Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное учреждение как субъект административного права 15
1. Государственные учреждения в системе коллективных субъектов административного права 15
2. Специфика и структура административно-правового статуса государственных учреждений 48
3. Виды государственных учреждений 61
Глава 2. Характеристика административно-правового статуса государственных судебных учреждений 89
1. Функции судебных учреждений 89
2. Компетенция судебных учреждений 98
3. Порядок создания и упразднения судебных учреждений 107
4. Административная ответственность судебных учреждений 119
5. Административно-правовые гарантии правового статуса судебных учреждений 129
6. Внутриорганизационное управление судебным учреждением 136
Заключение 148
Библиографический список использованной литературы
- Специфика и структура административно-правового статуса государственных учреждений
- Виды государственных учреждений
- Порядок создания и упразднения судебных учреждений
- Административно-правовые гарантии правового статуса судебных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы является изменение подходов к взаимодействию общества и государства. Речь, в частности, идет о построении так называемой «сервисной модели» государства, в рамках которой последнее рассматривается как способ организации предоставления гражданам различных государственных услуг, направленных на удовлетворение их потребностей, целей и интересов. Использование указанной модели в Российской Федерации требует принципиально новых подходов в организации функционирования всех государственных органов, введения стандартов и процедур предоставления государственных услуг, их оценки, оплаты труда государственных служащих на основе показателей эффективности, результативности их деятельности и т. п. Важным направлением этой деятельности является совершенствование системы государственных учреждений, которые выступают субъектами, непосредственно оказывающими различные государственные услуги в сферах образования, здравоохранения, культуры и т. п.
Говоря об учреждениях как участниках различных видов правоотношений, следует отметить справедливое высказывание Ю.А. Дмитриева и А. А. Евтеевой о том, что «некоммерческие организации, являясь наименее активными участниками хозяйственного оборота вследствие своих уставных задач, тем не менее предстают наиболее значимыми субъектами административного права в социальной, культурной, образовательной, частично политической сфере, выступая ключевым и наиболее активным сегментом гражданского общества, что предопределяет повышенное внимание государства именно к административно-правовому статусу этих субъектов»1.
Административно-правовой статус государственного учреждения в современных условиях представляет собой институт административного
1 Дмитриев ЮЛ., Евтеева А.А., Петров СМ. Административное право: учебник. М., 2005. С. 174.
права, регулирующий деятельность государственного учреждения, осуществляемую в административном порядке, а также обеспечивающий максимально эффективное государственное управление в отношении учреждений. Однако преобразование законодательства идет недостаточно быстро и потому не соответствует сегодняшним реалиям.
Как отмечает в связи с этим А.В. Киселев1, административно-правовой статус государственных учреждений в настоящее время законодательно не урегулирован. В частности, в административном законодательстве не определено понятие государственного учреждения как субъекта административно-правовых отношений, не урегулированы правовые основы взаимоотношений государственных учреждений и органов исполнительной власти, в систему которых эти учреждения входят. В то же время в административно-правовой науке не разработана теория административно-правового статуса государственных учреждений, не определены возможные подходы к правовому регулированию взаимоотношений учреждений и соответствующих органов исполнительной власти.
Между тем государственные учреждения, в отличие от учреждений иных форм собственности, являются не просто участниками гражданского оборота, а реализаторами государственной политики, непосредственными исполнителями многих функций государственного управления. Данное обстоятельство требует четкого определения их административно-правового статуса как в законодательстве, так и в отечественной правовой науке.
Особое внимание хотелось бы уделить административно-правовому статусу судебных учреждений. Если само место судебной власти в системе разделения властей в Российской Федерации урегулировано в достаточной степени, то административно-правовой статус судов как юридических лиц представляет собой абсолютно неизвестную величину. Ни в законодательстве, ни в правовой науке не решены вопросы организационно-правовой формы судов, наделения их имуществом и управления последним, осуществления судом иных полномочий юридического лица. Многочислен-
1 См.: Киселев А.В. Административно-правовой статус государственных учреждений: понятие, элементы, особенности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 6.
ные вопросы возникают также по поводу системы управления судебными учреждениями, возможностью привлечения их к ответственности и т. д.
Все вышеизложенное обусловливает актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Цели диссертационного исследования. Главная цель исследования заключается в рассмотрении и анализе административно-правового статуса государственного судебного учреждения как самостоятельного, специфического, системного, объективно закрепленного в нормах права института в обобщенно-теоретическом отношении и в научно-практическом смысле.
Научная задача диссертационного исследования — установить содержание правового регулирования организации и деятельности судебных учреждений в Российской Федерации. Ее решение сводится к следующему:
исследование правовой природы коллективных субъектов административного права;
определение понятия «учреждение» как комплексного, конкретно-исторического явления;
изучение видов учреждений и их особенностей;
рассмотрение понятия «административно-правовой статус» и определение сущности административно-правового статуса государственного учреждения;
выявление элементов и определение структуры административно-правового статуса государственного учреждения;
изучение особенностей административно-правового положения отдельных видов государственных учреждений;
характеристика отдельных элементов структуры административно-правового статуса государственного судебного учреждения;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства по административно-правовому статусу государственного судебного учреждения.
Эти вопросы на сегодняшний день изучены явно недостаточно и составляют основной предмет анализа в рамках настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе создания и функционирования государственных судебных учреждений в сфере государственного управления.
Предметом исследования выступают государственные судебные учреждения как субъекты административного права; проблемы, связанные с государственным регулированием и управлением деятельностью судебных учреждений, а также административный порядок создания, ликвидации судебных учреждений и т. п.
Степень научной разработанности темы. Учреждения за долгие годы
развития советской и российской правовой науки практически никогда не
были в центре внимания ученых. У большинства из них вызывали интерес
предприятия. Тем не менее, можно выделить работы, в той или иной мере
затрагивающие рассматриваемый вопрос, таких ученых, как: А.Б. Агапов,
А.П. Алехин, З.А. Ахметьянова, Д.Н. Бахрах, А.А. Батяев, Н.М. Беликова,
И.В. Бит-Шабо, Ф.О. Богатырев, Т.А. Гусева, Е.М. Жамбиева,
В.В. Залесский, О.С. Рогачева, А.И. Карномазов, А.А. Кирилловых,
А.В. Киселев, О.А. Кожевников, Ю.М. Козлов, Н.В. Козлова,
З.А. Колотыгина, Т.В. Королева, А.П. Коренев, Г.Б. Леонова,
Ю.Г. Лескова, В.М. Манохин, А.В. Минашкин, А.В. Мицкевич, Г.Д. Отнюкова, М.П. Петров, А.А. Попов, П.П. Сергун, С.А. Соменков, Ю.Н. Старилов, Т.В. Твердова, A.M. Тихомиров, М.Ю. Тихомиров, К.Г. Чагин, В.Е. Чиркин, Р.Н. Шалаикин, Ц.А. Ямпольская и др.
В диссертации использовано значительное количество научных работ, посвященных исследованию сущности административно-правового статуса. Здесь неоценим вклад таких ученых, как: Д.Н. Бахрах, Л.Д. Воеводин, А.А. Гатинян, Н.Н. Ковалева, Ю.М. Козлов, Д.А. Ковачев, Н.М. Конин, В.А. Кучинский, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, В.И. Новоселов, Ю. В. Соболева, Е.В. Холодная, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.
Поскольку предметом исследования в диссертационной работе выступают не просто государственные учреждения, а государственные судебные учреждения как субъекты административного права, большое значение при ее подготовке имели труды специалистов в области судебной власти, в частности: Е.Б. Абросимовой, В.Ю. Анохиной, И.М. Байкина, СВ. Беляковой, Е.В. Бурдиной, Г.Т. Ермошина, М.И. Клеандрова,
Н.А. Коло ко лова, Н.В. Куприяновича, В. А. Лазаревой, В.М. Лебедевой, А.В. Мазурова, Ю.В. Маранца, И.Б. Михайловской, И.Ф. Нуриахметова, В.И. Радченко, Т.А. Савельевой, А.Н. Сачкова, Н.М. Селезневой, Ю.И. Стецовского, И.Л. Петрухина, В.А. Терехина и др.
Что касается статуса именно государственных судебных учреждений, то, как уже отмечалось, эти вопросы в принципе являются в российской науке практически не изученными. Среди ученых, которые хотя бы отчасти затрагивали этот вопрос, можно отметить лишь Ю.В. Доценко, Г.Т. Ермошина, Т.В. Озол, В.Л. Павловского, А.Л. Тена.
Научная разработанность темы характеризуется наличием значительного количества диссертационных работ, посвященных изучению правового статуса учреждений, в том числе и государственных. Однако большая часть из них связана с рассмотрением гражданско-правового статуса учреждений (Королева Т.В. Гражданско-правовой статус государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования (государственного вуза) и его структурных подразделений: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006; Лескова Ю.Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2004; Печникова ОТ. Становление государственных лечебно-профилактических учреждений в России и проблемы правового регулирования их деятельности (историко-правовой и гражданско-правовой аспекты). М., 2008; Попов А.А. Учреждение как субъект гражданского права: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2005; Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений — юридических лиц: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Teepdoea Т.В. Правосубъектность образовательного учреждения по гражданскому праву Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003 и др.).
Безусловно, административно-правовое положение учреждений также было предметом исследований ряда ученых (Каплюк М.А. Административно-правовой статус федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007; Кизилов В.В. Правовое регулирование организации и деятельности медицинских учреждений в
России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005; Кузнецов А.Е. Правовые и организационные основы деятельности лечебно-оздоровительных учреждений МВД России: дис.... канд. юрид. наук. М., 2002 и др.).
Однако все эти диссертационные работы посвящены изучению особенностей административно-правового статуса учреждений какого-то одного вида. Комплексного исследования административно-правового статуса государственных учреждений в Российской Федерации в рамках диссертационных научных работ до настоящего времени не проводилось, так же как и административно-правового статуса именно судебных учреждений.
В то же время нельзя не отметить факта наличия определенного количества работ, посвященных организационному обеспечению деятельности судов, в которых указанные вопросы отчасти затрагивались (Озол Т. В. Организационно-правовое обеспечение деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Павловский В.Л. Организация обеспечения деятельности судебной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003).
Проблемы реализации судебной власти достаточно широко освещаются в специальной литературе.
Теоретико-методологическая и источниковедческая базы исследования. Методологической основой исследования послужили апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный и системно-функциональный.
Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон «Об автономных учреждениях», иные федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Высшего Арбитражного Суда РФ, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационной работы и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере исследования административно-правового статуса государственных судебных учреждений в Российской Федерации, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее его совершенствование.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов деятельности государственных судебных учреждений как субъектов государственного управления. В работе предпринята первая в российской юридической науке попытка целостного рассмотрения административно-правового статуса государственных судебных учреждений с учетом формирования нового законодательства, даются рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.
Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Обоснован вывод о том, что используемая в административно-правовой науке система разделения организаций на предприятия и учреждения не отвечает современному состоянию российского законодательства и правоприменительной практики.
Разграничение между предприятиями и учреждениями лежит в плоскости осуществления первыми производственной деятельности. В то же время под производственной деятельностью понимается в том числе и оказание услуг как учреждениями, так и предприятиями. Не позволяет решить вопрос об отграничении предприятий от учреждений и указание на то, что
предприятия оказывают хозяйственные услуги, так как понятие «хозяйственная услуга» в законодательстве отсутствует.
По нашему мнению, в действующем законодательстве следует четко закрепить статус учреждений, создаваемых Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями как особых публично-правовых организаций, оказывающих услуги и создаваемых для достижения специальных общеполезных или имеющих общегосударственное значение целей.
2. Структура административно-правового статуса учреждений включа
ет в себя следующие элементы:
цели деятельности и функции учреждений;
права и обязанности учреждений;
порядок создания и регистрации учреждений;
порядок формирования органа управления делами учреждения;
административную ответственность учреждений;
порядок ликвидации учреждений;
гарантии деятельности учреждений.
Указанные элементы административно-правового статуса ранее выделялись исключительно в отношении организаций. В данной работе обоснована их специфика применительно к особенностям административно-правового статуса учреждений и, в частности, судебных учреждений.
3. На основе анализа особенностей осуществления государственными
учреждениями хозяйственной деятельности сделан вывод о том, что иму
щество, приобретаемое учреждением в результате этой деятельности, мо
жет принадлежать на праве собственности только его учредителю. В связи
с этим, на наш взгляд, в законодательстве следовало бы закрепить пре
зумпцию государственной собственности на все имущество, возникающее
в результате хозяйственной деятельности государственных бюджетных
учреждений.
Сами бюджетные учреждения владеют этим имуществом на основе особого самостоятельного вещного права («sui generis»), которое не совпадает ни с правом оперативного управления, ни с правом хозяйственного ведения, ни, тем более, с правом собственности. В связи с этим обосновы-
вается предложение о внесении изменений в законодательство с целью закрепления в нем легального титула данного права.
4. Доказана необходимость детальной регламентации правового статуса и деятельности бюджетных учреждений путем принятия Федерального закона «О бюджетных учреждениях», который бы урегулировал особенности их статуса как вида государственных и муниципальных учреждений. Несмотря на введение в действие Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 6 апреля 2011 г.)1, не изменились основные проявления административно-правового статуса государственных учреждений и соответственно это не повлияло на наши выводы о необходимости принятия отдельного федерального закона «О бюджетных учреждениях».
Многие из проблем деятельности государственных бюджетных учреждений проистекают из несогласованности и пробельности законодательства о государственных бюджетных учреждениях. Это связано с тем, что их правовой статус в настоящее время гораздо менее урегулирован, чем статус автономных и даже частных учреждений. Дело в том, что, введя в 2006 г. новый вид учреждения — автономное, законодатель одновременно исключил государственные и муниципальные учреждения из сферы действия Федерального закона «О некоммерческих организациях» (за исключением некоторых случаев).
В результате в настоящее время правовое положение бюджетных учреждений регулируется только общими положениями гражданского и бюджетного законодательства, что явно является недостаточным и требует принятия специального закона.
В Общей части данного Закона могли бы содержаться положения, регламентирующие :
создание бюджетного учреждения;
имущественные права бюджетного учреждения;
управление бюджетным учреждением;
порядок реорганизации и ликвидации бюджетных учреждений.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179; 2011. № 15, ст. 2038.
Кроме того, в данном Законе целесообразно предусмотреть и Особенную часть, которая включала бы в себя специфику правового регулирования деятельности отдельных видов бюджетных учреждений (образовательных, медицинских, судебных и т. п.).
5. Аргументируется тезис о том, что судебные органы в силу наличия у
них организационной и имущественной обособленности вполне могут
быть отнесены к юридическим лицам. Положение судебных органов отли
чается определенной двойственностью. Как носитель государственно-
властных полномочий по отправлению правосудия суд выступает в каче
стве органа власти. Однако как участник комплекса административных,
гражданско-правовых отношений, связанных с имущественными, органи
зационными аспектами деятельности, судебный орган выступает как юри
дическое лицо.
Обосновано, что организационно-правовая форма судебного органа ближе всего примыкает к учреждению. Однако действующее законодательство не содержит никаких указаний относительно организационно-правовой формы судов. В этой связи предлагается внести соответствующие дополнения в Закон о судебной системе и Закон о судоустройстве и предусмотреть, что в имущественных и административно-правовых отношениях суд выступает в качестве учреждения.
Доказана необходимость учреждения мировых судов в качестве государственных учреждений. По мнению автора, подход законодателя, согласно которому в субъектах РФ создаются не мировые суды, а учреждаются должности мировых судей, приводит к ряду проблем, связанных с имущественными и организационными аспектами деятельности мировых судей.
На основе анализа действующего законодательства и юридической доктрины диссертант предлагает определение административно-правовых гарантий правового статуса судебных учреждений как совокупности осуществляемых субъектами государственного управления мер финансового, организационного и правового характера, направленных на обеспечение свободного и независимого осуществления ими своих функций.
Отмечен различный подход законодателя к организационному обеспечению деятельности судебных учреждений. В частности, вопросы
назначения администратора суда и формирования аппарата суда решаются совершенно различным образом в системе арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Безусловно, в силу своей компетенции арбитражные суды обладают значительной спецификой по сравнению с судами общей юрисдикции, однако это касается их функций по отправлению правосудия, которые они осуществляют в качестве органа власти. В то же время представляется, что административно-правовой статус арбитражных судов и судов общей юрисдикции как юридических лиц должен строиться на единых принципах.
Поскольку в компетенцию администратора суда входит блок организационных вопросов, касающихся функционирования судебного органа именно как учреждения, то их правовое положение в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, на наш взгляд, должно быть одинаково.
С учетом проблем, связанных с двойным подчинением администратора суда в судах общей юрисдикции, нам представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» и предусмотреть, что администратор суда общей юрисдикции назначается председателем соответствующего суда.
9. Обоснована нецелесообразность распространения на судебные учреждения общих правил об административной ответственности юридических лиц. Между тем формально КоАП РФ не содержит никаких изъятий на этот счет. Существует необходимость предусмотреть изъятия из общих правил об административной ответственности юридических лиц не только в отношении органов государственной власти, но и государственных и муниципальных учреждений в целом. Вместо этого следует закрепить ответственность соответствующих должностных лиц. Применительно к судебным учреждениям такими должностными лицами могут быть администраторы судов.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием. Содержащиеся в ней выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки административного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся административно-правового статуса государственных судебных учреждений. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Сформулированные в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсу «Административное право».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение административно-правового статуса государственных судебных учреждений, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права и отражены в шести научных работах. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях: IX Международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (4-5 декабря 2008 г., г. Москва); V юбилейной Международной научно-практической конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики. Актуальные проблемы юридической науки» (16-19 апреля 2008 г., г. Тольятти); Международной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности (к 15летию Конституции Российской Федерации)» (г. Саратов, 3-4 октября 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» «Актуальные проблемы нормотворчества» (г. Саратов, 6 октября 2009 г.).
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Специфика и структура административно-правового статуса государственных учреждений
Для того чтобы изучить административно-правовой статус учреждения, необходимо обосновать понятие учреждения именно как субъекта административного права. Попытаемся выяснить, какие существуют субъекты административного права и какое место в этой системе занимают учреждения.
Проблема субъектов права вообще — одна из центральных проблем любой отраслевой юридической науки. Для административного права как отрасли вопрос о субъектах особенно важен и сложен. Во-первых, круг субъектов административного права чрезвычайно многообразен, что объясняется обширностью и многосторонностью управленческой деятельности, участниками которой они выступают. Во-вторых, субъекты административного права в совокупности представляют собой систему, отличительной особенностью которой является внутренняя иерархичность субъектного состава, что характерно не для всех отраслей права. Административное право закрепляет неравенство субъектов, предоставляя им различные правовые возможности .
Общетеоретическое понятие субъекта права, используемое и в отраслевых правовых науках, впервые было разработано С.С. Алексеевым. Он выделил два основных признака, характерных для субъекта права: «Во-первых — это лицо, участник общественных отношений (индивиды, организации), которое по своим особенностям может быть носителем субъективных прав и обязанностей... Во-вторых — это лицо, которое реально способно участвовать в
Структурные подразделения государственных предприятий и учреждений как субъекты административного права: дис.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. С. 26. правоотношениях, приобрело свойство субъекта права в силу юридических норм»1.
Таким образом, субъект права в любой отрасли российского права — это носитель определенных прав и обязанностей, которые позволяют ему участвовать в специфичных для данной отрасли правоотношениях. По мнению Д.Н. Бахраха, «субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения»2.
Для того чтобы стать субъектом административного права, лицо должно обладать административной правосубъектностью. Что же такое правосубъектность? В общей теории права она понимается как возможность (способность) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей .
До определенного момента в работах крупнейших теоретиков права правосубъектность обычно отождествлялась с правовым статусом (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев). Между этими категориями, действительно, существует несомненное сходство. Все они возникают у субъекта права одновременно и в равной степени неотчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления.
Н.И. Матузов впервые указал, что правовое положение лица и его правосубъектность отнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовой статус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность — это свойство, качество субъекта, его способность иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности. Правовой же статус — не свойство, не качество, а положение, состояние лица. Из этого вовсе не следует, что правосубъектность не имеет никакого отношения к правовому положению. Являясь составной частью правового статуса, правосубъектность не может не характеризовать правового положения лиц, однако это все же разные категории4.
Правосубъектность определяет, какими качествами должны обладать субъекты правового регулирования, для того чтобы иметь права и нести обязанности в соответствующей отрасли права. В самом общем виде правосубъектность — это возможность или способность лица быть субъектом права1.
С.С. Алексеев, рассматривая категорию правосубъектности, выделяет в ее содержании два основных структурных элемента: «...во-первых, способность обладания правами и несения обязанности (правоспособность), во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособ-ность)» . Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью.
Первоначально правосубъектность определялась как предпосылка право-обладания и признавалась по общему правилу равнозначной правоспособно-сти . Однако впоследствии в эту категорию стали вкладывать более широкое содержание. Правосубъектность уже рассматривалась как юридическая мера социальных возможностей и социальной свободы субъекта права4. При этом она одновременно охватывает следующие возможности: 1) обладание правами и обязанностями; 2) их самостоятельное осуществление.
Соответственно, правосубъектность представляет собой правоспособность и дееспособность вместе взятые, то есть праводееспособность. Это собирательное понятие отражает те ситуации, когда правоспособность и дееспособ 1 См.: Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. 2-е изд., испр. и доп. М., венных отношений // Правоведение. 1972. № 6. С. 85. ность неразделимы во времени, органически сливаются воедино, например, у организаций или взрослых лиц, когда они одновременно и правоспособны, и дееспособны1.
Некоторые авторы и в настоящее время считают, что правосубъектность, помимо правоспособности и дееспособности, включает в себя также правовой статус субъекта права . Представляется, однако, что правовой статус лежит за пределами правосубъектности. Правосубъектность — это, собственно, способность выступать в качестве субъекта права. При этом лицо наделяется определенными правами и обязанностями, которые и составляют его правовой статус. Поэтому не правовой статус является элементом правосубъектности, а, напротив, правоспособность и дееспособность, составляющие вместе правосубъектность, выступают главными составляющими правового статуса субъектов права. В связи с этим административная правосубъектность государственных учреждений будет рассмотрена нами более подробно при изучении отдельных элементов их правового статуса.
Понятие «субъект права» следует отличать от близкого ему понятия «субъект правоотношения». Еще Г.Ф. Шершеневич отмечал: «Слово "субъект" в применении к юридическому отношению употребляется в двояком значении. Говорят о субъекте юридического отношения, понимая его или с активной стороны как носителя права или с пассивной стороны как носителя обязанности. Чаще же говорят о субъекте права, имея в виду только того участника юридического отношения, которому принадлежит в нем право»3.
Виды государственных учреждений
Однако такое финансирование подпадает под признаки государственной (муниципальной) помощи, то есть предоставления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, которым государство обеспечивает преимущества, по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка), более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке (п. 20 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 1 марта 2011 г.)1). В соответствии со ст. 19 этого Закона государственная или муниципальная помощь может предоставляться лишь в следующих целях: 1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 2) проведения фундаментальных научных исследований; 3) защиты окружающей среды; 4) развития культуры и сохранения культурного наследия; 5) производства сельскохозяйственной продукции; 6) поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности; 7) социального обслуживания населения; 8) социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения.
Однако количество видов деятельности, осуществляемых государственными и муниципальными предприятиями, куда шире этого перечня. В результате на практике нередко органы Федеральной антимонопольной службы признают незаконными решения о выделении им бюджетных средств2, но без дополнительного финансирования многие государственные и муниципальные предприятия с учетом того, что стоимость их продукции и оказываемых ими услуг определяется нормативным путем и не всегда с учетом надлежащего экономического обоснования, просто не смогут существовать.
Придание государственным и муниципальным организациям особого статуса публично-правовых организаций, на которые указанные ограничения законодательства о конкуренции не должны распространяться в связи с тем, что они решают цели, имеющее значение для всего общества и государства.
Учреждения и предприятия подразделяются на виды по разным основаниям. Так, А.П. Алехин и B.C. Мартемьянов указывают только три их вида: частные, государственные и муниципальные1. В.А. Тархов, В.Я. Горфинкель и В.А. Швандар выделяют уже четыре: частные, государственные, муниципальные и принадлежащие не на праве собственности общественным организаци-ям . Наиболее полной представляется классификация, предложенная В.М. Манохиным: 1) государственные, 2) муниципальные, 3) кооперативные, 4) частные, 5) предприятия, принадлежащие общественным организациям, 6) смешанные предприятия, 7) предприятия с иностранными инвестициями1.
Однако эта классификация распространяется только на предприятия. Что же касается учреждений, то действующее законодательство позволяет выделить лишь четыре их вида: государственные (федеральные или субъектов РФ); муниципальные; частные; общественные.
Безусловно, с точки зрения изучения административно-правового статуса, наибольший интерес представляют именно государственные учреждения. Под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений в научной литературе предлагается понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, дейст вующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ и находящуюся в ведении этого органа либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными государственно-властными полномочиями2.
Мы не можем в полной мере согласиться с этим определением, потому что, как подчеркивалось выше, по нашему мнению, государственные учреждения должны иметь особый статус публичных организаций. В то же время, с точки зрения действующего законодательства, выделение основных признаков государственного учреждения можно признать правильным.
Кроме того, при рассмотрении вопроса о государственных учреждениях, следует иметь в виду, что с января 2007 г. начал действовать Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (в ред. от 14 июня 2011 г.)3, которым предусмотрено создание совершенно нового типа учреждений.
Правовой статус автономного учреждения отличается значительной спецификой. В частности, те признаки учреждения, которые мы перечислили, не вполне применимы к автономным учреждениям. Здесь хотелось бы остановиться на двух, наиболее принципиальных элементах этой специфики, которые касаются, во-первых, распоряжения имуществом, закрепленным за учреждением, и, во-вторых, ответственности учреждения по своим обязательствам.
Порядок создания и упразднения судебных учреждений
При этом Президиум указал, что по общему принципу, изложенному в п. 2 ст. 299 ГК РФ, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения.
Пунктом 2 ст. 298 ГК РФ, регулирующим вопрос о распоряжении учреждением имуществом, приобретенным им на доходы от деятельности, осуществляемой в соответствии с учредительными документами, не предусмотрено возникновение у учреждения права собственности на такое имущество.
Пункт 7 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (изложенного в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ, действовавшей в спорный период) и ст. 25 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1, на которые сослался суд кассационной инстанции, содержат общие положения и конкретно не определяют возникновение у образовательного учреждения, созданного в форме государственного некоммерческого учреждения, права собственности на объекты, приобретенные за счет доходов, полученных от использования в своей деятельности государственного имущества, переданного ему на праве оперативного управления собственником в лице его правомочного государственного органа (учредителя). На этом основании Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ признал, что у учреждения возникло право оперативного управления на указанное имущество.
Безусловно, позиция, согласно которой имущество, полученное государственным учреждением в результате разрешенной хозяйственной деятельности, принадлежит ему на праве оперативного управления, имеет под собой серьезные основания. Однако вместе с тем она противоречит ст. 298 ГК РФ, в соответствии с которой доходы, полученные от такой деятельности, и приобретен ное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Право оперативного управления, между тем, исключает возможность самостоятельного распоряжения учреждения данными доходами и имуществом.
По нашему мнению, в ст. 298 ГК РФ речь идет не о самостоятельной предпринимательской деятельности учреждения, а о доходах, полученных от использования закрепленного за ним имущества. Например, в целях финансовой поддержки отдельных бюджетных организаций специальным законодательством им было разрешено, с согласия собственника, сдавать имущество (в частности помещения) в аренду. Такие положения содержатся в п. 11 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», п. 4 ст. 29 Федерального закона от 26 мая 1996 г. «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»1 и т. п. Доходы, полученные от сдачи имущества — объектов федеральной собственности в аренду организациями культуры и искусства, здравоохранения, науки, архивными, образовательными учреждениями, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов учреждений. Что же касается доходов от разрешенной предпринимательской деятельности учреждения, то ими учреждение распоряжается самостоятельно.
Применительно к таким доходам и имуществу многие авторы склоняются все же к точке зрения, в соответствии с которой можно говорить об особом вещном праве, «...если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения». Согласно указанной позиции право самостоятельного распоряжения учреждения имуществом явля ется особым самостоятельным вещным правом («sui generis»), которое не совпадает ни с правом оперативного управления, ни с правом хозяйственного ведения, ни тем более с правом собственности. Правообладателем данного права может быть только исключительно учреждение1.
Последняя точка зрения кажется нам наиболее соответствующей фактически сложившемуся положению дел. В то же время не следует забывать, что «круг вещных прав в отличие от обязательственных исчерпывающим образом назван самим законом (ст. 209, 216 Гражданского кодекса РФ)» . Таким образом, «перечень вещных прав в отличие от прав обязательственных является за-крытым» . Как представляется, решение данной проблемы может быть связано лишь с внесением соответствующих изменений в гражданское законодательство с целью закрепления в нем легального титула данного права.
Здесь следует заметить, что в новой редакции Бюджетного кодекса (п. 5 ст. 41) предусматривается, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета. Данная норма, как видим, предполагает существенно иной подход к режиму имущества, полученного учреждением от разрешенной предпринимательской деятельности. Однако п. 5 ст. 41 будет применяться со дня вступления в силу специального федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.
Административно-правовые гарантии правового статуса судебных учреждений
В этой связи оживленные дискуссии в специальной литературе вызывает вопрос о возможности привлечения к административной ответственности государственного учреждения.
Еще более дискуссионным является вопрос о возможности привлечения к административной ответственности органов государственной власти. Ю.М. Бу-равлев отмечает, что субъектами административной ответственности выступают как физические, так и юридические лица. «Следовательно, справедлива постановка вопроса о том, что не только должностные лица, а также иные чиновники обязаны нести административную ответственность за деяния, квалифицируемые как административные правонарушения, но и юридическое лицо под 1 лежит такой ответственности» .
Другие авторы полагают, что органы государственной власти не могут являться субъектами административной ответственности2.
Так, Ю.Б. Аникеенко в подтверждение своей позиции (помимо прочего) отмечает, что «органы государственной и муниципальной власти олицетворяют государственную и муниципальную власть и реализуют властные полномочия, а привлечение к публичной ответственности дискредитирует органы, олицетворяющие эту власть, в общественном правосознании»3. Этот довод не кажется нам убедительным, поскольку дискредитирует органы, олицетворяющие публичную власть, само правонарушение. Если рассуждать в данном ключе, необходимо отказаться вообще от применения какой-либо публичной ответственности (например, конституционной) к органам государственной власти.
Кроме того, по мнению Ю.Б. Аникеенко, органы государственной власти не являются юридическими лицами и поэтому к ним не применимы нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность юридических лиц. При этом автор отмечает, что отдельными нормативно-правовыми актами предусматривается придание государственно-властным органам статуса юридических лиц. Так, например, согласно Типовому положению о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту РФ (МВД, ГУВД, УВД по субъекту РФ) является юридическим лицом; в гражданских правоотношениях участвует в форме государственного учреждения; имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, самостоятельный баланс, счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ, а также необходимые для осуществления своей деятельности бланки, печати и штампы; выступает истцом и ответчиком в суде .
Однако, по мнению Ю.Б. Аникеенко, «если в нормативных актах, регулирующих правовое положение органов власти, говорится, что они наделяются правами юридического лица или являются юридическими лицами, а в гражданских правоотношениях выступают как государственные учреждения, это не означает, что понятие государственного или муниципального органа совпадает с понятием юридического лица» .
Действительно, как уже отмечалось, правовое положение органов государственной власти и, в частности, судов носит двойственный характер: с одной стороны, они осуществляют публично-властные функции (отправление правосудия), с другой — наделяются гражданской и административной правосубъектностью как юридические лица. Поэтому при решении вопроса о возможности привлечения их к административной ответственности следует исходить из того, за какое именно правонарушение судебное учреждение может быть привлечено к такой ответственности.
На наш взгляд, безусловно, исключено привлечение судебного учреждения к административной ответственности в связи с выполнением своих пуб См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 25 октября 2006 г. № 846 «Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации» // Российская газета. 2006.30 нояб. 2 Аникеенко Ю.Б. Указ. соч. С. 61. лично-властных полномочий, то есть именно как органа власти. Однако это совершенно не очевидно в отношении правонарушений, связанных с функционированием суда в качестве учреждения. Например, если в судебном учреждении нарушаются трудовые права работников аппарата суда, может ли трудинспек-ция привлечь такое учреждение к административной ответственности? Можно ли привлечь к административной ответственности суд как учреждение за несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил и норм?
Как представляется, формально-юридически действующее административное законодательство вполне позволяет это сделать, поскольку нормы КоАП РФ, предусматривающие административно-правовую ответственность юридических лиц, не предусматривают никаких изъятий из общих правил в отношении государственных учреждений или органов государственной власти.
Однако насколько это будет оправдано с позиции целей административной ответственности? В соответствии с КоАП РФ к юридическим лицам как субъектам административной ответственности могут применяться только два вида наказаний: предупреждение и штраф. Однако административные штрафы представляют собой наказание имущественного характера и могут выплачиваться только за счет имущества учреждения, которого у них нет. Таким образом, при наложении на государственное учреждение административного штрафа фактически ответственность несет не учреждение, а само государство. Как справедливо указывает Ю.С. Адушкин, распространение цивилистического принципа равенства всех участников гражданско-правового оборота на сферу публично-правовых отношений административной ответственности неправильно по существу, поскольку создает «тавтологическую» схему ответственности государства перед государством1.
Как верно отмечает Ю.Б. Аникеенко, «другие меры административного принуждения, которые не названы в качестве административных наказаний в КоАП РФ (отзыв, аннулирование лицензии» ликвидация юридического лица и т. д.), но имеют карательную сущность, тоже неприменимы к органам власти, которые создаются и ликвидируются иначе, чем юридические лица»1. Это вполне справедливо и в отношении судебных учреждений, которые создаются и упраздняются федеральным законом.
Интересно, что в некоторых странах институт административной ответственности органов государственной власти активно используется. Например, во Франции государственные органы не только привлекаются к административной ответственности за издание неправомерных актов, но и в рамках так называемой «замещающей (vicarious) ответственности», то есть ответственности за виновные действия своих сотрудников .
Однако по своему характеру данная ответственность сводится к возмещению ущерба, причиненного действиями и решениями органов государственной власти, что сближает ее с гражданско-правовой ответственностью.
В российском законодательстве также предусмотрена ответственность за ущерб, причиненный неправомерными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц. Согласно ст. 1070 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Вред возмещается в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
