Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика финансово-правового регулирования отношений по управлению государственным внутренним и внешним долгом 12
1. Теоретические основы института государственного внутреннего и внешнего долга 12
2. Источники финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного долга 33
3. Юридический анализ подходов к отношениям в сфере государственного долга 70
Глава 2. Правовые основания формирования института внутреннего долга 88
1. Виды бюджетных отношений в области внутреннего долга 88
2. Субъекты правоотношений в сфере внутреннего долга 109
Глава 3. Бюджетно-правовое регулирование института внешнего долга 126
1. Виды бюджетных отношений в области внешнего долга 126
2. Субъекты правоотношений в сфере внешнего долга 152
Заключение 163
Список использованной литературы 167
- Источники финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного долга
- Виды бюджетных отношений в области внутреннего долга
- Субъекты правоотношений в сфере внутреннего долга
- Субъекты правоотношений в сфере внешнего долга
Введение к работе
Актуальность исследования. Одним из ключевых направлений развития современного бюджетного законодательства является создание стройной, эффективной и рациональной системы управления государственными финансами. Однако принимаемые в последние годы нормативные правовые акты, регулирующие бюджетное устройство, бюджетный процесс, вопросы управления государственными финансами в целом, и государственным долгом в частности, не достаточно полно отражают мировой опыт управления финансами, национальные традиции, объективные потребности экономического развития Российского государства.
В настоящее время Россия целенаправленно реализует курс на модернизацию экономики, ее инновационное развитие, что обусловливает объективную необходимость рационального использования финансовых ресурсов и их привлечение через институт государственных заимствований.
Хотя институт государственного долга как самостоятельная финансово-правовая категория сформировался еще в эпоху буржуазного общества, широко использовался дореволюционными российскими учеными, его оценки среди специалистов, определяющие значение и место государственного долга в системе бюджетного законодательства, остаются неоднозначными.
Первая группа исследователей оценивает государственный долг и государственный заем довольно оптимистично: считает их одним из двигателей прогресса, полагая, что участие в государственных займах есть лучший способ размещения капиталов. Размер же государственного долга рассматривается ими как один из важнейших показателей, характеризующих состояние экономики современных государств.
Напротив, вторая группа специалистов видит в государственном займе очень опасное средство, которое может повлечь снижение уровня благосостояния народа и привести государственное хозяйство к несостоятельности.
В современной модели заемных отношений с участием государства на стороне должника, закрепленной, прежде всего, в нормах Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), государству принадлежит ведущая роль в регулировании рассматриваемых правоотношений. Государство обладает в данных отношениях двойственным статусом, с одной стороны, выполняя функцию их регулятора, с другой стороны - непосредственного участника. Таким образом, в одном лице совпадает субъект и объект управления.
Не смотря на постоянное обновление бюджетного законодательства до настоящего времени отдельные аспекты регулирования государственных долговых отношений, прежде всего, методы такого регулирования, характеристика особенностей субъектов и объектов правоотношений остаются исследованными не в полной мере. В этой связи перед наукой финансового права встает задача систематизации теоретических подходов и норм действующего законодательства, как федерального, так и субъектов Российской Федерации о формах (видах) государственного долга, выявления особенностей финансово-правовых отношений в рассматриваемой области, поиска эффективных механизмов управления государственным долгом на всех уровнях публичной власти.
Вектор исследований в данной области предопределяется комплексом обстоятельств. Во-первых, особой ролью государственного долга, обусловленной публичным характером последнего. Частноправовые отношения из государственного займа трансформировались в публично-правовые в условиях, когда государство посредством образования и расходования особого фонда денежных средств - государственного бюджета начало влиять на социально-экономическое развитие и политическое устройство страны. В связи с чем необходимо установить соотношение публичного и частного интересов в функционировании государственного долга.
Во-вторых - это возросшее значение государственного займа как основания для возникновения заемного обязательства между займодавцем и государством.
В-третьих - это развивающаяся дискуссия относительно влияния государственных долговых обязательств на социально-экономическое развитие страны, значения государственного долга и определения его места в системе бюджетного законодательства.
Формирование теоретических основ государственного долга также необходимо для выработки новых и совершенствования существующих направлений правотворчества в области применения различных финансово-экономических и финансово-правовых регуляторов экономики страны на этапе ее модернизации. Данные обстоятельства являются подтверждением актуальности и востребованности избранной темы диссертационного исследования с теоретических и практических позиций.
Степень разработанности темы. В основу настоящего исследования были положены общетеоретические работы представителей науки финансового права, труды специалистов в области бюджетного права и его отдельных институтов, таких как государственный долг, Гафаровой Г.Р., Грачевой Е.Ю., Горбуновой О.Н., Борисова С.М., Дамаскина О.В., Ивановой Е.Е., Козырина А.Н., Крохиной Ю.А., Ледневой Ю.В., Мелия И.Э., Махмутовой Э.Х., Пастушенко Е.Н., Петровой Г.В., Покачаловой Е.В., Прошунина М.М., Саттаровой Н.А., Селюкова А.Д., Соколова Е.А., Тол- стопятенко Г.П., Тосуняна Г.А., Химичевой Н.И. и др.
Проблемы государственного долга разрабатывались представителями экономической науки, такими, как Алехин Б.И., Головачев Д.Л., Новожилова Т. Н., Савина О.В., Хоминич И.П., Шохин А.Н. и др.
Однако, не смотря на значительное количество научных работ, проблемы управления государственным долгом остаются до конца не решенными, четкой и однозначной позиции по ним не достигнуто, что сказывается, прежде всего, на качестве принимаемых законодательными органами нормативных правовых актов и на стабильности и последовательности судебно-арбитражной практики. В опубликованных работах недостаточно раскрываются понятие и особенности государственного займа и государственного долга. Указанные обстоятельства и обусловили необходимость проведения новых исследований в данной области.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование финансово-правовых отношений в сфере управления государственным долгом на современном этапе развития Российского государства в условиях совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации.
В связи с этим автор поставил перед собой следующие задачи:
осуществить анализ теоретических основ института государственного внутреннего и внешнего долга;
провести систематизацию источников финансово-правового регулирования государственного долга;
исследовать доктринальные подходы к отношениям в сфере государственного долга;
дать классификацию видов бюджетных отношений в области внутреннего и внешнего долга;
проанализировать статус субъектов правоотношений в сфере внутреннего и внешнего долга;
на основе анализа бюджетно-правового регулирования отношений в области государственного долга разработать предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой области.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности государства по правовому регулированию и эффективному управлению государственным долгом.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие особенности, состояние и перспективы развития системы управления государственным долгом Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В ходе проведения диссертационного исследования автором использовались общенаучные и частнонаучные методы. В диссертации применялись теоретико-правовые методы системного, сравнительно-правового и юридико-технического анализа, а также исторический подход.
Диссертация выполнена на основе анализа разнообразных источников по общей теории права, теории государственного управления, отраслевым юридическим наукам, в первую очередь, науки финансового и административного права; исследований в области экономической теории.
Научная новизна диссертационной работы характеризуется всесторонним исследованием теоретических проблем правового регулирования государственного долга, а также предпринятым комплексным анализом содержания ряда практических выводов и рекомендаций, сформулированных относительно рассматриваемых явлений, научных определений и понятий.
Основываясь на выводах науки финансового права и нормах действующего законодательства, автор сформулировал 3 аспекта в понятии государственного долга, классифицировал и охарактеризовал особенности правоотношений в области государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.
В исследовании проанализирована практика деятельности органов государственной власти по реализации предоставленных им полномочий в сфере управления государственным долгом. Внесены предложения по совершенствованию разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в исследуемой сфере. Показана возрастающая роль органов законодательной власти в области правового регулирования государственного долга.
На основе системного анализа норм бюджетного законодательства выявлены имеющиеся противоречия и сформулированы предложения по устранению коллизий в сфере правового регулирования управления государственным долгом.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элемент новизны:
-
-
Государственный долг представлен в диссертационном исследовании как комплексная категория, которая включает ряд содержательных характеристик:
во-первых, является экономико-правовой категорией, которая отражает эффективность использования государством имеющихся у него финансовых ресурсов;
во-вторых, это отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права - с другой, в которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов;
в-третьих, это институт в системе финансового права, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнения обязательств, возникающих из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, других обязательств в соответствии с видами долговых обязательств, установленных Бюджетным кодексом РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации.
-
-
В целях уточнения содержания используемой в диссертационном исследовании терминологии предложено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей основные понятия и термины, применяемые в бюджетном законодательстве, вместо термина «государственный или муниципальный долг» закрепить понятие «публичный долг», которое является родовым по отношению к долговым обязательствам Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований. Также при осуществлении дифференциации государственного долга на внутренний и внешний целесообразно наряду с объектом правоотношения - валютой возникших финансовых обязательств, дать более развернутую характеристику субъектов правоотношений, исходя из того, кто осуществляет функции кредитора и чьи суверенные публичные интересы являются доминирующими.
-
Определяя место и роль института государственного внутреннего и внешнего долга в системе бюджетного законодательства Российской Федерации, диссертант исходит из его комплексного характера, определяемого различной отраслевой принадлежностью входящих в данный институт норм права (наряду с превалирующими нормами финансового права в него включены нормы конституционного, гражданского, муниципального права и некоторых иных отраслей, к примеру, устанавливающие юридические санкции). При этом предопределяющими его значение факторами являются следующие:
публично-правовой характер регулируемых им отношений;
обеспечение суверенных интересов государства, а также экономических интересов иных публично-территориальных образований;
установление правовых норм, входящих в данный институт, в актах высшей юридической силы (в конституции (либо уставе) и законах государства и входящих в его состав субъектов);
отнесение значительной части полномочий в сфере правового регулирования государственного долга к исключительной прерогативе законодательных (представительных) органов государственной власти, либо представительных органов местного самоуправлении.
-
На основе проведенного анализа нормативных правовых актов в сфере управления государственным долгом выявлен ряд проблем правового регулирования:
нормативно не установлены порядок, цели и задачи управления государственным долгом Российской Федерации. Необходимость правового установления такого порядка вытекает из содержания п. 5.3.14 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»;
отсутствует нормы об ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом;
не урегулирован порядок списания задолженности по отдельным видам государственных долговых обязательств, что приводит к искажению реальной структуры государственного внутреннего долга.
5. Сформулированы критерии классификации правоотношений в сфере государственного долга, к числу которых отнесены следующие:
по типу оформления долговых обязательств;
по срокам заимствования;
по местонахождению кредитора и валюте номинирования;
по форме выплаты доходов государством его кредиторам;
по методам размещения;
по форме движения долговых обязательств и смены их держателей;
по видам оформления обязательств;
по эмитентам ценных бумаг.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации направлены на совершенствование действующего законодательства в области правового регулирования государственного внутреннего и внешнего долга, получили апробацию в ходе обсуждения на научно- методическом семинаре, заседании кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Данные материалы использовались в докладах, сделанных диссертантом на научно-практических семинарах и конференциях, а также в научных публикациях автора.
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Источники финансово-правового регулирования отношений в сфере государственного долга
Иерархичная структура законодательства Российской Федерации в сфере государственного долга Российской Федерации включает как федеральные конституционные законы, федеральные законы, так и большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Прежде, чем приступить к их анализу, необходимо остановиться на общей характеристике системы источников, регулирующих общественные отношения в сфере государственного долга.
Профессор Ю.А.Тихомиров отмечает, что в сфере управления применяется множество правовых актов. Это не механическая совокупность нормативных документов, издаваемых разными государственными органами. Существует правовая система, построенная на научных и демократических принципах. Она представляет собой органическое объединение разнообразных правовых актов, обеспечивающее их целеустремленное воздействие на общественные отношения44.
В целях формирования в Российской Федерации единого правового пространства, отвечающего требованиям Конституции Российской Федерации и практике государственного строительства45 исследование вопросов формирования и развития системы и структуры законодательства в теории права вообще, и в отраслях права, в частности, вызывает научный интерес.
Термин «законодательство» рассматривается российскими исследователями в нескольких смысловых значениях. В широком смысле слова под ним понимают совокупность всех существующих и действующих в определенной сфере общественных отношений нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов); в узком смысле слова - это упорядоченная совокупность законов46.
Сторонники узкого понимания термина «законодательство» отмечают, что в контексте теории правового государства недопустимо расширительное толкование рассматриваемого термина. Так, например, А.С.Пиголкин и М.С.Студеникина отмечают, что широкое понятие «законодательство» (как весь массив нормативных правовых актов) не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства; не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства или постановления государственного комитета действуют фактически на уровне закона, то есть по существу подменяют его. Поэтому акты центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) не следовало бы причислять к законодательству47.
В настоящее время понятие «законодательство» имеет достаточно широкий объем и включает в себя не только законы, но и подзаконные нормативные правовые акты. На нынешнем этапе развития российской правовой системы, как в теоретическом, так и в практическом планах понятие «законодательство» не следует ограничивать лишь законами. В частности, Т.В.Худойкина отмечает, что «сегодня пока нельзя сказать однозначно, что следует пользоваться только понятием законодательства в самом узком его смысле»48.
Под системой понимается сложноорганизованное целое, включающее отдельные элементы, объединенные разнообразными связями и взаимоотношениями. Элемент - это составная часть сложного целого. Из этого следует, что система предполагает внутреннее строение, структуру, связь, дифференциацию. В то же время система есть единое целое, состоящее из отдельных элементов, упорядоченных по определенным законам или принципам.
А.В.Васильев считает, что система законодательства образуется из законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов, издаваемых различными государственными органами по самым различным вопросам49.
Система законодательства - это самостоятельная категория, относящаяся к внешней форме выражения объективного права, которая отражает его внутреннее отраслевое содержание. При этом система законодательства, равно как и большинство ее структурных элементов, является динамичным понятием, и по мере развития государства и совершенствования системы, структуры и механизма правового регулирования объем понятия «законодательство», количество его структурных элементов претерпевают значительные изменения.
Система законодательства - это многогранное образование с весьма сложной конструкцией, состоящее из совокупности законодательных актов и отдельных нормативных предписаний, распределяемых в зависимости от объекта регулирования на отрасли, подотрасли и институты законодательства50. При этом основополагающая роль принадлежит первичным элементам системы - нормативным актам, а также их структурным подразделениям. В юридической науке вопрос о структурных подразделениях нормативных правовых актов как элементах системы законодательства остается дискуссионным. Так, одни авторы51 считают, что только нормативный правовой акт является первичным элементом системы законодательства, а отдельные нормативные правовые предписания, содержащиеся в нем, составляют лишь часть структуры акта. Другие -признают элементами системы и нормативный акт в целом, и отдельные нормативные предписания52. На наш взгляд, правильным представляется поддержать последний подход, т.к. элементами системы законодательства являются отдельные разделы, статьи, пункты нормативных правовых актов.
Отрасли системы законодательства - это наиболее крупные объединения нормативных актов и их частей по определенным сферам правового регулирования. Под отраслью законодательства следует понимать объединение нормативных актов, которое либо соответствует однородной отрасли права, либо носит комплексный характер. Всякая система предполагает два основных компонента, во-первых, структуру - обособление и «набор» относительно самостоятельных элементов в рамках какого-то единого более общего целого (процесса, явления), и, во-вторых, взаимодействие элементов структуры. Структура - это устойчивое единство элементов, закон связи элементов, выражающий упорядоченность, устойчивость отношений; она обеспечивает сохранение целостности, единства явления как системы, образует ее каркас. При этом единство элементов предполагает их взаимодействие между собой, что является способом существования системы.
Система национального российского законодательства - это иерархично структурированная совокупность действующих в государстве нормативных правовых актов, включающая в себя как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации и направленная на регламентацию общественных отношений в различных отраслях деятельности.
Все рассмотренные выше общетеоретические положения применимы к характеристике системы правового регулирования отношений в сфере государственного долга.
В основе этой системы лежит Конституция Российской Федерации. Все принимаемые законодательные и нормативные правовые акты не должны противоречить ей.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации содержатся как основы правовой организации финансовой деятельности государства в целом, так и отдельные ее направления. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Кроме того, в России признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Органы местного самоуправления рещают вопросы местного значения: утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе и в сфере финансов, установлены ст. 71 - 73 Конституции Российской Федерации. В целях защиты экономической целостности Российского государства к ведению Российской Федерации Конституцией отнесены помимо прочих вопросы установления правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; федеральный бюджет; а также гражданское законодательство (п. «ж», «з», «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты вправе осуществлять собственное законодательное регулирование. Однако законы субъектов Российской Федерации, принимаемые для регулирования вопросов, отнесенных к совместному ведению, не должны противоречить федеральным законам. По такой схеме строится и правовое регулирование бюджетных отношений. Общие принципы организации бюджетных отношений установлены федеральным законом - Бюджетным кодексом РФ53, а субъекты Российской Федерации принимают собственные законы о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год и иные законы субъектов Российской Федерации по отдельным вопросам бюджетных отношений.
Виды бюджетных отношений в области внутреннего долга
Одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности государства является область бюджетных правоотношений128.
Как отмечают специалисты, к данной группе относятся общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности государства и урегулированные нормами бюджетного права129. Т.е. бюджетными правоотношениями становятся отношениями, участники которых выступают носителями юридически закрепленных прав и обязанностей по образованию (аккумулированию), распределению и последующему использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (как государственных, так и муниципальных).
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 3 декабря 2011 г.) к бюджетным правоотношениям относит следующие виды:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности...(ст. 1).
Бюджетные правоотношения возникают на основе нормативных правовых актов в процессе планового образования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Они возникают в связи с образованием (аккумулированием), распределением и использованием финансовых ресурсов бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Традиционно при исследованиях правоотношений в какой-то определенной области специалисты дают их классификацию, анализируют структуру (определяя характерные черты их субъектов и объектов) и содержание (круг прав и обязанностей участников), а также основания возникновения (юридические факты). Рассмотрим данные характеристики правоотношений применительно к предмету диссертационного исследования - отношениям в сфере государственного долга.
В доктринальных источниках классификация долговых обязательств представляет собой их группировку по наиболее существенным признакам (критериям).
В бюджетном законодательстве России и в научной литературе содержится классификация государственного и муниципального долга, т.е. его группировки по ряду критериев130.
1. По типу оформления долговых обязательсте государственный (муниципальный) долг может иметь форму:
кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организациями, с правительствами иностранных государств и с международными финансовыми организациями;
займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;
договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы;
договоров о предоставлении Российской Федерации государственных или муниципальных гарантий;
договоров и соглашений о пролонгировании обязательств прошлых лет.
2. По срокам заимствования в российской практике применяются следующие сроки кредитов:
краткосрочные (до одного года);
среднесрочные (от года до пяти лет);
долгосрочные (от пяти до 30 лет).
3. По местонахождению кредитора и валюте номинирования долговые обязательства делятся на внутренние и внешние (перед международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств, многие из которых представлены в Парижском клубе кредиторов, и зарубежными юридическими лицами, представленными в Лондонском клубе кредиторов). Россия является с 1997 г. членом Парижского клуба кредиторов. Долгое время она оставалась чистым дебитором, поэтому в конце 2005 г. высказывалось мнение о целесообразности учреждения (организации) Петербургского клуба дебиторов для выработки согласованной политики по управлению внешними активами.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает деление государственного долга на внутренний и внешний только по признаку валюты обязательств. Внешним считается долг в иностранной валюте. Однако понятие «внешний долг» как долг в иностранной валюте требует уточнения. Объем обязательств в иностранной валюте не является полностью «внешним». Такие обязательства есть перед резидентами. Принцип деления долга на внутренний и внешний по признаку резидентства, принятый в международной практике, Минфином РФ не применяется. В публикуемой им официальной структуре внешнего долга (представленного в иностранной валюте) составляющая нерезидентов не отражена. Долг перед нерезидентами в составе внешнего долга относительно ВВП преобладает абсолютно. На начало 2007 г. он составлял 30,6%. Важно вести мониторинг, знать его масштаб и регулировать объем меньшей части долга — перед резидентами.
4. По форме выплаты доходов государством его кредиторам займы делятся на процентные, выигрышные, купонные (с постоянным и переменным купонным доходом), купонные с амортизацией долга, купонные смешанные и целевые. В российской практике используются все эти формы.
5. По методам размещения долги бывают добровольные и принудительные.
6. По форме движения долговых обязательств и смены их держателей долговые обязательства могут быть нерыночными и рыночными.
7. По видам оформления обязательств:
облигационные займы. В российской практике эмиссии облигаций с середины 1990-х гг. размещаются облигационные займы. В настоящее время практически не эмитируются облигации, размещаемые среди населения. В условиях абсолютного преобладания государственной собственности обращение облигаций, продаваемых предприятиям, было лишено смысла. Выпускались, как правило, облигации, размещаемые среди населения;
безоблигационные займы (жилищные сертификаты и т.п.).
8. По эмитентам ценных бумаг:
Правительство РФ;
правительства субъектов Федерации (республики, области, края, автономного образования, города федерального значения);
органы местного самоуправления.
В соответствии с действующим законодательством все уровни исполнительной власти имеют право эмиссии долговых ценных бумаг.
Представленная выше классификация государственного (муниципального) долга не является исчерпывающей, поскольку в ней не учтен опыт некоторых стран.
Основаниям возникновения государственного внутреннего долга в научной литературе уделяется мало внимания. Как правило, исследование ограничивается утверждением, что «функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга»131.
Субъекты правоотношений в сфере внутреннего долга
В правоотношениях по государственному долгу, как и в других финансовых правоотношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант).
Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотношений. Участниками правоотношений по государственному внутреннему долгу являются, с одной стороны, государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которые возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему, с другой -юридические и физические лица (кредиторы)157.
Необходимо отметить, что все органы государственной власти, обладающие полномочиями в области управления государственным долгом. можно разделить на две группы, а именно: органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
Бюджетные правоотношения порождают совокупность прав и обязанностей субъектов этих отношений.
В рамках настоящего параграфа представляется целесообразным проанализировать функции государственных органов по управлению государственным внутренним долгом.
Следует отметить, что в рамках существующей системы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти важную роль в правовом регулировании отношений в сфере внутреннего долга играют органы законодательной власти. За законодательными органами в лице Федерального Собрания РФ закреплены следующие функции: определять политику в отношении государственного долга; устанавливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга.
В частности. Государственная Дума Федерального Собрания РФ рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающий, в том числе, характеристики государственного долга, принимает (отклоняет) проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 192-207 БК РФ), а Совет Федерации Федерального Собрания РФ одобряет (отклоняет) федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 208 БК РФ).
Органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации также наделено широкими полномочиями в сфере управления внутренним государственным долгом. А именно: 1) обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; 2) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; 3) представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; 4) осуществляет управление государственным внутренним долгом Российской Федерации. Именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга Российской Федерации за предыдущий финансовый год.
Также в соответствии со ст. 14 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере экономики» Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации» Правиеельство Российской Федерации осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации.
Именно Правительство Российской Федерации утверждает Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, так как именно ценные бумаги в основном и составляют внутренний долг Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» при эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне Российской Федерации - Правительство РФ) утверждают Генеральные условия эмиссии. Условия эмиссии ценных бумаг Российской Федерации подлежат государственной регистрации в порядке, установленной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На основе Генеральных условий эмитент (на уровне Российской Федерации, - как правило, Минфин России) принимает нормативный правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. Примером нормативных актов, закрепляющих условия эмиссии и обращения названных бумаг, могут служить такие акты, как Положение об обслуживании государственных сберегательных облигаций, утвержденное Приказом Минфина России от 10 января 2006 г. № 1н (ред. от 10 сентября 2010 г.)158, Условия эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов, утвержденные Приказом Минфина России от 21 сентября 2004 г. № 86н.15
От имени Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов РФ.
В управлении государственным внутренним долгом одно из основных ролей играет Министерство финансов Российской Федерации.
На основании Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г № 185 (ред. от 29 августа 2011 г.) «Вопросы Министерства финансов Российской Федерациии160 Минфин России осуществляет:
- составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, организацию исполнения федерального бюджета;
- представление в Правительство Российской Федерации отчетов об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- экспертизу проектов финансово-экономических обоснований к законопроектам и проектов заключений Правительства Российской Федерации по законопроектам о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации, режима сокращения расходов федерального бюджета;
- введение в порядке и случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации, блокировки расходов и отмену блокировки расходов федерального бюджета, применение иных предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации санкций;
- управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
- функции эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации;
- ведение государственной долговой книги Российской Федерации и реестра государственных ценных бумаг Российской Федерации;
- государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;
- координацию бюджетной и денежно-кредитной политики в соответствии с задачами макроэкономической политики;
- участие от имени Правительства Российской Федерации в деятельности Парижского клуба и других клубов и форумов, подписание от имени Правительства Российской Федерации многосторонних соглашений с должниками в рамках указанных клубов и форумов.
В сфере банковской деятельности (одной из разновидностей финансовой деятельности) главным органом специальной компетенции является Центральный банк Российской Федерации (Банк России). И этот орган государственной власти обладает широкими полномочиями в сфере управления государственным внутренним долгом.
Субъекты правоотношений в сфере внешнего долга
В виду того, что круг субъектов, осуществляющих функции управления в области внутреннего и внешнего долга одинаков, в рамках настоящего параграфа остановимся подробнее на анализе функций государственных органов по управлению внешним государственным долгом.
За законодательными органами в лице Федерального Собрания РФ закреплены следующие функции: определять политику в отношении государственного долга; осуществлять контроль за состоянием государственного внешнего долга. В частности. Государственная Дума Федерального Собрания РФ рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, устанавливающий в том числе характеристики государственного долга, принимает (отклоняет) проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 192-207 БК РФ), а Совет Федерации Федерального Собрания РФ одобряет (отклоняет) федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 208 БК РФ).
Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации контролируют осуществление федерального бюджета. С этой целью ими образуется Счетная палата.
В соответствии со статьей 16 «Контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов» Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ (ред. от 29 декабря 2010 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата осуществляет контроль за:
- управлением и обслуживанием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;
- законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской Федерации от иностранных государств и финансовых организаций;
- эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
- предоставлением государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.
Таким образом, полномочия законодательных органов в сфере управления государственным долгом вытекают из общеправового статуса, основанного на принципе разделения властей: законодательные (представительные) органы государственной власти осуществляют правотворчество, принимая законы (решения) о бюджете на соответствующей территории, а также утверждая отчеты об их исполнении. Кроме того, данные органы осуществляют финансовый контроль, как непосредственно, так и опосредованно - через специально создаваемые контрольные органы, например: на уровне Российской Федерации - через Счетную палату Российской Федерации188.
В управлении государственным долгом принимает участие и Президент Российской Федерации. Он определяет основные направления и ориентиры бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу, содержащиеся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ (ст. 170 БК РФ); подписывает (отклоняет) федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 208 БК РФ).
Правительство Российской Федерации также наделено широкими полномочиями в сфере управления внешним государственным долгом, так как: 1) обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; 2) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; 3) представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; 4)осуществляет управление государственным внешним долгом Российской Федерации. Именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств Российской Федерации и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внешнего долга Российской Федерации за предыдущий финансовый год.
Право на осуществление государственных внешних заимствований находится также в компетенции Правительства РФ. К примеру, Минфин разрабатывает проекты программ внешних заимствований и с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти организует работу по привлечению в экономику иностранных кредитных ресурсов.
Предельный размер государственных внешних заимствований ежегодно устанавливается в законе о федеральном бюджете.
В сфере государственного внешнего долга Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации наделено следующими полномочиями:
1) организует составление и составляет проект федерального бюджета и представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2) осуществляет по поручению Правительства Российской Федерации сотрудничество с международными финансовыми организациями;
3) разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и является уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственные внешние заимствования, разрабатывает программу государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте. Предоставление и исполнение государственной гарантии Российской Федерации подлежит отражению в Государственной долговой книге Российской Федерации;
4) ведет Государственную долговую книгу Российской Федерации; Бюджетный кодекс РФ (ст. 120) закрепляет порядок ведения учета и регистрация государственных и муниципальных долговых обязательств, заключающихся в ведении государственных долговых книг. В Государственные долговые книги Российской Федерации (внешнего долга Российской Федерации) вносится информация об объеме долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Порядок ведения названных долговых книг регламентирован в ст. 121БКРФ.
5) устанавливает порядок размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов.
Центральный банк Российской Федерации играет немаловажную роль в управлении государственным долгом. Банк России совместно с Правительством Российской Федерации представляет предложения по госкредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Банк России также возложена функция по обслуживанию государственного долга Российской Федерации, по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам189.
Вторую группу органов составляют государственные органы, для которых финансовая деятельность является основной. Эти органы специально созданы для проведения финансовой деятельности и финансового контроля в государстве.
Публичные полномочия в области регулирования государственного долга Центральный банк РФ реализует только по поручению Правительства РФ. Банк России не вправе самостоятельно возлагать на себя обязанности по обслуживанию государственного долга.
В Российской Федерации отсутствует единый центр по управлению государственным долгом, поэтому общее руководство обслуживанием государственного долга осуществляет Минфин России по поручению Правительства Российской Федерации. Банк России свои полномочия по обслуживанию государственного долга осуществляет по согласованию с Минфином России. Следует отметить, что основополагающее значение в сфере управления государственным долгом имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность взаимодействия Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Центральный банк Российской Федерации консультирует Министерство финансов Российской Федерации по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Похожие диссертации на Институт государственного внутреннего и внешнего долга в бюджетном законодательстве Российской Федерации
-
-
