Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции в российском законодательстве . 14
1. Развитие правовых норм, закрепляющих государственный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции в Российской Империи . 14
2. Развитие правовых актов, закрепляющих функцию государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции в пореформенный период . 30
3. Правовое регулирование производства и оборота алкогольной продукции в советский период. 51
Глава 2. Государственное и муниципальное управление в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации . 61
1. Теоретические основы государственного управления в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации . 61
2. Государственный контроль в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации. 71
3. Лицензирование деятельности в области производства и оборота алкогольной продукции как способ государственного контроля. 91
4. Полномочия органов государственного контроля по обеспечению соблюдения законодательства в сфере производства и оборота алкогольной продукции. 106
Глава 3. Функции милиции по обеспечению соблюдения правил производства и оборота алкогольной продукции . 126
1. Общая характеристика функций милиции по обеспечению соблюдения правил производства и оборота алкогольной продукции . 126
2. Контрольная функция милиции в сфере производства и оборота алкогольной продукции. 149
Заключение. 162
Список литературы. 166
- Развитие правовых норм, закрепляющих государственный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции в Российской Империи
- Развитие правовых актов, закрепляющих функцию государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции в пореформенный период
- Теоретические основы государственного управления в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации
- Общая характеристика функций милиции по обеспечению соблюдения правил производства и оборота алкогольной продукции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Радикальные социально-политические и экономические преобразования, происходящие в России с начала 90-х годов XX века, привели к ослаблению государственного регулирования экономикой, демонополизации различных видов предпринимательской деятельности бурному развитию и возникновению новых областей предпринимательской деятельности в сфере производства и оборота товарами, выполнения работ и оказания возмездных услуг населению. Данные преобразования кардинально затронули сферу производства и оборота алкогольной продукции, допустив в указанную отрасль частные инвестиции, что, в конечном счете, привело к резкому сокращению легального налогооблагаемого производства алкогольной продукции, бюджетным потерям, а не совершенство законодательства - к криминализации отрасли.
В современных условиях органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления предпринимают попытки создания эффективного механизма правового регулирования общественных отношений сферы производства и оборота алкогольной продукции путем изменения законодательства и существенного реформирования структуры соответствующих органов.
С принятием Федерального Закона Российской Федерации от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» восстановился государственный контроль в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Однако, несмотря на значительный промежуток времени с момента появления российского законодательства по регулированию общественных отношений в сфере производства и оборота алкогольной
продукции, теоретические разработки по эффективному действию его механизма слабо проработаны.
При отсутствии научно-обоснованной теоретической концепции государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции, начиная с середины 90-х годов, происходит постоянная реорганизация органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления его осуществляющих и существования большого количества несогласованных ведомственных нормативных актов. Все это приводит к потере управляемости в данной сфере со стороны государства.
Процесс постоянного обновления законодательства, относящегося к исследуемому институту административного права и принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, повышают актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы государственного контроля как системы административно-правовых отношений достаточно широко освещены в юридической литературе. Исследованию этих проблем посвящены работы Е.А. Агеева, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Л.Л. Попова, В.И. Рохлина, Н.Г. Салищевой, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова, В.В. Игнатенко, А.Ю. Якимова и других ученых. В той или иной мере эти проблемы в сфере предпринимательской деятельности подверглись анализу в исследованиях B.C. Белых, В.А. Зенковича, В.В. Зуй, СВ. Игнатьевой, В.Ю. Пантелеева, В.В. Покозия, В.В. Рогожкиной, В.В. Теплухина, Н.М. Тюкаловой, М.В. Филатовой, В.М. Ширяева.
Работы других ученых - правоведов: Н.М. Дорогих, Ю.В. Лазебника, В.П. Лазовского, В.И. Охременко, Н.И. Чергинец, B.C. Яловика посвящены проблемам обеспечения антиалкогольной функции государства.
Вопросам государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции посвящены диссертационные исследования А.В. Бриллиантова, А.В. Демидова, Зинченко, Н.Ю. Сабурова, СП. Толкачева, Г.В. Хомерики, В.М. Фокина. Вместе с тем, подавляющее большинство этих работ освещают отдельные проблемы государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции; в частности анализируется законодательство, действовавшее до 90-х годов XX века. Что же касается исследований института государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции на современном этапе, то чаще это работы локального характера, проводимые сотрудниками самих правоохранительных и контролирующих органов в данной сфере. Общим недостатком существующих исследований является отсутствие комплексного подхода к анализу проблемного поля института государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации, в основе которого должны лежать политические, социально-экономические, аспекты жизнедеятельности общества, в том числе разработка рекомендаций для правоохранительных и контролирующих органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного контроля по поводу установления и реализации административно-правовых норм в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Предмет диссертационного исследования составляют нормативно-правовая база, регламентирующая процесс производства и оборота алкогольной продукции; нормы, устанавливающие административную ответственность за их нарушение; полномочия органов государственной власти по обеспечению соблюдения правил в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Основными целями диссертационного исследования являются комплексное, системное исследование нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в сфере производства и оборота алкогольной продукции; функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления по обеспечению соблюдению правил в указанной сфере.
В соответствии с поставленными целями решались следующие задачи:
анализ историко-правовых аспектов развития общественных отношений в сфере производства и оборота алкогольной продукции в России в XVII -XXI вв.;
изучение современного состояния, особенностей и путей совершенствования государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции, системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, участвующих в регулировании данной сферы;
разработка предложений по совершенствованию системы государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции;
определение компетенции и механизма взаимодействия исполнительных органов, осуществляющих контроль в сфере производства и оборота алкогольной продукции;
уточнение понятийно-категориального аппарата теории административного права о содержании и сущности государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции;
внесение предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по проблемам государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции.
Теоретической и методологической основой исследования являются системный метод анализа правовых и организационных проблем
государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции на современном этапе Российской Федерации. В соответствии с основной методологической установкой, принятой автором, вопросы организации и осуществления государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции исследуются как комплексная правовая проблема. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования, в числе которых диалектический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, логический, статистический, философский и исторические методы с учетом преемственности этапов государственно-правового развития России.
Общетеоретической основой исследования послужили труды ученых по теории государства и права, административному, хозяйственному праву: А.П. Алехина, С.С. Алексеева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и других ученых.
Эмпирической базой работы послужили: Конституция Российской Федерации 1993 года, нормативные правовые акты федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, относящиеся к различным отраслям российского права, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, а также материалы судебной практики.
Автором проанализирована практика по осуществлению государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Свердловской области, Территориального Управления Госторгинспекции по Свердловской области, Министерства торговли, питания и услуг Свердловской области, ГУВД Свердловской области за период с 1996 года по 2004 год.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые проведено в современной юридической науке комплексное исследование актуальных административно-правовых аспектов государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции в Российской Федерации (с учетом влияния незаконного производства и оборота), и на основе этого определяются пути совершенствования современного федерального и регионального законодательства.
Исследуя различные административно-правовые аспекты в сфере производства и оборота алкогольной продукции, автор определяет, что именно государственный контроль является наиболее эффективной формой воздействия на общественные отношения, возникающие в данной сфере в демократическом обществе и правовом государстве, и совершенствование правовой основы данного института административного права является гарантией обеспечения, как прав и безопасности потребителей, так и государственных интересов. В диссертации формулируются конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере производства и оборота алкогольной продукции федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Автор представляет впервые классификацию субъектов государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции, проводит комплексное теоретическое исследование полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления по регулированию общественных отношений в исследуемой сфере, дает рекомендации по совершенствованию их деятельности.
На основе изучения исторического и современного опыта определяется особая роль органов милиции по осуществлению государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции и обосновывается
необходимость повышения эффективности их деятельности в данном направлении.
Научная новизна диссертации заключается в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, как комплексной и многоплановой, а также в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, нашедших выражение в основных положениях, выносимых на защиту:
Определение понятия государственного управления сферой производства и оборота алкогольной продукции как, научно обоснованное, планомерное, непрерывное воздействие уполномоченных государственных органов на общественные отношения в сфере производства и оборота алкогольной продукции, через систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера в целях регулирования деятельности субъектов указанной сферы.
Государственный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции осуществляется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции и включает в себя:
контроль за соблюдением условий действия лицензий на производство и
оборот алкогольной продукции;
контроль за выделением организациям квот на закупку этилового спирта
и их целевым использованием; контроль за представлением деклараций
об объеме производства и оборота этилового спирта и алкогольной
продукции, а также за представлением деклараций об использовании
этилового спирта;
контроль за соблюдением требований к оборудованию для производства
алкогольной продукции, за соблюдением государственных стандартов и
технических условий на алкогольную продукцию и сырье для ее производства;
контроль за качеством и объемом производства алкогольной продукции; контроль за экспортом, импортом и закупкой на территории Российской Федерации алкогольной продукции;
ежегодное обследование лицензирующим органом организаций на соответствие установленным требованиям условий, необходимых для осуществления лицензируемых видов деятельности. Теоретико-методологическое обоснование использования накопленного отечественного опыта государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции. Выделяются четыре этапа (Российской Империи: 1649 - 1914 г.г.; пореформенный период: 1914 -1925 г.г.; советский период: 1926 - 1992 г.г.; Российской Федерации: 1992 - 2004 г.г.) в развитии правовых норм, закрепляющих институт государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции в российском законодательстве.
Одной из основных задач развития контрольной деятельности для решения общих для государства и общества задач является создание завершенной, целостной федеральной нормативно-правовой базы и законодательства субъекта Российской Федерации. В этой связи, диссертант считает целесообразным поставить вопрос о разработке и принятии нового, специального Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и ответственности за производством и оборотом алкогольной продукции в Российской Федерации», в котором закрепить четкий механизм осуществления контрольных полномочий, и ответственности контролирующих органов за нарушение закона и неисполнение обязанностей. Ввиду значительного количества органов государства, соприкасающихся с процессом производства и оборота алкогольной продукции, а также
тем, что нормативные акты, определяющие правовое положение исследуемых субъектов, требуют существенной переработки, диссертант считает целесообразным поставить вопрос о разработке специального Федерального закона «О системе органов, обеспечивающих государственный контроль (надзор) за производством и оборотом алкогольной продукции в Российской Федерации».
Целью применения мер пресечения является необходимость пресечь совершаемые административные правонарушения, предотвратить их вредные последствия. В этой связи наибольшее распространение получила такая мера пресечения как выдача органом государственного управления предписания, исполнение которых для хозяйствующих субъектов обязательно. В соответствии с характером правонарушений диссертант выделяет три типа предписаний, которые вносятся в адрес нарушителей: а) предписания об устранении выявленных нарушений в сфере производства и оборота алкогольной продукции без приостановления деятельности субъекта; б) предписания по поводу устраняемых нарушений в указанной сфере с приостановлением деятельности субъекта; в) предписания по поводу нарушений, когда причины вреда устранить невозможно.
а) Внести в перечень видов деятельности, на осуществление которых
требуется лицензия, предусмотренный статьей 17 Федерального закона
от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности» следующий вид: деятельность по производству и обороту
алкогольной продукции.
б) Дополнить статью 12 Федерального закона от 8 августа 2001г. № 128-
ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» положением,
предоставляющим полномочия по осуществлению контроля за
соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий другим
контролирующим и правоохранительным органам в пределах их компетенции, в) Разработать и утвердить Правительством Российской Федерации «Положение о лицензировании розничной продажи алкогольной продукции». На взгляд автора это будет способствовать совершенствованию административно-правового регулирования сферы производства и оборота алкогольной продукции, приведения законодательства в области лицензирования отдельных видов деятельности к единым стандартам.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в работе содержатся выводы о сущности государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации, позволяющие расширить теоретические взгляды на правовую природу и содержание этого института. Основные результаты исследования (научные выводы и практические рекомендации) могут быть использованы в работе правоохранительных и контролирующих органов при осуществлении государственного контроля в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Основные рекомендации и предложения, сделанные на основе результатов исследования, могут быть использованы при разработке новых и при совершенствовании действующих нормативных актов в сфере государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции, в учебном процессе при чтении лекций по курсу административного права и разработке соответствующих спецкурсов; для дальнейшей научной разработки проблем административно-правового регулирования.
Апробация результатов работы. Результаты проведенного исследования и основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и административного
права Южно-Уральского государственного университета, использовались при подготовке научных и методических публикаций. Основные положения результатов исследования прошли экспериментальную проверку и оценку в условиях работы правоохранительньж органов, о чем свидетельствуют акты о внедрении в практику.
Основные теоретические положения отражены в материалах
Международной научно-практической конференции
«Конкурентоспособность предцриятий и территорий в меняющемся мире» (г. Екатеринбург, декабрь 2002 года), Международной научно-практической конференции «Малое предпринимательство: состояние, проблемы, необходимость совершенствования и развития» (г. Екатеринбург, февраль 2003 года), VI Всероссийском форуме молодых ученых и студентов «Инновационность хозяйственных систем» (г. Екатеринбург, апрель 2003 года).
Результаты выполненных исследований опубликованы в семи научных статьях.
При написании диссертационного исследования использовался личный опыт автора при организации работы горрайорганов Свердловской области по выявлению и пресечению правонарушений в сфере незаконного оборота алкогольной продукции, в управлении по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства ГУВД Свердловской области (с 2000 по 2004 г.г.). Представленные задачи определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (в содержание которых входят сравнительно-сопоставительные 7 таблиц), заключения и списка литературы.
Развитие правовых норм, закрепляющих государственный контроль за производством и оборотом алкогольной продукции в Российской Империи
Особенностью государственно-правового регулирования экономики России на протяжении длительных исторических периодов являлось то, что она формировалась традиционно как многонациональное централизованное государство, геополитическое положение которого делало общество открытым для восприятия западноевропейского и азиатского опыта. В то же время отличие Российской Империи от стран Западной Европы состояло в том, что демократические реформы (отмена крепостного права, Земская и Судебная реформы) осуществлялись только с 70-х годов XIX века. Поэтому при исследовании вопросов административно-правового регулирования производства и оборота алкогольной продукции следует подробнее остановиться на анализе истории развития государственного управления в указанной сфере.
Управление различными отраслями хозяйственной деятельности с древнейших времен являлось одной из первоочередных задач государственной власти. Так, вопросы правового регулирования производства и оборота спиртных напитков возникли на Руси еще в XVI веке. И.Г. Прыжов отмечает, что «до половины XVI в. жила вся Русская земля, свободно варя питья и платя за это пошлину с солода, с хмеля и меда, что и называлось бражной пошлиной» .
Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу производства и оборота алкогольной продукции, претерпели значительное изменение в связи с появлением и распространением хлебного вина или хлебного спирта -водки во второй половине XIV - первой половине XV века, и превращением ее продажи в важнейший источник государственного дохода. В то время как виноделие, медостав и пивоварение оставались всегда свободными от обложения налогами и лишь при перевозке через ту или иную границу подвергались обычным и довольно низким таможенным пошлинам, хлебное вино - как всякий товар и просто как любая кладь, груз - сразу же после своего появления становился предметом особого налога. Производство хлебного вина одинаково считалось нарушением важнейшей государственной привилегии как в XV - XVII, так и в XIX - XX века.
С этих пор извлечение максимальной прибыли с продажи алкогольных напитков становится краеугольным камнем экономической политики царского правительства.
Так, Иоасаф Барбаро (1436) отмечал, что при Иване III право приготовлять питья принадлежало уже казне: «Он (Иван III) издал указ, воспрещающий кому бы то ни было варить мед и пиво и употреблять хмель»1.
Царь Василий Иванович для своих слуг построил за Москвой-рекой слободу, названную Наливками, и позволил им пить там пиво и мед, запрещенные остальным жителям города.
По свидетельству иностранцев, еще при Иване III (1462-1505) закрыты были корчмы и народу было запрещено употреблять напитки и что при его преемнике, Василии (1505-1533), только слугам великого князя и иностранцам позволено было пить, и для них построена слобода, -показывает нам, что в Москве начиналось новое положение вещей, неизвестное остальной Руси.
Вернувшись из-под Казани, Иван IV запретил в Москве продажу водки, позволив пить ее одним лишь опричникам, и для их попоек построил на Балчуге особый дом, называемый по-татарски кабаком. Кабак, заведенный на Балчуге, полюбился царю, и из Москвы начали предписывать наместникам областей прекращать везде торговлю питьями, то есть корчму, корчемство, и заводить царевы кабаки, то есть места продажи напитков, казенной или откупной.
С появлением кабаков появился и откуп. По мнению И.Г. Прыжова «пример откупной системы мог быть заимствован из Византии, где издавна императоры отдавали напитки на откуп, или от татар».
Для взимания сборов и заведования всем питейным делом, включавшим в себя производство хмельных напитков и продажу их в кабаках, равно постройку не только этих кабаков, но и винокурен, медоварен и пивоварен, а также для преследования корчемства, существовала целая иерархия выборных служилых людей, состоявшая из так называемого «кабацкого головы» и подчиненных ему «целовальников», дьячков и подьячих, над которыми наблюдал местный воевода или губной староста, а высший надзор принадлежал царскому воеводе или центральному московскому правительству. Как «головы» и «целовальники», бывшие большей частью безграмотными, так и дьячки и подьячие, ведущие для них отчетность, выбирались посадским и уездным населением из своей среды, причем первые несли свою службу безвозмездно и должны были состоять из «людей добрых и прожиточных», «которым бы в государевом кабацком деле мочно было верить, а не воров и не бражников».
В царских кабаках вино продавали верные целовальники - так они назывались потому, что казна поручала им продавать вино и вносить в казенный доход «на веру», в чем они целовали крест. Заведование питейным делом в целом округе вверялось выборным «кабацким головам», обязанности которых состояли в заготовке запасов для выделки вина, в сборе с целовальников денег за проданное вино, в преследовании тайной продажи вина (корчемства), в отчетности перед приказом в Москве, ведавшим питейным делом. В обязанности царского воеводы входило не только смотреть за «кабацкими головами», чтобы они кабацкие деньги не воровали и всем бы государю искали прибыли, но также, в случае необходимости, им всячески помогали, выделяя стрельцов и пушкарей для взыскания с недоимщиков так называемых «напоиных денег», то есть долгов, так как вино отпускалось и в долг.
Говоря о тех далеких временах, И.Г. Прыжов отмечал, что «в московском кабаке велено только пить, и пить одному народу, то есть крестьянам, посадским, ибо им одним запрещено было приготовлять домашние питья».
Помимо государства монастыри также курили вино, торговали им и в течение долгого времени были совершенно избавлены от всякого государственного надзора. Только впервые в 1647 году появляются нормы права, ограничивающие производство и оборот вина монастырями, которые указывали «не держать ни вина, ни пива, ни меда, но только квас» . Данный запрет повторяется в нормативных актах в 1649 и 1652 года3. В 1660 году окончательно запрещено курить вино на монастырских землях.
Другим полновластным собственником кабака был боярин, кормившийся возле царя. В числе разного рода кормлений упоминалось и бражное.
Развитие правовых актов, закрепляющих функцию государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции в пореформенный период
Вступление России в первую мировую войну в июле 1914 года изменило позицию правительства по отношению к алкогольному вопросу. Для того чтобы в разгар уборочных работ быстро и организованно провести мобилизацию армии и флота, в первый ее день последовало распоряжение о повсеместном запрещении продажи спиртных напитков на период мобилизации. Порядок данных запретительно-ограничительных мероприятий был определен нормативным документом Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей. Согласно этому предписанию во всех казенных винных лавках мобилизационных уездов, а также в заведениях, которые содержались частными лицами, торговля крепкими напитками немедленно прекращалась после объявления мобилизации до отправления всех призванных нижних чинов запаса и ратников ополчения со сборных пунктов в войска. Исключение составляли трактирные заведения первого разряда, собрания и клубы . Впоследствии действовавшие запретительные меры были продлены до сентября 1914 года. 22 августа 1914 года существовавшее запрещение продажи спирта, водки и водочных изделий в Российской империи было продлено до окончания военного времени. Циркулярами министра финансов от 20 октября 1914 года сообщались условия разрешения продажи в городах с 1 ноября 1914 года пива и портера на вынос, а от 21 октября 1914 года - приказ Верховного главнокомандующего о запрещении продажи пива и портера в местностях, состоящих на осадном или военном положении. Положениями от 27 сентября 1914 года и 13 октября 1914 года городским думам и сельским обществам, а также земским собраниям было предоставлено право запрещать на время войны торговлю всеми спиртными напитками в местностях, находящихся в их ведении.
Впервые введенные, за всю историю винной монополии государства, ограничения на производство и продажу спиртных напитков сразу же сказались на доходах государства от данной регалии, о чем свидетельствуют статистические данные приведенные в Таблице 3 .
Ю.В. Лазебник отмечает, что отмена винокурения и запрет потребления алкоголя уменьшили размеры влияния этого яда. Но вместо прежней правительственной гонки спирта явилась самодельная водка городского и, по преимуществу, деревенского обывателя1.
Свидетелем распространенности различных способов изготовления самогона служит «Докладная записка г. Председателю Совета Министров представителей пивоваренной промышленности», в которой доказывалась необходимость «не стеснять потребление пива, а всеми мерами способствовать его распространению как лучшей гарантии против алкоголизма». К записке было приложено описание «простейших способов домашнего приготовления водки и пива». Заведующий лечебницей для алкоголиков в Петербурге И.Н. Введенский отмечал, что в осенние месяцы в Москве на улицах раздавались бесплатно листки с описанием этих способов».
С приходом к власти буржуазного Временного правительства законодательство Российской империи о продаже спиртных напитков было конкретизировано. Постановлением «Об изменении и дополнении некоторых относящихся к изготовлению и продаже крепких спиртных напитков постановлений»3 от 27 марта 1917 года повсеместно в России запрещалась продажа крепких напитков и не относящихся к напиткам спиртосодержащих веществ для питьевого потребления. В винодельческих же местностях повсюду дозволялось производить продажу выделываемых натуральных виноградных вин крепостью не свыше 12. Вне винодельческих местностей таковая продажа допускалась только в городских поселениях - данное разрешение входило в силу по истечении года со дня ратификации мирного договора. Одновременно городским и земским общественным управлениям или учреждениям, их заменяющим, а в винодельческих местностях также станичным и сельским сходам давалось право издавать постановления по ограничению и запрещению продажи виноградных вин1.
Пьянство и алкоголизм неразрывно связаны с самогоноварением и представляют серьезную опасность для советского правопорядка и социалистических общественных отношений. Степень реальности этой опасности в различные периоды развития Советского государства менялась в зависимости от исторических задач, стоящих перед ним. Поэтому борьба с проявлениями пьянства, алкоголизма и самогоноварением велась Советским государством в разные периоды различными правовыми мерами.
В.И. Ленин отмечал, что для качественного анализа того или иного явления необходимо «... смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии это явление проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала теперь»2.
Еще до победы Великой Октябрьской социалистической революции, приказом А.Ф. Керенского от 3 марта 1917 года, в Петрограде, а затем и в других местностях были образованы временные суды. Они действовали в составе трех членов (мирового судьи, представителя армии и представителя рабочих). Временные суды рассматривали дела об агитации против нового строя, о продаже спиртных напитков и их суррогатов, о сокрытии торговцами продовольствия, о кражах и т.д.3
После свершения Великой Октябрьской социалистической революции, свергнутые классы стремились изнутри подорвать молодое Советское государство, не гнушаясь при этом самыми грязными методами. В декабре 1917 г. В.И. Ленин писал в «Записке Ф.Э. Дзержинскому с проектом декрета о борьбе с контрреволюционерами и саботажниками»: «Буржуазия идет на злейшие преступления, подкупая отбросы общества и опустившиеся элементы, спаивая их для целей погромов».
27 октября (9 ноября) 1917 г. Военно-революционный комитет Петрограда предписал коменданту 2-го городского района обыскать подозрительные места и пресечь тайную продажу вина и оружия . 5 (18) ноября 1917 г. в обращении «К населению» В.И. Ленин призывал трудящихся: «Установите строжайший революционный порядок, беспощадно подавляйте попытки анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционеров, юнкеров, корниловцев и тому подобных» .
Стремясь в той или иной мере парализовать революцию, контрреволюционные элементы предпринимали попытки поощрять пьянство, самогоноварение среди рабочих, крестьян и солдат, провоцировали так называемые «винные погромы»4. Особенно активной в этом направлении была контрреволюция в Петрограде, где решалась судьба Советской власти и имелись значительные запасы крепких спиртных напитков5. При этом действовали специальные контрреволюционные организации, представители которых звонили в казармы и сообщали, в каких местах имеются доступные винные склады, где можно отыскать самогон и беспрепятственно напиться, и даже предлагали свои услуги для сопровождения до места. Так были разграблены винные склады в Зимнем Дворце, а также в других местах Петрограда. В результате значительно усилилось пьянство, что принесло серьезный вред.
Теоретические основы государственного управления в сфере производства и оборота алкогольной продукции в Российской Федерации
Вопросы теории государственного управления общественных отношений наиболее полно и детально рассмотрены в научных трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.И. Петрова, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и других ученых1.
Профессор А.П. Коренев, определяя государственное управление как «исполнительную деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе» отмечает, что процесс управления является «динамичной формой государственной деятельности» на «каждом этапе развития нашего государства». Он подчеркивает, что «современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления», в том числе «в различных отраслях экономической деятельности».
Профессор Ю.А. Тихомиров, отмечая «динамичность» форм и методов государственного управления и необходимость учета современных потребностей развития административно-правовой сферы государства и общества, обращает внимание на повышение управленческой роли государства в сфере экономики .
Государственное управление - это научно обоснованное, планомерное непрерывное, властное воздействие государства в лице его органов на общественную систему в целях построения демократического государства, осуществляемое в правовой форме и направленное на непосредственную, практическую организацию и регулирование поведения и деятельности граждан, организаций и общества в целом. Таким образом, на наш взгляд, вопрос классификации объектов и субъектов является наиболее важным в определении государственного управления определенной сферы общественных отношений.
Ю.М. Козлов утверждает, что «возникающие в сфере хозяйственной деятельности общественные отношения неоднородны, а поэтому испытывают на себе воздействие различных отраслей права», и «являются отношениями управленческого характера, регулируются в этой области административным правом»3. Данной правовой позиции придерживаются И.Я. Дюрягин, А.В. Обологский, В.А. Патюлин4. Поэтому мы считаем, что при определении государственного управления в сфере оборота алкогольной продукции необходимо детальное рассмотрение его организационных форм и методов по организации и регулированию общественных отношений с учетом не только административного, но и других отраслей законодательства.
Проведение экономических реформ, интенсивное развитие многоукладной рыночной экономики, различных форм собственности в России привели в настоящее время к изменению государственного управления сферой экономики. Основные принципы государственной политики в сфере экономики закреплены в Конституции РФ. Так, ст. 8 Конституции РФ определяет гарантии государства в обеспечении единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности и защиты всех форм собственности и закрепляет признание государством единого товарного рынка и его защиты на всем экономическом пространстве России.
Провозглашение Российским государством приоритета прав и свобод личности над интересами государства, переход к идеям гуманизма, закрепленным в международном праве, изменили подход правоведов к регулированию общественных отношений в сфере экономики и созданию концептуально новых источников права. Это выражается в принятии новых ГК, УК и Кодекса РФ об административной ответственности, законов «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»1 от 22 марта 1991г. с изменениями и дополнениями, «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. в ред. Федерального закона от 9 января 1996г.2, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в ред. Федерального закона от 21 марта 2002 г. , «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»4 от 27 апреля 1993 г., других нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.
Общая характеристика функций милиции по обеспечению соблюдения правил производства и оборота алкогольной продукции
К числу органов, обеспечивающих соблюдение правил производства и оборота алкогольной продукции, относятся органы милиции. Во многом полномочия милиции схожи с полномочиями других контрольно-надзорных органов, чья деятельность непосредственным образом соприкасается с хозяйствующими субъектами в данной сфере. Однако правовое положение милиции позволяет говорить -о ее особом месте в системе органов, выполняющих контрольные функции в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
Прежде всего, необходимо отметить, что милиция в целом -правоохранительный орган, призванный защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств1. Деятельность милиции универсальна, направлена на охрану многих общественных отношений, в том числе и в сфере предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов. Можно сделать вывод о том, что милиция не является специализированным органом, обеспечивающим соблюдения правил производства и оборота алкогольной продукции.
Во-вторых, милиция в своем составе содержит значительное количество подразделений, которые различаются друг от друга специальными задачами, формами и методами работы. При осуществлении контрольно-надзорных функций в сфере производства и оборота алкогольной продукции задеиствуются как подразделения криминальной милиции, так и подразделения милиции общественной безопасности. Сферу производства и оптового оборота алкогольной продукции, в основном, контролируют сотрудники криминальной милиции. Контроль за розничным оборотом алкогольной продукции осуществляется милицией общественной безопасности. Отсюда можно сделать вывод о том, что милиция выполняет свои функции по отношению к хозяйствующим субъектам в данной области с помощью многочисленных подразделений, не сравнимых по численности личного состава ни с одним другим контрольно-надзорным органом.
В-третьих, сотрудники милиции наделены определенными полномочиями, которыми не обладают другие субъекты контрольно-надзорной деятельности в сфере производства и оборота алкогольной продукции. К таким полномочиям, в частности, относится право применения мер административно-процессуального принуждения (задержания, доставления, привода). Кроме этого, милиция является вооруженным органом исполнительной власти. В необходимых случаях, установленных законодательством, ей дано право применения специальных мер принуждения: физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Мы в данном случае далеки от мысли об утверждении обоснованности применения и использования специальных мер принуждения сотрудниками милиции при пресечении административных правонарушений в сфере производства и оборота алкогольной продукции как системы. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, развитие в стране теневого буклегерского бизнеса, увеличения штрафных санкций за совершение административных правонарушений в этой области позволяет говорить об устойчивой тенденции к расширению деятельности милиции по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
В-четвертых, специфика деятельности милиции заключается еще и в том, что этот орган является «универсальным помощником» субъектов предпринимательской деятельности в сфере производства и оборота алкогольной продукции и граждан. Как известно, одна из задач милиции заключается в оказании помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Следовательно, деятельность милиции по отношению к поднадзорным объектам носит универсальный характер, что не позволяет выделить в качестве объекта защиты какой-то один определенный элемент. Однако законодатель в качестве первостепенной задачи выделяет обеспечение безопасности личности. Это дает нам основание высказать предположение о первостепенном значении защиты прав, свобод и законных интересов граждан, их жизни и здоровья. В частности, своей деятельностью по обеспечению соблюдения правил розничной торговли алкогольной продукции милиция в первую очередь охраняет человека, гражданина, и уже только потом можно говорить об оказании помощи хозяйствующим субъектам в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
В пятых, в числе особенностей милиции выступает ее взаимодействие с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка. Эта особенность законодательно закреплена и выступает в качестве одного из важнейших принципов деятельности милиции. Формы взаимодействия могут быть различными и предполагают контакты сотрудников милиции с гражданами, продавцами, руководителями акцизных складов и т.п. М.Н. Маршунов по этому поводу отметил, что там, где на деле налажено сотрудничество милиции с другими органами, организациями и населением, правопорядок обеспечивается эффективнее, правонарушений совершается меньше, и они скорее выявляются и раскрываются. В связи с этим выдвигается идея о взаимодействии не только как принципе деятельности милиции, но и обязательном требовании к ней .
Резюмируя вышеизложенные суждения, можно сделать вывод о том, что милиция являетт собой особый, специфический орган исполнительной власти, на который законодательством возложено решение определенных задач в сфере правовой охраны, в том числе и в сфере производства и оборота алкогольной продукции.
