическое завершение в реформе 1984 г. Закон от 24 января 1984 г. упразднил существовавшие различия между отдельными категориями банков и предоставил всем кредитным учреждениям право выполнять одни и те же банковские операции. В соответствии с Законом от 24 января 1984 г. банковские и небанковские финансовые институты объединены под общим названием «кредитные учреждения», которые подразделены на шесть видов: 1) банки; 2) банки взаимного или кооперативного кредита; 3) кассы сбережения и социального страхования; 4) кассы муниципального кредита; 5) финансовые компании; 6) специализированные финансовые институты.
В статье 1 Закона от 24 января 1985 г. дано общее определение кредитных учреждений как юридических лиц, которые в качестве обьиной профессиональной деятельности осуществляют банковские операции. Закон не распространяется на Банк де Франс, Казначейство, Депозитную кассу и финансовую службу почты и телекоммуникаций, эмиссионные институты заморских территорий и департаментов.
Специалистами предлагается следующая классификация французских кредитных учреждений: 1) центральный банк; 2) коммерческие банки; 3) специальные кредитно-финансовые институты .
Центральный банк— Банк де Франс— осуществляет общее руководство банковской системой, занимается кредитованием коммерческих банков, эмиссией денежных знаков и иными операциями, определенными в законе. Коммерческие банки (Банк Насьональ де Пари, Креди Моннэ, Сосьете Женераль, Банк Вормс, Банк Малле и др.) выполняют расчетные операции и организуют платежный оборот в рамках хозяйства всей страны. К специальным кредитно-финансовым институтам относятся учреждения, специализирующиеся на кредитовании определенных сфер и отраслей хозяйственной деятельности; банки специального легального статуса89; Французский внешнеторговый банк90 и иные финансовые учреждения (общества регионального развития, учреждения потребительского кредитования и др.).
Правовое регулирование порядка создания кредитных организаций
Любая кредитная организация в России как субъект гражданско-правовых отношений в первую очередь представляет собой юридическое лицо. Это означает, что на правовой статус названных организаций распространяются все нормативные положения, касающиеся юридических лиц, в том числе порядка их создания и возникновения у них правоспособности.
Согласно гражданскому законодательству правоспособность юридического лица возникает в момент его создания, которым, в свою очередь, признается момент государственной регистрации (п. 3 ст. 49, п. 2. ст. 51 ГК РФ). Таким образом, действующее гражданское законодательство не признает решение физических и (или) юридических лиц — учредителей о создании юридического лица юридическим фактом, т.е. такое решение само по себе не влечет никаких юридических последствий. Для того чтобы создать юридическое лицо, помимо решения учредителей, необходим факт государственной регистрации. И только с момента регистрации юридического лица в соответствующих государственных органах оно приобретает гражданскую правосубъектность.
Необходимо отметить, что ГК РФ не связывает момент создания юридического лица с внесением его в Единый государственный реестр юридических лиц, т.е. не признает эти действия уполномоченных государственных органов в качестве юридического факта. В связи с этим основанием возникновения гражданской правосубъектности юридического лица является сложный юридический состав: учредительный договор о создании конкретного юридического лица и государственная регистрация данного юридического лица.
Необходимость государственной регистрации юридических лиц объясняется не столько важностью определения момента создания юридического лица, после чего оно имеет право вступать в различные гражданские правоотношения, т.е. становится их субъектом. Основное назначение государственной регистрации — обеспечение финансового, в первую очередь налогового контроля за деятельностью юридических лиц.
Большая часть юридических лиц регистрируется в налоговых органах. Однако из этого правила есть законодательно закрепленные исключения. К таким исключениям относятся и кредитные организации. В соответствии с банковским законодательством принятие решений о государственной регистрации кредитных организаций осуществляется Банком России.
Наделение Банка России регистрационными полномочиями относительно кредитных организаций объясняется тем, что он является верхним звеном банковской системы России и на сегодняшний день единственным специальным органом, наделенным государством соответствующими властными полномочиями в банковской сфере, одна из основных целей деятельности которого состоит в развитии и укреплении банковской системы. В свою очередь, полномочия по управлению банковской системой и ее регулированию немыслимы без контроля за созданием новых кредитных организаций. Поэтому, являясь единственным органом банковского регулирования и надзора, ЦБ РФ принимает решения о государственной регистрации кредитных организаций.
Государственной регистрации кредитной организации всегда предшествует решение учредителей о создании такого рода организации. Инициатива создания кредитной организации может принадлежать как юридическим, так и физическим лицам, участие которых в кредитной организации не запрещено законом. При этом учредители — юридические лица должны быть зарегистрированы в установленном законом порядке, иметь устойчивое финансовое положение, достаточно средств для внесения в уставный капитал кредитной организации, действовать в течение трех лет и выполнить обязательства перед бюджетом страны за последние три года. Наличие у юридического лица задолженности перед бюджетом, подтвержденное органами Федеральной налоговой службы РФ, независимо от имеющейся отсрочки по ее уплате, является основанием для отказа в приеме такого юридического лица в состав учредителей кредитной организации. Кроме того, в течение последних шести месяцев, предшествующих дате подачи документов для государственной регистрации, кредитная организация должна иметь прибыль и своевременно выполнять обязательства перед кредиторами.
Учредители кредитной организации подписывают учредительный договор или договор о создании кредитной организации в форме акционерного общества, в котором фиксируется обязанность учредителей создать кредитную организацию, порядок совместной деятельности по ее созданию, условия передачи учредителями своего имущества кредитной организации и участия в ее деятельности, условия, порядок распределения прибыли и убытков между участниками, управление деятельностью кредитной организации и порядок выхода участников (учредителей) из ее состава.
