Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Система высшего образования в России 14
1.1. Право граждан на получение высшего образования 14
1.2. Государственная политика в сфере высшего образования в России 27
1.3. Понятие и правовая характеристика высшего учебного заведения 42
ГЛАВА II. Сущность и особенности функционирования федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования 59
2.1. Основные черты административно-правового статуса федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования 59
2.2. Административно-правовые аспекты статуса структурных подразделений федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования 84
2.3. Проблемы реализации правового статуса студента и преподавателя 102
ГЛАВА III. Совершенствование правового регулирования деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования 132
3.1. Направления развития современного законодательства в сфере высшего образования 132
3.2. Особенности правового положения учебных военных центров при гражданских федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования 155
Заключение 168
Библиография 174
- Право граждан на получение высшего образования
- Государственная политика в сфере высшего образования в России
- Основные черты административно-правового статуса федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
- Направления развития современного законодательства в сфере высшего образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время высшая школа имеет общественно-государственную значимость и является одним из факторов, оказывающих положительное влияние на социально-экономическое развитие общества. Исследование проблем, появляющихся в процессе деятельности федеральных государственных высших учебных заведений, позволит наиболее полно и эффективно использовать правовые средства для оптимизации административно-правового статуса вуза, который является определяющим звеном в организационной структуре высшего образования.
Содержание административно-правового статуса адекватно уровню развития общественных отношений и отражает положение вуза в обществе, определяет его права, обязанности, ответственность, закрепляет систему управленческих связей между вузом и государством.
Развитие деятельности вузов в условиях вхождения России в европейскую систему высшего образования, реализация потребностей личности в высшем профессиональном образовании, защита прав и интересов граждан в этой сфере требуют более четкого определения статуса вуза и повышения эффективности управления высшим образованием.
Современное российское образовательное законодательство не в состоянии решить накопившиеся проблемы правового регулирования общественных отношений в этой сфере в силу существующих пробелов. Его нормы нередко противоречат другим нормам как внутри самого законодательства об образовании, так и в смежных отраслях законодательства.
На современном этапе назрела необходимость совершенствования правового регулирования деятельности вузов и образовательных отношений. Исследование проблем правового применения законодательства Российской Федерации об образовании и соответствия нормативных правовых актов в этой области реальным потребностям высшей школы является важной задачей модернизации системы высшего образования. В России необходимо создание
4 нового, качественного и комплексного документа, в котором будет детально регламентирована деятельность вузов.
Отмечая высокую ценность проведенных исследований в научном плане, мы в то же время полагаем, что на современном уровне развития отношений в межвузовской среде и законодательства в сфере высшего образования ряд положений и выводов, разработанных в науке, требует новой оценки и дальнейшего совершенствования как в теории, так и на практике.
Теоретическое осмысление таких проблем, как совершенствование административно-правового статуса вуза, соотношение его автономии и государственного управления и регулирования, а также анализ законодательства и правоприменительной практики, позволит определить общее состояние уровня правовой регламентации деятельности вузов и наметить пути совершенствования законодательства в сфере высшего образования.
Степень разработанности темы исследования. Реформирование системы высшего образования, происходящее сегодня в России, требует глубокого теоретического осмысления места и роли федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в новых социально-экономических условиях. В настоящее время в юридической науке практически не имеется комплексных работ, рассматривающих правовое положение федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, в которых проводится исследование их статуса и структуры, статуса участников образовательных отношений в административно-правовом аспекте.
Выбор темы диссертации был обусловлен актуальностью проблемы, недостаточной ее разработанностью в юридической литературе и большой практической значимостью.
Важное значение для исследования поставленных проблем имеют, прежде всего, фундаментальные труды по общей теории права таких ученых, как С.С. Алексеев, B.C. Нерсесянц, Н.И. Матузов, А.В. Малько. Проблемы образовательного права в целом исследованы в работах В.М. Сырых,
5 Е.Д. Волоховой, В.И. Шкатуллы, А.А. Ментикова, Л.Б. Александровой, В.В. Спасской и др. Отдельные вопросы регулирования правового статуса высших учебных заведений рассматривались СВ. Барабановой, А.К. Клюевым, В.В. Штыковым, В.В. Кваниной, А.П. Бердашкевичем, Г.А. Дороховой, Н.С. Барабашевой, В.Г. Кинелевым, Ю.Г. Татуром и др.
Однако, несмотря на наличие научных трудов, рассматривающих административно-правовой статус федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования с различных точек зрения и использующих разные подходы, эти труды не охватывают в полной мере всех проблем исследуемой темы.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является всестороннее
исследование административно-правового статуса федеральных
государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования в Российской Федерации, разработка теоретических основ для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей сферу высшего образования.
В соответствии с целью исследования в диссертации ставятся для решения следующие задачи:
проанализировать сущность права граждан на получение высшего образования в России;
рассмотреть основные направления государственной политики в сфере высшего образования в России;
сформулировать понятие и сущность высшего учебного заведения;
исследовать административно-правовой статус федеральных государственных высших учебных заведений;
рассмотреть особенности административно-правового статуса структурных подразделений высших учебных заведений;
исследовать проблемы реализации административно-правового статуса студента и преподавателя;
проанализировать развитие современного законодательства в сфере высшего образования;
рассмотреть особенности правового положения учебных военных центров при гражданских высших учебных заведениях.
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в сфере высшего образования в России, а также нормативные правовые акты, осуществляющие их регулирование.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты административно-правового статуса федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования и перспективы его развития.
Методологическая основа исследования. Методологический комплекс составляют юридические методы - сравнительно-правовой и историческо-правовой; общенаучные методы - анализ, синтез, абстрагирование, теоретическое моделирование, обобщение, индукция, дедукция, аналогия; метод системного анализа.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы таких ученых, как Л.Б. Александрова, СВ. Барабанова, Н.С. Барабашева, Д.Н. Бахрах, ИЛ. Бачило, С.А. Беляков, А.П. Бердашкевич, С.Н. Братановский, Ю.С. Васильев, Е.Д. Волохова, В.В. Денисенко, Г.А. Дорохова, И.В. Ильина, В.В. Кванина, Н.Р. Кельчевская, В.Г. Кинелев, А.К. Клюев, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Т.В. Королева, В.М. Манохин, А.А. Ментиков, А.В. Минашкин, Е.Б. Покладюк, Н.Г. Салищева, В.В. Спасская, В.М. Сырых, М.Н. Суровцова, Ю.Г. Татур, Т.В. Твердова, М.В. Токмовцева, И.В. Тяпкина, Е.В. Шаклеина, В.И. Шкатулла, В.В. Штыков и др.
Научная новизна диссертации. В диссертации впервые осуществлено комплексное исследование административно-правового статуса федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, определены их роль и значение в современных политико-правовых условиях, обоснован и сформулирован ряд предложений по
7 дальнейшему совершенствования законодательства об образовании. Помимо этого, научная новизна работы определяется подходом к исследованию проблемы с учетом недостаточной степени ее разработанности в науке.
В диссертации исследованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы:
1. Комплексное исследование законодательства об образовании,
административного и гражданского законодательства, сущности
образовательной деятельности, осуществляемой высшими учебными
заведениями, позволили сформулировать понятие высшего учебного заведения
и выявить критерии дифференциации вузов.
Высшее учебное заведение является научно-образовательной некоммерческой организацией, которая:
осуществляет свою деятельность в предусмотренных законодательством об образовании организационно-правовых формах;
реализует программы высшего и, как правило, послевузовского и дополнительного профессионального образования, а также иных уровней образования на основании лицензии, выданной уполномоченным государственным органом;
объединяет научно-педагогические кадры высокой квалификации;
осуществляет подготовку учебных, учебно-методических и научных трудов;
ведет научно-исследовательскую деятельность по фундаментальной и прикладной тематике по своему профилю;
интегрирует учебный и научный процессы;
участвует в региональном, российском и международном образовательном и научном сообществах.
2. Выявленное в ходе данного исследования отсутствие однозначности в
употреблении понятия «учредитель вуза» отрицательно влияет на установление
управленческих и регулятивных связей между соответствующими органами
исполнительной власти и вузом, что негативно отражается на эффективности
8 управления вузом.
Предлагается употреблять в законодательстве РФ об образовании только один термин для государственных вузов - «учредитель», включив в него понятия «учредитель» и «собственник», для чего внести дополнение в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» о том, что «федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится вуз, осуществляет полномочия учредителя вуза и собственника имущества, закрепленного за вузом (далее по тексту закона - учредитель)».
3. Предлагается в законодательстве об образовании установить статус и четкие механизмы функционирования системы управления вузом, для чего закрепить, что:
1) к компетенции ректора относятся:
все вопросы руководства текущей деятельности вуза, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции общего собрания и ученого совета вуза;
организация всей работы вуза, а также выполнение решений общего собрания и ученого совета вуза;
утверждение решений ученого совета;
представление интересов вуза без доверенности, совершение сделок от имени вуза, утверждение штатов, издание приказов и распоряжений, обязательных для всех работников и обучающихся вуза;
2) к компетенции ученого совета относится:
определение приоритетных направлений деятельности вуза;
формирование структуры вуза, за исключением его филиалов;
проведение конкурсного отбора на должности научно-педагогических
работников и выборов на должности декана факультета и заведующего кафедрой;
представление работников и обучающихся к награждению и присвоению званий, грантов, специальных стипендий;
принятие решений по важнейшим вопросам образовательной деятельности;
осуществление функций нормотворчества и контроля.
Решения ученого совета должны реализовываться путем издания приказов и распоряжений ректора. При этом ректор должен иметь право отклонить решение ученого совета, противоречащее законодательству Российской Федерации или уставу вуза, и направить его на доработку и повторное рассмотрение.
4. В связи с тем, что правовой статус структурных подразделений вуза
четко не определен в законодательстве, предлагается в законодательстве об
образовании определить понятие и критерии дифференциации структурных
подразделений вуза.
Структурным подразделением вуза предлагается считать организационно обособленную от других подразделений часть вуза, которая составляет его организационную структуру, состоит из определенного количества работников, имеет обособленные и четко определенные функции, осуществляет свою деятельность на основании положения, утвержденного в порядке, предусмотренном уставом вуза, и возглавляется руководителем, который непосредственно подчиняется ректору или проректору.
Обособленным структурным подразделением вуза предлагается считать структурное подразделение, находящееся вне места нахождения вуза, осуществляющее автономную деятельность, действующее на основании утвержденного положения, имеющее отдельный баланс, расчетный или текущий счет, руководитель которого действует на основании доверенности, выданной ректором.
При определении правового статуса студента, обучающегося в учебном военном центре, предлагается исходить из того, что он является специальным по отношению к общему административно-правовому статусу студента высшего учебного заведения. В этой связи вопросы зачисления, обучения и отчисления студентов в учебных военных центрах требуют согласованности с нормами законодательства об образовании как в терминологии, так и по существу.
Одним из элементов административно-правового статуса вуза является
10 определение комплекса прав и обязанностей преподавателей и студентов. Системный анализ законодательства об образовании позволяет говорить о несбалансированности их правового статуса. В работе предлагается детализировать и более четко урегулировать права, обязанности и ответственность студента и преподавателя в главе III Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
При этом, определяя правовой статус студента, предлагается учитывать, что:
правоотношения вуза со студентами, обучающихся с оплатой стоимости обучения по договорам с физическими и (или) юридическими лицами, регулируются в части оплаты обучения нормами гражданского права, в остальной части - нормами законодательства об образовании;
в законодательстве об образовании должны быть определены общие обязанности студентов и установлены основания их ответственности;
особенности статуса студента, выполняющего функции старосты учебной группы, должны быть указаны в уставе вуза;
порядок применения дисциплинарных взысканий и отчисления студентов должен быть усовершенствован и более детально раскрыт в законодательстве об образовании (по аналогии можно использовать нормы трудового законодательства с учетом специфики образовательных отношений);
взаимоотношения вуза и студента должны строиться на принципах сотрудничества, взаимного уважения и баланса прав и интересов сторон;
в вузе должен быть создан специализированный общественный орган на паритетных началах с администрацией вуза для защиты прав и интересов студентов.
При определении правового статуса преподавателя предлагается законодательно закрепить:
1) процедуру признания преподавателем и дифференциацию преподавательских кадров на основе квалификационных требований и образовательного ценза с учетом опыта научно-педагогической работы, наличия ученой степени, ученого звания и т.п.;
признание преподавателей как лиц, выполняющих от имени государства властно-распорядительные и контрольные функции в отношении студентов, должностными лицами с предоставлением статуса государственных служащих и соответствующих правовых гарантий материального и иного обеспечения их деятельности и защиты;
создание преподавателям необходимого социального статуса и условий для творческого поиска и использования инновационного подхода в работе, направленной на решение насущных образовательных и научных проблем.
7. Предлагается включить в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» отдельную главу, в которой должны быть определены основные вопросы, связанные с приемом студентов: конкретизированы гарантии прав граждан в процессе приема в высшие учебные заведения, приведен единый перечень лиц, имеющих право на льготы и преимущества при поступлении, раскрыта сущность и особенности целевого приема студента.
Также более детальной законодательной регламентации требует вопрос о возможности получения бесплатно второго высшего образования, в том числе по направлениям органов занятости населения, а также параллельного освоения бесплатно двух образовательных программ высшего образования. Поскольку норма законодательства об образовании, предоставляющая право получать высшее образование бесплатно только, если гражданин получает образование данного уровня впервые, не в полной мере отвечает требованиям международного права и Конституции Российской Федерации, а также контроль за ее выполнением невозможен из-за отсутствия Единого реестра выпускников высших учебных заведений, предлагается два пути решения проблемы:
либо исключить указанную норму, при этом обеспечивая рациональное расходование средств федерального бюджета на подготовку специалистов путем создания системы целевого трудоустройства выпускников вузов;
либо сохранить указанную норму, при этом обеспечив ее гармоничную взаимосвязь с другими нормами законодательства об образовании,
12 регулирующими ограничения права на образование и получение второго высшего образования, а также посредством создания общедоступного Единого реестра выпускников высших учебных заведений в Российской Федерации.
8. В связи с тем, что в разработке и реализации государственной политики в сфере высшего образования участвуют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, государственно-общественные объединения в сфере высшего образования и др., в ряде случаев возникает дублирование и неопределенность в компетенциях в этой сфере.
Предлагается более четко на законодательном уровне определить их полномочия по разработке и реализации государственной политики в сфере высшего образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Для этого Правительство Российской Федерации должно определять основные меры по реализации установленной Президентом Российской Федерации государственной политики в этой сфере. При этом Министерство образования и науки Российской Федерации должно нести ответственность за осуществление определенных Правительством Российской Федерации мер по ее реализации, а также участвовать наряду с государственно-общественными объединениями в выработке предложений как для Президента Российской Федерации по определению основных направлений, так и для Правительства Российской Федерации по выполнению государственной политики в сфере высшего образования.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования системы высшего образования. Предложенные диссертантом положения в определенной степени восполняют пробелы и устраняют противоречия в теоретическом осмыслении правовой природы статуса федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертации могут быть использованы для
13 совершенствования законодательства об образовании, внугривузовского локального нормотворчества, а также в практической деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственные функции в сфере высшего образования, и органов управления высших учебных заведений. Кроме того, выдвинутые диссертантом рекомендации и предложения могут быть использованы в процессе преподавания курса «Административное право» и спецкурса «Образовательное право».
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс в Ростовском юридическом институте МВД России, используются при подготовке локальных нормативных актов и применении законодательства об образовании в работе ректората Ростовского государственного университета путей сообщения, а также отражены в семи публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Право граждан на получение высшего образования
Конституция РФ провозглашает право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном образовательном учреждении (ч. 3 ст. 43)1.
Право на образование относится к естественным и неотчуждаемым правам гражданина, которые принадлежат каждому от рождения, являются высшей ценностью и защищаются государством.
Как отмечает СВ. Барабанова, «Право на образование - это конституционное установление, составляющее основы правового статуса личности. Именно государство с его возможностями должно стать подлинным гарантом этого права» . М.С. Андиева указывает, что под обеспечением права личности на образование выступает «формирование, реализация определенных мер, направленных на создание и поддержание необходимых условий осуществления человеком предоставленной ему возможности получить образование. Названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области образования»3.
Такие гарантии в развитие положений ст. 43 Конституции РФ содержатся в Законе РФ «Об образовании»4 (ст. 5) и Федеральном законе (далее - ФЗ) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»5 (ст. 2), которые одной из главных задач в сфере образования называют обеспечение и защиту конституционного права граждан на образование. Гражданам также гарантируется свобода выбора форм получения высшего образования, образовательного учреждения и направления подготовки (специальности). Содержание права на высшее образование определяется государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования.
Указанные нормы в полной мере отвечают нормам международного права. Всеобщая декларация прав человека от 1948 г. (ст. 26) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 1966 г. (ст. 13) закрепляют, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого .
Национальная доктрина образования в РФ, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 04 октября 2000 г. № 751, предусматривает обязанность государства «обеспечить реализацию конституционного права и равные возможности для различных социальных слоев и территориальных групп населения на получение бесплатного образования высокого качества» .
В целях реализации права на высшее образование для граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство несет расходы по их содержанию в период получения ими образования (например, дети-сироты зачисляются в государственных вузах на полное государственное обеспечение). Государство также оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности (например, победители Всероссийской олимпиады школьников и члены сборных команд РФ, участвовавшие в международных олимпиадах по школьным предметам, зачисляются в государственные вузы без вступительных испытаний).
Изучением природы и сущности права на образование занимались также Е.Д. Волохова, И.Ф. Никитина, Е.А. Лукашева, В.В. Штыков и др.
Критерий доступности высшего профессионального образования, прежде всего, связан с количеством бюджетных мест, которые определяют степень возможности получения высшего образования бесплатно для большей части населения РФ, материальное положение которого не позволяет получать его за плату. Сегодня количество студентов вузов, обучающихся за счет средств федерального бюджета, на 10 тысяч населения России составляет 209 человек при законодательной норме бюджетного финансирования не менее чем 170 студентов на каждые 10 тысяч человек, проживающих в РФ. Таким образом, с одной стороны, в настоящее время можно говорить о доступности высшего образования даже с запасом бюджетного финансирования, а с другой стороны, говорить о том, что реальная потребность граждан в знаниях, умениях и квалификациях, которые можно приобрести в высшем образовании, в два раза выше, чем государство может гарантировать.
Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» от 1966 г. предусматривал, что для полного осуществления права на высшее образование необходимо принятие «всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования»9. Таким образом, особый интерес вызывает положение о возможности бесплатно получить высшее образование.
Государственная политика в сфере высшего образования в России
Развитие отечественного высшего образования является одним из важнейших приоритетов государственной политики РФ. Как отмечается в литературе, развитие системы образования является одной из приоритетных задач государственной политики России31.
Важную роль в этом играет Закон РФ «Об образовании», который, как отмечает В.В. Спасская, является «основным нормативным актом, определяющим политику российского государства в области образования, регламентирующим ключевые моменты образовательного процесса, а также построение системы образования и системы управления образованием» .
ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ст. 2) развивает основные принципы государственной политики в сфере образования применительно к высшему образованию во взаимосвязи с государственными гарантиями прав граждан в этой сфере. В соответствии с вышеуказанными законами государственная политика в области высшего образования в РФ основывается на следующих принципах: 1) гуманистический и светский характер образования и приоритет общечеловеческих ценностей; 2) единство федерального культурного и образовательного пространства; 3) общедоступность образования;
4) демократический и государственно-общественный характер управления высшим образованием с обеспечением гарантий автономности вузов;
5) непрерывность и преемственность образовательного процесса, интеграция российской системы высшего образования в мировую систему высшего образования с учетом традиций отечественной высшей школы;
4) конкурсность и гласность, а также государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований.
В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области образования (ст. 114), основные направления которой определяются Президентом РФ (ст. 80) и обозначаются в ежегодных посланиях к Федеральному Собранию РФ (ст. 84).
Вместе с тем, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»33 относит к функциям Правительства РФ также определение основных направлений развития и совершенствования профессионального образования (ст. 17), что является, по нашему мнению, не чем иным, как определением основных направлений государственной политики в указанной сфере, которое, однако, согласно ст. 114 Конституции РФ, является прерогативой Президента РФ.
В свою очередь, Правительство РФ возложило персональную ответственность за реализацию государственной политики в сфере образования на Министра образования и науки РФ34. Однако Министерство образования и науки РФ осуществляет только анализ реализации государственной политики в этой сфере. Более того, в соответствии с Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»35 и Положением о Министерстве образования и науки РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 28036, на Министерство образования и науки РФ возлагаются функции по выработке государственной политики в сфере образования, в то время как Правительство РФ, согласно ст. 24 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», только участвует в разработке государственной политики в этой сфере. Такое распределение полномочий между государственными органами представляется неверным с точки зрения вертикали управления, поскольку
Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» «руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач»
Основные черты административно-правового статуса федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
Исследование административно-правового статуса вуза в настоящее время является весьма актуальным и обусловлено рядом существующих проблем, связанных с жизнедеятельностью вузов и их взаимоотношениями с государственными органами.
Н.С. Барабашева предлагает рассматривать статус вуза «...в свете общих теоретических разработок о природе и значении правового статуса»97. Так, Б.М. Лазарев и И.Л. Бачило в своих работах по исследованию правового статуса организации указывают, что правовой статус наполняется нормами различных отраслей права . Правовой статус вузов регулируется административным, гражданским, трудовым, финансовым, налоговым правом и определяется нормативными правовыми актами общего и специального характера. На необходимость принятия закона об общем правовом статусе учреждения еще 1985 году указывала Г.А. Дорохова". ГК РФ для регулирования особенностей правового положения отдельных видов государственных учреждений отсылает к иным правовым актам. Следовательно, правовой статус вуза складывается из нормативных актов общего характера, регулирующих деятельность всех организаций (ГК РФ, БК РФ и т.д.), и специального характера, регулирующих деятельность вузов как образовательных учреждений (Типовое положение о вузе, Положение о лицензировании образовательной деятельности и др.). Последние образуют так называемое «вузовское» законодательство100.
Н.М. Конин выделяет в основе административно-правового статуса именно управленческие отношения, поскольку административно-правовой статус любых организаций включает в себя «...совокупность всех их прав и обязанностей, реализуемых ими в управленческих административно-правовых отношениях, которые складываются, прежде всего, во взаимоотношениях предприятий и учреждений с государственными и муниципальными органами исполнительной власти»101.
Как отмечает СВ. Куров, при анализе административно-правового статуса вуза следует исходить из его «...сущности, содержания, правил, в соответствии с которыми формируется и функционирует собственно сфера образования» .
СВ. Барабанова указывает, что под правовым статусом вуза понимается «...сложная, но гибкая конструкция из взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов, которая адекватно отражает положение вуза в системе разнообразных общественных отношений как интегрированного учебно-научно-производственного комплекса», а его главным функциональным назначением является «правовое обеспечение жизнедеятельности вуза в интересах решения стоящих перед ним задач»103. Таким образом, правовое положение вуза как объекта административно-правового регулирования является неотъемлемой частью его административно-правового статуса.
Как отмечает В.М. Манохин, административно-правовой статус «прежде всего, включает в административном порядке совершение определенных действий...»104. Т.е. от статуса вуза зависит его административная правоспособность в сфере управленческих, образовательных и других отношений, которая является предпосылкой возникновения административно-правовых отношений и выражается в «...способности приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию»
На основе анализа природы административно-правового статуса можно сделать вывод, что он отражает положение субъекта по отношению к органам, выполняющим функции регулирования, управления, контроля и надзора на основе системы взаимосвязанных правовых норм, определяющих права, обязанности и ответственность субъекта и этих органов. Таким образом, административно-правовой статус вуза - это совокупность его прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях с органами власти.
Модель административно-правового статуса вуза отражается в Типовом положении о вузе и закрепляется в конкретной форме в уставе вуза с учетом его ведомственной принадлежности и аккредитационного статуса.
В основе административно-правового статуса вуза лежит его автономия и академические свободы. При этом под автономией вуза понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом, а под академическими свободами понимается право научно-педагогических работников на «...свободный выбор предмета, способа преподавания и научный поиск истины без страха понести наказание за нарушение общепринятых парадигм», а также право студентов получать знания в соответствии со своими склонностями и потребностями.
Высшая школа постоянно развивается и модернизируется, чтобы отвечать сегодняшним потребностям общества в получении новых актуальных знаний и новейших научных разработок. Для достижения этого необходимо закрепление не декларативной автономии вузов, а реальных прав и свобод вузов в осуществлении своей деятельности в рамках законодательства. Поэтому, как верно отмечает СВ. Барабанова, так важно правильно установить эти рамки и создать сбалансированную модель статуса вуза .
Направления развития современного законодательства в сфере высшего образования
Федеральная целевая программа развития образования на 2006 - 2010 годы предполагает до 2010 года ликвидировать следующие проблемы, сдерживающие развитие системы образования: несоответствие действующего законодательства целям интенсивного развития системы образования; чрезмерное государственное регламентирование финансово-хозяйственной деятельности и трудовых отношений в сфере образования при нехватке средств и недостаточной свободе их использования. Решение указанной задачи будет достигаться благодаря использованию системы мер по совершенствованию нормативно-правовой базы сферы образования.
Как отмечает О.П. Савелов, законотворческая работа в области образования не имеет достаточно системного характера. «Совершенствование законодательства в области образования должно протекать в едином русле государственной стратегии по формированию законодательной базы образования. Большинство законодателей и специалистов, осуществляющих практическую деятельность по развитию образовательного законодательства, признают необходимость наличия у государства стратегии по формированию законодательной базы образования»
Законодательство в сфере высшего образования, определяя основы деятельности вузов и реализации права граждан на высшее образование, является отраслью административного права, поскольку представляет собой «массив нормативных правовых актов комплексного характера с очевидно преобладающей административно-правовой природой»250. Такого же мнения придерживается и ряд других ученых . Более 20 лет назад Г.А. Дороховой был сделан вывод о признании правовой системы регулирования отношений в области народного просвещения в качестве самостоятельной отрасли законодательства и подотрасли административного права . Как отмечает В.И. Шкатулла, «Образовательное законодательство - самостоятельная отрасль правовой системы России. Это комплексная отрасль, включающая нормы различных отраслей: педагогического, трудового, административного, гражданского, финансового и других. Эти нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования. Все эти нормы регулируют единое образовательное пространство, единые образовательные отношения».
Направления развития законодательства в сфере высшего образования определяются государственной политикой в сфере высшего образования (см. параграф 1.1 настоящей работы) и должны соответствовать решаемым законодательством об образовании задачам, которые перечислены в ст. 4 Закона РФ «Об образовании»: разграничение компетенции в области образования, обеспечение и защита конституционного права граждан РФ на высшее образование, создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы высшего образования РФ, правовое регулирование отношений и определение статуса участников образовательного процесса.
Главным направлением развития высшего образования является его модернизация в рамках проводимых в системе образования реформ. Как отмечает Г.Д. Шкарлупина, «Реформирование должно охватывать наиболее важные аспекты образовательной деятельности: совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере образования, т.е. образовательное законодательство; стремление урегулировать нормами права правоотношения в сфере образования на различных уровнях и во всех отраслях образования; формирование единого образовательного кодекса, объединяющего отраслевые нормативно-правовые документы, что позволит преодолеть ведомственные отраслевые барьеры и расширить представления юристов о сопряженности образовательного законодательства по отраслям, видеть перспективу реформирования законодательства в соответствии с велением времени»
Комплексный характер разработки мероприятий программ развития высшего образования должен включать в себя нормативно-правовое обеспечение. Следовательно, реализация всех программ потребует принятия значительного количества нормативных правовых актов. При этом Минобрнауки России будет выступать государственным заказчиком -координатором программ.
