Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы деятельности центральных банков зарубежных стран 14
1. Законодательство о центральных банках 14
2. Акты центральных банков как источники финансового права 52
Глава II. Организация центральных банков зарубежных стран 64
1. Правовая природа центральных банков 64
2. Устройство центральных банков зарубежных стран 83
Глава III. Деятельность центральных банков зарубежных стран 110
1. Общая характеристика основных функций центральных банков 110
2. Взаимоотношения между центральными банками и государственными органами и организациями 148
Заключение 167
Приложения 178
Литература 185
- Законодательство о центральных банках
- Акты центральных банков как источники финансового права
- Правовая природа центральных банков
- Общая характеристика основных функций центральных банков
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Центральным банкам принадлежит исключительно важное место в финансовой и экономической системах современных государств. Это обусловлено рядом причин, в числе которых, прежде всего, надо назвать монопольную роль центральных банков в создании денег.
Выпуск в обращение денежной массы - старейшее и одно из наиболее важных направлений деятельности центральных банков. На ранних этапах становления банковских систем эмиссию наряду с центральными банками осуществляли также коммерческие банки. В дальнейшем исключительное право на эмиссию было закреплено за центральными банками. Современные центральные банки имеют уникальную возможность влиять на динамику цен в стране, а также на экономическую систему в целом через уменьшение или увеличение денежной массы.
Велико значение центральных банков и в обеспечении условий- для стабильной работы банковской системы. Исторически это направление деятельности возникло из осознанной правительствами необходимости оказания помощи банкам, оказавшимся в затруднительном положении, и получило название функции кредитора в последней инстанции (the lender of last resort). Одновременно с этой функцией центральные банки были наделены полномочиями по определению правил деятельности своих должников и контролю за ними, т.е. правом регулировать банковскую систему.
Центральные банки зарубежных стран имеют полномочия по осуществлению банковского надзора или участию в его осуществлении, лицензированию деятельности банков, принятию обязательных для исполнения правил, регулирующих отношения в банковской сфере.
Центральные банки играют ключевую роль в борьбе с инфляцией и, следовательно, в создании условий для стабильного экономического роста. Диспропорции в денежно-кредитной сфере приводят к финансовому краху хозяйствующих субъектов, уничтожают накопления граждан, влекут иные
4 негативные социальные последствия. Универсального способа предотвращения финансовых кризисов мировой практикой не выработано. Однако общепризнанно, что в наилучшей степени противостоять угрозе разрушительных последствий финансовых потрясений может независимый центральный банк.
Взаимосвязь между степенью независимости центрального банка в проведении денежно-кредитной политики и состоянием денежного обращения, а также темпами инфляции носит характер объективной закономерности. Поэтому к концу XX века в мире явно обозначилась тенденция к усилению независимости центральных банков; от государственных органов и, в первую очередь, от правительств. Эта тенденция получила отражение в законодательстве о центральных банках.
Роль и значение центральных банков в современном мире предопределяют интерес к этому институту специалистов в различных областях знания. Представители юридической науки исследуют правовые основы организации и деятельности центральных банков с позиций различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского и финансового.
Вместе с тем необходимо учитывать, что отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования центральных банков, в значительной части являются финансово-правовыми. Это обусловливает актуальность и научный интерес к рассмотрению этих вопросов с позиций науки финансового права, поскольку исследований финансово-правового статуса центральных банков зарубежных стран было проведено явно недостаточно. При этом такие исследования вовсе не должны носить узкоотраслевой характер.
Эффективное функционирование банковской системы - необходимое условие развития экономики России. За последние годы в нашей стране создана принципиально новая банковская система, на верхнем уровне которой находится центральный банк. Это объективно определяет ключевую роль
5 центрального банка в регулировании банковской деятельности. Экономика России и ее банковская система все в большей мере интегрируются в мировое экономическое пространство и поэтому испытывают влияние международных финансовых рынков. В связи с этим изучение опыта стран с развитыми банковскими системами имеет практическую значимость с точки зрения совершенствования правового регулирования банковской системы Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. При написании
диссертационного исследования автор опирался на результаты и выводы,
представленные в трудах российских ученых в области конституционного
права (А.С.Автономова, М.В.Баглая, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, В.Е.Чиркина,
Л.М.Энтина), административного права (А.Б.Агапова, Д.Н.Бахраха,
А.Н.Козырина, Л.Л.Попова, Б.В.Россинского, Ю.Н. Старил ова,
Ю.А.Тихомирова, М.А.Штатиной), финансового права (Н.М.Артемова, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, М.В .Карасевой, Ю.А.Крохиной, Э.Д.Соколовой, Г.П.Толстопятенко, Н.И.Химичевой).
Значительный вклад в исследование вопросов правового статуса центральных банков России и зарубежных стран внесли: П.Д.Баренбойм, А.Г.Братко, Ю.И.Бобраков, А.Ю.Викулин, А.А.Вишневский, Я.Н.Гейвандов, А.М.Ковалева, В.И.Лафитский, М.А.Московкина, Е.Н.Пастушенко, В.П.Поляков, Г.А.Тосунян, А.В. Турбанов и др.
Правовой статус центральных банков изучался также зарубежными авторами, как юристами, так и экономистами: А.Алесиной, Д.Бэнноком, Ж.Пассейком, М.Кроуфордом, В.Мэнсером, В.Поллардом, К.Рогоффом, М.Ротбратом, В.Смит, Дж. де Хааном, С.Фишером и др.
Проблемы правового статуса центральных банков зарубежных стран затрагивались в ряде диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук: С.А.Голубева «Правовое регулирование государственного управления банковской системой в Российской Федерации и зарубежных странах» (Москва, 2004), В.М.Столяренко «Центральный банк - как орган
государственной власти (на примере Великобритании, Испании, Российской Федерации, США, Франции и ФРГ)» (Москва, 2003) и кандидата юридических наук: Е.А.Чегринца «Конституционно-правовой статус центральных банков Европейского союза (на примере Европейской системы центральных банков) (Москва, 2001) и др.
Кроме того, деятельность центральных банков была предметом ряда диссертационных исследований по специальности мировая экономика. В их числе можно назвать диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук: А.А.Корзуна «Современные методы регулирования экономической конъюнктуры центральными банками развитых стран» (Москва, 2006), А.С.Шульгина «Роль европейского центрального банка в монетарной политике стран зоны евро» (Москва, 2006) и др.
Предмет и объект исследования. В упомянутых и некоторых иных диссертациях были проанализированы главным образом конституционно-правовые или административно-правовые аспекты деятельности центральных банков. В российской финансово-правовой науке сравнительно-правовым исследованиям центральных банков зарубежных стран уделялось недостаточное внимание. Вместе с тем именно сравнительное изучение позволяет выявить проверенные мировой практикой подходы к регулированию финансово-правового статуса центральных банков, а также закономерности и тенденции, характерные для развития данного института.
В связи с этим объектом исследования выступают финансово-правовые и иные общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности центральных банков зарубежных стран.
Предмет данного диссертационного исследования составляют нормативные правовые акты, закрепляющие правовое положение центральных банков зарубежных стран, а также материалы практики их функционирования.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное теоретическое исследование финансово-правового статуса центральных
7 банков зарубежных стран, принадлежащих к различным правовым системам, банковские системы которых находятся на разных стадиях развития.
В работе проведен сравнительно-правовой анализ законодательства о центральных банках и практики его применения более 30 зарубежных стран. Прежде всего, был проанализирован финансово-правовой статус центральных банков стран с наиболее развитыми банковскими системами: Банк Англии, Банк Франции, Бундесбанк, ФРС, Банк Японии. Использовался материал по наиболее интересным в историческом, правовом или ином плане европейским банкам (Банк Бельгии, Банк Испании, Банк Италии, Банк Нидерландов, Банк Португалии, Банк Швейцарии, Риксбанк, Банк Турции и др.). Исследовался финансово-правовой статус центральных банков стран, банковские системы которых находятся в стадии трансформации, связанной с социально-экономическими изменениями в государствах. Имеются в виду центральные банки стран Восточной Европы (Банк Венгрии, Банк Польши, Банк Чехии), центральные банки стран Балтии (Банк Латвии, Банк Литвы, Банк Эстонии), а также центральные банки стран СНГ (Банк Армении, Банк Беларуси, Банк Грузии, Банк Казахстана, Банк Молдовы, Банк Украины и др.). И, наконец, было проанализировано правовое положение центральных банков стран, находящихся под влиянием мусульманского права (Банк Ирана, Банк Пакистана, Банк Судана).
Для реализации этой цели в диссертации поставлены следующие задачи:
-проанализировать основные источники правового регулирования института центрального банка, их значимость и соотношение;
-выявить тенденции в правовом регулировании института центрального банка;
-исследовать виды и назначение актов центральных банков;
-проанализировать правовую природу центральных банков и особенности ее правовой регламентации в странах, принадлежащих к различным правовым системам;
-исследовать содержание понятия «финансово-правовой статус центрального банка», его соотношение со смежными категориями;
-выявить особенности правового регулирования отношений, связанных с формированием капитала, резервов, фондов и распределением прибыли центральных банков;
-проанализировать функции центральных банков и на этой основе показать основные тенденции их развития на современном этапе;
-исследовать взаимоотношения центральных банков и государственных органов и организаций и правовые подходы к регламентации этих взаимоотношений;
-выявить особенности правового регулирования организации и деятельности Банка России и сформулировать практические рекомендации по их совершенствованию, учитывающие опыт зарубежных стран.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания общественных и правовых закономерностей: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, а также системный анализ.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором проведено законченное комплексное сравнительно-правовое исследование финансово-правового статуса центральных банков зарубежных стран, в научный оборот введены новые материалы, на основе проведенного анализа сформулированы предложения, которые могут иметь значимость для законопроектной и иной практической деятельности.
Элементы научной новизны содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Статус центральных банков носит комплексный характер. В нем
сочетаются конституционно-правовые, административно-правовые,
гражданско-правовые и финансово-правовые элементы. Эти элементы взаимосвязаны и только в своей совокупности дают целостную характеристику правового положения центрального банка. Исследование
9 правового положения центрального банка с позиции отраслевой юридической науки не позволяет выявить все многообразие этого института, поэтому изучение центральных банков неизбежно приобретает междисциплинарный характер.
Финансово-правовой статус центрального банка представляет собой часть его правового статуса и может рассматриваться в узком и широком значениях. В узком смысле под финансово-правовым статусом центрального банка понимается совокупность финансово-правовых функций и полномочий, закрепленных в законодательстве о центральном банке, и направленных на реализацию его целей и задач. В широком значении содержание этого понятия включает также характеристику его капитала, резервов, фондов, схем распределения прибыли, порядка финансирования центрального банка, а также финансово-правовых средств обеспечения независимости центрального банка, ответственности банка за результаты финансовой деятельности.
2. В мировой практике сложился определенный стандарт правового регулирования статуса центральных банков. Анализ законодательства о центральных банках зарубежных стран показывает принципиальное сходство как источников, закрепляющих правовое положение центральных банков, так и многих элементов содержания этого статуса.
Правовая основа центральных банков в странах с развитыми банковскими системами отличается стабильностью, которая является необходимым условием успешного выполнения центральными банками возложенных на них функций и задач. Вместе с тем этот институт развивается, что не может не проявляться в правовом регулировании. Одна из важнейших тенденций развития законодательства о центральных банках европейских стран связана с созданием Европейской системы центральных банков и вхождением национальных центральных банков в эту систему в качестве участников, а также с признанием обязательности норм, издаваемых наднациональными банковскими структурами.
3. Нормотворчество центральных банков представляет собой один из
способов осуществления возложенных на них целей и задач. Эта правовая
форма деятельности центральных банков состоит в официальном выражении
и закреплении правовых норм или установлении, изменении и прекращении
прав и обязанностей конкретных кредитных организаций. Наиболее четкую
нормативную основу право издавать акты имеет в странах, центральные
банки которых находятся под влиянием публичного права.
Нормативные правовые акты центральных банков должны
рассматриваться как самостоятельная группа источников административного и финансового права.
4. В правовой природе центральных банков могут преобладать
публично-правовые или частноправовые начала. При этом нормы частного
права действуют в отношении центральных банков с некоторыми
особенностями. В свою очередь, публично-правовые начала сочетаются с
активным участием центральных банков в гражданском обороте. Это
позволяет считать центральные банки институтом с особой правовой
природой, сочетающей отдельные черты государственного органа и
банковской организации.
5. Капитал, резервы, фонды центральных банков формируются таким
образом, чтобы в наибольшей степени соответствовать публично-правовым
задачам, реализуемым центральными банками, поскольку ни в одной стране
извлечение прибыли не является основной целью деятельности этих банков.
Существенное отличие финансово-правового статуса центральных банков многих зарубежных стран от Банка России состоит в том, что эти банки не являются субъектами налогообложения. Но при этом часть прибыли центрального банка, как и в нашей стране, перечисляется в государственный бюджет.
Финансовое положение центральных банков призвано обеспечивать, с одной стороны, возможность самостоятельного решения банками
возложенных на них задач, с другой - необходимую прозрачность их деятельности.
Управлению центральным банком в каждой зарубежной стране присущи свои особенности. Вместе с тем схожесть основных целей деятельности центральных банков обусловливает и сопоставимость организации их управления, которую отличает сочетание коллегиальных и единоличных начал в управлении, обеспечение стабильности, прозрачности и независимости в их деятельности, законодательное разграничение полномочий между органами центральных банков.
Центральные банки выполняют классические функции, которые сложились более века тому назад. Вместе с тем способы реализации этих функций подвержены трансформации. Центральные банки все более освобождаются от решения оперативных задач, сосредоточивая свое внимание на вопросах стратегии развития финансовой и банковской систем. В странах с развитыми банковскими системами центральные банки вместо операций на открытом рынке в ряде случаев могут ограничиваться словесными заявлениями (open mouth operations), которые . позволяют сориентировать финансовый рынок в том или ином направлении.
В каждой стране отношения, связывающие центральный банк с государственными органами и кредитными организациями, отличаются своеобразием и зависят от национальных традиций, особенностей государственного устройства и банковской системы.
В конституциях и законах о центральных банках устанавливается ряд положений, по которым можно судить о степени независимости центральных банков. К числу важнейших таких положений относятся: механизмы назначения на должности и освобождения от должности руководства центрального банка; право государственных органов на вмешательство в денежно-кредитную политику, проводимую центральным банком; порядок кредитования правительства. В работе анализируются возможные способы конкретизации этих положений с тем, чтобы соответствующие правовые
12 нормы в наибольшей степени отвечали идее независимости центрального банка.
9. На основе проведенного сравнительного анализа выделяются следующие направления совершенствования финансово-правового статуса Банка России:
-дальнейшая стабилизация, сокращение состава резервируемых обязательств и постепенное снижение нормативов до уровня, применяемого ведущими центральными банками мира;
-развитие системы рефинансирования, а также системы страхования вкладов. Опыт зарубежных стран показывает, что центральные банки отдают предпочтение краткосрочному кредитованию, но в ситуациях, угрожающих стабильности банковской системы, стремятся применять все зависящие от них меры, чтобы избежать паники на банковском рынке, прибегая к долгосрочным кредитам, кредитам без обеспечения и даже к выводу из кризиса конкретной кредитной организации;
-последовательная реализация мер, направленных на повышение капитализации банковской системы Российской Федерации;
- предоставление Банку России полномочий, необходимых для реализации рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору об установлении дифференцированных нормативов достаточности капитала банков, исходя из оценки профиля и уровня риска, качества управления; ими и состояния внутреннего контроля; предъявлении требований к кредитным организациям о публичном раскрытии определенной информации,, о разработке внутренних процедур по управлению принимаемыми рисками.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследования научными выводами, введенными в научный оборот новыми материалами, а также разработанными на основе сравнительного анализа предложениями по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности Банка России.
13 Материалы диссертации, а также сформулированные выводы и рекомендации могут быть использованы в законопроектной, научно-исследовательской и преподавательской деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии, а также представлены в статьях автора в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ для публикации основных результатов диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата юридических наук, иных научных и научно-практических периодических изданиях.
Законодательство о центральных банках
Настоящее исследование представляется необходимым начать с общей характеристики законодательства о центральных банках, т.е. речь пойдет об источниках правового регулирования данного института. При этом имеется в виду общепринятая в теории государства и права концепция, согласно которой под источниками правового регулирования понимаются формы правового закрепления того или иного института.
Источники правового регулирования можно условно разделить на ряд групп. Первую группу источников образуют конституции. Конституционные нормы о центральных банках составляют основу их правового статуса в целом и финансово-правового статуса, в частности.
Приведем несколько примеров конституционных характеристик центральных банков с тем, чтобы на их основе попытаться показать современные конституционно-правовые тенденции в регулировании данного института.
В соответствии со ст. 88 Основного закона Германии 1949 г1, предусматривается создание валютного и эмиссионного банка в качестве федерального банка, а также возможность передачи задач и полномочий федерального банка в рамках европейского союза Европейскому Центральному банку. По ст. 73 Конституции исключительной законодательной компетенцией по вопросам валюты, денежного обращения и чеканки монет обладает Федерация.
По Конституции Индии 1949 г2, денежное обращение, монетная система и законные платежные средства, иностранная валюта, резервный банк Индии, регистрация, регулирование деятельности и ликвидация банковских корпораций, а также банковское дело относятся к числу вопросов, отнесенных к компетенции Союза.
Согласно ст. 28 Конституции Мексиканских Соединенных Штатах 1917 г3., действующей с последующими изменениями и дополнениями, чеканка монеты; выпуск денежных знаков единым банковским учреждением, контролируемым Федеральным Правительством, относится к одному из допускаемых видов монополии.
Согласно ст. 102 Конституции Банк Португалии4 является национальным банком и осуществляет свои функции в соответствии с законом и международными нормами, которые обязательны для португальского государства.
По Конституции Финляндии5 Финляндский банк находится под гарантией и заботой Эдускунты - парламента страны в соответствии с предписаниями закона. Эдускунта избирает уполномоченных лиц для надзора за деятельностью Финляндского банка. Соответствующая комиссия Эдускунты и уполномоченные имеют право получать сведения, необходимые им для контроля за Финляндским банком (параграф 91).
Согласно параграфу 12 главы 9 Формы правления Риксбанк является центральным банком Швеции, подчиненным Риксдагу - парламенту Швеции. Риксбанк несет ответственность за денежную политику. Никакой орган не может указывать Риксбанку, как он должен решать вопросы денежной политики. В Банке Швеции имеются одиннадцать уполномоченных, которые избираются Риксдагом. Риксбанком руководит правление, назначаемое уполномоченными. Постановления о выборах уполномоченных, о руководстве банком и о его деятельности устанавливаются в законе. Только Риксбанк имеет право печатать банкноты и выпускать монеты. Постановления о денежной и платежной системе в иных случаях устанавливаются законом.
Порядок формирования органов управления банком закреплен также в регламенте Риксдага или, как его еще называют, в Акте о Риксдаге.
В ст. 99 Конституции Швейцарской конфедерации 1999 г6., посвященной денежной и валютной политике, закреплено, что Швейцарский национальный банк является независимым центральным банком. Он наделяется правом проводить денежную политику, которая служит интересам всей страны.
Указанная статья относится к разделу 3 Конституции, определяющему правовые основы конфедерации, кантонов и общин, поэтому в ней существенное внимание уделено тому аспекту правового положения Центрального Банка, который обусловлен природой государственного устройства страны. В статье сказано, что денежная и валютная политика относятся к ведению конфедерации. Только конфедерация имеет исключительное право на чеканку монет и эмиссию денег. Кроме того, указано, что чистая прибыль швейцарского национального банка, в размере не менее двух третей, направляется в кантоны.
Специальные статьи о центральных банках содержатся во многих конституциях государств, ранее входивших в социалистическую систему или образованных в результате произошедших там изменений (ст. 7 Конституции Боснии и Герцеговины7, ст.60 Конституции Македонии8, ст. 56 Конституции Словакии9, ст. 152 Конституции Словении10, ст. 98 Конституции Чехии и ДР-)
Акты центральных банков как источники финансового права
В своей деятельности центральные банки руководствуются конституциями, законами, подзаконными актами соответствующего государства, а также международно-правовыми актами. Но при реализации возложенных на них задач и функций центральные банки принимают и собственные акты, в том числе носящие нормативный характер84.
Далеко не во всех законах о центральных банках есть специальные статьи, посвященные их актам. О праве издавать акты упоминается в законах ряда стран, где статус центральных банков носит публично-правовой характер . Речь идет о банках Германии, Португалии, Финляндии, Швеции и др. Кроме того, статьи об актах содержатся в ряде законов, в которых нет прямого указания об отнесении этого банка к числу лиц публичного или частного права. Речь идет о банках Латвии, Литвы, Польши и Эстонии и др. Самое большое внимание вопросу об актах банков уделено в законах стран СНГ. В этих странах статус центральных банков также тяготеет к публично-правовому, но прямого указания об этом в законе может и не быть.
Вместе с тем, к примеру, в законе о центральном Банке Боснии и Герцеговины нет упоминания и публично-правовой природе центрального банка, сказано о том, что этот банк является обществом с полной ответственностью, но статья об актах Банка там есть.
В Органическом законе 1998 г. названы различные виды актов Банка Португалии. Так, осуществляя финансовый надзор за кредитными организациями, финансовыми компаниями и другими финансовыми институтами издает директивы (ст. 17). В законе упоминается также об уведомлениях Банка, которые подписываются председателем банка и публикуются на полосе І, В официальной газеты. На Банк возлагается обязанность издания официального бюллетеня, который включает: а) инструкции, издаваемые Банком; б) иные акты, согласующиеся с правом (ст.59).
Риксбанк может издавать постановления в рамках собственной ответственности за денежную политику. Также Банк может издавать постановления, касающиеся платежной системы Риксбанка или осуществления синдицированного займа (ст.2).
К полномочиям Банка Финляндии относится опубликование правил и инструкций, касающихся обращения банкнот и монет, для банков и для иных схожих организаций (ст.5).
Центральный Банк Боснии и Герцеговины, выполняя свои задачи, использует автономные регуляторные полномочия. Все постановления, директивы и инструкции, издаваемые Банком, которые применяются более чем к одному институту, обнародуются в Официальной газете Боснии и Герцеговины и вступают в силу со дня официального опубликования или со дня, установленного в акте Банка. Такие постановления, директивы и инструкции обязательны на территории Боснии и Герцеговины. Центральный банк ведет регистр своих актов.
Банк Латвии принимает положения и директивы, регулирующие деятельность кредитных учреждений, определяет нормативы деятельности кредитных учреждений, а таюке показатели для подготовки бизнес отчетов, утвержденных Банком Латвии, которые публикуются в правительственном журнале «Латвийский Вестник» и вступают в силу на следующий день после опубликования, если не устанавливаются другие сроки вступления в силу.
В Законе о Банке Литвы есть специальная статья «Правовые акты Банка Литвы» (ст.9). Однако в ней лишь констатируется, что Правление Банка принимает решения, а Председатель правления банка - распоряжения.
В Законе о Польском национальном банке нет специальной статьи, посвященной актам Банка. Вместе с тем упоминание об этих актах содержатся в целом ряде норм. В частности, в пункте четвертом ст. 11 сказано, что Председатель Польского национального банка, издавая распоряжения, вправе пользоваться печатью с изображением Государственного герба.
Согласно ст. 53 Решения Совета и Правления банка объявляются в «Польском мониторе» - официальном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты. Кроме того, Председатель Польского национального банка издает Ведомственный вестник, в котором объявляются, в частности, решения Совета и Правления Польского национального банка, годовые финансовые отчеты, объявления о создании, ликвидации и несостоятельности банка и др.
В соответствии с компетенцией Банка Эстонии Совет Банка издает решения, а Председатель Банка - постановления и распоряжения (пункт 5 параграфа 1). Постановления и распоряжения Председателя Банка основываются на действующем законодательстве. Кроме того, в законе сказано о публикации решений Совета банка и иных других нормативных документов в «Государственном вестнике» (Riigi Teataja) (пункт 6 параграфа И).
Приведенные статьи показывают, что законы о центральных банках содержат лишь самые общие положения о правовых актах центральных банков, т.е. констатируется право банка издавать акты, имеющие обязательный характер и называется вид таких актов: решение, постановление, распоряжение и т.д.
Правовая природа центральных банков
Прежде чем приступить к анализу организации и деятельности центральных банков представляется необходимым исследовать содержание понятия «финансово-правовой статус центрального банка», определить его соотношение со смежными категориями.
В учебной и научной литературе этому понятию, как правило, не уделяется достаточного внимания. Большинство учебников по финансовому и банковскому праву содержат самостоятельный раздел, посвященный правовому статусу (правовому положению) центрального банка96. В этих разделах характеризуются основы правового положения центрального банка, его цели и задачи, функции и полномочия, взаимоотношения с иными органами и организациями. Само же понятие, как правило, остается вне поля зрения авторов. Исключения весьма немногочисленны . В связи с этим следует остановиться на этом вопросе подробнее.
Слово статус в переводе с латинского языка означает положение, состояние кого-либо или чего-либо. Таким образом, этимологически термины «правовое положение» и «правовой статус» совпадают. В юридической науке в самом общем виде соотношение этих категорий рассматривается следующим образом. Многие авторы полагают, что понятия «правовой статус» и «правовое положение» равнозначны. Исходя из контекста и стилистической предпочтительности, используется тот или другой термин98.
По мнению других авторов, данные понятия не являются синонимами, при этом первое выступает частью (ядром) второго". С.С.Алексеев также различает эти понятия, но видит их соотношение несколько иначе. Автор считает, что статус - стабильное основополагающее начало в правовом положении субъекта. Статус включает правосубъектность того или иного лица и общие (конституционные) права и обязанности. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов100. Таким образом, правовой статус ассоциируется со статичным правовым состоянием того или иного субъекта, которое предопределяется конституционными правами и обязанностями, а правовое положение рассматривается как динамичный комплекс прав и обязанностей конкретного- субъекта, обусловленных его вступлением в те или иные отношения. При таком подходе правовой статус охватывает только конституционные права и обязанности, в то время как отраслевые права и обязанности выходят за рамки этого понятия. Вряд ли это оправданно.
Следует согласиться с мнением Н.И.Матузова, что в разграничении понятий «правовой статус» и «правовое положение» нет особой необходимости. По мнению этого автора, «полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения. Различие следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же лица, а между правовым статусом (положением) различных лиц или организаций»101.
Отмеченное разногласие не носит принципиального характера. Скорее, речь идет о том, как логически и терминологически точнее выразить суть одного и того же явления. Поэтому представляется,- что термины «правовой статус» и «правовое положение» взаимозаменяемы.
В данной работе под финансово-правовым статусом центрального банка понимается юридически закрепленное положение этого банка в финансовых правоотношениях. Термины «правовой статус» и «правовое положение» используются как равнозначные.
Что касается содержания понятия «правовой статус», то позиции авторов по этому вопросу также не совпадают. Следует отметить, что категория правового статуса - сравнительно новая в юридической науке. До 1960-х гг. правовой статус отождествлялся с правоспособностью (А.Г.Александров, С.Н.Братусь, А.В.Мицкевич). Лишь с 1970-1980-х гг. категория правового статуса становится одной из ключевых в правоведении. Содержание этой категории разрабатывалось в трудах Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, В.А.Кучинского, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, В.А.Патюлина и др.
В настоящее время авторы центральным элементом содержания этого понятия, как правило, признают совокупность прав и обязанностей, если речь идет о правовом статусе гражданина или личности, или полномочий, если речь идет о государственном органе или организации. Но при этом одни ученые считают, что права и обязанности (полномочия) исчерпывают содержание понятия «правовой статус» , другие называют и иные элементы: правосубъектность, гарантии , юридическую ответственность
Общая характеристика основных функций центральных банков
Понятие «функция» происходит от латинского слова «functio» -исполнение, деятельность. В юридической литературе под функциями понимаются основные направления деятельности государства, государственного органа, организации.
Эти основные направления деятельности неразрывно связаны с целями, назначением соответствующей структуры. Цели центральных банков в той или иной форме нормативно закреплены и, как уже отмечалось, состоят в защите устойчивости национальной денежной единицы и ее курса по отношению к иностранным валютам; развитии и укреплении банковской системы; обеспечении бесперебойного осуществления расчетов.
Цели центральных банков реализуются в процессе осуществления их функций. В юридической литературе предложены различные классификации функций центральных банков. Так, В.П.Поляков и Л.А.Московкина выделяют основные и дополнительные функции центральных банков. Первые, в свою очередь, делятся на регулирующие, контрольные и обслуживающие1 .
Г.А.Тосунян и А.Ю.Викулин обосновано полагают, что центральный банк выполняет функции по определению макроэкономических денежных показателей; обеспечению устойчивости национальной валюты; обеспечению стабильности банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
В работе: «Организация и деятельность центрального банка» выделяются: -функция денежно-кредитного регулирования; -функция нормативного регулирования; -операционная функция; -информационно-аналитическая функция; -надзорная и контрольная функция . В учебнике «Финансовое право» под редакцией проф. Е.Ю.Грачевой и Г.П.Толстопятенко говорится не о функциях, а о полномочиях центральных банков. К их числу авторами учебника отнесены: контроль денежной массы, включая эмиссию банкнот и монет; разработка во взаимоотношении с правительством денежно-кредитной политики и ее проведение; осуществление валютного регулирования и валютного контроля; осуществление операций по обеспечению внешнеторговых соглашений; ведение счета казначейства; контроль государственного долга; исполнение роли «банкира правительства», выполнение финансовых поручений правительства; издание нормативных актов по вопросам, отнесенным к его компетенции; исполнение роли «банкира банковской системы»; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов; регулирование деятельности кредитно-финансовых институтов; лицензирование деятельности кредитных организаций; установление правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности; осуществление надзора за банками, кредитными организациями и финансовыми рынками; проведение проверки деятельности национальных и иностранных финансово-кредитных организаций; участие в деятельности международных организаций; представление интересов государства во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств и международными финансовыми организациями; осуществление коммерческих операций149. Представляется, что, говоря о функциях центральных банков, следует иметь в виду именно основные направления их деятельности. К таким направлениям можно отнести: -функцию по организации денежного обращения; -функцию по монетарному регулированию; -функцию финансового агента правительства; -регулирование банковской деятельности; -организацию платежей и расчетов.
Если выделять более подробные направления деятельности, то речь должна идти о полномочиях центральных банков. Так, в процессе реализации функции по регулированию банковской деятельности центральные банки осуществляют следующие полномочия: лицензируют деятельность кредитных организаций; устанавливают правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности; осуществляют надзор за банками, кредитными организациями и финансовыми рынками и т.д.
Смысл выделения основных и дополнительных функций состоит в том, чтобы не ставить в один ряд, к примеру, регулирование денежно-кредитной сферы и проведение статистических исследований. Однако если в качестве функций выделять именно основные направления деятельности центральных банков, то такая классификация становится избыточной.
Как и в любой иной управленческой деятельности одни используемые центральными банками регуляторы носят преимущественно административный прямой характер (административное регулирование депозитных и кредитных ставок, установление предельных объемов кредитования банками своих клиентов, изменение уровня минимальных резервов), другие - преимущественно экономический косвенный характер (операции на открытом рынке, изменение уровня процентных ставок). В странах с развитой рыночной экономикой центральные банки опираются главным образом на косвенные методы регулирования.
