Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Банк России и центральные банки зарубежных стран как органы банковского контроля и надзора: сравнительно-правовой анализ
1. Правовая природа Центрального банка Российской Федерации 18
2. Банковское регулирование и контроль в Соединенных Штатах Америки 27
3. Регулирующие и надзорные функции Центрального банка Российской Федерации и зарубежных государств: сравнительно правовой анализ 39
Глава 2. Контрольные полномочия Центрального Банка Российской Федерации и зарубежных центральных банков в контексте становления и развития финансового мегарегулятора
1. Контрольные полномочия центральных банков и мегарегуляторов в зарубежных государствах (на примере Великобритании, Германии, Австрии) 74
2. Формы и методы внутреннего и внешнего банковского контроля и надзора 117
3. Меры воздействия Банка России на кредитные организации и пути повышения эффективности банковского контроля и надзора в условиях формирования мегарегулятора 127
Заключение 144
Список использованных источников и научной литературы
- Банковское регулирование и контроль в Соединенных Штатах Америки
- Регулирующие и надзорные функции Центрального банка Российской Федерации и зарубежных государств: сравнительно правовой анализ
- Формы и методы внутреннего и внешнего банковского контроля и надзора
- Меры воздействия Банка России на кредитные организации и пути повышения эффективности банковского контроля и надзора в условиях формирования мегарегулятора
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие для устранения последствий мирового финансового кризиса осуществляется реформирование банковского контроля и надзора. В связи с этим существует необходимость создания эффективной правовой основы, позволяющей наиболее оптимальным образом урегулировать сферу надзора за банковским сектором и за финансовыми рынками.
Актуализируют тематику исследования дискуссии о создании интегрированного регулятора (мегарегулятора), о границах контрольных полномочий центральных банков в этом мегарегуляторе.
Глобализация, развитие международных принципов банковского надзора, практика банковского надзора других государств, несомненно, оказывают влияние на динамику аналогичных процессов в Российской Федерации. Наряду с этим происходит обобщение принципов банковского регулирования и надзора под влиянием глобализации, однородности целей и задач, стоящих перед центральными банками различных государств.
Новизну самой постановке данного вопроса придают процессы, протекающие в сфере противодействия финансированию терроризма. Россия также активно включилась в международные процессы в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
В этой связи необходимо принять оптимальное решение проблемы соотношения публичного и частного в банковском регулировании и надзоре; обеспечения единства финансовой системы, единства контрольной системы для всей финансовой системы страны, включая банковский сектор, как элемент - сферу страхования, а также рынок ценных бумаг.
Именно в такой плоскости рассматриваются проблемы контрольных полномочий и надзорной деятельности центральных банков в современной юридической литературе.
Во всех экономически развитых государствах регулирование банковской деятельности имеет приоритетное значение. В большинстве стран банковский надзор рассматривается как одна из важнейших функций центрального банка.
Более чем двадцатилетний период развития новой банковской системы в России, накопленный опыт в области банковского регулирования и надзора позволяет подвести определенные промежуточные итоги, сделать промежуточные выводы на начальном этапе функционирования мегарегулятора, внедрения принципов «Базель III».
На усиление интереса к вопросам банковского надзора, статусных характеристик Центрального Банка РФ оказывают влияние качественные изменения в финансовой системе, осознание государствам и сферой бизнеса сложности задач, связанных с обеспечением финансовой безопасности в банковской сфере.
В наши дни вопросы контроля и надзора в банковской сфере находятся в центре внимания российской общественности, государственных деятелей, и являются предметом дискуссий ученых.
В июле 2013 года был принят Федеральный закон № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (Закон о мегарегуляторе.) Центральному банку передаются полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам. В связи с этим, были внесены изменения более чем в 40 федеральных законов.
Хронологический анализ демонстрирует некоторое смещение акцентов в данном направлении.
20 января 2007 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись парламентские слушания, в ходе которых представители органов власти и банковского сообщества обсуждали проблемы совершенствования надзора в банковской сфере. Уже тогда, не затрагивая концептуальные вопросы (функции банковского надзора в России осуществляет Центральный банк), бывший Председатель Центрального банка РФ, Сергей Игнатьев подчеркнул на съезде Ассоциации российских банков, что основным является вопрос о качестве банковского надзора, исполняемого данным ведомством.
Через 5 лет, в 2012 году, вопрос был поставлен в иной плоскости - о необходимости создания мегарегулятора путем слияния полномочий Центрального банка РФ и Федеральной службы по финансовым рынкам, что, по мнению инициаторов данного проекта, открывает новые возможности банковского надзора.
Аналогичные процессы происходят и в зарубежной банковской практике, что вызывает необходимость не только изучения, но и внедрения наиболее перспективных решений, позволяющих снизить возможность вероятных рисков и их последствий.
Институт банковского права является комплексным, интегрирующим конституционно-правовые, административно-правовые, финансово-правовые, гражданско-правовые нормы. Вместе с тем, административно-правовой аспект неразрывно связан с двумя другими аспектами данной междисциплинарной темы. Речь идет об административно-правовом статусе Центрального Банка РФ и проблеме банковского надзора. Необходимо уточнить выводы дискуссий, которые периодически возрождаются в науке административного права о соотношении понятий «контроль» и «надзор».
Актуальность административно-правового исследования указанных выше проблем предопределена также возрастающей необходимостью обеспечения финансовой безопасности банковских операций и действия всей кредитной системы государства. Таким образом, в этих принципиально новых условиях не вызывает сомнения, что тема контрольных полномочий Центрального банка РФ, совершенствования нормативно-правовой основы банковского регулирования и надзора, процедур принятия и реализации надзорных решений является актуальной.
Степень разработанности научной проблемы. Различные проблемы банковского права становились объектом изучения в трудах Братко А.Г., Викулина А.Ю., Вишневского А.А., Голубева С.А., Горбуновой О.Н., Губина Е.П., Дорониной Н.Г., Емелина А.В., Ефимовой Л.Г., Ерицян А.В., Жилинского С.Э., Максимова М.В., Мишальченко Ю.В., Новоселовой Л.А., Степанова П.В., Тосунян Г.А., Шерстобитовой А.Е.
Линников А.С. исследовал вопросы правового регулирования банковской деятельности и банковского надзора в Европейском Союзе. В этом же направлении работали такие авторы, как Капустин А.Я., Кашкин С.Ю., Козлов А.А., Чегранец Е.А.
Комплексный анализ банковских отношений проведен в трудах Ефимовой Л.Г.
Исследование правового регулирования банковской деятельности в парадигме частного права проведено Сухановым Е.А. Этот же аспект, но в парадигме предпринимательского права исследовал Олейник О.М.
Структурно-функциональные основы деятельности зарубежных центральных банков проанализированы в трудах Московкиной Л.А., Полякова В.П. В трудах Столяренко В.М. проведен сравнительный анализ основных функций центральных банков в России и за рубежом.
В конце 90-х годов прошлого столетия на страницах периодических изданий появились аналитические и реферативные материалы по вопросам банковского надзора.
Огромный вклад в анализ закономерностей становления и развития банковского права внес Эриашвили Н.Д.
Вопросы, связанные с правовым регулированием контроля и надзора в сфере банковской деятельности, нередко становились объектом научного анализа в кандидатских и докторских диссертациях, в частности, были защищены диссертации Черниковой Е.В., Башмаковой Т.В., Ерицян А.В., Максимовым М.В., Прокошиным М.С., и др.
На Западе широко исследуются проблемы банковского надзора и контроля. Так, в трудах G.A.Penn, A.M.Shea, A.Arora проанализированы вопросы национального банковского законодательства Великобритании.
Вместе с тем, комплексный анализ правового статуса центрального банка в единстве с исследованием надзорной функции в сравнительно-правовом ключе с учетом последствий мирового финансового кризиса до сих пор на монографическом уровне не предпринимался.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности Центрального Банка РФ (Банка России), а также в процессе реформирования всей системы публично-правового воздействия на деятельность, отчетность, финансовую политику подконтрольных банков.
Предмет исследования составляет административное законодательство в данной предметной области, регламентирующее контрольно-надзорную деятельность Центрального банка РФ; нормативы пруденциального банковского надзора; материалы судебной практики.
При написании работы исследовалось международные правовые акты, регулирующие осуществление контроля и надзора в банковской сфере, в частности, документы , содержащие методические рекомендации в области банковского регулирования.
Цель диссертационного исследования - изучить принципиальные схемы организации банковского контроля и надзора в различных государствах, назначение центральных банков, функции по регулированию и надзору в динамической и сравнительно-правовой перспективе. На основе полученных данных выработать модель государственного надзора за деятельностью кредитных операций, применимую к Российской Федерации в условиях усиления противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
- синтезировать и уточнить понятийный аппарат, характеризующий контрольно-надзорную деятельность Центрального банка Российской Федерации с учетом новейших достижений отечественной и зарубежной правовой науки, целей и принципов банковского надзора;
- получить и обобщить результаты комплексного анализа видовых характеристик надзора, включая общий, пруденциальный надзор за соблюдением нормативов, выявить и обобщить их отличительные особенности;
- провести сравнительно-правовой анализ надзорных органов центральных банков разных государств;
- рассмотреть иерархию и структуру надзорных органов в сравнительно-правовом ключе; их задачи и объем полномочий;
- провести сравнительно-исторический анализ санкций и мер воздействия на кредитные организации;
- провести критическую оценку органов банковского надзора, указав на пересекающиеся и неохваченные области надзора;
- выработать на основе проведенного исследования научно обоснованные предложения по уточнению понятийного аппарата и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организации надзорной деятельности в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования являются научные методы познания общественных процессов: системный, диалектический, структурно-функциональный, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический метод, метод толкования. Использовались методы аналитической юриспруденции для понимания интерпретации функций банковского надзора в трудах современных российских и зарубежных правоведов; применялся комплексный подход к исследованию природы и сущности центральных банков, иерархии надзорных органов, специфики различных видов надзора. Основу исследования составляет комплексный подход. Помимо этого, был применен статистический метод анализа, благодаря чему, удалось получить достоверные результаты, основанные на данных официальной статистики.
Теоретической основой в данной работе выступают концептуальные положения отечественной и зарубежной доктрины административного и финансового права; научные труды по пруденциальному надзору; эмпирические и статистические данные, полученные международными финансовыми и банковскими институтами.
В теоретическом плане основу изучения вопросов правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере составили труды таких ученых, как Агарков М.М., Беляков А.А., Гейвандов Я.А., Грачева Е.Ю., Ерпылева Н.Ю., Ефимова Л.Г., Пекарева М.В., Симановский А.С., Тосунян Г.А., Химичева Н.И. и др.
Нормативной базой исследования явились: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, регламентирующие институциональные рамки банковского надзора и деятельности Центрального банка Российской Федерации: федеральное законодательство о банках и банковской деятельности; о банкротстве и реструктуризации банковских организаций. В работе использованы результаты анализа отдельных Инструкций и Положений Центрального банка РФ. В работе использовано зарубежное законодательство о центральных банках США, Великобритании, Австрии, Германии, других государств; документы .
Эмпирическую базу диссертации составили Отчеты центральных банков различных государств; доклады, руководства по проведению банковского надзора; аналитические и экспертные материалы, доклады Всемирного банка, Отчеты Председателя Центрального банка Российской Федерации.
Диссертантом принимались во внимание также различные издания Банка России: «Вестник Банка России», «Бюллетень банковской статистики», Годовые отчеты Банка России, Отчеты о развитии банковского сектора и банковского надзора; обзоры финансовой стабильности.
В работе использованы Выступления Председателя Банка России Набиуллиной Э.С., а также бывшего Председателя Центрального банка РФ Игнатьева С.М.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертантом рассмотрены контрольные полномочия Центрального Банка Российской Федерации в контексте становления и развития моделей мегарегуляторов в различных правовых системах. Автором охарактеризованы модели контрольных полномочий центральных банков в странах с автономной системой банковского надзора (США, Китай); в странах с единой системой мегарегулятора (Сингапур, Норвегия, Канада, Дания), и в странах со смешанной системой мегарегуляторов.
Рассмотрены концептуальные основы формирования моделей банковского регулирования и контроля в Российской Федерации, в Соединенных Штатах Америки и в Европейском Союзе.
Представлены национальные приоритеты развития контрольных полномочий в контексте финансовой безопасности, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (Российская Федерация); защиты интересов конечных потребителей финансовых услуг (Германия); предотвращения рисков, финансовых угроз; стабильности финансовой системы; защиты прав потребителей (Европейский Союз).
На основе использования судебной и административной практики в указанной сфере, а также данных статистики, дана характеристика применяемых мер ответственности в сфере банковского контроля в крупнейших регионах мира.
На защиту диссертантом были вынесены следующие положения, они сформулированы в диссертационном исследовании:
-
Представлена авторская классификация зарубежных моделей банковского контроля и надзора:
Первая модель – это модель независимого банковского надзора, сложившаяся в США и в Китае. Она характеризуется тем, что банковский контроль осуществляется вне формирования каких-либо мегарегуляторов, центральными банками данных государств.
Особенностью второй модели является формирование на базе центральных банков единого финансового регулятора. Такая модель существует в Сингапуре, Норвегии, Канаде, Дании, Великобритании, Германии, Австрии и других государствах.
Третья модель – это гибридная модель, когда банковский надзор сохраняет относительную самостоятельность в структуре многоуровневого мегарегулятора, который включает также подразделения по финансовому и страховому надзору.
-
Для совершенствования системы банковского контроля в Российской Федерации, построения системы надзора, ориентированной на различные риски, необходимо внедрять международный опыт. Разумеется, при этом необходимо учитывать особенности организации и функционирования российского рынка банковских услуг.
С этой целью необходимо вводить новые подходы и направления к реализации методических рекомендаций .
Имеется в виду совершенствование надзора с целью предотвращения крупных потерь банковского капитала; учета кредитных, рыночных и операционных рисков (Базель II), а также учета требований Базеля III, вытекающих из уроков глобального финансового кризиса.
-
Ввиду того, что законодатель не дает определения такой деятельности как «пруденциальный банковский надзор», диссертант автор предлагает авторское определение данного понятия.
Предлагается определять пруденциальный надзор как регулятивную деятельность Центрального банка Российской Федерации, которая заключается в установлении лимитов и ограничений, а также перечня и порядка мер воздействия на кредитные организации за нарушение пруденциальных норм, с целью обеспечения устойчивости кредитных организаций и защиты интересов вкладчиков.
Пруденциальные нормы – это все те нормативы и обязательные требования, которые устанавливаются законом и Банком России для кредитных организаций в целях обеспечения надежности, ликвидности и платежеспособности, управления банковскими рисками, защиты интересов акционеров и вкладчиков.
-
Одной из основных проблем эффективности банковского контроля является обеспечение достоверности предоставляемой кредитными организациями в Центральный банк РФ отчетности.
Для совершенствования механизма выявления проблемных кредитных организаций территориальные учреждения Банка России должны обеспечивать контроль за достоверностью получаемой информации.
Этого можно достигнуть путем анализа проблемных аспектов деятельности кредитной организации (резкие изменения показателей, негативную информацию о деятельности кредитной организации, неудовлетворительные оценки результата работы кредитной организации по системе ранней диагностики Банка России и т. д.).
-
Одним из сложных моментов в контрольной деятельности Центрального Банка РФ является несовершенство законодательной и нормативной базы инспектирования. Огромную роль в инспекционной деятельности играет адаптационно-аналитическое обеспечение, для чего необходимо налаженное взаимодействие различных подразделений.
Необходимо установить единые требования к актам проверки. И решить вопрос о том, должны ли в них констатироваться только факты выявленных недостатков и нарушений, или они должны иметь ярко выраженную аналитическую направленность.
-
Другим проблемным вопросов контрольной деятельности Банка России является запаздывание реагирования по результатам проверки.
Для решения данной задачи необходимо совершенствовать эффективность документооборота в Банке России, а также отслеживать нарушения, допущенные кредитными организациями в реальном времени, а не в прошлые периоды деятельности.
Помимо этого территориальным учреждениям Банка России следует регулярно проводить анализ эффективности применяемых к кредитным организациям мер воздействия и обеспечивать их своевременный пересмотр в зависимости от изменения финансового положения и условий работы кредитной организации.
-
Законодательством в сфере банковской деятельности не установлена обязанность Банка России и кредитных организаций проводить анализ источников денежных средств, вкладываемых в уставные капиталы кредитных организаций, на предмет законности их образования, что не ограничивает допуска криминальных доходов в банковскую сферу.
Действующие законодательные акты нуждаются в доработке в целях недопущения денежных средств, добытых преступным путем, в банковскую систему России.
Представляется целесообразным создание системы мер воздействия на кредитные организации за нарушение соответствующего законодательства. Речь идет о санкциях к кредитным организациям за нарушение Федерального закона № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Статья 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает наказание банков в виде штрафа в размере от 0,1 до 1% минимального уставного капитала до отзыва лицензии.
Необходимо определить, какие конкретные меры воздействия к банкам будут применяться за несоблюдение Федерального закона № 115-ФЗ.
-
Автору представляется целесообразным обязать банки предоставлять отчетность по соблюдению законодательства в области противодействия легализации (отмыванию) доходов полученных преступным путем.
Речь идет о документарном надзоре как форме банковского надзора, в данном случае на предмет наличия адекватной системы внутреннего контроля в кредитных организациях.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Результаты работы докладывались на Всероссийской конференции, проведенной в СКФУ (г. Ставрополь) 18-22 марта 2013 года.
По теме диссертационного исследования опубликовано четыре статьи, из них две в рецензируемых научных журналах.
Структура работы и ее содержание обусловлены предметом, основными целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Банковское регулирование и контроль в Соединенных Штатах Америки
Центральный банк занимает особое место в банковской системе Российской Федерации, поскольку является главным банком государства и в связи с этим наделен особым правовым статусом.
Правовое положение Центрального банка РФ - это его правовой статус в различных правоотношениях с его участием, содержание которого выражается совокупностью прав и обязанностей, направленных на выполнение поставленных перед ним целей и задач.
Центральный банк РФ является главным денежно-кредитным органом государства, что обязывает данный орган при решении вопросов, отнесенных к его ведению, руководствоваться в первую очередь публичными интересами деятельности государства, координировать свою деятельность с деятельностью иных органов государства, а в определенных случаях оказывать им непосредственное содействие.
Отнесение установления правового статуса Центрального банка РФ к исключительному ведению федерального центра означает и наличие особого законодательного порядка изменения его правового положения, целей деятельности, функций и полномочий. Подобные изменения могут вноситься или в качестве поправок к Конституции Российской Федерации, или в качестве иного законодательного акта федерального уровня, но только в случаях, прямо предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Эффективность выполнения Банком России его основной конституционной функции - защиты и обеспечения устойчивости рубля, предопределяет стабильность и развитие гражданского оборота в стране. Это обусловливает необходимость точного определения правового положения Банка России, как в публично-правовом, так и в частноправовом аспекте.
Проблема правового статуса Банка России является одной из самых дискуссионных проблем в юридической науке в настоящее время. В частности поднимаются следующие вопросы: можно ли считать Банк России юридическим лицом (тогда к какой организационно-правовой форме его можно отнести); может ли Центробанк РФ быть отнесен к числу органов государственной власти?
Действующее законодательство прямо не определяет статус Центрального банка РФ и не отражает его местоположение в системе разделения властей.
Однако анализ Конституции РФ позволяет рассматривать Центральный банк РФ в качестве самостоятельного звена государственной власти Российской Федерации.
Согласно п.2 ст.75 Конституции защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти1.
Основное предназначение Центрального банка РФ в финансовой системе государства также установлено Конституцией РФ, ч.1. ст.75 которой относит к исключительной компетенции Центрального банка РФ осуществление денежной эмиссии. Названная конституционная норма согласуется с положениями ст. 71 Конституции РФ и основывается на них. Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики. На основе сопоставления положений Основного Закона страны, возможно, обосновать вывод о наделении посредством делегирования Центрального банка РФ одной из функций федерального центра и, как следствие, правомерность его включения в систему органов государственной власти федерального уровня.
Центральный банк РФ является одним из органов государства, но не входит ни в одну из известных («классических») ветвей власти. Данный вывод основывается на положении п.1. ст. 11 Конституции РФ, согласно которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации .
Конституция РФ предоставляет Центральному банку РФ определенную независимость деятельности от иных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем независимость Центрального банка РФ имеет конституционно установленные пределы, которые конкретизированы федеральным законодательством и могут быть подвергнуты какому-либо изменению только посредством внесения поправок в действующее законодательство нормативными правовыми актами соответствующей юридической силы. Пределы независимости Центрального банка РФ объясняются его включенностью в общую систему государственных финансово-кредитных органов.
В соответствии с абзацем 2 ст.1 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
По мнению Бычкова А.И. «из буквального толкования вышеприведенных норм следует, что законодатель косвенно отнес ЦБ РФ к органам государственной власти РФ» .
Следует также особое внимание уделить нормативным актам Банка России, которые в соответствии со ст.7 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» имеют сходный с актами федеральных органов исполнительной власти РФ и правовой режим.
Они обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Регулирующие и надзорные функции Центрального банка Российской Федерации и зарубежных государств: сравнительно правовой анализ
Проблема мегарегулятора, объединяющего руководящие начала в области банковского и финансового надзора - злободневная повестка дня для современной российской действительности в связи с последними законодательными инициативами в данной области.
Поэтому интерес к опыту зарубежных государств в данной области вполне оправдан.
Главный импульс академических дискуссий по поводу объединенного надзора за предоставлением финансовых услуг был задан, как известно, в Великобритании1. Там мегарегулятор был создан в 1998 году, когда в стране было объявлено о создании Агентства по финансовым услугам.
Справедливости ради отметим, что пионерами в этой области были небольшие государства Северной Европы, Норвегия (1986 год), Исландия и Дания (1988 год), Швеция (1991 год). Однако Великобритания — это первая большая европейская страна, которая пошла по пути слияния банковского надзора и контроля за финансовыми и страховыми рынками. В современной литературе констатируется уже вторая попытка введения мегарегулятора в Великобритании.
Эти процессы стали катализатором аналогичных процессов в других странах.
К этой проблеме проявляется интерес не только со стороны различных государств, но и авторитетных международных организаций. Самая важная в этой связи проблема - как одновременно и наиболее оптимальным образом структурировать этот сложный надзор и за банковским сектором, и за финансовыми рынками.
Немало вопросов возникает и в связи с необходимостью моделирования разумной правовой основы, лежащей в основе регулятивного процесса.
Проведем краткий экскурс в область институциональных решений в тех странах, в которых уже накоплен определенный практический опыт в данной области .
Даже самый поверхностный анализ демонстрирует, что за прошедшие годы системы финансового регулирования и надзора интегрировались . Сформировались зоны четкой и дифференцированной ответственности в сфере банковских услуг, рынка ценных бумаг, а также и в страховом секторе.
Если суммировать процессы, происходящие в мире, то можно обнаружить, по крайней мере, две противоположные тенденции.
Первая тенденция сложилась в тех странах, где существуют относительно обособленные зоны правовой регламентации банковских и финансовых отношений; обособленные организационно-правовые решения. Законодательство в сферах банковского и финансового регулирования развиваются параллельно. В определенных случаях возникает необходимость их координации; синхронизации принятия отдельных поправок.
До недавнего времени таким именно образом развивалось российское законодательство. Законодательство о банках и банковской деятельности включало в себя сегмент, связанный с банковским регулированием и банковским надзором. Принимались институциональные решения, направленные на совершенствование банковского надзора.
Одновременно с этим развивалось законодательство о рынке ценных бумаг, принимались организационно-правовые решения в связи с необходимостью совершенствования регулятора этого сегмента законодательства.
Вместе с тем, стремительно развивается вторая тенденция, связанная с созданием мегарегуляторов, которые интегрируют в себе и банковский, и финансовый надзор .
Как известно, с 1 сентября 2013 года Федеральным законом от 23.07.2013 N 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» на Банк России возложены функции мегарегуляторов финансовых рынков .
Даже обычное просматривание каталогов литературы в этой области убеждает в том, что европейские исследователи активно изучают обе тенденции, уделяют пристальное внимание и второму подходу.
С одной стороны, ученые обращают внимание, что пока, конечно же, нет достаточного опыта функционирования объединенных агентств.
Как следствие, нет завышенных ожиданий в отношении такого рода аналитических работ. Действительно, без достаточной эмпирической базы слишком сложно и ненадежно пытаться моделировать оптимальную структуру т мегарегуляторов.
Формы и методы внутреннего и внешнего банковского контроля и надзора
Отзыв лицензии производится Центральным банком России в соответствии с федеральными законами «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», положением «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации» от 2 апреля 1996 года № 264 с изменениями от 28 мая 2002 года № 1154-У и указаниями Банка России.
Данное решение оформляется Приказом Центрального банка на основании ходатайства Главного территориального управления Центрального банка или Центрального операционного управления. Кроме того, основанием для издания Приказа могут стать решение Совета директоров Центрального банка РФ или соответствующие предложения структурных подразделений Банка России.
Статья 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» содержит перечень случаев, при которых Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций. В частности, лицензия отзывается в случае неисполнения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись меры воздействия, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Административный департамент Банка России не позднее следующего рабочего дня после даты подписания Приказа Банка России об отзыве лицензии направляет Приказ Банка России всем территориальным учреждениям Банка России, а также Государственному таможенному комитету Российской Федерации (при отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление операций со средствами в иностранной валюте).
Территориальные учреждения Банка России в двухдневный срок доводят содержание Приказа Банка России до сведения всех кредитных организаций, расположенных на подведомственной территории. В день получения Приказа Банка России территориальное учреждение Банка России по местонахождению кредитной организации, у которой отозвана лицензия, направляет ей в официальном порядке текст Приказа. Не позднее 15 дней после даты подписания Приказа Банка России об отзыве лицензии кредитная организация возвращает в территориальное учреждение Банка России оригинал лицензии на осуществление банковских операций. Банк России в недельный срок публикует сообщение об отзыве у кредитной организации лицензии в «Вестнике Банка России». Департамент внешних и общественных связей Банка России в недельный срок дает сообщение в прессе об отзыве у кредитной организации лицензии, а территориальное учреждение Банка России по месту расположения кредитной организации и ее филиалов - в местных средствах массовой информации. После издания приказа Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии она не вправе совершать банковские операции, предусмотренные лицензией, за исключением некоторых положений. При отзыве лицензии в целях защиты интересов кредиторов, в том числе вкладчиков, Банк России вправе назначить в кредитную организацию (филиал) своего уполномоченного представителя. Деятельность уполномоченного представителя Банка России регулируется нормативными актами Банка России и прекращается с момента создания ликвидационной комиссии или назначения арбитражного управляющего (ликвидатора)» . В соответствии со статьей 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» отзыв лицензии на осуществление банковских операций Центральным банком у кредитной организации порождает ряд правовых последствий. Кредитная организация, у которой отозвана лицензия, не вправе заключать и осуществлять какие-либо сделки до момента создания ликвидационной комиссии или назначения арбитражным судом конкурсного управляющего, за исключением таких сделок, как коммунальные и эксплуатационные платежи, выплата выходных пособий и оплата труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту), и должна совершать их в пределах сметы расходов, согласуемых с Банком России либо с его уполномоченным представителем.
Новое направление деятельности финансового и банковского надзора - выявление всех форм легализации (отмывания) преступных доходов в банках, а также в небанковских кредитных и финансовых учреждениях. В странах с развитой рыночной экономикой такая работа началась с середины 80-х годов прошлого века. Специальные законодательные акты по этой проблеме были приняты во многих ведущих странах мира: в США (1986 г.), во Франции (1992-2001 г.), в Италии (1991 г.). Активизация этой деятельности обусловлена инициативами международных организаций по созданию национальных и транснациональных систем борьбы с легализацией доходов полученных преступным путем.
Масштабы капиталов, находящихся в настоящее время в незаконном обороте, оцениваются в 0,5 - 1,5 трлн. дол. (2-5% мирового валютного валового продукта) , что представляет серьезную угрозу стабильности мировой экономики и безопасности отдельных государств. По данным силовых структур, совокупный оборот нелегальных денег в российской экономике оценивается примерно в 220 млрд. дол . Значительную часть таких операций составляют банковские операции.
Меры воздействия Банка России на кредитные организации и пути повышения эффективности банковского контроля и надзора в условиях формирования мегарегулятора
В заключении диссертационного исследования необходимо подвести итоги выполненной работы и определить возможные направления дальнейшей деятельности Центрального банка Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации происходят активные процессы построения новой банковской системы и правового регулирования деятельности кредитных организаций. Это обусловлено необходимостью создания рыночного механизма экономики и приведения управления народным хозяйством в соответствие с современными мировыми стандартами.
Банковская система является мощным инструментом структурной политики и регулирования экономики, осуществляемой путем перераспределения финансов, капитала в форме банковского кредитования инвестиций, необходимых для предпринимательской деятельности, создания и развития производственных и социальных объектов. Находясь в центре экономической жизни, банки опосредуют связи между всеми сферами народного хозяйства и населением. Роль коммерческих банков несомненно велика в обеспечении расчетов, кредитовании. Выполнение банками многочисленных функций — от обслуживания различных экономических агентов до эмиссии денег - в немалой степени зависит от установленных юридических норм и правил, регулирующих деятельность банков и других кредитных учреждений.
В силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере финансовой деятельности государства существует банковский контроль, который является одним из важных элементов государственного финансового контроля.
Эффективная система контрольно-надзорной деятельности государства в банковской сфере определяет четкие обязанности и задачи каждого агентства, вовлеченного в надзор за банками. Каждое из таких агентств должно обладать операционной независимостью и располагать достаточными ресурсами.
Включение Российской Федерации во многие международные программы по повышению эффективности деятельности банковского контроля и надзора, должно оказать положительное влияние на развитие данного института. В частности, реализация принципов Базельского комитета по банковскому надзору позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере, результатом чего должно стать укрепление стабильности банковского сектора, улучшение общих условий развития банковской деятельности в Российской Федерации.
Банковский контроль обеспечивается путем постоянного наблюдения за финансовым состоянием кредитных организаций и проведением в них инспекционных проверок на предмет соответствия их учредительных документов, финансово-хозяйственной деятельности, а также деятельности по осуществлению ими банковских операций действующим указаниям и инструкциям Банка России.
Существенное значение для формирования надлежащей правовой базы имеет Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
С 1 сентября Российская Федерация стала относиться к числу государств, в которых функционирует мегарегулятор всего финансового рынка.
В июле 2013 года был принят Федеральный закон № 251 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (Закон о мегарегуляторе.) Центральному банку передаются полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам. В связи с этим, были внесены изменения более чем в 40 федеральных законов.
Помимо надзора над коммерческими банками в функции мегарегулятора будет входить контроль за небанковскими финансовыми организациями, включая страховые компании, пенсионные фонды, брокерские компании, микрофинансовые организации.
По словам министра финансов Российской Федерации - Силуанова А.Г., «в российском банковском секторе уже налажена система надзора, причем достаточно эффективно. Что касается надзора за другими институтами финансового сектора, то эффективность еще не такая высокая.
Поэтому мы считаем, что лучше сконцентрировать этот надзор на базе уже эффективного института. В данном случае - Банка России, присоединив туда функции, которые сегодня осуществляет Федеральная служба по финансовым рынкам. И на базе Банка России создать единый мегарегулятор, который смог бы осуществлять единый надзор за всеми финансовыми структурами» .
Вопрос о создании мегарегулятора в Российской Федерации спорный, однако, можно выделить ряд преимуществ:
Страховой рынок будет урегулирован столь же жестко, как сейчас регулируется банковский. Это сокращает риск банкротства страховых компаний и повышает шансы потребителей отстоять свои интересы в случае конфликта со страховщиками. Должно сократиться число чиновников, надзирающих за финансовым рынком. Банк России вберет в себя все ведомства, которые занимались этим ранее. Фондовый рынок также окажется подвержен более серьезному контролю. Банк России - структура, находящаяся вне правительственной вертикали. Соответственно, и мегарегулятор, скорее всего, останется независимой от правительства структурой - как в большинстве развитых стран. Появление финансового мегарегулятора возможно станет катализатором законодательно-нормативного процесса и поспособствует развитию эффективного финансового рынка в России.
На сегодняшний день в Российской Федерации многие законы либо не принимаются годами, либо так и остаются в качестве проектов. Пока в нашем государстве нет ни регулирования взимания долгов, ни процедуры личного банкротства, ни узаконенного института финансового омбудсмена, ни отлаженных возможностей для среднего класса участвовать в инвестициях, в фондовом рынке.
Устранение указанных недостатков требует дальнейшего углубления банковской реформы, которая выдвигает на первый план радикальную структурно-функциональную перестройку верхнего уровня кредитно-банковской системы.
Таким образом, лишь целенаправленное осуществление комплекса мер может привести к формированию системы эффективного банковского контроля, совершенствованию правовой основы банковской деятельности, что в свою очередь приведет к укреплению финансовой системы всего государства.
