Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последние годы в России проводятся существенные преобразования в сфере исполнительной и судебной власти. Изменения действующего законодательства затронули и сферу административно-юрисдикционного процесса, и сферу административно-юрисдикционного судопроизводства. Эти изменения, несомненно, обуславливают актуальность исследования вопросов, связанных с совершенствованием защиты индивида в его отношениях с публичной властью. Осуществление реформ невозможно без должной теоретической проработки и четкой концептуальной базы. Возможности применения мер административного принуждения со стороны государства должен противостоять адекватный процессуальный механизм защиты личности от незаконного (необоснованного) привлечения к административной ответственности.
Административно-правовые запреты присутствуют практически в любой области общественной жизни. Ежегодно к административной ответственности привлекаются десятки миллионов граждан и юридических лиц. При этом правом применения административных наказаний наделены более шестидесяти юрисдикционных органов (должностных лиц), зачастую рассматривающих необходимость обеспечения прав и законных интересов лиц, в отношении которых ведется производство, как лишнюю деталь в налаженном и работающем механизме. Как следствие, в таких условиях часто допускаются нарушения прав и свобод лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, о чем красноречиво свидетельствуют данные судебной статистики. Изложенное свидетельствует в пользу того, что гарантии защиты прав и законных интересов лиц в производстве по делам об административных правонарушениях требуют дальнейшего совершенствования.
Проблема обеспечения права на защиту лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не нашла и должного теоретического осмысления. Отсутствие монографических работ в условиях действующего российского законодательства на исследуемую тему осложняет реализацию конституционного права на защиту и снижает эффективность закрепления составляющих его правомочий в нормативно-правовых актах.
Исходя из этого, исследование вопросов обеспечения права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях в условиях построения правового государства, проводимой в стране судебной и административной реформы, с которой связаны кардинальный пересмотр, кодификация и систематизация законодательства, представляется своевременным и отвечающим задачам российского государства на современном этапе его развития.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В полном объеме проблема права на защиту лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, исследовалась лишь однажды в работе В.А. Мельникова. Однако данная работа основана на нормах уже недействующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и не затрагивает проблемы обеспечения права на защиту в административном судопроизводстве.
В течение нескольких десятилетий советского периода развернутое исследование субъективного права на защиту осуществлялось в рамках науки уголовно-процессуального права. Целенаправленному изучению права обвиняемого на защиту посвящены работы таких ученых как В.Е. Гулиев, И.Д. Перлов, Г.М. Резник, Ф.М. Рудинский, М.М. Славин, Ю.И. Стецовский, М.С. Строгович, А.Л. Цыпкин и др.
Отдельные вопросы обеспечения лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права на защиту получили отражение в трудах ученых-административистов: Д.Н. Бахрах, М.Я. Масленникова, Э.Н. Ренова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ф.Д. Финочко и др.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования являются теоретические и практические аспекты реализации права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящей работы – на основе определения и теоретического обоснования понятия и содержания права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях и анализа практических аспектов административно-юрисдикционного процесса и судопроизводства выявить имеющиеся недостатки и выработать предложения по усовершенствованию комплекса юридических гарантий осуществления права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях.
Поставленная цель определяет следующие задачи диссертационного исследования:
- осуществить анализ сложившихся концепций понимания права на защиту в рамках общей теории права, конституционного, административного и уголовно-процессуального права;
- определить понятие и содержание права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях;
- исследовать основные принципы и юридические гарантии, обеспечивающие реализацию права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях;
- провести анализ основных процессуальных полномочий, составляющих содержание права на защиту, на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
- на основе анализа юридических гарантий права на защиту выявить недостатки правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях;
- определить основные направления совершенствования административно-юрисдикционного процесса и административно-юрисдикционного судопроизводства;
- сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Методологические и теоретические основы исследования. При проведении настоящего исследования использовался диалектико-материалистический метод познания социальных и правовых явлений, общенаучные и частнонаучные методы: системно-структурный, логико-юридический, сравнительно-правовой, статистический, метод классификации и другие.
Теоретическую основу исследования составляют труды по общей теории права С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, Н.И. Матузова и др. Научно-теоретическую базу диссертационного исследования составили также работы ученых в области конституционного, гражданско- и уголовно-процессуального права: С.Г. Барановой, Б.Н. Габричидзе, В.Е. Гулиева, В.А. Патюлина, И.Д. Перлова, Г.М. Резника, И.В. Решетниковой, Ф.М. Рудинского, М.М. Славина, Ю.И. Стецовского, М.С. Строговича, А.Л. Цыпкина, В.В. Яркова и др.
Комплексное исследование проблемы права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях предполагает обращение к работам, посвященным исследованию проблем административно-правового статуса гражданина в административно-юрисдикционном процессе и административном судопроизводстве. Теоретическими источниками диссертационного исследования в данной области явились труды Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, О.Н. Дядькина, А.Б. Зеленцова, М.Я. Масленникова, В.А. Мельникова, И.В. Пановой, Э.Н. Ренова, Б.В. Россинского, П.П. Сергуна, В.Д. Сорокина, Ю.Н Старилова, Н.Г. Салищевой, Ф.Д. Финочко, С.Д. Хазанова, А.Ю. Якимова и др.
Теоретико-правовая основа исследования. Теоретическое исследование проводилось на основе анализа норм международных правовых актов, Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов, а также судебных актов и иных документов Конституционного Суда РФ, Пленумов Верховного Суда РФ (далее – ВС РФ) и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Автором проведен анализ ранее действовавшего законодательства в исследуемой области, а также изучены проекты федеральных законов, представляющих интерес для темы диссертационного исследования.
Эмпирическая база исследования включает документальные материалы и статистические данные административных и судебных органов. Автором изучено более 150 архивных дел об административных правонарушениях, рассмотренных Сахалинским областным судом, а также более 300 дел, рассмотренных Арбитражным судом Сахалинской области.
При проведении диссертационного исследования автор использовал практический опыт защиты лиц, в отношении которых возбуждалось производство по делам об административном правонарушении, а также личный опыт научно-исследовательской работы на кафедрах юридического профиля ряда ВУЗов.
Научная новизна исследования. В настоящей работе впервые комплексно на основе действующего законодательства исследованы вопросы права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях.
Новизной отличается ряд положений, разработанных в диссертации. К ним можно отнести следующие: уточнение юридического понятия права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях; классификация процессуальных полномочий, составляющих содержание права на защиту, по их целевой направленности; разделение права на защиту на отдельные составляющие элементы субъективного права; определение содержания принципа обеспечения лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права на защиту; разработка нового процессуального механизма возбуждения дела об административном правонарушении; выработка рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности правоприменительных субъектов по обеспечению права на защиту на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях и др.
С учетом этого в работе сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту:
1) Предмет права на защиту составляют законные интересы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Законный интерес при этом состоит в том, чтобы при возбуждении дела об административном правонарушении и при его рассмотрении или пересмотре, а также при применении мер обеспечения производства по делу были всесторонне, полно, объективно и своевременно собраны и проверены все доказательства, исследованы все обстоятельства, которые свидетельствуют в пользу лица, в отношении которого ведется производство по делу, оправдывают его или смягчают ответственность, чтобы указанному лицу была обеспечена возможность представлять доводы и доказательства в свое оправдание или для смягчения своей ответственности, а также с целью неприменения по отношению к нему мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Материальный интерес лица законен всегда, в рамках же процессуального интереса возможны как законные, так и незаконные интересы, выражающиеся в стремлении использовать законные или незаконные средства защиты соответственно.
2) Пределы осуществления лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права на защиту ограничиваются прямыми запретами законодательных актов. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе защищать свои права и законные интересы, используя любые законные средства защиты. В связи с изложенным, ст. 25.1 КоАП РФ следует изложить в такой редакции, из которой бы следовало, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе защищать свои права и законные интересы не только способами и средствами, предусмотренными КоАП РФ, но и иными, прямо не запрещенными законом.
3) Юридическая характеристика понятия и содержания права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях. Право на защиту есть гарантированная мера возможного поведения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, выражающаяся в совокупности правовых возможностей для доказывания невиновности либо смягчения административной ответственности; в возможности требовать от судьи, должностных лиц, органа, прокурора, в производстве которых находится дело, исполнения обязанностей, корреспондирующих правам данного лица, а также в возможности обжаловать их действия (бездействие) и решения.
4) Российский административно-юрисдикционный процесс существует в форме инквизиционного процесса с элементами состязательности. Административно-юрисдикционное судопроизводство, осуществляемое судами общей юрисдикции, также характеризуется наличием лишь отдельных элементов состязательности. Состязательность явным образом проявляется только при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражными судами. В целях построения единой состязательной модели административно-юрисдикционного судопроизводства необходимо законодательно закрепить в рамках судов общей юрисдикции процессуальный статус органа, должностного лица, составивших протокол об административном правонарушении, в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию.
5) Принцип обеспечения лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права на защиту является внутриотраслевым принципом административного права. В целях придания данному принципу свойств стабильности и общеобязательности существует объективная необходимость прямого закрепления принципа обеспечения права лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, на защиту в отдельной статье КоАП РФ. Автором предложена следующая редакция данной статьи:
«Статья 1.5.1. Обеспечение лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права на защиту
1. Лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, обеспечивается право на защиту, которое оно может осуществлять лично либо с помощью защитника и (или) законного представителя.
2. Судья, прокурор, должностное лицо разъясняют лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его права и обеспечивают ему возможность защищаться всеми не запрещенными законом способами и средствами».
6) Каждое лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должно обладать равными возможностями для реализации права на защиту, независимо от того, в какой форме возбуждено дело. Закрепленный КоАП РФ механизм возбуждения дела об административном правонарушении предполагает неравные возможности для реализации права на защиту лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.
Так, в ситуации, когда при первом применении мер обеспечения производства по делу составление протокола откладывается до момента окончания соответствующих процессуальных действий или осуществляется в процессе их применения, обеспечительные меры фактически применяются к лицу, не имеющему определенного административно-правового статуса в административно-юрисдикционном процессе, поскольку Кодекс четко связывает момент возбуждения дела с составлением определенного документа. При таких обстоятельствах лицо, не вовлеченное в административно-юрисдикционный процесс в установленном законом порядке, не имеет процессуальных прав, что делает крайне затруднительным реализацию им права на защиту.
Также, нарушение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, сроков его составления при невозможности назначить административное расследование влечет ситуацию, когда лицо, в отношении которого дело уже возбуждено в порядке п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ либо не возбуждено вовсе, в течение длительного периода времени находится в своего рода «процессуальном вакууме», что не позволяет ему воспользоваться на этапе установления фактических обстоятельств дела процессуальными возможностями, аналогичными тем, которыми наделен подозреваемый при проведении административного расследования.
В связи с чем предлагается:
- моментом возбуждения дела об административном правонарушении считать не момент составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а момент их фактического применения к лицу, в отношении которого возбуждается дело;
- проводить административное расследование в любом случае, если процессуальные действия должностного лица осуществляются более двух суток.
7) Автором предложен ряд новелл:
а) В целях устранения возможности злоупотребления правами должностными лицами юрисдикционных органов следует закрепить необходимость привлечения понятых для засвидетельствования отказа лица от получения копии протокола об административном правонарушении.
б) Существует объективная необходимость предоставления судье (должностному лицу), рассматривающему жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, возможности по собственной инициативе восстановить срок на обжалование, если последний пропущен.
в) Имеется необходимость в возложении на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление о назначении административного наказания, обязанности приостановить исполнение обжалованного постановления, которое к моменту подачи жалобы уже приводится в исполнение.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации основные положения и выводы, касающиеся права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях, опубликованные научные статьи, выступления на различных научно-практических конференциях вносят вклад в развитие института административной ответственности. Результаты настоящей работы обобщают, развивают и дополняют научные знания о праве на защиту и могут быть использованы в ходе дальнейшей научной разработки проблем, связанных с обеспечением права на защиту лицам, привлекаемым к юридической ответственности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в нем сформулированы практические рекомендации по совершенствованию организационно-правовых основ административно-юрисдикционного процесса и административно-юрисдикционного судопроизводства. Выводы, рекомендации и предложения, сформулированные на основе проведенного исследования, могут быть использованы в правотворческой работе при подготовке изменений и дополнений действующего КоАП РФ и принятии Кодекса административного судопроизводства, а также в практической деятельности правоприменительных органов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации содержатся в научных публикациях, опубликованных в журналах и сборниках научных трудов, а также прошли апробацию на региональных и межвузовских научно-практических конференциях. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Административное право», «Административная ответственность» в Южно-Сахалинском филиале Российского государственного торгово-экономического университета и Южно-Сахалинском институте экономики, права и информатики.
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, и списка использованных источников.
