Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые предпосылки современной концепции процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
1.1. Понятие и сущность правовых сроков
1.2. Общая характеристика процессуальных сроков
1.3. Целевое предназначение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях .
Глава 2. Организационно-правовые особенности реализации процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
2.1. Процессуальные сроки на стадии возбуждения дела об административном правонарушении 2.2. Процессуальные сроки на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении .
2.3. Процессуальные сроки на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
2.4. Процессуальные сроки на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях
Заключение
Список использованной литературы
- Общая характеристика процессуальных сроков
- Целевое предназначение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
- Процессуальные сроки на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
- Процессуальные сроки на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Административная реформа и совершенствование административного законодательства на современном этапе осуществляются в соответствии с конституционным принципом, утверждающим приоритет прав человека как высшую ценность. Закрепляя в основных законах права и свободы, государство законодательно устанавливает систему гарантий их соблюдения, а также регламентирует способы их защиты. Важное место среди правовых гарантий занимают процессуальные сроки, в том числе и процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях.
Процессуальные сроки пронизывают все стадии производства по делам об административных правонарушениях, ограничивая как общую временную протяженность производства, так и время совершения отдельных процессуальных действий и принятия процессуальных решений. Строгое соблюдение правоприменительными органами установленных законом временных ограничений служит необходимой гарантией защиты прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях.
Несмотря на важное значение процессуальных сроков в обеспечении прав и законных интересов участников производства, количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых с нарушением сроков, прекращений производства в связи с истечением срока давности, продолжает расти. Так, согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации с нарушением сроков, установленных ст. 29.6 КоАП РФ, рассмотрено в 2011 г. 32 610 дел об административных правонарушениях, в 2012г. – 88 544, в первом полугодии 2013 г. – 63 397.
Прекращено в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности в 2011 г. 65 084 дела об административной ответственности, в 2012 г. – 63 741, в первом полугодии 2013 г. – 28 313.
Совокупный объем нарушений процессуальных сроков, приводящих к прекращению административного дела в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, свидетельствует о том, что сотни тысяч правонарушителей уходят от административной ответственности.
Обращает внимание количество дел об административных правонарушениях, возращенных на рассмотрение в суды после устранения недостатков в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ. Так,
с соблюдением сроков, установленных данной статьей, в 2011 г. возвращено 4% дел об административных правонарушениях; в 2012 г. – 3,1%; в первом полугодии 2013 г. – 2,7%.
Правоприменительные проблемы, возникающие в процессе применения процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, свидетельствуют о недостаточной их теоретической разработанности, об отсутствии взаимосвязи некоторых процессуальных сроков, о противоречивости отдельных сроков осуществления процессуальных действий с принципами законности и объективной истины.
Указанные обстоятельства обусловливают актуальность и значимость выбранной темы и свидетельствуют о необходимости комплексного и системного изучения проблем установления, исчисления и соблюдения процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень научной разработанности проблемы. На основании изучения научной литературы можно сделать вывод о том, что вопросы процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях в науке административного права относятся к числу малоизученных. Отдельные аспекты данной проблематики рассматривали в своих работах Д.Н. Бахрах, А.А. Гараев, С.З. Женетль, Л.В. Коваль, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, А.С. Телегин,
Н.Н. Цуканов, О.М. Якуба и др.
Исследованию административно-правового регулирования процессуальных сроков на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях посвящены работы Н.В. Азаровой, Ю.Н. Калюжного,
А.Ю. Канати, Л.В. Кинчене, Ч.С. Кодзаева, О.В. Косоноговой, Н.П. Парыгина, Ю.В. Пивченко, Л.В.Родиной, А.В. Семенистого, И.В. Слышалова и др.
На монографическом уровне процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях рассматривались в работах
А.С. Дугенца, Т.Р. Мещеряковой и Н. В. Косаревой.
Работы указанных авторов внесли существенный вклад в изучение и решение теоретических и практических проблем процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем существующие правовые и организационные проблемы процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях свидетельствуют о необходимости дальнейших научных исследований в данной сфере.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в ходе исчисления и соблюдения процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
Предметом исследования выступают правовые нормы, устанавливающие процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях, правоприменительная практика исчисления и соблюдения их продолжительности, а также научные труды, посвященные данной проблеме.
Целью диссертационного исследования является анализ современного состояния правового регулирования общественных отношений, связанных с исчислением и соблюдением процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях; определение и обоснование путей совершенствования правовой регламентации и практики применения процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях; выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правовой и организационной основы деятельности правоприменительных органов по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях в оптимальные сроки.
Для достижения этой цели предполагается решение следующих задач:
изучить общетеоретические аспекты заявленной проблемы и на этой основе сформулировать понятие «правовой срок»;
проанализировать научные работы, посвященные исследованию процессуальных сроков в различных отраслях права, в целях выявления и обобщения их характерных свойств;
определить целевое предназначение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях;
исследовать процессуальные сроки всех стадий производства по делам об административных правонарушениях, выявить пробелы и коллизии их правовой регламентации;
выяснить проблемы исчисления и соблюдения процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях правоприменительными органами;
оценить степень влияния несоблюдения процессуальных сроков на охрану прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях;
разработать и аргументировать конкретные предложения по совершенствованию правовой регламентации процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Использованные автором в качестве направления методологии научного познания системный подход позволил рассмотреть процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях как с позиции их роли и места в механизме правового регулирования, так и с позиции нацеленности их на достижение юридического результата.
Для успешного решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, общей теории государства и права, логики, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.
В целях получения достоверных результатов автор использовал методы сравнительного правоведения (при анализе законодательства стран
государств – участников СНГ, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях), формально-юридический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов) и иные методы научного исследования.
Для анализа юридических дефиниций и выработки рекомендаций применялись законы формальной логики и правила лингвистики.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды, в том числе монографии, диссертации, учебники и учебные пособия по теории государства и права. При подготовке диссертации использовались, в частности, работы таких ученых, как С. С. Алексеев,
Ж.-Л. Бержель, В.Б. Исаков, О.Э. Лейст, А.В. Малько, М. Н. Марченко,
Н.И. Матузов, А.В. Мелехин, Г.И. Петров, А.С. Пиголкин, П.М. Рабинович, Т.Л. Тенилова, А.А. Тилле и др.
В своих выводах автор опирался на труды ученых, которые внесли значительный вклад в разработку общетеоретических проблем административного права: Д.Н. Бахраха, И.А. Галагана, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Л.В. Коваля, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Е.Г. Лукьяновой,
М.Я. Масленникова, Д.М. Овсянко, И.В. Пановой, Л.Л. Попова, В.Н. Протасова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова,
Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и др.
Неотъемлемой составной частью теоретической базы исследования являются труды, посвященные проблемам правовых сроков, таких авторов, как: А.С. Дугенец, Н.В. Косарева, Т.Р. Мещерякова (административное право и административный процесс);
А.А. Карташов (конституционное право);
О.В. Анашкин, Л.М. Васильев, А.П. Гуляев, Т.Л. Корепанова,
И.В. Маслов, Г.Б. Петрова, Р.П. Сокол, М.Е. Токарева Р.Х. Якупов (уголовно-процессуальное право);
Г.П. Бужинскас, Е.В. Исаева (гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное право);
Д.А. Бадиков, А.В. Жгунова, В.А. Гаджиев (гражданское право);
С.В. Маликов, М.А. Махмудова, А.Ю. Соболев, Н.М. Якупова (уголовное право, уголовно-исполнительное право);
А.З. Долова, П.И. Жигалкин, Л.Р. Кокова, С.А. Комков, О.В. Кузакова, С.В. Люминарская, В.Д. Мордачев (трудовое право, право социального обеспечения).
Эмпирическую базу исследования составляют отдельные материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Главного информационно-аналитического центра МВД России.
Автором использованы результаты анкетирования, проведенного
в 2011-2012 гг., целью которого было выявление достаточности процессуальных сроков, установленных КоАП РФ, а также проблем, связанных с их исчислением. В ходе исследования было опрошено 3074 сотрудника полиции ГУ МВД России по Новосибирской области, ГУ МВД России по Самарской области,
УМВД России по Новгородской области, УМВД России по Пензенской области, УМВД России по Ульяновской области.
Кроме того, проведено интервьюирование 72 мировых судей Ульяновской области, Республики Чувашия и Республики Мордовия.
При подготовке настоящего диссертационного исследования были проанализированы 677 дел об административных правонарушениях, рассмотренных мировыми судьями и должностными лицами органов внутренних дел.
Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации; Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации; Гражданским кодексом Российской Федерации; Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации; Арбитражно-процессуальным кодексом Российской Федерации; кодексами об административных правонарушениях стран государств – участников Содружества Независимых Государств; федеральным законодательством, подзаконными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулирующими порядок определения и исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем осуществлено комплексное исследование концептуальных проблем правовых сроков, дана общая характеристика процессуальных сроков, выявлены их основные свойства, определены место и цель процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях. В диссертации проведен теоретико-прикладной анализ правовой регламентации процессуальных сроков применительно к стадиям производства по делам об административных правонарушениях, выделены основные проблемы их исчисления и соблюдения как правоприменительными органами, так и участниками производства по делам об административных правонарушениях.
На основе системного анализа правового регулирования процессуальных сроков и практики его применения внесены предложения по совершенствованию норм административного законодательства, устанавливающих сроки осуществления процессуальных действий и принятия процессуальных решений на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Сформулировано авторское определение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях как установленных КоАП РФ промежутков времени совершения процессуальных действий либо принятия процессуальных решений, соблюдение которых упорядочивает процессуальную деятельность, обеспечивает ее динамизм, гарантирует достижение юридического результата.
2. На основании осмысления теоретических знаний о процессуальных сроках установлено, что основными подходами к научному исследованию процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях является понимание их как: 1) промежутка времени, отведенного для производства процессуальных действий; 2) элемента процессуальной формы; 3) гарантии достижения юридического результата;
4) элемента механизма правового регулирования. Автором обосновано, что различные подходы не являются взаимоисключающими. Дополняя друг друга, они свидетельствуют о сложности, многоаспектности данного правового явления и связи их с юридическим процессом.
3. Доказано, что полнота и правильность составления протокола об административном правонарушении и других материалов дела обусловливает эффективность всего производства. Одним из факторов, влияющих на качество протокола об административном правонарушении, является достаточность срока его составления. Количество возвращенных дел об административных правонарушениях в орган, должностному лицу для устранения недостатков свидетельствует о необходимости его увеличения. В этой связи автором предлагается срок составления протокола об административном правонарушении увеличить до 10 суток.
4. Обосновано, что рассмотрение протокола об административном правонарушении в день его составления не позволяет лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшему воспользоваться гарантированной государством возможностью защиты своих прав и законных интересов. В этой связи предлагается дополнить статью 29.6 КоАП РФ «Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении» частью 6 следующего содержания:
«Судья, орган, должностное лицо, на рассмотрение которых передано дело об административном правонарушении, не могут рассматривать данное дело в день его получения, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 настоящей статьи».
5. Установлено, что одной из причин нарушения срока рассмотрения дела об административном правонарушении является недоставление лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, влекущее применение административного ареста либо административного выдворения, в день получения судьей материалов дела. Автором аргументировано, что преодоление данного фактора возможно путем закрепления нормы о приостановлении срока давности привлечения к административной ответственности в отношении лиц, умышленно уклоняющихся от явки в суд для рассмотрения дела.
6. Установлено, что связь срока с действием обеспечивает динамизм производства по делам об административных правонарушениях. Анализ норм действующего законодательства об административных правонарушениях показал отсутствие временной регламентации ряда процессуальных действий, обеспечивающих движение дела. Во избежание задержки движения дела об административном правонарушении предлагается статью 29.4 КоАП РФ дополнить частью 4 следующего содержания: «4. Возврат протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 настоящей статьи, а также передача протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности производится в течение одних суток».
Теоретическая значимость диссертационного исследования. Разработанные и сформулированные автором предложения диссертационного исследования в своей совокупности создают теоретико-методологические предпосылки для решения проблем, связанных с исчислением и соблюдением процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Сделанные диссертантом выводы по вопросам, не нашедшим достаточного отражения в научной литературе и действующих нормативных правовых актах, могут быть востребованы в дальнейших научных исследований процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования федеральным законодателем в ходе законотворческой деятельности сформулированных в работе предложений по уточнению и дополнению ряда норм КоАП РФ, устанавливающих процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях.
Кроме того, результаты исследования могут быть использованы в образовательном процессе российских учреждений высшего профессионального образования, а также в учебно-методической работе практических подразделений органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования получили положительную оценку на 10 международных, всероссийских и иных научно-практических конференциях и заседаниях «круглых столов», наиболее значимыми из которых являются международная научно-практическая конференции «Роль и место органов внутренних дел в построении демократического правового государства» (Одесса, 2011 г.); всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной ответственности» (г. Омск, ОмЮИ, 2011 г.); всероссийская научно-практическая конференция «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика» (Краснодар, КрУ МВД России, 2012 г.).
Основные положения диссертации изложены автором в 14 опубликованных научных работах общим объемом 4,0 п.л., из них четыре
(1,3 п. л) – в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертационного исследования используются при преподавании учебных дисциплин «Административное право», «Административная ответственность» на юридическом факультете
ФГБОУ ВПО «Ульяновский государственный педагогический университет имени И.Н. Ульянова», а также в системе служебной подготовки участковых уполномоченных полиции, сотрудников подразделений патрульно-постовой службы полиции УМВД России по Ульяновской области.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
Общая характеристика процессуальных сроков
В настоящее время в нашей стране происходят фундаментальные преобразования всей общественной жизни. Усложнение социальных отношений, возрастание их числа, повышение уровня демократизма в различных сферах общества, усиление заботы государства о личности, его благополучии и безопасности, об обеспечении и охране его прав и свобод явилось объективной закономерностью возрастания роли и значения права. От права требуется учитывать все многообразие изменений в политической, экономической, культурной сферах и реагировать на наиболее значимые изменения посредством их правовой регламентации. Не менее важна роль права в регулировании трудовых, брачно-семейных отношений, в обеспечении рационального использования природных богатств и экологической безопасности.
Объективная потребность права связана также с необходимостью обеспечить дисциплину, без которой невозможно современное цивилизованное сообщество людей, ответственность граждан перед обществом и государством, решительно и эффективно бороться с деяниями, которые наносят ущерб общественным отношениям, правам и интересам личности, хозяйственным структурам, искоренить такое уродливое явление, как преступность, и иные формы нарушения общественного порядка1.
Иначе говоря, право является важным инструментом регулирования наиболее значимых общественных отношений, обеспечения стабильности и динамизма их существования.
Заметим, что в теории права стабильность и динамизм определяются как сущностные качества права, показывающие взаимосвязь права и регулируемых общественных отношений.
Стабильность связана с квалифицированностью и неторопливостью законодателя, дающего общественному правосознанию возможность и время усвоить основные предписания, не внося в них частых, поспешных, непредсказуемых изменений2. То есть, общество постоянно меняется, право же призвано вносить стабильность в жизнь общества.
Вместе с тем право предоставляет возможности развития, позволяет учитывать новые отношения, появляющиеся в обществе - в этом проявляется его динамизм. Динамизм права - это его изменчивость, способность меняться в зависимости от различных условий общественной жизни. Как справедливо замечает Ж.-Л. Бержель, «… право вынуждено непрестанно приспосабливаться к ситуации, чтобы сохранить свою эффективность перед лицом социальных преобразований. Более того, оно может предварять…исторические сдвиги, направлять их и служить проводником … с целью установления нового порядка»3. Важнейшим фактором обеспечения стабильности и динамизма права является время.
В «Толковом словаре живого великорусского языка» В.И. Даля «время» определяется как «длительность бытия; пространство в бытии; последовательность существования; продолжение случаев, событий»4. Подобное определение «времени» дано в Словаре русского языка С.И. Ожегова: «время есть продолжительность, длительность чего-либо, измеряемая секундами, минутами, часами»5.
В философском понимании время – это всеобщая форма бытия материи, выражающая длительность бытия и последовательность смены состояний всех материальных систем и процессов в мире6. Время (наряду с пространством) являют собой несущую конструкцию любой известной до сих пор объяснительной картины мира. Время «есть порядок и мера реального бытия, реальной его связи и последовательности»7. «Бытие вне времени есть такая же величайшая бессмыслица, как бытие вне пространства»8.
Следует отметить, что фундаментальные свойства времени в его философском понимании сродни свойствам физического или астрономического времени, как наиболее элементарных и видимых форм времени. Основными свойствами времени являются: длительность, последовательность, однонаправленность, цикличность, ритмичность, непрерывность9. В Словаре русского языка длительность определяется как продолжительность во времени10, измеряемая секундами, минутами, часами. Каждая длительность имеет свое начало и конец11. Последовательность можно обозначить как определенный порядок существования состояний, явлений. Однонаправленность времени обусловливается асимметрией причинно следственных отношений, общей необратимостью процесса развития материальных систем, невозможностью абсолютно полного повторения пройденных состояний и циклов изменения систем 12. Все изменения в мире происходят от прошлого к будущему.
Цикличность - это наличие, существование цикла или циклов в развитии (или строении) чего-либо. Цикл - совокупность явлений, процессов, составляющая кругооборот в течение известного промежутка времени13. Цикличность известна в состоянии звездной и солнечной активности, в активации планет Солнечной системы, в колебаниях геомагнитного и электромагнитного полей, тектонической, вулканической активности литосферы, изменениях атмосферы (давление, температура, осадки, атмосферное электричество, циркуляционный режим) и биосферы (биологические ритмы). Любая материальная система существует и развивается по своему собственному времени, которое зависит от характера цикличных изменений в ее структуре и внешней среде.
Заметим, что синонимом цикличности является повторность, повторяемость. Ритмичность – возвращение подобного через одинаковые промежутки времени. Примерами ритмичности в природе являются смена дня ночью, неизменяемая повторяемость времен года.
Непрерывностью называют неразрывную связь в бытии или в переходе от одной определенности бытия к другой.
Современному уровню научных знаний о природе и обществе соответствует представление о том, что жизнедеятельность человека тесно связана с восприятием времени. Воздействие времени на события в общественной жизни может принимать различные формы. В зависимости от этого различают социально-историческое, экономическое, политическое, и, разумеется, правовое время.
Целевое предназначение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
Из изложенного следует, что процессуальные сроки наряду с другими элементами процессуальной формы призваны упорядочивать осуществление процессуальной деятельности.
Заметный вклад в решение вопроса о назначении процессуальных сроков внесли ученые, отталкивающиеся от понимания их как процессуальных гарантий прав и законных интересов личности.
Так, по мнению Л.М. Васильева «правовое значение процессуальных сроков заключается в том, что при их помощи обеспечивается соблюдение законных прав и интересов участников процесса»89.
Л.А. Мариупольский применительно к уголовному процессу отмечал, что наличие, установленного в законе ограничения пределов времени, в рамках которого должно быть совершено юридически значимое действие (начата и окончена юридическая процедура), является одной из правовых гарантий, предоставленных субъекту права, ограждающих от неосновательного и незаконного стеснения его гражданских прав из-за «волокиты и неповоротливости» органов государственной власти90. Отметим, что согласно словарю иностранного языка «гарантия» (франц. garantie, от garantir — обеспечивать) определяется как «условие, обеспечивающее что- либо»91.
Анализ научной литературы показал отсутствие единства мнений среди ученых относительно понятия и видов гарантий законности. Из многообразия имеющихся определений можно сделать вывод, что под гарантиями понимается все то, что способствует обеспечению, реализации прав и законных интересов личности (средства, условия, правовой статус, деятельность и др.)
В теории права существует общепринятое деление гарантий на общие и специальные. К общим относятся социально-экономические, политические, идеологические условия жизни общества. К специальным - собственно юридические (правовые) гарантии.
В теории права юридические (правовые) гарантии определяются как совокупность закрепленных в законодательстве средств, а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленные на обеспечение законности, на беспрепятственное осуществление, защиту прав и свобод92. К ним, в частности, относятся: исчерпывающее и эффективное регулирование всех отношений, которые нуждаются в юридической регламентации; совершенствование законодательства и улучшение его технического уровня; установление специальных институтов и процедур, обеспечивающих законность в деятельности государственного аппарата (судебное обжалование действий администрации, нарушающих права граждан, презумпция невиновности, независимость суда и др.); установление тщательно разработанных процессуальных норм при рассмотрении уголовных, гражданских и других дел; нормативное определение мер ответственности (юридических санкций) за правонарушения; четкая и эффективная деятельность правоохранительных органов, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, привлечение виновных к ответственности; контрольно-надзорная деятельность специальных органов, контролирующих соблюдение правовых норм.
Авторы, определяющие процессуальные сроки как гарантии прав и законных интересов личности, считают, что в системе предусмотренных процессуальными законами гарантий, определенное место должны занимать процессуальные сроки. В связи с чем, их необходимо рассматривать как часть более общих понятий: юридические (правовые) гарантии, процессуальные гарантии 93.
С данным мнением трудно не согласиться, поскольку оно поддерживается позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации. В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 1996 г. № 4 «О выполнении судами постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 24 августа 1993 г. №7 «О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации», указано, что установление и строгое соблюдение процессуальных сроков служат существенной гарантией не только быстрого, но и полного исследования обстоятельств уголовного дела, своевременной реализации участниками процесса своих прав и законных интересов.
В ряде научных работ подчеркивается обеспечительный характер процессуальных сроков. Сторонники данной концепции полагают, что назначение процессуальных сроков заключается в обеспечении решения задач, стоящих перед той или отраслью процессуального права.
В юридической литературе есть мнение, что задачи права выступают в качестве плана действий, мысленно выработанного процесса движения к цели94. Еще Гегель указывал, что выполнение задачи есть определенный способ реализации цели95.
Под целью в теории права понимают «будущий результат, то, к чему стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности»96.
Таким образом, можно предположить следующее: цель - это предмет стремления, то, что необходимо, желательно осуществить. Задача - это то, что требует безусловного исполнения, разрешения для достижения поставленной цели.
Процессуальные сроки на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
Поддерживая мнение ученых, следует отметить, что стремление правоприменителя к обеспечению своевременного выполнения первоначальных процессуальных действий, приводит также к нарушению гарантируемых Конституцией РФ прав и законных интересов участников производства по делу об административном правонарушении. Так, важной гарантией защиты прав и интересов участников производства является возможность пользоваться юридической помощью. Согласно ст. 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель.
В качестве защитника или представителя допускается адвокат или иное лицо. При этом защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения.
На практике в большинстве случаев это невозможно. Согласно ч. 3 ст.25.5 КоАП РФ полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. На оформление соответствующих документов необходимо время, а сжатые сроки составления протокола лишают участников производства по делу об административном правонарушении возможности воспользоваться юридической помощью.
К числу, указанных в ст. 25.1. КоАП РФ, «иных процессуальных прав» лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, следует отнести гарантируемое ему право предоставления переводчика. Однако существующий срок составления протокола также не дает возможности лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство, либо являющимся немым или глухим, активно участвовать в производстве по делу, защищать свои права и законные интересы. Нарушение этого права, безусловно, не способствует полному, всестороннему и объективному рассмотрению дела.
Вместе с тем, действующим законодательством в случаях, когда требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, предусмотрена возможность отсрочки в составлении протокола до двух суток. При этом уточнения о выяснении, каких именно обстоятельств дела идет речь, не дается. Считается, что к сведениям, которые могут быть выяснены в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, следует отнести: сведения об отдельных обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих ответственность либо указывающих на малозначительность правонарушения; данные о физическом или юридическом лице, в отношении которого возбуждается дело187. Закономерно возникает вопрос, почему законодатель для выяснения указанных обстоятельств установил срок двое суток? По нашему мнению, существующий срок существенно ограничивают права участников производства. Например, рассматриваемые выше сроки, предусмотренные ст.ст. 26.9 и 26.10 КоАП РФ, также не согласуются со сроками составления протокола об административном правонарушении в течение двух суток. Кроме того, следует отметить, что по некоторым составам административных правонарушений, не подпадающих в перечень, обозначенный в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, необходимо проведение процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, то есть более двух суток. Так, например, при выявлении правонарушения, предусмотренного ст. 20.20 КоАП РФ, для установления принадлежности вещества к психотропному или наркотическому средству необходимо проведение экспертизы. Выполнить это мероприятие в течение двух суток невозможно. В связи с вышеизложенным возникает вопрос о достаточности действующих процессуальных сроков для своевременного и качественного проведения необходимых процессуальных действий на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
Анализ правоприменительной практики показал, что в целях недопущения ущемления гарантируемых законом прав субъектов административно юрисдикционных отношений, а также всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств совершения административного правонарушения, должностные лица в 10% случаев вынуждены нарушать сроки составления протокола.
В этой связи заслуживает внимания позиция суда. Согласно п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 нарушение установленных ст.ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, являются несущественными недостатками, поскольку эти сроки не являются пресекательными.
Такой же позиции придерживается и Президиум ВАС РФ. Например, в Постановлении от 9 декабря 2003 г. N 10964/03188 указано, что само по себе нарушение срока составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренного ст. 28.5 КоАП РФ, не является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, если этим протоколом подтверждается факт правонарушения и он составлен в пределах срока давности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ.
При таком отношении правоприменителя к данной проблеме ставится под сомнение существование столь сжатых сроков составления протокола об административном правонарушении.
Процессуальные сроки на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
Более широкое признание среди ученых получило деление стадии исполнения на три этапа: обращение к исполнению; реальное исполнение наказания; окончание исполнения наказания.242
Поддерживая мнение большинства ученых, рассмотрим каждый из этапов стадии исполнения с точки зрения присущих им процессуальных сроков, их достаточности и особенностей исчисления.
Обращение постановления к исполнению является одновременно первым этапом данной стадии и процессуальным действием, представляющим собой факт передачи постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшим его, органу, должностному лицу, непосредственно исполняющим постановление по делу об административном правонарушении.243
Некоторые ученые видят в обращении к исполнению не только момент доведения постановления до органа-исполнителя (должностного лица), но и принятие уполномоченным на то органом данного постановления к производству.244 По нашему мнению, с принятия постановления к производству начинается следующий этап – реальное исполнение, так как с этого момента у органа-исполнителя (должностного лица) юридически возникает обязанность и право привести постановление в исполнение. М.Я. Масленников полагает, что под обращением к исполнению следует признать реальные действия, фактическое начало исполнения, когда удерживается часть заработка, взыскиваются деньги, платится штраф или возмещается имущественный ущерб.245 Данная позиция, на наш взгляд, не совсем верна. Подобное больше относится ко второму этапу, а именно реальному исполнению.
Разногласия ученых объясняются неоднозначными и неполными законодательными формулировками, что свидетельствует о необходимости более глубокого исследования понятия обращения к исполнению постановлений об административных наказаниях и закрепления его в нормативных актах. Представление о том, что должно включать в себя обращение постановлений к исполнению, поможет правоприменителю четко и своевременно реализовывать административные наказания. Пока же, исходя из положений ст. 31.3 КоАП РФ, можно предположить, что этап обращения к исполнению состоит из процессуального действия, указанного в статье: судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, направляет постановление по делу об административном правонарушении компетентному органу, уполномоченному приводить его в исполнение.
Продолжительность срока обращения постановления к исполнению составляет три дня. По общему правилу началом данного срока является день вступления постановления в законную силу.246 Если момент вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении приходится на нерабочий или праздничный день, то днем вступления в силу соответствующего постановления считается следующий за ним рабочий день.247 Исчисление осуществляется в рабочих днях.
Исключением из общего правила исполнения постановлений является немедленное обращение к исполнению постановления, если назначено наказание в виде предупреждения, административного ареста, административного приостановления деятельности. Другим исключением из правила исполнения постановления по делам об административных правонарушениях является обращение постановлений к исполнению после истечения срока самостоятельного исполнения правонарушителем (добровольного исполнения) постановления.
Таким образом, моментом начала обращения постановления к исполнению в одних случаях является вступление постановления по делу в законную силу, а в отдельных случаях – его вынесение.
А что же является моментом окончания этапа обращения к исполнению? По мнению некоторых ученых «этап обращения постановления к исполнению оканчивается, когда постановление по делу об административном правонарушении доведено до органа, должностного лица, уполномоченного приводить его в исполнение, и принято им к производству».
Данное суждение противоречит положениям административного законодательства об административных правонарушениях. Полагаем, что моментом окончания срока обращения постановления к исполнению следует считать дату направления постановления органу, должностному лицу, уполномоченному его исполнять, которая должна быть не позднее трех дней с момента вступления постановления в законную силу.
Следующий этап стадии исполнения – это реальное исполнение наказания. Исполнение постановлений – это непосредственная реализация административных наказаний путем выполнения процессуальных и организационно-технических мероприятий, которые зависят от вида назначенного наказания.
На данном этапе законодатель предусмотрел возможность совершения таких процессуальных действий как отсрочка, рассрочка, приостановление или прекращение исполнения постановления.
Согласно ст. 31.5 КоАП РФ при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.
