Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и организационно-правовые основы административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав .
1. Становление и развитие административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 15
2. Юридические основы административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 44
3. Организационные основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 78
Глава 2. Основные функциональные направления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав .
1. Координационная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 97
2. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по защите прав несовершеннолетних ,. 116
3. Административно-юрисдикционная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав 133
Заключение 169
Список литературы 173
Приложения 205
- Становление и развитие административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
- Юридические основы административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
- Координационная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
- Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по защите прав несовершеннолетних
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время в Российской Федерации активно протекают и воспроизводятся негативные социальные процессы, обусловленные кардинальной трансформацией базисных основ функционирования нашего государства. Смена идеологии и системы ценностей повлекли за собой «размывание» правовых и моральных критериев социального поведения. Изменение форм собственности и способов управления ею, разрыв целостного экономического пространства страны породили безработицу и снижение уровня жизни людей, их миграцию. Реформы в политической сфере сопровождаются противостоянием политических сил, локальными вооруженными конфликтами.
Все это вместе взятое провоцирует социальную дезадаптацию людей, в том числе и подрастающего поколения. Молодое поколение теряет качественные характеристики, отражающие уровень его физического, психического и нравственного здоровья. В подростковой среде распространены различные формы девиантного поведения - алкоголизм, наркомания, преступность.
Количество детей-сирот за последние 10 лет увеличилось вдвое и составляет более 700 тысяч человек . Растет «социальное сиротство» детей и подростков. Практически каждый третий подросток - участник преступления, проживает в семье, где родители пьянствуют, не занимаются воспитанием и обучением детей, ведут аморальный образ жизни. Все чаще подростки уходят из дома, пополняя ряды беспризорных и безнадзорных, а в последствии и несовершеннолетних преступников. Дети из этих категорий нередко становятся объектами преступных посягательств как со стороны взрослых, так и старших своих товарищей.
1 Из Доклада на «круглом столе» на тему «Законодательство об усыновлении: практика и пути его совершенствования» председателя комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи Е.Ф. Лаховой от 15 ноября 2004 года, .
4 По данным ГИАЦ МВД России за последние три года наметился рост подростковой преступности (с 145368 до 154734). Вызывает определенное беспокойство увеличение криминальной активности подрастающего поколения по сравнению со взрослым населением страны. Если в 2000 году несовершеннолетними было совершено 8,9 % преступлений от всех раскрытых, то 2005 году - 9,1 %. Происходят негативные изменения и в структуре преступности несовершеннолетних, растет доля тяжких и особо тяжких преступлений. Преступность несовершеннолетних стала более организованной. Получил распространение такой вид преступлений как вымогательство (рэкет), который сопровождается особой жестокостью и садизмом. Особая агрессивность при совершении антиобщественных деяний наблюдается в группировках «скинхедов», «панков», «фанатов» (последние нередко допускают акты вандализма, хулиганят во время футбольных матчей, концертов). Часть антиобщественных проявлений несовершеннолетних возникает на межнациональной основе, зримым свидетельством чему могут служить события, произошедшие во второй половине 2005 года в г. Воронеже1. Стабильно снижается средний возраст несовершеннолетних преступников. Ежегодно более 100 тыс. детей совершают общественно опасные деяния до достижения возраста привлечения к уголовной ответственности, которые не входят в официальную статистику2.
Сложившаяся ситуация вызывает настоятельную необходимость разработки и реализации научно обоснованной политики по предупреждению криминализации подрастающего поколения, защиты прав несовершеннолетних. Ее важнейшей составной частью должны стать меры по совершенствованию законодательной базы, определяющей деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДНиЗП), поскольку они являются наиболее действенным элементом механизма государственной
1 Литвинцев Г. Чужие здесь не ходят // Российская газета. 2005.30 ноября.
2 Хоботов А. Предупреждению преступности несовершеннолетних - осо
бое внимание // Профессионал. 2003. №5. С. 32.
5 системы профилактики, обеспечивающим не только предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но и защиту их прав.
В деятельности КДНиЗП в настоящее время возникло немало проблем, требующих их скорейшего и полного решения. Во-первых, значительно устарела нормативно-правовая база, регулирующая их деятельность. Многие нормативные акты, касающиеся профилактики правонарушений фактически не действуют, в том числе и морально устаревшее, не отвечающее современным реалиям Положение о комиссии по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. В настоящее время довольно большая часть нормативно-правовых актов не приведена в соответствие с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Во-вторых, процесс реформирования государственного механизма публичной власти, выразившийся в утверждении самостоятельности муниципальных образований и не сопровождаемый внесением соответствующих изменений в законодательстве о КДНиЗП, спровоцировал неоднозначное толкование правовой природы и функционального предназначения рассматриваемых органов.
В-третьих, не располагая объективно возможностями по реализации задач, стоящих перед ними, КДНиЗП ненадлежаще осуществляют функции по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите прав и законных интересов несовершеннолетних, что отрицательным образом сказывается на работе всех субъектов профилактики безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.
В-четвертых, в связи со становлением в России ювенальной юстиции, создание которой в настоящее время обсуждается на законодательном уровне, существует неопределенность в вопросе о роли и месте КДНиЗП среди субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В связи с вышесказанным, определение правовых и организационных основ деятельности КДНиЗГТ, установление их места в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав являются насущной потребностью правоохранительной практики, а актуальность темы диссертационного исследования обусловлена задачей выработки научно-обоснованных рекомендаций по совершенствованию административно-правового статуса указанных комиссий.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена потребностями правоохранительной практики в научно-обоснованных рекомендациях по совершенствованию административно-правового статуса указанных комиссий.
Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что существует значительное количество научных работ, посвященных проблеме профилактики безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защите их прав. Проблемы предупреждения противоправных деяний несовершеннолетних обусловили проявление особого интереса к ней со стороны различных отраслей юриспруденции.
Так, ее криминологические и уголовно-правовые аспекты освещаются в трудах Ю.М. Антоняна, А.В. Борбат, В.А. Елеонского, В.Д. Ермакова, В.И. Игнатенко, В.М. Кормщикова, Н.И. Крюковой, А.И. Миллера, Г.М. Миньковского, А.А. Примаченка, A.M. Прозументова, Н.В. Щедрина и
Др.
Особенности правового положения несовершеннолетних в уголовном процессе нашли свое отражение в монографиях В.К. Вуколова, О.Х. Гали-мова, Л.М. Голубевой, Н.И. Гуковской, Э.Б. Мельниковой, В.В. Николюка, В.В. Шимановского и др.
Административно-правовая специфика государственного реагирования на правонарушения несовершеннолетних стала предметом исследования в работах Э.И. Абдуллаева, А.П. Клюшниченко, М.В. Кустовой, А.В. Лапшина, B.C. Морозовой, Т.В. Обыденовой, Н.И. Остапенко, Т.В. Па-
7 леховой, З.П. Прониной, П.М. Рабиновича, Э.Я. Стумбиной, С.А. Сысоева, В.В. Устиновой, Я.Н. Шевченко и др.
В то же время состояние научной разработки проблем функционирования комиссий по делам несовершеннолетних позволяет констатировать, что многие вопросы, касающиеся правовых и организационных основ их деятельности на современном этапе, изучены в недостаточной степени, так как большая часть теоретических исследований в этой области была предпринята до начала процесса коренного обновления российской государственности. Их авторами являются Т.С. Барило (1976), B.C. Орлов (1963), П.Г. Володарский (1964), Л.Е. Смирнова (1968), Т.А. Третьякова (1984), М.И. Арсеньева (1985), Н.В. Степанова (1989). В настоящее время появились работы по изучению отдельных элементов административно-правового статуса КДНиЗП (Е.Ю. Корчагина, 2001). Однако в целом содержание и особенности административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних практически не исследовались. В теоретическом осмыслении нуждается также ряд других вопросов, возникающих в процессе дальнейшего совершенствования общественных отношений, субъектами которых являются несовершеннолетние граждане, обусловленные необходимостью обеспечить гарантии защиты их прав.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе практической реализации административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы деятельности системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование основ административно-правового статуса КДНиЗП и разработка научно- обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения указанной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
проанализирована история становления и развития административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
определена правовая сущность административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и установлена роль и место комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в системе органов государства;
показана роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в организации работы органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
определены отношения власти-подчинения и иные управленческие связи между комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав различных уровней, органами государственной власти Российской Федерации, а также органами местного самоуправления;
выявлены объективно-существующие факторы и потребности государственного регулирования профилактической, правозащитной и юрис-дикционной деятельности, обусловившие наделение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав существующим объемом компетенции;
раскрыты практические аспекты реализации комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав своей компетенции;
сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового статуса органов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Методологической основой настоящего исследования является диалектический подход как общенаучный метод познания. Кроме того, использованы разнообразные методы научного исследования: системный, конкретно-исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, социологический виды анализа. При решении поставленных в диссертационной работе задач анализировались нормативные акты, связанные как с общей проблемой профилактики безнадзорности, беспризорности, правонарушений
9 несовершеннолетних и защитой их прав, так и с повышением эффективности деятельности самих КДНиЗП.
Теоретической основой исследования явились отечественная и зарубежная литература по социологии, психологии, теории права, теории управления, административному, гражданскому, конституционному, муниципальному, семейному, уголовному праву, криминологии, ювеноло-гии.
Эмпирическую основу исследования составили:
материалы выборочных исследований;
статистические данные и обобщения правоохранительной деятельности КДНиЗП, органов внутренних дел, органов социальной защиты населения и других субъектов РФ профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.
В период с 2002 по 2005 год в Кировской, Костромской, Рязанской, Тульской и Ярославской областях при помощи разработанного автором инструментария проведены следующие социологические исследования:
анкетирование 310 сотрудников подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Кировской, Костромской и Рязанской областях;
анкетирование 90 председателей и штатных работников в КДНиЗП Рязанской, Тульской и Ярославской областях;
интервьюирование 20 руководителей служб по делам несовершеннолетних МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ;
анализ документов, отражающих деятельность КДНиЗП (повестки и протоколы заседаний, текущие планы работы, годовые отчеты КДНиЗП, комплексные планы органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по профилактике безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав Московской, Рязанской,
10 Тамбовской областей1.
Научная новизна состоит в том, что в диссертационном исследовании предпринимается одна из первых попыток провести целостный системный анализ современной правовой проблемы административно-правового статуса КДНиЗП. С этой целью для подготовки и написания данной работы были использованы диссертационные исследования, разнообразные законопроекты и законодательные инициативы, касающиеся различных аспектов проблемы правосубъектности исполнительных органов власти, функционирования субъектов профилактики безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав. На этой основе автором выделяются факторы, препятствующие успешному реформированию государственной власти в нашей стране. Наконец, в работе высказываются предложения и рекомендации по устранению разного рода противоречий и недостатков, возникающих в процессе реализации КДНиЗП своих полномочий.
На основе анализа административно-правового статуса КДНиЗП автором выдвигаются следующие положения, выносимые на защиту:
Результаты анализа правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав позволяет отнести их к органам исполнительной власти.
Учитывая то, что вопросы, решаемые комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, предлагается следующая система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав:
Федеральная КДНиЗП - федеральный орган исполнительной власти;
КДНиЗП субъекта Федерации - орган исполнительной власти субъекта Федерации;
Муниципальные КДНиЗП - органы исполнительной власти местного
Эта работа проводилась автором диссертации в составе бригады центрального аппарата МВД России по комплексному инспектированию указанных ГУВД, УВД.
самоуправления, образуемые в соответствии с законодательно переданными им государственными полномочиями.
В деятельности КДНиЗП и органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних много общего, эта деятельность имеет одну и туже правовую природу, и их функции должен выполнять один управленческий орган - комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, которая должна взять на себя основную нагрузку по правовой защите прав и законных интересов несовершеннолетних.
В целях систематизации принудительных мер воспитательного воздействия на несовершеннолетних правонарушителей, применяемых по административно-правовым и уголовно-правовым деликтам, необходимо в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определить следующие виды мер воздействия:
а) предупреждение;
б) передача под надзор родителей или лиц, их заменяющих, либо спе
циализированного государственного органа;
в) возложение обязанности загладить причиненный вред;
г) ограничение досуга и установление особых требований к поведению
несовершеннолетнего;
д) помещение несовершеннолетнего в центр временного содержания
несовершеннолетних правонарушителей.
5. В случае становления в России системы ювенальной юстиции комис
сии по делам несовершеннолетних и защите их прав останутся центральным
организующим звеном системы профилактики безнадзорности, правонару
шений несовершеннолетних и защиты их прав.
Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблем, характеризующих с позиций административно-правовой теории вопросы административно-правового статуса комиссий по делам несовер-
12 шеннолетних и защите их прав.
Диссертация содержит ряд принципиально новых подходов к решению проблем построения органов исполнительной власти, определением их структурно-организационного построения, которые опираются на развернутую аргументацию и являются шагом вперед по сравнению с имеющимися в научной литературе взглядами по данной проблематике.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты работы были вынесены на суд научной общественности. Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Закопырин В.Н. К вопросу об организации профилактики правонарушений несовершеннолетних в органах внутренних дел // 200 лет МВД России: Материалы межвузовской научно-практической конференции (5 ноября 2002 г., Руза, Моск. обл.). - М.: МосУ МВД России, 2002. - 0,2 пл.
Закопырин В.Н. Вопросы повышения эффективности взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов внутренних дел // Наука и практика. Журнал Орловского юридического института МВД России, № 2. - 2004. - 0,2 пл.
Закопырин В.Н. Формирование толерантных установок сознания несовершеннолетних - как функция комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Формирование климата доверия и толерантного сознания как основы предупреждения экстремизма: Материалы международной научно-практической конференции (г. Рязань, 17-18 декабря 2003г.) / Под общ. ред. док. юрид. наук С. Боронбекова. - Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД РФ, 2004. -0,3пл.
Закопырин В.Н. К вопросу о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. Ч. 2. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. - 0,4 пл.
Закопырин В.Н., Архипов Д.Н. Вопросы развития системы государственной исполнительной власти и местного самоуправления в России-
13 ской Федерации II Материалы Всероссийской межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Москва, 22 апреля 2005г.), М.: МосУ МВД РФ. - 2005. - 0,5 пл.
Закопырин В.Н. Вопросы повышения эффективности координационной функции КДНиЗП по профилактике наркомании среди несовершеннолетних // Наркотизм: Исторический и современный аспекты: Сборник материалов научно-практической конференции (Рязань, 3 ноября 2005 г.). - Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД РФ, 2005. - 0,4 пл.
Закопырин В.Н. Вопросы совершенствования административно-юрисдикционной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по делам об административных правонарушениях // Вестник Южно-Сахалинского филиала, 2005, № 2. - Южно-Сахалинский филиал ДВИЮИ МВД России, 2005. - 0,5 пл.
Ряд теоретических положений и практических рекомендаций, высказанных в процессе работы над диссертационным исследованием, нашли применение в юридической практике и учебном процессе. Получили реализацию в деятельности Правительства Рязанской области. При непосредственном участии автора приняты законы Рязанской области «О порядке образования и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Рязанской области», «Об утверждении областной целевой программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Рязанской области на 2003-2006 годы», «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Рязанской области государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».
Результаты исследования внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел Костромской и Рязанской областей, а также в учебный процесс Академии федеральной службы исполнения наказаний Рос-
14 сийской Федерации и Рязанского филиала Московского университета МВД России.
Структура диссертации определена задачами исследования и логикой его построения. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка литературы и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям ВАК, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Становление и развитие административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
Установление государством статуса своих органов, занимающихся проблемами подрастающего поколения, их организационного построения, прав и обязанностей имеет свою внутреннюю логику, вытекающую из общего предназначения государства. Существует несомненная историческая преемственность в развитии данных органов. Ряд принципов их построения и деятельности являются настолько неотъемлемыми, что сопровождают деятельность этих структур на всем протяжении их существования. Иные же приобретают первостепенное значение либо отходят на второй план в зависимости от общесоциального положения в стране. Таким образом, понять компетенцию, структуру и перспективы развития данных органов и учреждений невозможно без знания истории их становления и деятельности в предыдущие периоды.
Изучение истории комиссий по делам несовершеннолетних дает возможность правильно понять необходимость создания этих органов, выявить тенденцию развития, уяснить их место и роль в системе организаций, занимающихся вопросами, связанными с предупреждением безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защитой их прав, правильно понять и определить их правовую природу.
Проблемы, связанные с детской беспризорностью, обострились во многих странах в начале XX в., особенно после Первой мировой войны. Но решались они по-разному. В Западной Европе и США основной акцент в борьбе с беспризорностью делался на семейное воспитание и общественную бла готворительность. Примерно такой же подход был в дореволюционной России1.
Советское государство с первых дней своего существования провозгласило новый подход к борьбе с правонарушениями несовершеннолетних. Сущность этого подхода состояла в том, что, прежде всего, необходимо было добиться ликвидации причин правонарушений несовершеннолетних, преимущественное значение уделять убеждению и воспитанию и лишь затем -принуждению.
Насколько активна была забота Советской власти о детях-правонарушителях, видно уже из того, что через два месяца после Октябрьской революции, когда перед правительством стояли тысячи серьезных задач, был опубликован Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О ко-миссиях для несовершеннолетних» , которые создавались при Народном Комиссариате государственного призрения.
Первые комиссии по делам несовершеннолетних были организованы в Петрограде, Москве, Нижнем Новгороде, Свердловске, Вятке, Иваново-Вознесенске и в других крупных городах. До этого подобных учреждений не было ни в одной стране мира. Первая половина двадцатых годов явилась периодом быстрого расширения и развития сети комиссий. Если до 1925 г. они функционировали только в губернских и уездных (окружных) городах, то с 1926 г. комиссии стали организовываться также в районах и волостях. В 1925 г. в РСФСР функционировала 251 комиссия, в 1926 г. их насчитывалось 311, в 1927 Г.-350, а в 1928 г. уже 5003.
Декрет СНК РСФСР от 14 января 1918 года «О комиссиях для несовер шеннолетних» - первый законодательный акт, провозгласивший в самом начале законодательной деятельности Советского государства тот незыблемый принцип, что «не столько карательными, сколько воспитательными мерами можно исправить ребенка или подростка, вступившего на путь правонарушений»
«Суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упраздняются». Так говорилось в первой статье Декрета. Первый Декрет создал правовые предпосылки для организации борьбы с правонарушениями несовершеннолетних и новый, не известный буржуазному праву институт, -комиссию о несовершеннолетних.
Новые органы для несовершеннолетних Советская власть противопоставила буржуазным детским судам и судебным учреждениям, возникшим после революции. Их основными чертами были: 1) специально назначаемый состав из представителей ведомств: общественного призрения, народного просвещения и юстиции, причем одним из этих лиц должен был быть врач; 2) непубличность заседаний; 3) индивидуализация применения медико-педагогических мер вместо наказания; 4) привлечение к участию в работе комиссий родителей, родственников, опекунов, представителей школьных, общественных организаций; 5) суждение о несовершеннолетнем правонарушителе не с точки зрения его виновности или невиновности в совершенном им деянии; 6) социально-правовая защита и помощь несовершеннолетнему
Юридические основы административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав являются составной частью системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которую также составляют: органы управления социальной защитой населения, управления образованием, опеки и попечительства, по делам молодежи, управления здравоохранением, службы занятости, внутренних дел.
Статус комиссий по делам несовершеннолетних, как, впрочем, и иных коллективных субъектов административного права, является сложной правовой конструкцией. Он состоит из различных правовых элементов. По мнению Д.Д. Цабрия, правовой статус органа управления включает в себя следующие элементы: а) официальное название органа; б) порядок и способ его образования; в) территорию деятельности; г) цели деятельности, задачи и функции; д) объем и характер конкретных властных полномочий; е) формы и методы деятельности; ж) порядок разрешения в органе подведомственных вопросов; з) ответственность и др. При этом «сердцевину» правового статуса составляют цели, задачи, функции, конкретные властные полномочия и ответственность органа за принимаемые решения1.
Соглашаясь в целом с разработанным указанным автором перечнем элементов административно-правового статуса, полагаем, что они должны рассматриваться не в качестве простой совокупности, а как определенная юридическая конструкция, что, по нашему мнению, будет способствовать углублению понимания содержания данной юридической категории и позволит унифицировать положение КДНиЗП в общей системе органов и ведомств государства. По приведенным соображениям наиболее приемлемой, на наш взгляд, представляется точка зрения Д.Н. Бахраха, который считает целесо образным сгруппировать элементы правового статуса, объединив их в три блока: целевой, структурно-организационный и компетенционный1. Аналогичного мнения придерживается и ряд других известных ученых2.
Приступая к рассмотрению сущности административно-правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защиты их прав, необходимо определить правовую природу названных органов. Без уяснения вопроса о том, к системе каких органов (государственных, муниципальных или общественных) относятся комиссии, вести речь об их роли в системе органов, составляющих государственную систему профилактики, и месте в структуре государственного управления представляется затруднительным.
Относительно определения юридической природы комиссий по делам несовершеннолетних в юридической литературе имеется несколько точек зрения. Одни ученые считают комиссии общественными органами , другие -государственными4. Имеется и третья точка зрения, сторонники которой указывают на двуединую государственно-общественную природу комиссий, считают их государственно-общественными организациями
Сторонники того, что комиссии при исполкомах - это общественные органы, подчеркивают, что они формируются наряду с представителями исполнительной власти, из числа представителей депутатов местных органов и общественных организаций. Кроме того, и сам порядок формирования говорит об общественном характере этих органов. Члены комиссий работают безвозмездно, на общественных началах, в свободное от работы время и выполняют не служебный, а общественный долг, а основной метод их деятельности - убеждение.
Последователи противоположной точки зрения считают, что деятельность комиссий направлена на осуществление определенных функций государственного характера. Признаками государственного органа являются их полномочия, выражающиеся в праве издавать юридические акты обязательные для исполнения соответствующими учреждениями, должностными лицами, гражданами, а также применять меры государственно-властного принуждения. Компетенция этих органов определяется специальными положениями, которые утверждаются нормативно-правовыми актами республик. Кроме того, указывалось на наличие штатных должностей КДН - секретаря комиссии по делам несовершеннолетних, инспектора по работе с детьми и самостоятельные административные права.
Авторы, высказывающие мнение о государственно-общественной природе комиссий, полагают, что они совмещают в себе одновременно черты государственного органа и общественной организации, указывая на государственный характер применяемых КДН мер принуждения и участие общественности в выработке этих мер.
Координационная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
Множественность субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, общность целей их деятельности при всем многообразии конкретных задач и функций, форм и методов их реализации выдвигают в число приоритетов в организации предупреждения безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних обеспечения защиты их прав и законных интересов работу по многоуровневой (как на двухсторонней, так и на многосторонней основе) координации, сотрудничеству и взаимодействию включенных в этот процесс органов.
Необходимость координации вызывается, прежде всего, тем обстоятельством, что в социальной практике воспитательно-профилактическую работу среди несовершеннолетних ведет большое число различных государственных, муниципальных, общественных организаций, деятельность которых носит многоцелевой, разноуровневый характер. Думается, что в этой связи следует согласиться с мнением Н.В. Степановой, которая считает, что необходимо не только иметь общую схему системы предупреждения с выделением всех звеньев с четко очерченными функциями и правами, но и определить их взаимодействие и основу координации . Координация способствует эффективному использованию сил и средств государственных органов и общественных организаций, устраняет дублирование в их деятельности.
С учетом сказанного, следует особенно выделить деятельность комиссий по делам несовершеннолетних по координации усилий государственных органов и общественности, занимающихся профилактикой безнадзорности и правонарушений среди детей и подростков. Вместе с тем следует отметить, что именно это важное направление деятельности комиссий, к сожалению, меньше всего подвергнуто правовому регулированию. Треть опрошенных (34, 1%) работников КДНиЗП указали на то, что координационная деятельность комиссий в наибольшей степени нуждается в правовом регулировании. Отсутствие четкости нормативного регулирования организационно-правовых форм координации приводит к трудностям в осуществлении этой деятельности. В основном координация сводится к составлению плана и осуществлению контроля за его выполнением1, около 10% респондентов вообще затруднились ответить о формах координации. Часть респондентов, участвовавших в опросе, призналась, что не понимают, что включает в себя координационная функция. Отсюда, на наш взгляд, и низкая оценка состояния профилактической работы. 84,1% опрошенных считает, что существующее состояние профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав имеет удовлетворительный уровень, 13,6 % - низкий и только 2,3 % оценивают как высокий уровень. Результаты исследования знания практическими работниками КДНиЗП координационной функции комиссий, которые они представляют, не оставляют сомнения в том, что нам нужно определить юридическое понятие «координации», с целью раскрытия его сущности и повышения эффективности на практике.
Координация есть упорядоченное, целесообразное взаимодействие, осуществляемое при установлении определенной иерархии отношений и при организующей роли одного из субъектов совместной деятельности. Координация, обеспечивая целостность и устойчивость организации, представляет собой «процесс распределения деятельности во времени, обеспечения взаимодействия различных частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач»1. В нашем случае цель координации можно определить как реализацию государственной политики предупреждения безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав на основе законности, согласованности и взаимодействия всех субъектов профилактики под руководством КДНиЗП. При этом организатором борьбы вообще с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних является государство.
В целях реализации государственной политики в рассматриваемом направлении субъекты профилактики в рамках координационной деятельности затрагивают лишь те области, которые требуют безотлагательных и совместных мер. КДНиЗП же, как руководитель координационной деятельности, организовывает реальное исполнение этих мер. Выбор отдельных направлений координационной деятельности можно назвать принципом приоритета2. Принцип приоритета в координационной деятельности означает совместное определение участниками координационной деятельности тех негативных тенденций, которые наиболее актуальны для данной территории и требуют первоочередных, безотлагательных и согласованных мер.
Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по защите прав несовершеннолетних
Защита прав несовершеннолетних является значимой социально-правовой проблемой в современной России. В ежегодном Государственном докладе о положении детей в Российской Федерации1, заключении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушения прав детей в Российской Федерации2 констатируется, что дети, семья и семейные отношения подвергаются опасности и нуждаются в защите. Поэтому, прежде чем перейти к рассмотрению вопроса о деятельности КДНиЗП по защите прав несовершеннолетних определимся с понятийным аппаратом. В юридической литературе предметом дискуссии является сам термин «защита». Данное понятие нередко отождествлялось с термином «охрана» , либо включалось в его содержание4. Не приводя всех доводов в пользу или против таких суждений, укажем лишь на то, что термин «защита» охватывает охрану субъективных прав личности, так и гарантии, характеризующие реальную защищенность носителя этих прав5. Помимо этого данный термин более конкретен юридически. Конституция РФ признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина относит к обязанностям государства (ст. 2). Защитно-охранные функции государства в отношении несовершеннолетних представлены комплексом социально-педагогической, медико-психологической, социально-правовой помощи и поддержки семьи и детей1. Права несовершеннолетних могут защищаться различными способами и средствами (экономическими, организационными, воспитательными и др.)2.
В настоящем исследовании понятие «защита» мы будем использовать в двух аспектах - социальном и правовом. Основываясь на положениях Федеральных законов , определимся с тем, что социальная защита представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации. Правовая защита предполагает применение соответствующих правовых средств (иск, лишение родительских прав, привлечение к юридической ответственности и т. д.). Теперь с учетом этих замечаний рассмотрим основные моменты защиты прав несовершеннолетних.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ на территории страны действуют содержащиеся в международно-правовых актах нормы, в том числе и в сфере предупреждения противоправного поведения несовершеннолетних.
В настоящее время можно говорить о существовании в международном праве целой группы норм, регулирующих общественные отношения в области социально-правовой защиты детей и борьбы с преступностью несовершеннолетних.
Нормы, регулирующие права и интересы несовершеннолетних, нашли свое отражение и в ряде международных правовых актов, и в том числе в Декларации прав ребенка 1959 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г., Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей 1990 г. Минимальных стандартных правилах ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»), Руководящих принципах ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних («Эр-Риядские принципы»)1.
Система прав ребенка, закрепленных в вышеперечисленных правовых документах, существенно отличаясь от комплекса прав человека в целом (в силу возрастной специфики данного контингента), охватывает различные общественные отношения, участниками которых являются несовершеннолетние граждане. В частности, Конвенция о правах ребенка выделяет: - отношения, возникающие в связи с реализацией личных прав ребенка, в том числе права на сохранение своей индивидуальности1, включая гражданство и имя; на свободу мысли, совести, религии; на личную жизнь, неприкосновенность жилища, на защиту от посягательства на честь и репутацию и т. д.; - связанные с возникновением родительских прав и обязанностей по его воспитанию, которые гарантируются, в том числе путем возложения соответствующих обязанностей на лиц, несущих ответственность за ребенка, а также связанные с необходимостью оказания социальной помощи со стороны государства семье, детским учреждениям, бесплатного медицинского обслуживания и т. д.; - возникающие по поводу осуществления несовершеннолетним права на начальное, среднее общее образование, отдых, пользование достижениями культуры, науки, участие в детских и молодежных общественных объединениях и т. п.; - складывающиеся в ходе дальнейшей социализации несовершеннолетних (трудоустройство, трудовая деятельность, учеба в образовательном учреждении и т. д.);
