Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы финансово-правового статуса автономного учреждения 20
1.1. Понятие и сущность финансово-правового статуса автономного учреждения 20
1.2. Финансовая правосубъектность автономного учреждения 45
Глава 2. Содержание и реализация финансово-правового статуса автономного учреждения 82
2.1. Права и обязанности автономного учреждения в бюджетных правоотношениях 82
2.2. Права и обязанности автономного учреждения в налоговых правоотношениях 95
2.3. Расходы автономного учреждения : 116
2.4. Основные направления совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений 131
Глава 3. Финансово-правовая ответственность автономного учреждения 154
3.1. Особенности государственного (муниципального) финансового контроля за деятельностью автономных учреждений как средство предотвращения правонарушений 154
3.2. Особенности применения мер финансово-правовой ответственности автономных учреждений 175
Заключение 202
Список использованных источников
- Финансовая правосубъектность автономного учреждения
- Права и обязанности автономного учреждения в налоговых правоотношениях
- Основные направления совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений
- Особенности применения мер финансово-правовой ответственности автономных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Непременным условием реализации публичной функции государства является создание эффективных механизмов деятельности государственных (муниципальных) учреждений, при которых учреждения различных организационно-правовых форм в рамках поставленных перед ними задач оказывают услуги физическим и юридическим лицам. Сеть государственных (муниципальных) учреждений на сегодняшний день функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных (муниципальных) услуг. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества государственных (муниципальных) услуг и оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
Начало реформирования сектора государственных (муниципальных) учреждений было положено принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях), регулирующего деятельность нового субъекта финансового права — автономного учреждения.
В соответствии с действующим на сегодняшний день законодательством, выделению такой организационно-правовой формы государственного (муниципального) учреждения, как автономное учреждение, способствует ряд причин:
- выведение из сферы бюджетного финансирования тех учреждений, финансирование которых нецелесообразно;
- возможность формирования структуры управления и механизмов финансового обеспечения, которые соответствуют новым потребностям финансовой деятельности;
- привлечение инвестиций в отрасли социальной сферы и расширение источников финансирования текущей деятельности этих организаций;
- создание заинтересованности для учреждений в эффективном использовании финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества.
- создание необходимых стимулов и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.
Однако, как показывает практика, отсутствие теоретической разработанности правового статуса автономного учреждения и механизмов его реализации способствует тому, что реорганизация бюджетных учреждений в автономные, а также создание автономных учреждений на федеральном уровне, сегодня проводятся очень медленно.
В указанном аспекте Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р, в целях повышения эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг ставит на разрешение три взаимосвязанные задачи: совершенствование правового статуса государственных (муниципальных) учреждений; внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг; повышение открытости деятельности государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги, для потребителей этих услуг.
Суть проводимой реформы законодатель видит в создании нового типа учреждений - казенного учреждения, а также изменение правового статуса бюджетного учреждения. Правовое положение автономных учреждений в условиях реформирования значительных изменений не претерпевает. Однако проблемные моменты, связанные с функционированием автономного учреждения как составляющего элемента системы государственных (муниципальных) учреждений в настоящее время и после реформы, вызывают пристальный интерес науки финансового права.
Анализ опыта деятельности автономного учреждения показывает, что теоретические и практические основы деятельности данного субъекта на сегодняшний день нуждаются в более детальной разработке и комплексном подходе к указанной проблеме. Отсутствие теоретической разработанности понятия «финансово-правовой статус автономного учреждения», нормативно-правовой базы, в полном объеме регулирующей спорные моменты процедур организации, финансового обеспечения, формирования задания автономного учреждения, создает определенные сложности при реализации их статуса в практической деятельности, в точности при взыскании по судебным актам. В указанном аспекте применение к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности как к полноправному субъекту финансового права также вызывает некоторые трудности в правореализации отдельных элементов его финансово-правового статуса.
На сегодняшний день в соответствии с тенденциями развития рыночных отношений в нашей стране государство, реализуя через деятельность автономного учреждения государственное задание, наделяет данный субъект достаточной самостоятельностью при осуществлении своей деятельности, а также при распоряжении финансовыми ресурсами и имуществом. В контексте указанной проблематики актуальными представляются анализ и определение специальных правовых форм контроля и регуляторов деятельности такого государственно- частного партнерства, как автономное учреждении.
Для совершенствования правового регулирования деятельности автономного учреждения особую актуальность приобретает выработка предложений по совершенствованию законодательства в части создания, формирования задания и финансового обеспечения деятельности автономного учреждения, действующего в настоящий момент на всех уровнях власти.
В диссертационном исследовании впервые предпринята попытка упорядочить и систематизировать теоретические представления
о достаточно новом субъекте финансового права — автономном учреждении, определить и раскрыть содержание его финансово-правового статуса, проанализировать новые законодательные механизмы регулирования деятельности данного субъекта в условиях выполнения мероприятий по совершенствованию положения государственных (муниципальных) учреждений, проводимых в рамках реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон о внесении изменений в отдельные законодательные акты).
Изучение основных элементов финансово-правового статуса автономных учреждений, отражение проблемных моментов механизма их реализации в определенных финансовых правоотношениях, выявление специфики ответственности автономного учреждения обусловливают актуальность и своевременность данного исследования.
Целью диссертационной работы является всестороннее комплексное изучение финансово-правового статуса автономного учреждения как относительно нового субъекта финансового права, системное исследование финансовых правоотношений с участием автономного учреждения, анализ форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля за деятельностью автономного учреждения со стороны государства, теоретическое и практическое обоснование особенностей финансово-правовой ответственности автономного учреждения (в части налоговой ответственности, ответственности за бюджетные правонарушения), выработка предложений по совершенствованию законодательства и практики его применения в указанных направлениях.
Названная цель определила постановку и решение следующих задач:
- разработать категорию «финансово-правовой статус автономного учреждения», выявить и исследовать основные права и обязанности автономного учреждения, составляющие содержание его финансово-правового статуса, а также механизм их реализации в конкретном финансовом правоотношении;
- проанализировать особенности специальной правосубъектности автономного учреждения, исследовать степень финансовых рисков государства, обусловленных наделением учреждения расширенными полномочиями;
- определить содержание понятия «финансовые ресурсы автономного учреждения», выявить особенности различного правового режима финансовых ресурсов автономного учреждения;
- проанализировать особенности финансового обеспечения деятельности автономного учреждения;
- определить и выявить особенности правового регулирования расходов автономного учреждения;
- проанализировать формы и методы контроля за деятельностью автономного учреждения, используемые государством, раскрыть эффективность использования определенных контрольных методов;
- охарактеризовать природу и специфику финансово-правовой ответственности автономного учреждения;
- выработать рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения в финансовых правоотношениях.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе формирования и реализации финансово-правового статуса автономного учреждения, а также теоретические
и практические вопросы их регулирования.
Предмет исследования составляет совокупность норм финансового права, определяющих и регулирующих содержание финансово- правового статуса автономного учреждения, механизм его реализации, особенности применения мер финансово-правовой ответственности,
а также форм и методов государственного финансового контроля за деятельностью автономного учреждения. Нормы иных отраслей права исследованы только в части, необходимой для анализа элементов финансово-правового статуса автономного учреждения.
Степень научной разработанности темы. Автономные учреждения являются новыми субъектами финансового права, ранее комплексно наукой финансового права они не рассматривались.
Общетеоретической основой исследования послужили работы таких ученых, как: С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, Н. В. Витрук, М. А. Гурвич, О. С. Иоффе, Н. А. Красавчиков, Р. З. Лившиц, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой.
При исследовании финансово-правового статуса автономного учреждения и механизмов его реализации важную роль сыграли труды таких ученых, как: О. Ю. Бакаева, А. В. Брызгалин, Д. В. Винницкий,
А.В. Голубев, Л. К. Воронова, О. М. Гейхман, Е. Ю. Грачева, В. В. Гриценко, О. Н. Горбунова, Р. М. Каменева, М. В. Карасева, Л. Н. Клоченко, Ю. А. Крохина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Ровинский, И. В. Рукавишникова, А. Д. Селюков, Р. А. Сергиенко, Э. Д. Соколова, М. В. Соснина, С.В. Степашин, В. В. Стрельников, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С.М. Шахрай, и др.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов познания: анализа, синтеза, диалектического, системного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, системно-функционального, формально-юридического, логико-юридического, от общего к частному. В настоящем исследовании используются также экономические и специально-юридические категории.
Диссертация содержит научный анализ отдельных положений Конституции РФ (далее — Конституция), Налогового кодекса РФ (далее — НК), Бюджетного кодекса РФ (далее — БК), Кодекса РФ об административных правонарушениях, федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов, иных нормативных правовых актов в области финансового права, а также судебных актов Высшего Арбитражного Суда РФ, федеральных арбитражных судов, постановлений Конституционного Суда РФ, законодательства зарубежных стран.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ, правовые акты Министерства финансов РФ (далее — Минфин России), Федеральной налоговой службы (далее — ФНС России), правовые позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, опубликованная судебная практика федеральных судов, относящаяся к теме диссертации.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одной из первых в современной правовой науке работ, посвященных комплексному, системному исследованию содержания финансово-правового статуса автономного учреждения, механизмов его реализации, выявлению проблем и пробелов, связанных с вопросами регулирования деятельности автономного учреждения, применения мер финансово-правовой ответственности, осуществления контроля за их деятельностью со стороны государства в условиях реформирования сети государственных (муниципальных) учреждений. Новизна работы определяется современной постановкой указанных проблем, отражающих недостатки и преимущества правового положения автономного учреждения в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, а также теми выводами и предложениями, которые сделаны в ходе исследования финансово-правового статуса автономного учреждения в условиях проведения комплекса мероприятий, предусмотренных Законом о внесении изменений в отдельные законодательные акты.
В результате проведенного исследования: определен финансово-правовой статус автономного учреждения; доказано отсутствие государственных финансовых рисков, связанных с наделением автономного учреждения расширенными правами по распоряжению вверенным имуществом и финансовыми ресурсами; определены финансовые ресурсы автономного учреждения; проанализированы особенности финансового обеспечения деятельности автономного учреждения; определены и классифицированы расходы автономного учреждения; проанализированы формы и методы контроля за деятельностью автономного учреждения; раскрыта эффективность использования определенных видов государственного (муниципального) финансового контроля; охарактеризована природа и специфика финансово-правовой ответственности автономного учреждения; выработаны рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения.
На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:
1. Определен и исследован в качестве самостоятельной категории финансово-правовой статус автономного учреждения как нового субъекта финансового права, соответствующего всем его признакам. Обосновано, что финансово-правовой статус автономного учреждения — это неразрывная совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленная федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.
Установлено, что финансово-правовой статус учреждения реализуется посредством его участия в конкретном финансовом правоотношении.
2. При исследовании финансовых рисков, обусловленных наделением автономного учреждения расширенными полномочиями в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, доказано отсутствие таковых у государства.
Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок
с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целях; публикации отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, деятельности учреждения; осуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.
3. При разработке категории «финансовые ресурсы автономного учреждения» доказано, что финансовыми ресурсами автономного учреждения являются субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессе осуществления финансовой деятельности доходы. В указанном аспекте предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения следующие виды доходов, полученных:
- от выполнения работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами;
- осуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе;
- участия автономного учреждения в других юридических лицах;
- размещения средств в банках;
- использования имущества, в том числе сдачи его в аренду;
- получения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.
4. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, сделаны следующие выводы: автономное учреждение не включено
в круг субъектов, являющихся получателями бюджетных средств, закрепленных в ст. 6 БК; не наделено статусом государственного или муниципального заказчика на размещение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; на него не распространяются сложные конкурсные процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов). Обосновано, что приобретение указанного статуса не должно исключать автономное учреждение из сферы государственного (муниципального) финансового контроля. В указанном аспекте предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для исполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделений; средства, полученные от приносящей доход деятельности,- в соответствующих кредитных организациях. Обосновано, что различный правовой режим указанных счетов автономного учреждения обуславливает специфику взыскания с них денежных средств по судебным актам: особый режим исполнения по счетам, открытым в органах Федерального казначейства; исполнительное производство по счетам, открытым в кредитных организациях.
5. Анализ режима налогообложения автономного учреждения позволяет определить его либеральную специфику, которая заключается в возможности применения упрощенной системы налогообложения, не включении субсидии в налогооблагаемую базу при уплате налога на прибыль, включении расходов на уплату налога на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества в сумму субсидии, предоставляемой автономному учреждению в рамках государственного (муниципального) задания. В указанном аспекте обосновано отсутствие необходимости предоставления автономному учреждению дополнительных налоговых льгот.
6. Выявлена специфика расходов автономного учреждения, которая заключается в направленности на определенный объект, а также в урегулированности нормативно-правовым актом, договором или соглашением. Обозначенные особенности направлены на совершенствование нормативно-правового регулирования процесса реализации финансово-правового статуса автономного учреждения.
Предложено применительно к автономному учреждению определять расходы автономного учреждения как урегулированные нормативным правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач.
В развитие указанной проблематики внесены предложения по классификации расходов автономного учреждения:
- на расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания;
- расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).
7. Доказано, что в условиях реформирования статуса автономного учреждения оно остается объектом государственного (муниципального) финансового контроля. Установлено, что деятельность автономного учреждения подвержена как внешнему, так и внутреннему финансовому контролю. При этом внешний контроль направлен на проверку законности, эффективности и обоснованности распределения и использования субсидий и субвенций из соответствующего бюджета бюджетной системы и государственного имущества при выполнении государственного (муниципального) задания, внутренний — на оценку достоверности ведения бухгалтерской отчетности.
При реализации концепции усиления внутреннего финансового контроля аргументирована необходимость проведения внутреннего финансового аудита собственными силами учреждения посредством назначения аудитора. Обосновано предложение о дополнении ст. 5 Закона об автономных учреждениях пунктом 15: «При создании автономного учреждения учредителем назначается аудитор автономного учреждения, который осуществляет свою деятельность на основании сертификата, выданного уполномоченными органами исполнительной власти. Порядок проведения проверок, компетенция аудитора автономного учреждения устанавливаются нормативным правовым актом уполномоченного органа исполнительной власти. Регламент деятельности аудитора определяется внутренним документом автономного учреждения, утвержденным учредителем. Проверка деятельности автономного учреждения осуществляется по итогам работы за год, а также в любое время по инициативе уполномоченного органа исполнительной власти и решению учредителя автономного учреждения. По результатам проверки составляется аудиторское заключение, которое может направляться в органы внешнего финансового контроля для оценки его соответствия стандартам проведения аудиторских проверок. Утверждение аудиторского заключения органами внешнего финансового контроля позволяет исключить дублирование контрольных мероприятий, проводимых в отношении автономного учреждения».
В указанном аспекте также аргументировано необоснованное исключение положений п. 9 из ч. 13 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, обязывающего автономное учреждение обеспечивать открытость и доступность аудиторского заключения о результатах финансово-хозяйственной деятельности (п. «г» ч. 4 ст. 23 Закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты).
8. С использованием системного анализа теоретико-правовых основ и судебной практики установлено, что автономное учреждение является специальным субъектом финансово-правовой ответственности, т. е. может быть привлечено к ней за строго определенный перечень финансовых правонарушений. Аргументировано, что автономное учреждение является субъектом определенного перечня налоговых правонарушений.
Изучением имеющейся на сегодняшний день малочисленной практики применения к автономному учреждению мер финансово-правовой ответственности установлено, что к автономному учреждению указанные меры применяются в меньшей степени, чем к другим субъектам финансового права. Применение судами обстоятельств, смягчающих ответственность автономного учреждения по сравнению
с бюджетным учреждением, обусловлено выполнением последним публичных функций.
9. В развитие концепции формирования института ответственности за неисполнение государственного (муниципального) задания предложено включить в ст.2 Закона Об автономных учреждениях следующие нормы:
I. «2.3.Неисполнение автономным учреждением государственного (муниципального) задания, выразившееся в фактическом невыполнении работ и услуг, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».
II. «2.4. Направление и использование выделенных из соответствующего бюджета средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, влечет наложение штрафа на руководителя автономного учреждения, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях».
В целях создания механизмов реализации указанной нормы обосновано изложение ст. 15.14. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в следующей редакции: «15.14. Нецелевое использование бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, средств, выделенных из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания.
Использование бюджетных средств получателем бюджетных средств, а равно использование субсидии получателем субсидии из соответствующего бюджета для выполнения государственного (муниципального) задания, на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств и субсидий, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, субсидий, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублей; на юридических лиц- от 50 до 100 тыс. рублей».
Аргументировано дополнение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новым составом следующего содержания: «Фактическое невыполнение работ и неоказание услуг в рамках государственного (муниципального) задания влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от 5 до 10 тыс. рублей; на юридических лиц- от 50 до 100 тыс. рублей».
10. На основе анализа действующего законодательства сформулированы предложения по совершенствованию нормативной базы
в части создания, формирования задания автономного учреждения
и финансового обеспечения его деятельности:
- аргументирована необходимость внесения поправок в универсальную форму задания для определенного вида учреждений, в которых невозможно рассчитать нормативы затрат, а также определиться
с объемом представленных услуг;
- внесено предложение о создании специальных подзаконных нормативно-правовых актов, принимаемых, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом субъекта РФ, администрацией муниципального образования, которые конкретизируют состав включаемых расходов автономного учреждения, обеспечивающихся за счет средств соответствующего бюджета;
- внесено предложение о создании типовой документации по раскрытию информации о финансовой деятельности автономного учреждения для граждан, социальных институтов, инвесторов и кредитных организаций, соответствующей действующему законодательству, стандартам международной практики, сформированной из текущей управленческой и бухгалтерской отчетности;
- аргументирована позиция о необходимости создания подзаконного нормативного акта компетентным органом исполнительной власти, регулирующим вопросы сертификации, компетенции и порядка осуществления деятельности аудитора автономного учреждения.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оформленные в ходе диссертационного исследования выводы и рекомендации развивают финансово-правовую теорию, дополняют учения о финансово-правовом статусе, конкретизируют порядок применения мер финансово-правовой ответственности, позволяют использовать их в правотворческой деятельности по расширению и дальнейшему развитию законодательства, регулирующего деятельность новых субъектов финансового права — автономных учреждений, а также решению актуальных проблем правового регулирования финансовой деятельности автономного учреждения.
Материалы диссертационного исследования могут послужить основой для последующих научных изысканий в этой области.
Внесенные предложения будут полезны в процессе совершенствования правоприменительной практики в целом и для развития судебной практики по вопросам финансовой деятельности автономного учреждения.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения могут быть использованы при проведении лекционных занятий по курсу «Финансовое право», «Бюджетное право», «Налоговое право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», где прошло ее рецензирование и обсуждение.
Основные положения и результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования использовались в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право» на юридическом факультете Современного гуманитарного университета.
С целью внедрения результатов исследования в практическую деятельность органов местного самоуправления в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 24.11.2008 № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» автор включен в рабочую группу по разработке модельных нормативных актов местного самоуправления, в частности касающихся муниципальных автономных учреждений.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными органами государственной власти и органами местного самоуправления» автором подготовлено 20 заключений на нормативные правовые акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления, в том числе деятельность автономных учреждений
В феврале 2009 г. по предложению рабочей группы Дмитровской городской прокуратуры Московской области, куда включен автор, изменены уставы муниципальных образований Дмитровского муниципального района, закреплены права прокурора на внесение на рассмотрение органов местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов.
По теме исследования опубликовано семь научных работ, общим объемом 2,8 п.л., в том числе четыре — в ведущих рецензируемых журналах, включенных в перечень Высшей аттестационной комиссии.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Финансовая правосубъектность автономного учреждения
В результате проведенного исследования: определен финансово-правовой статус автономного учреждения; доказано отсутствие государственных финансовых рисков, связанных с наделением автономного учреждения расширенными правами по распоряжению вверенным имуществом и финансовыми ресурсами; определены финансовые ресурсы автономного учреждения; проанализированы особенности финансового обеспечения деятельности автономного учреждения; определены и классифицированы расходы автономного учреждения; проанализированы формы и методы контроля за деятельностью автономного учреждения; раскрыта эффективность использования определенных видов государственного (муниципального) финансового контроля; охарактеризована природа и специфика финансово-правовой ответственности автономного учреждения; выработаны рекомендации прикладного характера по совершенствованию правового положения автономного учреждения.
На защиту выносятся следующие научно-практические положения, являющиеся новыми или характеризующиеся элементами новизны:
1. Определен и исследован в качестве самостоятельной категории финансово-правовой статус автономного учреждения как нового субъекта финансового права, соответствующего всем его признакам. Обосновано, что финансово-правовой статус автономного учреждения — это неразрывная совокупность прав, обязанностей, а также финансово-правовой ответственности автономного учреждения как субъекта финансового права, установленная федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами, а также локальными актами самого учреждения.
Установлено, что финансово-правовой статус учреждения реализуется посредством его участия в конкретном финансовом правоотношении. 2. При исследовании финансовых рисков, обусловленных наделением автономного учреждения расширенными полномочиями в сравнении с другими государственными (муниципальными) учреждениями, доказано отсутствие таковых у государства.
Установлено, что правовыми гарантиями государства от необоснованных финансовых рисков в деятельности автономного учреждения являются закрепленные в законодательстве ограничения по реализации его расширенных прав: обязательное согласие учредителя на распоряжение определенными видами имущества, совершение любых сделок с имуществом, в том числе и с приобретенным за счет оказания платных услуг, только в уставных целях; публикации отчетов о распоряжении имуществом, финансовыми ресурсами, деятельности учреждения; осуществление приносящей доход деятельности только в строгом соответствии с уставом.
3. При разработке категории «финансовые ресурсы автономного учреждения» доказано, что финансовыми ресурсами автономного учреждения являются субсидии и субвенции, полученные автономным учреждением по государственному (муниципальному) заданию, а также полученные в процессе- осуществления финансовой деятельности доходы. В указанном аспекте предложено понимать под «иными не запрещенными законом источниками» финансового обеспечения деятельности автономного учреждения следующие виды доходов, полученных: - от выполнения работ, оказание услуг, относящихся к основной деятельности автономного учреждения, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами; - осуществления иных видов деятельности постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых автономное учреждение создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе; - участия автономного учреждения в других юридических лицах; - размещения средств в банках; - использования имущества, в том числе сдачи его в аренду; - получения безвозмездных пожертвований (даров, субсидий) от российских и зарубежных юридических и физических лиц, международных организаций и др.
4. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения, сделаны следующие выводы: автономное учреждение не включено в круг субъектов, являющихся получателями бюджетных средств, закрепленных в ст. 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, утв. № 145-ФЗ от 31.07.1998 (ред. от 30.09.2010)4; не наделено статусом государственного или муниципального заказчика на размещение товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; на него не распространяются сложные конкурсные процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (ред. от 27.07.2010)5 (далее — Закон о размещении заказов). Обосновано, что приобретение указанного статуса не должно исключать автономное учреждение из сферы государственного (муниципального)- финансового контроля. В указанном аспекте предложено полученные из бюджета средства, поступившие автономному учреждению для исполнения государственного (муниципального) задания и в порядке инвестиционной деятельности, учитывать на лицевых счетах Федерального казначейства и его территориальных подразделений; средства, полученные от приносящей доход деятельности,- в соответствующих кредитных организациях.
Права и обязанности автономного учреждения в налоговых правоотношениях
Однако любая деятельность требует осуществления определенных расходов, которые возможно произвести за счет аккумулированных и распределенных финансовых ресурсов автономного учреждения. Расходы автономного учреждения — это неотъемлемая часть его финансовой деятельности. Процесс реализации автономным учреждением своего финансово — правового статуса сопровождается осуществлением определенных расходов.
Проблематика определения и классификации расходов автономного учреждения наукой финансового права не разработана. Полагаем, что указанная тема является предметом самостоятельного диссертационного исследования. Однако в указанном параграфе предпринята попытка охарактеризовать расходы автономного учреждения, классифицировать и выявить их специфику.
Анализ понятия «государственные (муниципальные)» расходы, проведенный Н.И. Химичевой, позволяет охарактеризовать их как конкретные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание, как отмечает Н. И. Химичева, имеет значение для учета средств, анализа расходов и других направлений развития государства. Однако помимо этого, данное понятие имеет организационный и юридический аспекты, выступая в качестве основной части деятельности государства и муниципальных образований, а именно деятельности по использованию и распоряжению денежными средствами, находящимися в их собственности.
Представляется, что в правоотношениях по осуществлению расходов, непременно участвует государство, государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые.проводятся указанные финансовые средства. «В таких правоотношениях могут участвовать также и негосударственные и немуниципальные учреждения и организации, если органы государственной власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении, им государственных или муниципальных средств» , т. е. финансовом обеспечении.
Возлагая на автономное учреждение публичные обязательства, государство отчасти берет на себя расходы по обеспечению выполнения указанных обязательств. Таким образом, публичные расходные обязательства государства применительно к автономным учреждениям обусловлены соответствующим законом, иными нормативными правовыми актами, и заключаются в предоставлении средств из соответствующего бюджета в указанном размере. Однако, обеспечивая автономное учреждение субсидиями и субвенциями, государство возмещает ему только нормативные затраты на оказание услуг по заданию, содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Остальные расходы автономное учреждение выполняет за счет средств, полученных из иных, незапрещенных законом источников. Механизм получения средств из иных источников уже может регулироваться договором либо соглашением.
Специфика нормативно— правового регулирования расходов автономного учреждения позволяет, по нашему мнению, определять их следующим образом: расходы автономного учреждения — это урегулированные нормативно— правовым актом, договором или соглашением процессы направления денежных средств соответствующего учреждения на определенные цели, соответствующие его деятельности, в рамках поставленных перед ним задач. В свою очередь, по объекту направленности финансовых ресурсов расходы автономного учреждения могут разделиться на: - расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, в рамках задания; - расходы, связанные с оказанием услуг физическим и юридическим лицам, использованием вверенного имущества, при осуществлении иной, предусмотренной законом деятельности (оказание платных услуг населению).
Как указывалось выше в работе, расходы автономного учреждения в рамках государственного (муниципального) задания в любом случае гарантируется государством. Расходы, связанные с осуществлением деятельности, приносящей доход, гарантируются также и другими источниками.
Каждый вид расходов, будь то оплата труда, содержание имущества и т. д., имеют свою специфику в нормативно-правовом регулировании.
Автономное учреждение, исполняя обязательства по заданию, несет расходы на выполнение работ, оказание услуг, содержание имущества, выплаты налогов по нему, обязательные выплаты, технические расходы и т. д. Данные расходы выполняются за счет выделенных средств. Однако, когда учреждение начинает осуществлять деятельность, приносящую доход, сущность и наименование расходов не изменяются. В рамках приносящей доход деятельности расходы учреждения также будут связаны с оплатой труда, содержанием купленного на доходы от деятельности имущества, технические расходы и т.д. Однако данные расходы направлены уже на совсем иную цель — получить доход, их исполнение обеспечивается за счет финансовых ресурсов, поступивших и из иных источников.
Основные направления совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений
Подобно Минфину аналогичные функции контроля осуществляют и финансовые органы субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов (исполнение бюджета в части деятельности автономного учреждения в рамках задания), а также финансовые органы в системе местного самоуправления — относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.
Важной задачей в деятельности указанных органов является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля; осуществление методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, утверждение типовых форм учета, что, в свою очередь также применимо к деятельности автономного учреждения.
Мероприятия по контролю за финансовой деятельностью автономного учреждения могут осуществляться также структурными подразделениями Минфина: Департаментом государственного финансового контроля и аудита, Департаментом страхового надзора.
Контроль за полнотой и своевременностью исполнения налоговых платежей осуществляется налоговыми органами, которыми являются Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения (управления по субъектам, инспекции по городам). Они действуют как система специализированных органов финансового контроля, деятельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства. НК РФ (гл 15) закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок применения.
Согласно ст. 269 БК РФ, главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.
Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.
Согласно абз. 3 п. 1 ст. 269 БК РФ главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Однако о возможности же проверки подведомственных автономных учреждений в этой норме не сказано ничего. В соответствии с законом, главный распорядитель не вправе проводить проверки финансовой деятельности подведомственных автономных учреждений.
Представляется, что такое резкое ограничение сферы финансового контроля со стороны главного распорядителя (чаще всего одновременно и учредителя) не оправданно с точки зрения соблюдения государственного интереса.
Финансовый контроль на уровне субъектов и муниципальных образований осуществляют территориальные органы исполнительной власти, а также финансово- контрольные органы, образованные в структуре органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления.
В соответствии с Приказом Минэкономразвития № 424 от 3.12.2008 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения» при составлении задания автономное учреждение в обязательном порядке предоставляет описание основных форм контроля (плановые, внеплановые проверки деятельности, их периодичность), а также в обязательном порядке указывает на органы государственной власти, осуществляющие указанные контрольные мероприятия по исполнению госзадания.
Также, в соответствии с п.3.7. Распоряжения Министерства Экономики Московской области от 22.09.2009 г. № 63- РМ « Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственного задания на оказание государственных услуг ( выполнение работ) физическим и юридическим лицам бюджетными и автономными учреждениями Московской области»" раздел 6 формы государственного задания следует заполнять следующим образом: разделять виды контроля в форме выездной проверки ( в соответствии с графиком, по мере необходимости), а также в форме камеральной проверки отчетности выполнения задания.
Полномочия по осуществлению контроля учредителя за деятельностью автономного учреждения закреплены в компетенции самих органов исполнительной власти, являющихся учредителями.
Так, к примеру, в соответствии с Постановлением Правительства г. Москвы от 24.06.2008 г. № 531-ПП «О задачах по совершенствованию системы управления государственными учреждениями г. Москвы»218 органы исполнительной власти, выступающие по поручению Правительства Москвы учредителем учреждения: согласует цены и тарифы на все виды производимых учреждением работ, услуг, выпускаемой и реализуемой продукции; ведет отраслевой Реестр автономных учреждений города Москвы; выступает от имени города Москвы и по поручению Правительства
Особенности применения мер финансово-правовой ответственности автономных учреждений
Соглашаясь с определением бюджетно— правовой ответственности, предложенным О.М. Гейхман, полагаем возможным рассматривать финансово— правовую ответственность автономного учреждения в этом же аспекте: как правоотношение, реализующее обязанность и право правонарушителя подвергнуться осуждению и неблагоприятным последствиям, которые предусмотрены санкцией статьи, а также право и обязанность компетентных органов применить осуждение и неблагоприятные последствия для правонарушителя.
Таким образом, ненадлежащая реализация автономным учреждением совокупности прав и обязанностей, закрепленных финансово— правовой нормой (совершение правонарушения), влечет наступление финансово — правовой ответственности, т.е. реализацию права и обязанности автономного учреждения подвергнуться осуждению и неблагоприятным последствиям, которые предусмотрены санкцией нарушенной финансово— правовой нормы. Финансово- правовая ответственность за правонарушение всегда является атрибутом финансового правоотношения. Негативный аспект финансово— правовой ответственности реализуется в финансовом правоотношении и неразрывно с ним связан.
Исследования природы финансовых правонарушений представителями науки финансового права проводятся уже достаточно давно. Указанная проблематика разрабатывалась такими учеными, как И. Ребане245, И. С. Самощенко246, В. Д. Резвых247.
Каждое финансовое правонарушение обладает следующими чертами: общественная вредность, которая определяется значимостью, характером и содержанием того общественного отношения, на которое данное деяние посягает. виновность (в форме умысла или неосторожности); противоправность (нарушение правового запрета, установленного финансовым законодательством); особый характер деяния (действия или бездействия); специфичность характера субъекта (участик бюджетного процесса, налогоплательщик); наказуемость, установление за него мер финансово—правовой ответственности248. Каждое правонарушение имеет свой состав: объект, субъект, субъективную и объективную стороны.
Очевидно, что субъект финансового правонарушения это физическое или юридическое лицо, совершившее противоправное деяние и способное нести ответственность. Субъективная сторона правонарушения выражена в форме вины.
Судебная практика показывает, что правоприменительные органы все чаще обращаются к анализу вины как основной составляющей правонарушения. Хотя единой судебной практики по этому вопросу нет, суды рассматривают вопросы виновности или невиновности, исходя из фактических обстоятельств дела. В НК РФ, как известно, четко прописаны обстоятельства, исключающие вину.
Объектом финансового правонарушения выступает круг общественных отношений, на которые направлено виновное поведение субъекта.
Как отмечает В. Н. Репецкий, объект финансового правонарушения разнообразен и зависит от направленности посягательства. Однако один и тот же объект не может быть основанием для нескольких видов ответственности, иначе это уничтожит существующую грань между ними249. Так, к примеру, объект нарушения бюджетного законодательства включает в себя нарушение правил списания бюджетных средств с его счета, нецелевое использование бюджетных средств, отчетности по ним, сверхлимитные расходы.
По мнению Н. В. Сердюковой, общим объектом финансовых правонарушений является финансовая система РФ, а также законодательно предусмотренный порядок аккумулирования, использования централизованных и нецентрализованных денежных средств. В то же время, следует иметь в виду, что объект финансовых правонарушений имеет место в связи с нелюбым посягательством на общественные отношения в сфере финансовой деятельности, а лишь в связи с такими, которые установлены законом, т.е. непосредственным объектом является конкретные общественные отношения, охраняемые нормами финансового права" .
Объективная сторона финансового правонарушения, представляет собой наличие деяния (действия или бездействия).
Кроме того, в тех финансовых правонарушениях, где наличие его состава требует не только совершения деяния, но и наступления общественно опасных последствий, в объективную сторону может быть включен учет степени тяжести последствий деяния, что влечет возникновение необходимости установления причинной связи действия и бездействия субъекта с наступившими последствиями251.
Таким образом, финансовые правонарушения представляют собой виновное противоправное деяние (действие, бездействие) коллективного или индивидуального субъекта финансового права в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, за которое федеральным законом установлены меры финансово-правовой ответственности252.
По мнению И.В. Хаменушко, в целом финансовые правонарушения связаны в правонарушениями в бюджетной, налоговой сфере" . В настоящее время определения финансовых правонарушений имеются в БК РФ, а также в НКРФ.
