Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, виды сроков и порядок их исчисления в производстве по делам об административных правонарушения
1.1. Понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях 19
1.2. Виды сроков в производстве по делам об административных правонарушениях 42
1.3. Исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях 66
Глава 2. Сроки на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях
2.1. Сроки на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях 86
2.2. Сроки на стадии рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях 111
2.3. Сроки на стадии пересмотра производства по делам об административных правонарушениях 128
2.4. Сроки на стадии исполнения постановления по делам об административных правонарушениях 144
Заключение 161
Список использованной литературы 166
Приложение 185
- Понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
- Исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
- Сроки на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях
- Сроки на стадии исполнения постановления по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Динамично развивающиеся общественные отношения являются объективной причиной постоянного совершенствования правовых норм, в том числе норм административного законодательства, закрепляющих временные отрезки, отведенные для осуществления определенных процессуальных действий.
Развитие административно-правовых норм, устанавливающих порядок исчисления сроков на стадиях производства по делам об административных правонарушениях, возможно лишь при условии проведения самостоятельных научных исследований в данной области.
Исследование сроков в производстве по делам об административных правонарушениях имеет существенное значение как для развития науки административного права, так и для совершенствования административного законодательства.
Актуальность выбранной темы подтверждается также стабильно большим количеством рассматриваемых в судах общей юрисдикции
и мировыми судьями дел об административных правонарушениях. Судебная практика свидетельствует о значительном количестве нарушений, связанных
с несоблюдением сроков. Например, число нарушений срока, отведенного для возвращения протоколов в суд после устранения недостатков, закрепленного в ч. 3 ст. 28.8 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), с 2007
по 2012 год выросло с 168 786 до 242 935 соответственно.
По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, за период с 2007 по 2012 год ежегодный совокупный объем выявленных случаев нарушения сроков составил более пяти миллионов.
Необходимость совершенствования правового регулирования сроков
в рамках производства по делам об административных правонарушениях подтверждается результатами проведенного нами социологического исследования. В ходе анкетирования было выявлено мнение сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих процессуальную деятельность
в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Так, 65 % респондентов, участвующих в исследовании, указали
на необходимость совершенствования правовых норм, закрепляющих сроки
в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях.
Современное состояние правового регулирования общественных отношений, связанных с исчислением административно-процессуальных сроков, характеризуется наличием ряда проблем, которые требуют научного осмысления и выработки предложений по их решению.
Важность исследования процессуальных сроков в производстве
по делам об административных правонарушениях также определяется
их неразрывной связью с рядом базовых конституционных принципов. Такими, в частности, являются принципы законности, равенства всех перед законом и неотвратимости наказания. Несоблюдение сроков, установленных в КоАП РФ и иных источниках административного права, может привести
к возникновению условий, способствующих нарушению конституционных прав и свобод граждан. Сроки призваны определять временные пределы осуществления, защиты, ограничения субъективных прав и обязанностей участников административного производства.
Однако, несмотря на существенное значение сроков как элемента механизма правового регулирования, в действующем административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах выявлен ряд пробелов и неточностей. На сегодняшний день не нашло своего закрепления в нормативных правовых актах определение понятия «срок в производстве по делам об административных правонарушениях». Отсутствует нормативно установленный порядок регламентации различных по своей правовой природе административно-процессуальных сроков. Кроме того, остаются нерешенными проблемы в рамках исчисления сроков на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Во-первых, не во всех случаях уместно закрепление в рамках нормативных правовых актов сроков, характеризующихся оценочными понятиями. Во-вторых, имеется несоответствие общих норм, закрепляющих правила исчисления сроков и специальных норм, устанавливающих конкретные сроки для совершения административно-процессуальных действий. В-третьих, одновременно употребляются различные временные промежутки, отведенные для совершения одного административно-процессуального действия, в рамках одной статьи КоАП РФ. Все это создает определенные трудности в работе правоприменительных органов и актуализирует необходимость совершенствования нормативных правовых предписаний, регулирующих их деятельность по вопросам временной регламентации совершения процессуальных действий в производстве по делам
об административных правонарушениях.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловливается имеющим место несовершенством правового регулирования сроков и недостаточной теоретической разработанностью данного института,
а также необходимостью их научного осмысления на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Решение вышеобозначенных проблем будет способствовать динамичному развитию института сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях.
Степень научной разработанности темы. Важное общетеоретическое
и методологическое значение для изучения сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях составили труды отечественных исследователей в области теории государства и права и административного права, среди которых: С.С. Алексеев, В.С. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, Ф.П. Васильев, И.И. Веремеенко, А.С. Дугенец, О.В. Игнатьева, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, В.С. Обидин, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, Н.Н. Цуканов и др. В их работах были сформированы доктринальные подходы к определению содержания и сущности таких правовых категорий, как: механизм правового регулирования, административное правонарушение, производство по делам об административных правонарушениях, административная ответственность и административное наказание, которые применялись нами при анализе различных аспектов правового регулирования сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
В ходе проведения диссертационного исследования также использовались труды Г.П. Бужинскаса, В.А. Гаджиева, В.П. Грибанова, А.В. Жгуновой, Е.В. Исаевой, А.А. Карташова, О.А. Красавчикова, Л.Р. Коковой, С.В. Люминарской, С.В. Маликова, И.В. Маслова, Р.П. Соколова, Р.Х. Якупова, в рамках которых рассматривались особенности применения понятия «срок», разрабатывались различные виды классификаций сроков
и анализировались особенности их исчисления в конституционном, гражданском, уголовном и других отраслях права.
Исследованию административно-правового регулирования сроков
на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях посвящены работы Н.В. Азаровой, Ю.Н. Калюжного, А.Ю. Канати, О.В. Косоноговой, Ю.В. Пивченко, Л.В. Родиной, А.В. Семенистого и других ученых.
Однако самостоятельный предмет исследования сроки составляют только в работах А.С. Дугенца и Т.Р. Мещеряковой. Постоянное развитие общественных отношений и недостаточное изучение процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях являются объективными причинами, подтверждающими необходимость проведения научных исследований в данной области.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации административных правовых норм, регулирующих порядок определения и исчисления сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют административно-правовые нормы, устанавливающие временные промежутки для осуществления процессуальных действий в рамках производства по делам об административных правонарушениях и практика их применения.
Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексное исследование теоретических и правовых аспектов административно-правового регулирования сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях и практики деятельности правоприменительных органов, а также разработка рекомендаций, направленных на их совершенствование.
Достижение указанной цели обусловило постановку и решение следующих задач:
рассмотреть понятие и сущность сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях как многогранной юрисдикционный категории административного процесса;
сформулировать определение понятия «срок в производстве
по делам об административных правонарушениях»;
проанализировать виды сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях, выявить особенности классификации и их соответствие выбранным критериям;
исследовать порядок исчисления процессуальных сроков
в производстве по делам об административных правонарушениях и выявить проблемы в их правовом регулировании;
сформулировать предложения по совершенствованию общих правил исчисления сроков, закрепленных в нормах КоАП РФ;
провести анализ административно-правового регулирования сроков на стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
разработать предложения по совершенствованию правового регулирования сроков в рамках конкретных стадий производства по делам
об административных правонарушениях.
Методологическая основа диссертационного исследования. Достижение цели и решение поставленных задач осуществлялось посредством применения современных общенаучных и частнонаучных методов познания общественных явлений.
В процессе исследования использовались общенаучные методы, среди которых диалектический метод познания, обеспечивающий всесторонность
и объективность исследования.
Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность анализа правовых норм, регулирующих процессуальные сроки в различных отраслях права, что позволило выявить основные противоречия и проблемы
их применения.
С помощью системно-структурного метода определены особенности исчисления сроков на отдельных стадиях производства по делам
об административных правонарушениях.
На основе социологического метода были раскрыты условия, воздействующие на формирование общественного сознания в отношении необходимости реформирования действующего законодательства.
Формально-юридический и лексико-грамматический методы научного познания нашли свое выражение в логической разработке терминов
и понятий, используемых в качестве основных категорий исследования.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях, федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок определения
и исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Эмпирическая база исследования включает в себя:
1. Материалы социологического исследования (анкетирования
и интервьюирования), проведенного в 2011–2012 гг., целью которого было выявление достаточности и корректности закрепленных в рамках КоАП РФ процессуальных сроков, а также выявление особенностей их исчисления. В ходе исследования было опрошено 413 сотрудников правоохранительных органов – Главного управления МВД России по Московской области, подчиненных ему подразделений, среди которых: Управление МВД России по Красногорскому району; Межмуниципальное управления МВД России «Балашихинское»; Отдел МВД России по Солнечногорскому району и Отдел МВД России по Рузскому району, а также Управления МВД России по Рязанской области.
Выбор района проведения исследования обусловлен тем, что данные субъекты Российской Федерации представляют собой территории
с сохраняющимся за последние годы стабильно большим числом нарушений сроков, установленных для осуществления процессуальных действий
в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Основную массу опрошенных респондентов составили сотрудники, ежедневно осуществляющие деятельность в рамках производства по делам
об административных правонарушениях. Среди них 40 % – инспектора указанных подразделений и 28 % – сотрудники патрульно-постовых служб
и участковые уполномоченные полиции.
2. Результаты анкетирования 127 сотрудников, среди которых руководители органов внутренних дел из 34 субъектов Российской Федерации, проходивших обучение в период с 2011 по 2012 год на факультете переподготовки федерального кадрового резерва МВД России и высших академических курсах Академии управления МВД России.
Выбор такой категории респондентов обусловлен охватом исследуемой территории, а также объемом изучаемой совокупности данных, что позволило обеспечить достоверность результатов исследования.
3. Статистические данные Судебного департамента Верховного Суда Российской Федерации и Главного информационно-аналитического центра МВД России, которые позволили оценить современное состояние и динамику развития практики применения административно-правовых норм, устанавливающих процессуальные сроки.
Все это позволяет считать полученные, проанализированные
и использованные в диссертации эмпирические материалы репрезентативными и достоверными.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, тем, что осуществлено комплексное исследование процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях, в ходе которого раскрыто авторское понимание сущности правовой категории процессуальных сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях; выделены их общие признаки; дано авторское определение понятия «срок в производстве по делам
об административных правонарушениях»; проанализированы имеющиеся
в науке административного права различные классификации сроков; указаны их достоинства и недостатки; предложены основания для разделения сроков
на виды. В рамках диссертационного исследования изучены особенности
и порядок исчисления сроков, что позволил выработать предложения
по совершенствованию административного законодательства. В рамках диссертации рассмотрены сроки на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях, выделены их особенности и внесены конкретные предложения по совершенствованию их правового регулирования. Диссертация содержит практические предложения и рекомендации, направленные на развитие законодательства об административных правонарушениях.
Новизна работы выражается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
-
Сформулированное автором, в целях дальнейшей разработки теоретических основ производства по делам об административных правонарушениях, определение понятия «срок в производстве по делам
об административных правонарушениях», под которым понимается урегулированный административно-процессуальными нормами отрезок или момент времени, определяющий временные пределы осуществления сторонами юрисдикционных отношений своих субъективных прав
и обязанностей в ходе совершения процессуальных действий, состоящих
в выявлении правонарушений, применении мер административно-правового обеспечения производства, рассмотрении дел об административных правонарушениях, вынесении по ним постановлений, а также исполнении постановлений о назначении административных наказаний. -
Выделенные диссертантом признаки процессуальных сроков, характерные для производства по делам об административных правонарушениях:
нормативно закреплены;
это отрезки или моменты времени;
установлены для совершения процессуальных действий;
направлены на регулирование административных правоотношений;
приводят к наступлению юридических последствий;
имеют особый порядок исчисления и течения;
особым субъектом их установления выступает суд.
Они имеют важное теоретическое значение для административного права и практическое – для производства по делам об административных правонарушениях.
-
Авторская классификация сроков в производстве по делам
об административных правонарушениях, основанием которой является форма установления срока:
сроки, установленные с помощью указания на единицу измерения срока или на конкретную календарную дату;
сроки, определяемые наступлением события, которое должно неизбежно наступить;
сроки, определенные временным промежутком, характеризующимся оценочной категорией.
Данная классификация позволяет четко разграничивать процессуальные сроки исходя из формы их установления, одновременно указывая на особенности их исчисления.
-
Научное обоснование необходимости следующей редакции статьи
4.8 КоАП РФ «Исчисление сроков», сформулированное диссертантом в целях совершенствования административно-правового регулирования сроков
в производстве по делам об административных правонарушениях: -
Сроки, предусмотренные настоящим Кодексом, исчисляются часами, днями, сутками, месяцами и годами. Течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которыми определено начало срока.
-
Срок, исчисляемый днями, истекает в последний день установленного срока. Если окончание срока, исчисляемого днями, приходится на нерабочий или праздничный день, последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.
-
Срок, исчисляемый сутками, истекает в 24 часа последних суток.
-
Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, срок истекает в последние сутки этого месяца.
-
Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц
и число последнего года. -
Если заявление, жалоба, другие документы либо денежные средства были сданы в организацию связи, кредитную организацию, заявлены или переданы в орган либо уполномоченному их принять лицу до 24 часов последнего дня срока, срок не считается пропущенным.
Примечание. Под рабочими днями понимаются дни недели
с понедельника по пятницу, на которые не приходятся праздничные дни, объявленные нерабочими в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Положения настоящей статьи не применяются, если другими статьями настоящего Кодекса установлен иной порядок исчисления сроков,
а также при исчислении сроков административных наказаний.
-
Сформулированные автором предложения о внесении изменений
и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие порядок исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушения:
дополнить статью 28.1 «Возбуждение дела об административном правонарушении» КоАП РФ частью 21 следующего содержания:
21. «Сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, подлежат незамедлительной регистрации»;
закрепить в рамках КоАП РФ двухсуточный срок, в течение которого должностными лицами должна быть проведена проверка поступивших сведений о совершенном правонарушении;
в целях обеспечения своевременности осуществления процессуальных действий необходимо увеличить срок устранения недостатков протокола
и других материалов дела об административном правонарушении, закрепленный в части 3 статьи 28.8 «Направление протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении для рассмотрения дела
об административном правонарушении» КоАП РФ, до шести суток;
установить различные временные промежутки для выяснения вопросов, указанных в статье 29.1 «Подготовка к рассмотрению дела
об административном правонарушении» КоАП РФ, для пп. 2–6 установить однодневный срок. Для действий, указанных в п. 1, закрепить срок, равный трем дням;
для обеспечения своевременности выполнения всех необходимых процессуальных действий на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении закрепить в КоАП РФ норму, предусматривающую обязательное ведение протокола рассмотрения дела об административном правонарушении;
для разрешения вопроса о порядке исчисления и начале течения срока обжалования на стадии пересмотра постановлений и решений по делам
об административных правонарушениях необходимо на законодательном уровне уточнить момент начала исчисления срока подачи жалобы
на постановление по делу об административном правонарушении. При заочном рассмотрении дела течение данного временного промежутка следует начинать со дня вручения или получения копии постановления, а в случае рассмотрения дела в присутствии лица, в отношении которого ведется производство,
с момента вынесения постановления.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается тем, что рассматриваемая проблема изучена комплексно с использованием ряда отраслей правовой науки. Достоверность полученных научных выводов и сформулированных предложений подтверждается методологией и методикой исследования, основывается
на объективном анализе отечественного законодательства об административных правонарушениях и правоприменительной практики, на материалах органов судебной власти, рассматривающих дела об административных правонарушениях, статистических данных, опубликованных материалах, результатах социологических исследований.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности расширения концептуальных подходов к пониманию административно-правового регулирования сроков
в производстве по делам об административных правонарушениях, уточнению понятийно-категориального аппарата.
Использование теоретических положений и выводов диссертационного исследования будет способствовать дальнейшей научной разработке проблем административно-процессуального регулирования сроков в производстве
по делам об административных правонарушениях.
Рассмотренная в диссертации практика некоторых правоприменительных органов, сформулированные предложения по изменению и дополнению норм КоАП РФ, регламентирующих процессуальные сроки, а также ведомственных нормативных актов, регулирующих порядок их применения, могут быть использованы в качестве рекомендаций при определении порядка исчисления сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Теоретические положения и выводы исследования могут найти применение в ходе преподавания в юридических вузах курсов «Административное право», «Административный процесс», а также разработке спецкурсов и учебно-методических пособий, при проведении исследований в данной области.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России.
Отдельные результаты исследования нашли свое отражение
в выступлениях автора на научных конференциях различного уровня.
-
Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел
в современной России» (г. Москва, Академия управления МВД России,
23 декабря 2009 г.); -
Конференция аспирантов и соискателей, посвященная 40-летию Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (г. Москва, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 4 июня 2010 г.);
-
Международная научно-практическая конференция «Законность. Правопорядок. Безопасность» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России, 10 июня 2010 г.);
-
VI Международная научно-теоретическая конференция адъюнктов, курсантов, слушателей и студентов «Безопасность личности, общества
и государства: теоретико-правовые аспекты» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России, 10 июня 2010 г.); -
Шестые Всероссийские Державинские чтения, (г. Москва, Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации, 10 декабря 2010 г.);
-
Ежегодная итоговая конференция адъюнктов, соискателей, курсантов, слушателей и студентов «Человек, преступление и наказание» (г. Рязань, Академия ФСИН России, 18 декабря 2010 г.);
-
Межвузовский научный семинар «Соблюдение законности
и обеспечение правопорядка в деятельности ОВД» (г. Москва, Академия управления МВД России, 20 апреля 2011 г.); -
III Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и государства в XXI веке» (г. Уфа, Уфимский юридический институт МВД России, 28–29 апреля 2011 г.);
-
Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции
в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (г. Москва, Академия управления МВД России, 9 мая 2011 г.); -
Межкафедральная конференция «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел» (г. Москва, Академия управления МВД России,17 мая 2011 г.);
-
XX Международная научная конференция «Информатизация
и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, Академия управления МВД России, 24–25 мая 2011 г.); -
Межвузовский научно-практический семинар «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции
в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (г. Москва, Академия управления МВД России, 25 октября 2011 г.). -
Всероссийский научно-практический круглый стол «Минюст, МВД и УИС России: организационно-правовое регулирование исполнения наказаний (к 210-летию образования министерств)» (г. Рязань, Академия ФСИН России, 31 октября 2012 г.).
Результаты исследования и научные сообщения по теме диссертационной работы заслушивались на заседаниях кафедры управления деятельностью служб обеспечения общественного порядка Академии управления МВД России. Кроме того, материалы работы использовались при чтении лекций и проведении практических занятий в негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский институт предпринимательства и права» по курсу «Административное право»
и в Институте дополнительного профессионального образования МГЮА имени О.Е. Кутафина по программам «Право и современное законодательство»
и «Правовые основы государственного управления». В федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний» результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе по курсу «Административное право» в форме лекции на тему «Понятие, виды сроков и порядок их исчисления в производстве по делам
об административных правонарушениях». Материалы данной лекции используются при проведении учебных занятий по темам «Производство
по делам об административных правонарушениях» и «Административный процесс в УИС».
Полученные в ходе исследования результаты внедрены в практическую деятельность государственных органов. Отдельные положения диссертации нашли свое применение при разработке нормативных правовых актов Рязанской области в сфере административного и административно-процессуального законодательства, а также при подготовке методических материалов, заключений и экспертиз аппарата правительства Рязанской области. Ряд выводов используется при производстве по делам
об административных правонарушениях в Главном управлении МВД России
по Московской области.
По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 3,6 п. л., отражающих основные идеи и положения диссертационного исследования.
Структура диссертации определена исходя из цели и задач исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованной литературы
и приложения.
Понятие и сущность сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
Фактор времени и его значение в правовом регулировании является объектом исследования современной юридической науки. В рамках административного права как одной из отраслей правоведения исследуется широкий перечень общественных отношений, содержащих в себе различного рода сроки. Они обусловливают продолжительность существования тех или иных административно-правовых отношений, порядок и временные рамки совершения субъектами административного права юридически значимых действий, предусмотренных законом.
Несмотря на важность правовой категории «срок», в действующем административном законодательстве отсутствует нормативно закрепленное определение данного понятия, не совсем четко регламентированы правила исчисления административно-процессуальных сроков, что может вызывать трудности в процессе их применения.
Исследуя процессуальные сроки в административном праве, на наш взгляд, в первую очередь необходимо раскрыть содержание понятия «срок», соотнести его с такими категориями, как «правовой срок» и «процессуальный срок».
В русском языке под сроком понимается определенный промежуток времени или момент наступления какого-либо события или исполнения какого-либо действия1. Определения сроков, содержащихся в юридических словарях, как правило, состоят из двух частей: во-первых, указывается на то, что сроки являются моментами или периодами времени, и, во-вторых, отмечается их характеристика как юридических фактов, поскольку с ними связывается наступление правовых последствий1.
Любая попытка сформулировать дефиницию «срок» заранее обречена на присутствие в его определении категории «время». Даже в том случае, если целенаправленно не употреблять данное понятие и полностью избежать использования терминов, включающих в себя представление о времени в том или ином виде, не удастся2.
Для того чтобы всесторонне исследовать содержание понятия «срок», необходимо отдельное внимание уделить анализу такой категории, как время.
В русском языке слово «время» происходит от древнерусских «веремень», «веремя», что обозначает «вращение, коловращение», в иностранных языках - от слов «путь», «колея», «след колеса».
По мнению В.И. Даля, понятие «время» может иметь несколько значений: длительность бытия, пространство в бытии, последовательность существования, продолжение случаев, событий; «пора», «година», «срок» -какое-то конкретное время, его момент или отрезок; под временем понимается та или иная «погода»; «счастье», «земное благоденствие», «благосостояние»4.
Как справедливо отмечал Я.Ф. Аскин, время выступает одной из основных форм существования материи. По мнению автора, ему присущи, с одной стороны, такие общие свойства, как длительность и последовательность смены состояний, а с другой - такие специфические характеристики, как одномерность; асимметричность; необратимость и изотропность1.
С позиций материализма физическое или календарное время рассматривается как ключевая философская категория, одна из форм бытия материи, выражающая продолжительность и очередность изменения состояний материальных систем и процессов в мире .
Время, по мнению И.А. Хасанова, это «атрибутивное свойство материального мира и движущейся материи, заключающееся, во-первых, в непрерывном без-начальном и без-конечном объективно реальном существовании, наличном бытии, актуальном длении материального мира, и, во-вторых, в бренности всех конкретных материальных объектов, процессов и событий» .
Н.Н. Трубников подчеркивает отличия подходов к понятию времени, используемых различными науками. В философии данная категория употребляется как всеобщее, универсальное понятие, тогда как в естественных, технических и общественных науках внимание акцентировано на частных временных связях и отношениях4. Ученые приходят к выводу о существовании для каждой формы движения материи особого пространства и времени. Так, например, отличительной чертой биологического времени является наличие «биологических часов», выступающих регуляторами химических реакций внутри организма, а особенности социального пространства и времени находят в организации и функционировании общественной жизни1.
Однако, независимо от наличия разнообразных подходов к изучению темпоральных процессов, рассматривая различные аспекты правовой действительности, исследователи часто отталкиваются от признаков и свойств физического (календарного или астрономического) времени, а также его метрических свойств, таких как час, сутки и год. В то же время теория государства и права, отраслевые юридические науки и межотраслевые дисциплины изучают временные связи и отношения в рамках особенностей своего предмета. При этом основным общеупотребимым инструментом, регламентирующим временные показатели социального поведения, во всех отраслях права выступают юридические сроки.
Указывая на связь правовой нормы и времени, А.А. Тилле отмечает, что даже когда действие нормы не ограничено временем, это не значит, что она независима от последнего, ибо явления, к которым применяется норма, происходят в определенное время3.
Появление понятия «время» в праве неразрьюно связано с естественнонаучным и общефилософским толкованием данной категории, что обусловливает его широкое и разностороннее понимание. Применение любого понятия в той или иной сфере приводит к возникновению в его содержании индивидуальных особенностей. Это подчеркивает невозможность подмены понятия «правовое время» его общефилософской категорией. Базовые свойства времени, сформулированные философской наукой, схожи с его физическими и астрономическими формами, в связи с этим понятие «правовое время» не должно заменяться ими .
Такое понятие, как «время», имеет существенное методологическое значение для теории права, так как является одним из основополагающих элементов, составляющих знание о праве и практически любом его явлении. Время сегодня является неотделимым компонентом и характеристикой любого правоотношения2.
Категория времени в правовом поле неразрывно связана с таким понятием, как срок, благодаря этой категории оно оформляется в данной сфере общественной жизни. Необходимо подчеркнуть, что среди таких понятий, как «срок» и «время», именно первое имеет существенное значение для правовой науки. Соотношение этих понятий выступало предметом детального анализа В.П. Грибанова, Е.А. Суханова, а также рассматривалось в работах О.А. Красавчикова5 и И.Б. Новицкого6.
Продолжительность времени в правовой сфере определяется сроком. Срок призван упорядочить течение времени в процессе правового регулирования общественных отношений, он определяет наступление и длительность юридических последствий. Время и срок можно соотнести как общее и частное.
Исчисление сроков в производстве по делам об административных правонарушениях
На современном этапе развития науки административного права вопрос о процессуальных сроках в производстве по делам об административных правонарушениях и порядке их исчисления продолжает оставаться достаточно актуальным.
Порядок исчисления разнообразных сроков, содержащихся в административном законодательстве Российской Федерации, должен быть по возможности единым и понятным для правоприменителя, а устанавливающие их правовые нормы - ясными и лаконичными. В связи с этим справедливо замечание В.В. Путина о необходимости улучшения языка правотворчества, который должен быть если не благозвучным, то хотя бы понятным для адресатов норм1.
С.С. Алексеев отмечает, что для сроков важное значение имеют характер и жесткость мер, направленных на их обеспечение, которые обязаны «гарантировать должное или дозволенное поведение участников отношений»2 в рамках определенного промежутка времени.
В КоАП РФ ранее не содержалось положений, определяющих порядок исчисления сроков, в том числе в производстве по делу об административных правонарушениях, поэтому в процессе правоприменения активно употреблялась аналогия права.
Под аналогией права следует понимать решение конкретного не урегулированного правом случая на основании общих начал и смысла законодательства. При применении аналогии права дело (спор) рассматривается правоприменителем не на основе сходных юридических предписаний, а соответственно выработанным юридической практикой общим началам и принципам права. Однако аналогия, используемая в правоприменительной деятельности, не восполняет пробелы в законодательстве. Решение дела по аналогии является обязательным для данного дела (для правовых систем, признающих прецедент источником права, ситуация выглядит более благоприятной и неприменима к таким случаям)1. Примером этому могут служить работы В.В. Головко и С.С. Москаленко2, которые неоднократно высказывались о необходимости применения аналогии права, в частности, по вопросам исчисления сроков авторы предлагали использовать «правила», содержащиеся в других отраслях права (ст. 107, 108 ПС РФ, ст. 113, 114 АПК РФ). Л.В. Родина также считает правильным и уместным применение аналогии закона при рассмотрении административных дел мировыми судьями в связи с отсутствием необходимых процессуальных норм . О возможности применения аналогии права в своей работе также высказывается А.В. Семенистый, отмечая, что при исчислении сроков исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях правоприменители вынуждены употреблять положения, установленные в других отраслях законодательства4.
Другой точки зрения по данному вопросу придерживаются: Н.А. Власенко, который считает, что, отвечая на вопрос о допустимости аналогии норм в случаях, когда есть пробелы в процессуальных отраслях, необходимо учитывать, как минимум, два обстоятельства (критерия). Речь идет о предмете регулирования той или иной процессуальной отрасли и соответственно ее месте в системе права, а также ее характеристики с позиции «принадлежности» к праву частному или публичному. Решение этих вопросов позволит наметить более точный, аргументированный путь в определении пределов допустимости аналогии в процессуальном праве1. Так, для гражданского права характерен диспозитивный способ регулирования отношений и защиты их в суде, осуществляемый при помощи обычаев делового оборота (ст. 5 ГК РФ), применении гражданского законодательства по аналогии закона, аналогии права (ст. 6 ГК РФ, ч. 4 ст. 1 ГПК РФ). Уголовные и административные правонарушения регулируются с помощью императивных норм, действие которых направлено на пресечение правонарушений и преступлений, на неотвратимость наказания, где не случайно не допускается регулирование по аналогии (ст. 1.1-1.7 КоАП РФ, ст. 1-8 УК РФ, ст. 1-7 УПК РФ) и ссылок на применение аналогии нет, перечень предметов правового регулирования носит исчерпывающий характер.
Для большего удобства при исчислении срока предлагалось использовать правило, предложенное Д.Н. Бахрахом:
СРОКИ:
Р - размер срока;
О - откуда считать;
К - конечный момент срока;
И - имеющиеся изъятия из срока2.
С точки зрения права необходимо учитывать ряд существенных для юридической деятельности обстоятельств: во-первых, закрепленный в нормативных правовых актах размер срока; во-вторых, юридические обстоятельства, определяющие начало его течения; в-третьих, основания для прекращения его течения; в-четвертых, какая часть времени в соответствии с правовыми нормами не включается в размер самого срока.
В соответствии с внесенными изменениями в КоАП РФ1 его текст был дополнен статьей 4.8, положения которой закрепляют «правила» исчисления сроков. Она также содержит нормы, устанавливающие единицы исчисления сроков, среди которых: часы, сутки, дни, месяца и года. В статье определяются особенности течения срока, определенного периодом, а также начала и окончания исчисления каждой временной единицы. В примечании указано, в каких случаях положения рассматриваемой статьи не применяются. К сожалению, в ней не раскрывается содержание понятия «исчисление».
Проведенное исследование позволяет утверждать, что под исчислением сроков в производстве по делам об административных правонарушениях возможно понимать закрепленные в административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах правила, устанавливающие порядок определения начала и окончания течения сроков и единиц их измерения.
Так, в ч. 1 ст. 4.8. КоАП РФ устанавливаются основные единицы измерения длительности сроков: часы, сутки, дни, месяца, года. Считаем необходимым привести следующие примеры исчисления сроков согласно КоАП РФ:
- часами (в ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ устанавливается, что срок административного задержания не может превышать три часа);
- сутками (в ч. 1 ст. 30.3 закрепляется десятисуточный срок, отведенный для подачи жалобы на постановление по делу о правонарушении);
- днями (в ч. 1 ст. 29.6 определяется пятнадцатидневный срок для рассмотрения дела об административном правонарушении);
- месяцами (в ч. 5 ст. 28.7 устанавливается, что административное расследование должно быть проведено в срок, не превышающий одного месяца);
- годами (в соответствии с ч. 2 ст. 5.27 повторное нарушение должностным лицом законодательства о труде влечет за собой наложение административного наказания в виде дисквалификации на срок от одного года до трех лет).
В ч. 1 ст. 4.8. КоАП РФ остается нерешенным вопрос об исчислении сроков, закрепленных оценочными понятиями, среди которых «немедленно» (в ч. 1 ст. 28.5 устанавливается, что протокол о правонарушении составляется немедленно после его выявления; в ч. 1 ст. 29.11 закрепляется, что постановление по делу объявляется немедленно после его рассмотрения); «незамедлительно» (ч. 4.1 ст. 27.3 предусматривает незамедлительное информирование военной комендатуры или части об административном задержании военнослужащего или лица, призванного на военные сборы); «в возможно короткий срок» (ч. 2 ст. 27.2 предусматривает то, что доставление лица должно осуществляться в возможно короткий срок); в «кратчайший срок» (ч. 3 ст. 27.3 предусматривает данный срок для информирования защитника и родственников задержанного о месте его нахождения) и т. д.
Сроки на стадии возбуждения дел об административных правонарушениях
Субъекты административного процесса осуществляют свою деятельность во времени, которая представляет собой совокупность находящихся во взаимосвязи друг с другом процессуальных действий, направленных на реализацию принадлежащих им прав и обязанностей. Этот процесс представляет собой ряд последовательно сменяющихся стадий производства1.
Возбуждение дела выступает первоначальной стадией производства по делам об административных правонарушениях. В рамках данной стадии совершаются первоначальные процессуальные действия. Устанавливаются факт и обстоятельства совершенного правонарушения, смягчающие и отягчающие вину обстоятельства, личность правонарушителя. Кроме того, определяются свидетели и потерпевшие, проверяются обстоятельства, исключающие производство по делу. Все эти действия способствуют рассмотрению и разрешению дела по существу. При возбуждении дел об административных правонарушениях компетентными органами и должностными лицами фиксируется само противоправное деяние, о чем составляется протокол, который направляется уполномоченному органу или должностному лицу.
В науке административного права отсутствует единый доктринальный подход к определению названия данной стадии производства по делам об административных правонарушениях. Например, предлагаются такие наименования, как: стадия возбуждения дела об административном правонарушении1; стадия возбуждения дела и административное расследование2; стадия первоначальных процессуальных действий3; стадия административного расследования4.
Полагаем, что при определении наименования стадий производства по делам об административных правонарушениях необходимо основываться на нормативиской концепции правопонимания, являющейся на современном этапе развития российского права общепризнанной. При решении данного вопроса нужно исходить из тех формулировок, которые используются в действующем административном законодательстве. Глава 28 КоАП РФ содержит в себе комплекс базовых административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере возбуждения дела об административном правонарушении. Исходя из этого целесообразно і данную стадию именовать аналогично названию соответствующей главы КоАП РФ - «возбуждение дела об административном правонарушении».
На рассматриваемой стадии выполняются следующие задачи: определение оснований для возбуждения дела об административном правонарушении и решение вопросов о его возбуждении или об отказе в возбуждении.
На данной стадии, как отмечает А.С. Дугенец, в деятельности органа или должностного лица, в чьей компетенции совершение всех необходимых действий, должны проявиться быстрота и безотлагательность, обеспечивающие динамизм производства в целом1.
Современное состояние правового регулирования деятельности по возбуждению дела об административном правонарушении можно охарактеризовать как формирующееся в современных условиях развития общественных отношений. Ряд принципиальных вопросов в рамках исчисления сроков в ходе осуществления данной стадии производства недостаточно регулируется в КоАП РФ.
Возбуждение дела об административном правонарушении представляет собой первоначальную и обязательную стадию производства по делам об административных правонарушениях. Она характеризуется как общими (свойственными всему производству по делам об административных правонарушениях), так и специальными (присущими данной стадии) задачами, особым кругом участвующих субъектов .
Рассматриваемая стадия, по мнению О.М. Соловьевой, является отправной точкой дальнейшего процесса. Автор подчеркивает, что именно в ней создаются предпосылки для выполнения задач, стоящих перед производством по делам об административных правонарушениях3.
Правовое регулирование данной стадии характеризуется закреплением в административном законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах временных промежутков - сроков, отведенных на совершение регламентируемых процессуальных действий.
Продолжительность указанной стадии производства по делам об административном правонарушении, по мнению Е.В. Пивченко, определяется как установленный законом период времени, который начинается с момента обнаружения деяния, содержащего признаки административного правонарушения, и заканчивается направлением дела по подведомственности1. Другими словами, срок, отведенный на возбуждение производства, складывается из совокупности иных временных промежутков, необходимых для совершения определенных процессуальных действий, установленных в КоАП РФ в рамках названной стадии. Рассмотрим данные сроки более подробно.
Как правило, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении является сообщение о факте совершения правонарушения (ст. 28.1 КоАП РФ). Это сообщение должно быть принято и зарегистрировано. В случае подтверждения полученных сведений совершение данных процессуальных действий фактически является началом стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях.
В административном законодательстве не установлен срок, в течение которого сотрудник должен зарегистрировать полученные сообщения. Однако данный временной промежуток закрепляется в отдельных положениях нормативных правовых актов. Так, в ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан» устанавливается, что письменное обращение в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу подлежит обязательной регистрации.
В ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» закрепляется, что полиция обязана принимать и регистрировать заявления и сообщения об административных правонарушениях, осуществлять в соответствии с подведомственностью их проверку. В п. 19 действовавшей ранее Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России1 предусматривался трёхдневный срок, отведенный для регистрации поступивших в подразделение письменных обращений, течение которого начиналось с момента их поступления.
Данный срок сохранился и в п. 20 Административного регламента системы МВД России по предоставлению государственной услуги по осуществлению приема граждан, обеспечению своевременности и в полном объеме рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок2.
Рассматривая срок регистрации сообщений об административных правонарушениях, отдельные авторы3 предлагают закрепить его в рамках норм КоАП РФ. Причем продолжительность этого временного промежутка, по мнению исследователей, должна составлять три дня4.
Однако при установлении срока регистрации сообщений и заявлений, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, нецелесообразно использовать положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации».
Правовое регулирование любых правоотношений должно в первую очередь основываться на характере эти отношений, то есть законодатель, определяя метод правового регулирования, исходит из содержания конкретного отношения. Характер используемого метода правового регулирования неизбежно влияет и на регламентацию исчисления сроков.
В рамках правового регулирования определения временных промежутков, отведенных на регистрацию сообщения о совершении административного правонарушения, необходимо также основываться на характере этих отношений. Исходя из того что права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 2 Конституции РФ являются высшей ценностью, а их защита обязанностью государства, считаем недопустимым устанавливать столь продолжительные сроки.
Сроки на стадии исполнения постановления по делам об административных правонарушениях
Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях является завершающей стадией производства. Объясняется это тем, что неисполнение постановления о наложении административного наказания снижает значение деятельности уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Все это в значительной степени препятствует установлению в Российской Федерации режима законности и построению правового демократического государства. Данные обстоятельства не только не способствуют закреплению в оценках отдельной личности особого значения и ценности права, но и могут стать причиной формирования у правонарушителей убежденности в неэффективности производства по делам об административных правонарушениях в целом и, как следствие, безнаказанности в частности.
В современной науке административного права существует мнение о том, что завершающую стадию производства по делам об административных правонарушениях - исполнительную логичнее вывести за рамки производства и рассматривать отдельно, в качестве исполнительного производства. Подчеркивая данную мысль, Л.Л. Попов и В.В. Лазарев отмечают, что у данных производств разный предмет правоприменения и реализации правоприменительных актов. Кроме того, они отличаются процедурами деятельности и субъектным составом производств. Основным и обязательным субъектом производства по делам об административном правонарушении является уполномоченное должностное лицо, осуществляющее деятельность, направленную на расследование или рассмотрение дела по существу. При исполнении постановлений основным субъектом становится орган, должностное лицо, реализующее его. Исполняют вынесенные постановления часто другие органы.
Похожей позиции придерживается И.В. Панова. Она предлагает рассматриваемую стадию изучать абстрагированно от производства по делам об административных правонарушениях, указывая на то, что в ходе последнего отсутствует спор о праве, а решается вопрос о быстром и эффективном исполнении предписаний, закрепленных во вступившем в законную силу правоприменительном акте1.
Автономно от производства по делам об административных правонарушениях стадию исполнения постановлений рассматривает С.Л. Басов, основываясь на том, что не случайно правовое регулирование производства по исполнению постановлений выделено в самостоятельный V раздел КоАП РФ и рассмотрено за рамками производства по делам об административных правонарушениях2.
В поддержку положений о невозможности рассмотрения исполнения постановлений в рамках производства по делам об административных правонарушениях свои доводы приводит и А.А. Гараев. В частности, он указывает на то, что одним из главных отличий производства по исполнению постановлений от производства по делам об административном правонарушении является возможность его неоднократного начала, тогда как производство по делам об административных правонарушениях ведется всего один раз, по причине недопустимости повторной ответственности за одно и то же административное правонарушение3.
По мнению Н.Н. Цуканова, являющаяся доминирующей в научной литературе позиция о рассмотрении исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях как неотъемлемой стадии производства по делам об административных правонарушениях противоречит действующим нормам КоАП РФ и может являться основанием для ошибочного применения законодательства об административных правонарушениях1. Автор акцентирует внимание на том, что в текст закона не случайно введен термин «производство по исполнению постановления по делам об административных правонарушениях».
Исполнительное производство может быть начато только после вступления постановления о наложении административного наказания в законную силу. По всей видимости, из-за такой последовательности действий, необходимых для полной реализации нормы материального права, авторы включают «исполнение» в производство по делам об административных правонарушениях. Исполнение постановлений о наложении административных наказаний следует отнести к отдельному производству, поскольку в нем решаются самостоятельные задачи, отличающиеся от тех, которые стоят перед производством по делам об административных правонарушениях. Законодательством РФ регламентируется определенная процедура осуществления исполнения административных наказаний, что также дает основание для выделения его в особое производство2.
Учитывая изложенное, необходимо отметить, что данная позиция не является доминирующей в науке административного права. Многие ученые3 считают недопустимым рассматривать исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях за рамками производства по делам об административных правонарушениях. Подчеркивая важность данной стадии в целом для производства, необходимо отметить ее роль в воплощении при помощи административно-правовых мер социального назначения юридической ответственности, то есть именно реализация административного наказания есть та точка, в которой заключается завершение производства по делам об административных правонарушениях и воплощается в объективную действительность во всей своей полноте социальных функций административного права.
Подобной позиции придерживается и А.Л. Хавин. По его мнению, при решении вопроса об определении места стадии исполнения постановлений в производстве по делам об административных правонарушениях необходимо исходить из особого значения полного и своевременного исполнения административного наказания. Это, как считает автор, играет важную роль для самого производства и свидетельствует о необходимости рассматривать исполнение постановлений как его заключительную стадию1.
Думается, что рассматриваемую стадию производства можно представить как урегулированную нормами права деятельность уполномоченных должностных лиц, направленную на реализацию постановлений по делам об административных правонарушениях. Подобные сущностные характеристики являются свидетельством тому, что стадия исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях неразрывно связана со всем производством в целом. Характер данной связи необходимо определить как функциональный, что подчеркивает единство производства по делам об административных правонарушениях. Его можно рассматривать как неразрывный юрисдикционный процесс, сущность которого состоит в последовательной смене определенных стадий с целью решения установленных в ст. 24.1 КоАП РФ задач. Обеспечение исполнения вынесенного постановления, согласно указанной выше статье, является одной из предусмотренных административным законодательством задач, стоящих перед производством. Это, в свою очередь, подчеркивает необходимость рассмотрения исполнения постановления по делам об административных правонарушениях в качестве самостоятельной и обязательной стадии производства. В связи с этим справедливо утверждение А.П. Коренева, который определяет данную стадию как заключительный этап правоприменительной деятельности, отмечая, что его составляют действия, направленные на обеспечение практического исполнения решения, претворение административно-правовой нормы в жизнь1.
Очень емко и точно определяют значимость рассматриваемой стадии А.С. Дугенец и МЛ. Масленников, делая вывод о том, что исключение правовых действий и мер по исполнению постановлений о назначении административных наказаний из сферы производства по делам об административных правонарушений гипотетически и фактически приводит к разрыву единого правоприменительного процесса2.
Неоднозначной представляется позиция В.В. Головко и О.В. Терехова. С одной стороны, авторы рассматривают заключительную стадию производства по делам об административных правонарушениях как неотъемлемую составную часть последнего, наделяя ее, в свою очередь, такими качествами, как автономность и специфичность. С другой стороны, наличие таких черт, по их мнению, позволяет говорить об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях как об исполнительном производстве1.
