Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Структура и компетенция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации 13
1.1 История становления и развития комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации 13
1.2. Состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации 31
1.3. Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации 44
Глава II. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав как органы государственного управления 58
2.1. Сочетание государственных и общественных начал в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 58
2.2. Взаимоотношения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 73
2.3. Эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации 92
Заключение 105
Библиографический список использованных источников 107
- Состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
- Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
- Взаимоотношения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
- Эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых
несовершеннолетними, увеличилось на 6,8%, а процент правонарушений
несовершеннолетних составляет 10,2%1от общего числа. Таким образом,
сложившаяся криминогенная обстановка в стране требует незамедлительного
решения правомерными средствами проблем девиантного поведения
несовершеннолетних. В связи с тем, что карательные меры пресечения противоправного поведения не оправдали себя, основной акцент ставится на профилактику детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия.
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является важной государственной функцией, одним из важнейших направлений социальной политики современного демократического правового государства, которая предполагает и формирование соответствующих механизмов ее реализации, создание системы соответствующих органов и учреждений, и формирование единой законодательной системы.
Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее –
Комиссия) является координирующим органом системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и призваны во
взаимодействии с другими органами и учреждениями этой системы устранять
причины и условия, способствующие антиобщественному поведению
подростков2.
1 Данные Федеральной службы государственной статистики за 2013 год // интернет-ресурс//
URL:.
2 Cтатья 11 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики
безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (ред. от 01.09.2013) // Собрание
Законодательства Российской Федерации – 28.06.1999г.- № 26.- Ст. 3177, далее – ФЗ «Об
Однако, до настоящего времени работа данной системы является крайне неэффективной.
Это обусловлено тем, что долгое время, вплоть до 06 ноября 2013 года, когда было принято Постановление Правительства, регламентирующее создание Комиссий3, действовало старое Положение 1967 года4, которое в основе своей не соответствовало современным политическим и социально-экономическим реалиям.
Принятие нового Постановления от ноября 2013 года5 позволило внести определенную ясность в административно-правовой статус этих органов, повысить их роль в деле профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.
Данное диссертационное исследование посвящено изучению работы
Комиссий в современных условиях, вопросов ее эффективности, путей
совершенствования административно-правового механизма межведомственного
взаимодействия и координации всех органов и учреждений, входящих в систему
профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних.
Степень разработанности проблемы и теоретическая база исследования
Теоретическую основу настоящей работы составляют труды таких ученых-административистов, как: Г.В.Атаманчук, Ю.Г.Арзамасов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, Н.А. Богданова, Я.А. Гейванов, С.Б. Глушаченко, А.С.
основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об
утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их
прав». // Собрание законодательства Российской Федерации - 11.11.2013. - № 45.Ст. 5829.
4 Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних: Указ Президиума ВС
РСФСР от 3 июня 1967 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1967. – № 23. – Ст. 536; далее –
Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013г. № 995 г. Москва. «Об
утверждении примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их
прав».
Дугенец, Л.Б. Ескина, М.Ф. Зеленов, А.Б. Зеленцов, Н.М. Казанцева, А.В. Кирин, Е.Г.Крылова, Ю.М. Козлов, А. П. Коренев, Н.М. Конин, П.И. Кононов, Б.М. Лазарев, В.Ф. Ломакина, В.М. Манохин, А.В. Мартынов, Г.К. Москвин, Ю. И. Мигачев, М. Н. Марченко, В. А. Мельников, Я.Е.Наконечный, Д.М. Овсянко, Ю. П. Оноколов, Г. М. Петров, А. В. Переверзев, Н.И. Побежимова, Л. Л. Попов, Б.В. Россинский, В. Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.А. Старовойтов, Ю.А.Тихомиров, Н. Ю. Хаманева, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская.
Проблема неопределенности административно-правового статуса Комиссий лишь в последние годы стала интересовать ученых-административистов.
Ранее этот вопрос разрабатывался частично: косвенно его затрагивали, либо когда речь шла о проблеме профилактики детской беспризорности и безнадзорности, либо в научных работах, посвященных внедрению ювенальной юстиции в Российской Федерации.
Многие вопросы, касающиеся организационно-правовых основ
функционирования указанных Комиссий, исследованы в настоящее время в недостаточной степени, так как большинство работ, посвященных данной тематике, было создано в советский период, и они не затрагивают аспекты, связанные с изменением действующего в тот период законодательства. Их авторами являются: М. И. Арсеньева, Н. В. Барахтян, Т. С. Барило, Е. Е. Березиков, П. Г. Володарский, В. С. Орлов, Т. А. Третьякова, Н. В. Степанова.
В последние годы отдельные вопросы работы Комиссий затрагивались в работах Э. И. Абдуллаева, Е.В. Головкина, В.Н. Закопырина, Е.Ю. Корчагиной, А. В. Лапшина, В. С. Морозовой, Т. В. Обыденовой, Н. И. Остапенко, Т. В. Палеховой, П. М. Рабиновича, С. А. Сысоева, В. В. Устиновой, Я. Н. Шевченко и др.
Однако на сегодня нет ни одного самостоятельного исследования, в котором бы был комплексно рассмотрен административно-правовой статус действующих ныне комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Объектом исследования являются возникающие в процессе деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав общественные отношения.
Предмет исследования – нормы российского законодательства,
устанавливающие административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам; а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.
Целью диссертационного исследования является определение и анализ
административно-правового статуса Комиссий и разработка научно
обоснованных рекомендаций по его усовершенствованию.
В целях разрешения указанных вопросов автором были поставлены и решены следующие задачи:
– изучена история становления административно-правового статуса Комиссий;
– определено место и роль Комиссий в системе органов государственного управления;
– проанализирована эффективность работы Комиссий;
– определены проблемы межведомственного взаимодействия по
профилактике детской беспризорности и безнадзорности, а также социального неблагополучия, координирующим органом которого являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
– исследованы меры ответственности, применяемые комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав к несовершеннолетним и их законным представителям;
– изучена практическая реализация компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
– разработан и предложен законопроект, определяющий административно-правовой статус и компетенцию Комиссий в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования
Автором проведен анализ законодательства, регулирующего деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации, исследован административно-правовой статус этих Комиссий, определена эффективность мер, принимаемых к несовершеннолетним и их законным представителям, а также выявлены факторы, негативно влияющие на успешную реализацию профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В заключение диссертантом разработан и предложен законопроект
Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации», призванный
определить административно-правовой статус комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав и обеспечить эффективность их работы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Доказано, что комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по своей правовой природе являются органами государственного управления, сочетающими в себе государственные и общественные начала.
Порядок создания, наделение Комиссий государственно-властными полномочиями, возможностью применять меры государственного принуждения и
право рассматривать дела об административных правонарушениях
свидетельствуют о схожести Комиссий с органами государственной власти.
Однако, отсутствие единых и нормативно-правовых основ организации деятельности Комиссий приводит к возникновению правовой неопределенности относительно административно-правового статуса Комиссий. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации не содержит норм, в которых закрепляется понятие Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Автором предложено реформировать систему Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав следующим образом: с точки зрения общественных начал в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно возродить участие профсоюзов, трудовых коллективов и иных общественных организаций, а с точки зрения государственных начал необходимо развивать законодательную и правовую базу, обеспечивающую принятие решений и необходимых мер для решения установленных государством задач.
2. Выявлено, что поставленные перед комиссией по делам
несовершеннолетних и защите их прав задачи относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Автором предложена следующая иерархическая система комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации:
– Комиссия на федеральном уровне образуется и ее состав утверждается Правительством Российской Федерации.
– Комиссия в субъекте Российской Федерации образуется и ее состав утверждается соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
– Комиссии в муниципальных образованиях образуются органами местного самоуправления.
3. Раскрыто содержание профилактической работы комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав. Выделено 2 вида этой работы:
первичная профилактика;
вторичная профилактика.
4. Предложено разграничить компетенцию комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав и органов и учреждений системы
профилактики. С целью дальнейшего совершенствования деятельности Комиссий
необходимо передать ряд их полномочий другим органам государственного
управления.
В частности, рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также в отношении их следует передать органам внутренних дел. А функции по обращению в суд с иском о лишении, или ограничении в родительских правах родителей несовершеннолетних, оставить в компетенции органов опеки и попечительства. За Комиссиями следует оставить контроль за исполнением указанных функций.
5. Обоснована необходимость введения административной ответственности
за неисполнение решений Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их
прав как несовершеннолетними и их законными представителями, так и
должностными лицами.
-
Выявлено, что законодательством Российской Федерации не предусмотрены гарантии на имущество и жилое помещение детям, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств.
-
Выявлен законодательный пробел в правовом регулировании ответственности родителей (иных лиц, ответственных за воспитание детей). В настоящее время мы имеем ситуацию, когда за заведомое оставление в опасности
своих детей субъекты такого деяния несут уголовную ответственность6, а во всех
остальных случаях они остаются без ответственности вообще, либо несут
дисциплинарную ответственность (только лица, имеющие служебные
обязанности по воспитанию детей, реализуемые в рамках трудовых правоотношений).
8. Доказана необходимость принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации». Автором разработан проект такого нормативно-правового акта, который включен в качестве приложения к диссертации.
В диссертационном исследовании выработаны предложения по
совершенствованию действующего российского законодательства:
1. Изложить ч.2 ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации в следующей редакции:
«При отобрании ребенка орган опеки и попечительства обязан незамедлительно уведомить прокурора, комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, обеспечить временное устройство ребенка и в течение семи дней после вынесения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо в случае, если законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с главой муниципального образования акта об отобрании ребенка, обратиться в суд с иском о лишении родителей родительских прав или об ограничении их родительских прав».
6 Статья 125 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ//"Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954,
-
Внести изменения в статью 22.1 КоАП РФ7: п.2 ч.1 ст. 22.1 и п.2.ч.2 ст. 22.1 признать утратившим силу.
-
Внести изменения в ст. 70 Семейного кодекса Российской Федерации и изложить ее в следующей редакции:
«Лишение родительских прав производится в судебном порядке.
Дела о лишении родительских прав рассматриваются по заявлению одного из родителей или лиц, их заменяющих, заявлению прокурора, а также по заявлениям органов или организаций, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (органов опеки и попечительства, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других)».
4. Изложить ч.1 в ст. 8 Закона «О дополнительных гарантиях по социальной
поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»8 в
следующей редакции:
«Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, детям, потерявших родителей при невыясненных обстоятельствах, детям, предыдущее местонахождение которых невозможно установить, прибывших из других государств, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а так же которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их
7 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон
от 30 декабря 2001 года № 195–ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –
07.01.2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1; далее – КоАП РФ.
8 Статья 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ (ред. от 25.11.2013) "О дополнительных
гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей"// Собрание законодательства Российской Федерации - 23.12.1996. - N 52.- Ст. 5880.
проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным,
органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории
которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном
законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно
предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного
жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений».
5. Дополнить ст. 5.35 КоАП РФ частью 4 следующим содержанием:
«Оставление родителями или иными законными представителями
несовершеннолетних в опасности, не повлекшее существенного вреда их жизни и здоровью по не зависящим от них обстоятельствам, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования.
Теоретическая значимость данной работы заключается в том, что автором проведен анализ современного состояния административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, определены причины неэффективности деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, предложен новый подход в части разграничения компетенции комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Полученные результаты диссертационного исследования и содержащиеся в нем выводы могут быть использованы для проведения дальнейших научных исследований по данной и смежным темам.
Положения, разработанные в диссертации, могут использоваться в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства о Комиссиях, а также способствовать разрешению практических проблем и устранению противоречий и недостатков нормативных актов.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», спецкурса для обучения профессиональных кадров, занимающихся профилактикой детской беспризорности и безнадзорности.
Апробация и внедрение результатов исследования
Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры административного права и административного процесса Юридического факультета им. М.М. Сперанского ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.
Ряд предложений диссертационного исследования излагались в докладах и
сообщениях на международных научно-практических конференциях:
«Совершенствование административного законодательства: международно-правовой аспект», 8-23 апреля 2012 г., Москва, «Правовые инновации в административном праве и административном процессе», 20.02.2013 г., Москва, «Административная реформа и проблемы административно-процессуального права», 17 апреля 2013 г., Москва, «Современные проблемы нормотворчества в России», 25.11.2013 г., Москва.
Основные научные выводы и практические предложения диссертанта отражены в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, 2 глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и научной литературы и приложения.
Состав комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Любой государственный орган – целостная система, элементами которой в первую очередь выступают люди. Такая система требует определенной координации и регулирования. Государственный орган – это часть государственного аппарата, содержащая в себе признаки самостоятельной его ячейки, которая выполняет государством возложенные на него функции от его имени, обладает соответствующей компетенцией и структурой, применяет отличающие его организационно-правовые формы деятельности92. Орган государственного управления – это четко выстроенный коллектив людей, который является самостоятельной частью государственного аппарата и наделен государством властными полномочиями по выполнению поручений и полномочий этих органов.93.
Определение правовой природы Комиссий, определение компетенции Комиссий, обеспечение их материально-техническими и иными ресурсами без сомнения являются важными теоретическими и практическими задачами, однако организационная составляющая, определение профессионального состава Комиссий являются не менее важными факторами, от которых во многом зависит эффективность выполняемых Комиссиями функций. По сути дела, организационная структура определяет распределение ответственности и полномочий внутри организации, элементами которой являются иерархически упорядоченные организационные единицы. М.Н. Марченко определяет следующие особые признаки государственных органов, которые выделяют их среди негосударственных учреждений и организаций: государственные органы формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства; государственный орган выполняет строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; у каждого государственного органа четко определена его иерархическая структура и территориальность; государственный орган наделен полномочиями государственно-властного характера94. Правовой статус государственного органа предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур его функционирования95. Некоторые из исследователей прямо относят Комиссии к государственно-общественным институтам, выполняющим определенные правоохранительные функции96. Комиссии в Российской Федерации не представляют единой иерархической системы, которая является основным признаком исполнительных органов государственной власти. Таким образом, говорить, что Комиссии функционируют в рамках единой, централизованной системы, нельзя. Отсутствует функциональное единство Комиссий, и, как следствие, отсутствуют единые подходы к нормативному регулированию структуры Комиссий. Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних 1967 года устанавливает состав Комиссий, состоящий из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря и шести-двенадцати членов. .В краевых, областных, окружных, районных и городских комиссиях для осуществления текущей работы и контроля за выполнением решений вводится должность освобожденного секретаря, при необходимости также в состав комиссии может быть включен инспектор по работе с детьми. Также в состав комиссий входят депутаты, представители общественности – профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций, работники образования, здравоохранения, социального обеспечения, органов внутренних дел и других учреждений»97. В настоящее время, конечно же, исчезли упомянутые в Положении о комиссиях по делам несовершеннолетних органы, но организационная структура Комиссий определяется исходя из существующих установлений. Так в соответствии с примерным положением о Комиссиях, членами комиссии могут быть руководители (их заместители) органов и учреждений системы профилактики, представители иных государственных и общественных организаций, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, а также другие заинтересованные лица98. Межведомственная Комиссия представляет собой систему, состоящую из Правительственной комиссии, Комиссий субъекта Российской Федерации и муниципальных Комиссий. Основой создания и функционирования Комиссий, как уже было отмечено, являются Положение 1967 года 99 и 120-ФЗ100. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации101. Правительством Российской Федерации102 была создана Правительственная Комиссия, утверждены Положение о Комиссии и ее состав. Постановлением Правительства № 995103 было утверждено Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
В юридической литературе обосновано мнение, что функции – это целенаправленная деятельность того или иного органа государственного управления, которая направлена на реализацию его компетенции, то есть совокупности прав и обязанностей этого органа129. К функции Комиссии районного (городского) уровня можно отнести: координацию, контроль, профилактику, просвещение, а также защитную и одновременно карательную функции. Сегодня комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обладают большим количеством методов профилактики детской преступности. К компетенции Комиссий относится применение мер административного воздействия и к несовершеннолетним и к их законным представителям. В системе ранней профилактики правонарушений комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав занимают центральное место, так как именно они руководят и координируют профилактическую работу всего района, которой также занимаются образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и иные заинтересованные органы. К приоритетным направлениям деятельности Комиссий можно отнести следующее: - предупреждение дивиантного поведения подростков, - выяснение и анализ причин, способствующих такому поведению; - реабилитация несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации. В соответствии с Законодательством Российской Федерации130, Комиссии в входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и образуются для устранения проблем дивиантного поведения подростков, защиты их прав и законных интересов. На Комиссии возлагается ряд разнохарактерных задач131, которые можно условно распределить по следующим функциональным комплексам: 1) охранительный – включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних; 2) социальный – связан с противодействием ряду отрицательных общественных явлений, таких как беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие, а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних; 3) организационно-методический – отражает координационные полномочия Комиссий; 4) административно-юрисдикционный – опосредует применение Комиссиями предусмотренных законодательством мер воздействия на детей и подростков, и их законных представителей, а также рассмотрение дел об административных правонарушениях, относящихся к компетенции Комиссий132. Похожую классификацию задач Комиссии представляют и иные ученые. Например, Е.В. Головкин полагает, что функции Комиссии подчинены трем основным направлениям: – профилактическим мероприятиям; – защите прав и законных интересов несовершеннолетних; – рассмотрению материалов по делам об административных правонарушениях подростков133. Статья 11 120-ФЗ134 устанавливает, что Комиссии: - осуществляют меры защиты и восстановления прав и законных интересов несовершеннолетних; - обнаруживают и устраняют причины и условия, способствующие безнадзорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних135. Это полномочие указанных органов отражает основные задачи работы по профилактике подростковой безнадзорности и правонарушений. Меры по защите прав и законных интересов несовершеннолетних, предпринимаемые Комиссиями, носят разнообразный характер. Информация о социально опасном положении несовершеннолетних и их семьях, может исходить и из органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и от граждан: как родственников и соседей, так и от самих несовершеннолетних. Вместе с тем, социально-неблагополучные семьи, подростки и несовершеннолетние, требующие особого внимания со стороны государства, могут быть обнаружены во время поквартирных обследований, общения с жителями подъездов, посещении образовательных учреждений, при проверке дворов, чердаков, подвалов и т. д. В случае выявления или обнаружения несовершеннолетнего или семьи, находящейся в социально опасном положении, оформляется пакет документов для постановки их на профилактический учет, составляется индивидуальный план профилактической работы, осуществляются плановые посещения семьи, сбор информации о ее членах, проводится работа с психологами.
Через полгода после постановки такого подростка или семьи на профилактический учет, на заседании Комиссии подводят итоги работы с ними, в результате которых принимается одно из следующих решений: - либо снятие их с профилактического учета; - либо продолжение индивидуальной работы с ними. Комиссии обязаны выполнять предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов меры по координации вопросов, связанных с соблюдением условий воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также с обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. К полномочиям комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в части упорядочивания и координации работы всех органов и учреждений системы относятся: – обобщение необходимых данных, полученных от всех органов и учреждений данной системы о состоянии детской безнадзорности, наркомании, алкоголизма, правонарушениях, о случаях жестокого обращения с несовершеннолетними, и нарушении их прав, а так же разработка мер по профилактики подобных явлений, и включение данных мер в планы-графики совместной работы; – составление межведомственной базы несовершеннолетних и семей, в отношении которых ведется индивидуальная профилактическая работа; – анализ предпринятых мер воздействия как в отношении детей и подростков, так и в отношении их представителей; – разработка правовых актов по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних; – планирование и проведение совместных с другими субъектами системы мероприятий по вопросам профилактики безнадзорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов; – правовое воспитание детей и подростков, их родителей, иных законных представителей по вопросам их прав и обязанностей по отношению друг к другу; – просветительскую работу с общественными организациями, объединениями граждан, средствами массовой информации по вопросам защиты прав детей; – совместная работа с правоохранительными и правозащитными органами и учреждениями; – получение информации, поступившей от самих несовершеннолетних по вопросам нарушений их прав, рассмотрение обращений родителей несовершеннолетних и иных граждан по всем вопросам, касающихся защиты прав и интересов детей.136
Взаимоотношения комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав с другими органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
Комиссии являются координатором деятельности всех органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и их функцией является совместно с иными учреждениями этой системы устранять причины и условия, способствующие антиобщественному поведению подростков220.
В данную систему в соответствии со ст. 4 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» входят: - органы управления социальной защитой населения, - органы управления образованием, - органы опеки и попечительства, - органы по делам молодежи, - органы управления здравоохранением, - органы службы занятости, - органы внутренних дел221. Однако законодательное регулирование взаимодействия между названными органами и учреждениями отсутствует, что, в свою очередь, снижает эффективность координирующей деятельности Комиссий и существенно затрудняет совместную работу. При этом достаточного внимания вопросам организации системы профилактики правонарушений, необходимого контроля над ней со стороны государства на федеральном уровне не уделяется222. Многопрофильность причинного комплекса, обусловливающего преступность подростков, порождает необходимость принятия специальных методологически проработанных государственных программ223. Ведь почти каждое второе (48,5%) расследованное преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления, почти каждое четвёртое (27,3%) – в состоянии алкогольного опьянения, каждое двадцать первое (4,8%) – несовершеннолетними или при их соучастии224.
Особенно эффективным и перспективным направлением деятельности по предупреждению правонарушений является их профилактика. Это связано с тем, что преступление легче предотвратить, чем бороться с его последствиями. В теории криминологии, науки, занимающейся преступностью, личностью преступника, причинами и условиями, их порождающими, выделяются три взаимосвязанные задачи предупреждения преступности: 1) социальная профилактика – всецелое воздействие на причины и условия преступности, ее динамику, структуру; 2) криминологическая профилактика – профилактика преступности в определенной среде, сфере общественной жизни, особенностей преступного поведения и т.д.; 3) индивидуальная криминологическая профилактика – предупреждение повторного совершения правонарушений конкретными лицами225. Следует отметить, что из названных задач к криминологии может быть отнесен только тот предмет, который связан с совершением деяний, запрещенных уголовным законом. Профилактика правонарушений – более узкое понятие, под которым имеется в виду влияние на причины возникновения не только уголовно-наказуемых проступков, но и общественно опасных деяний неправомерного девиантного поведения226. Профилактика правонарушений представляет собой комплекс взаимосвязанных мер организационного, правового, экономического, социального, демографического, воспитательного характера по выяснению и ликвидации причин и условий совершения правонарушений или их недопущению 227. Деятельность по профилактике правонарушений представляет собой управленческий процесс. В зависимости от осуществляемых функций этого процесса можно выделить: криминологическую диагностику (выяснение криминологического состояния объекта профилактики), принятие решения, установление организационных связей, регуляцию (включение в позитивные и прерывание негативных отношений объекта профилактики с антиобщественной средой), контроль, а также сбор и преобразование информации228. Органы, занимающиеся профилактикой правонарушений несовершеннолетних, в зависимости от времени их вмешательства в названный процесс могут быть классифицированы на субъекты ранней профилактической работы и на субъекты вторичной профилактики. Поскольку профилактическая работа осуществляется с подростками, уже совершившими правонарушения, следовательно, в этот процесс должны быть включены учреждения уголовно-исполнительной системы (воспитательные колонии), чья задача заключается в предупреждении рецидива совершения преступлений. Под субъектом системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних имеются в виду учреждения, наделенные правами и обязанностями в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, которые предпринимают меры к предупреждению их девиантного поведения, тем самым стремясь к достижению единой, системообразующей цели229. В Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» названы основные задачи и принципы работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних 230. Представляется, что обозначенные задачи должны пронизывать деятельность всех субъектов системы профилактики, и среди них: предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; социальная реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий231. Органы и учреждения системы профилактики в пределах своих полномочий пытаются осуществлять поставленные задачи.
Эффективность работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Эффективность является основным показателем качества работы системы, характеризующим степень способности системы выполнять свою функцию по назначению. В Указе Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы» отмечено, что «правовая основа работы Комиссий не соответствует стоящим перед ними целям и задачам»256. Действительно, при оценке эффективности деятельности системы необходимо обратиться к определению эффективности действия правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения. В 60-х годах XX столетия одной из основных задач юридической науки являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию советского законодательства. Требовалось создание методологии изучения эффективности правовых норм, а не отдельно взятых исследований определенных сфер правового регулирования (трудовое, уголовное право и т. п.). Одним из первых вопросов, возникших при разработке методологии эффективности законодательства, был вопрос об «эффективности правовых норм» («эффективности права»), вызвавший широкую научную дискуссию257. Концепция И.С. Самощенко и В.И. Никитинского относится к числу наиболее разработанных в теоретическом отношении. Рассматривая эффективность права в качестве явления, связанного с процессом управления, ее авторы определяли данное понятие как соотношение реально полученных результатов с целями, которые были поставлены258.
Точка зрения М.Д. Шаргородского, близкая к позиции И.С. Самощенко и В. И. Никитинского и рассматривает эффективность как абстрактное понятие, которое при использовании конкретных средств достигает желаемой цели259. В настоящее время эффективность закона предлагается определять по позитивным и негативным показателям его реализации и по индикаторам фактической деятельности260. Эффективное воздействие на общественные отношения возможно только при четком выражении современных социально-экономических и политических реалий. Для того чтобы законодательные нормы могли успешно выполнять возложенные на них задачи, требуется повышение их эффективности261. Понятие эффективности закона как фактической реализации сформулированной законодателем цели соответствующего правового предписания, характерное для классической позитивистской юридической теории, являющейся доминирующей в отечественном правоведении, предполагает конкретизацию понятий цели, последствия и результата действия нормативного правового акта как предпосылки для содержательного анализа эффективности конкретных правовых предписаний262. В основе механизма правового регулирования лежит правовая норма263. Право как инструмент социального управления призвано упорядочивать общественные отношения. Цель правовых норм здесь будет рассматриваться также как критерий оценки их эффективности264. Для оценки эффективности правовых норм, содержащихся в различных нормативных актах, необходим системный правовой институт, позволяющий оценивать эффективность и последствия их действия265. Отчасти проблема эффективности правовых норм решается созданием действенной системы правового мониторинга, опирающегося на современно выстроенную теоретическую модель266. Правовой мониторинг представляет собой комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, эффективности их практической реализации, направленный на обеспечение обратной взаимосвязи от общества к законодателю и необходимую цикличность правового развития. Без этого рвется «правовая цепь» и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования267. Эффективность норм, регулирующих деятельность Комиссий, не отвечает сложившейся действительности. Прежде всего, речь идет о неопределенности правового статуса и места Комиссий в системе органов государственного управления, от чего, в свою очередь, зависит их компетенция в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних268. Отсутствие общего государственного подхода к четкому определению правового статуса Комиссий снижает качество и эффективность работы не только самих Комиссий, но и всей системы профилактики269. Всякая система и ее отдельные элементы для слаженной работы должны функционировать на основе общих и объединяющих начал, которые в нашем случае могут быть представлены в качестве принципов, которые могут быть общими и частными270. Принципы должны лежать в основе формирования, функционирования и совершенствования любого органа государства, и Комиссии не являются исключением. Принципы деятельности Комиссий должны быть незыблемыми, так как принцип есть научное или нравственное начало, основание, правило271.
Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» не создает самой системы взаимодействующих институтов, осуществляющих профилактику правонарушений несовершеннолетних, а только перечисляет структуры, определяя их полномочия272. Основной проблемой государственной политики в отношении несовершеннолетних является отсутствие системной консолидированной деятельности всех существующих институтов273. Многоплановость поставленных перед Комиссиями задач, возложение большого объема функций на один орган не может считаться эффективным по ряду причин: во-первых, Комиссии являются одновременно координирующим и контролирующим органом; во-вторых, при совмещении функций по защите прав и законных интересов несовершеннолетних с функцией рассмотрения дел об административных правонарушениях происходит нарушение системного принципа однородности управляемого явления274. Сочетание разнородных функций по средствам воздействия и методам управления снижает компетентность принимаемых управленческих решений и ограничивает время, которое могут Комиссии уделить каждой в отдельности275. Эффективность деятельности, осуществляемой Комиссиями по делам несовершеннолетних, следует рассматривать и с позиции обеспеченности Комиссий кадровыми ресурсами. Комиссии должны формироваться с учетом включения в их состав максимального числа должностных лиц, имеющих профильное образование, опыт работы и соответствующие полномочия для решения стоящих перед Комиссиями задач. Следует отказаться от принципа организации деятельности Комиссий преимущественно на общественных началах, укрепить их состав кадровыми сотрудниками, способными анализировать состояние детской беспризорности, содействовать объединению усилий всех структур, заинтересованных в ее профилактике и ликвидации276. Следует отметить, что во многом от отношения руководителей органов государственного управления субъектов РФ, их понимания значимости и объема полномочий, возложенных на Комиссии, зависит штатная численность аппаратов Комиссий277. Основной формой координации деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются заседания Комиссии278. На заседаниях принимаются постановления, призванные закрепить решение Комиссии как коллегиального органа. Положение 1967 года, предоставляя Комиссии такое право, не разъясняет круг вопросов, по которым оно применяется. Практика сложилась таким образом, что основанием для принятия постановления является доклад на заседании Комиссии по определенной проблеме: определение прокуратуры, данные годового отчета, конкретное происшествие и т. д. – основания, характерные как для городской, так и районной Комиссии. При этом постановления, принятые Комиссией, являются обязательными для исполнения всеми звеньями системы279.
Однако, действующем законодательством не определена ответственность за неисполнение решений Комиссий органами государственного управления. Вопрос о том, как может и должно юридическое лицо нести административную ответственность остается открытым280.
