Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая регламентация статуса Центрального банка Российской Федерации как органа валютного регулирования и валютного контроля
1. Понятие, сущность и назначение валютного регулирования и . валютного контроля
2. Основные этапы становления и развития правовой основы валютного , регулирования и валютного контроля в Российской Федерации
3. Центральный банк Российской Федерации в системе органов и агентов валютного контроля
4. Система правообеспечения деятельности Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений
Глава 2. Правовое обеспечение валютного контроля, осуществляемого территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации
1. Организационно-правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области валютного контроля
1.1. Общая характеристика нормативной базы и полномочий территориальных учреждений Банка России по осуществлению валютного контроля
1.2. Полномочия территориальных учреждений Банка России по проведению проверок кредитных организаций по вопросам соблюдения валютного законодательства
1.3. Полномочия территориальных учреждений Банка России по рассмотрению отчетности кредитных организаций по валютным операциям
1.4. Полномочия территориальных учреждений Банка России по контролю за совершением валютно-обменных операций
1.5. Полномочия территориальных учреждений Банка России по выдаче разрешений на совершение валютных операций 113
2. Правовые проблемы применения территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации санкций за нарушения валютного законодательства Российской Федерации 120
3. Деятельность территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации по обобщению практики применения законодательства о валютном регулировании и валютном контроле 136
4. Актуальные правовые вопросы взаимодействия территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации с правоохранительными и контролирующими органами по вопросам валютного контроля (на примере территориального учреждения Банка 144
России в Саратовской области) 151
Заключение 156
Список использованной литературы
- Основные этапы становления и развития правовой основы валютного , регулирования и валютного контроля в Российской Федерации
- Система правообеспечения деятельности Центрального банка Российской Федерации в области валютных правоотношений
- Полномочия территориальных учреждений Банка России по проведению проверок кредитных организаций по вопросам соблюдения валютного законодательства
- Полномочия территориальных учреждений Банка России по выдаче разрешений на совершение валютных операций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изменение социально-политического и экономического курса развития России в конце 80-х -начале 90-х г.г. XX века, переход к рыночным отношениям и свободному предпринимательству обусловили развитие валютного рынка и валютных
I отношений. В качестве субъектов валютных отношений стали выступать юридические лица, получившие возможность осуществления внешнеэкономической деятельности, в определенной мере - физические лица, которым было предоставлено право иметь в собственности валютные ценности и распоряжаться ими по своему усмотрению, а также кредитные организации - уполномоченные банки, в функции которых было включено проведение валютных операций при наличии соответствующей лицензии Центрального банка Российской Федерации. Последующие демократические преобразования, осознание и частичная реализация идеи интеграции России в мировое сообщество сделали эти процессы необратимыми и значительно активизировали их. Время валютной монополии государства и осуществления международных расчетов на основе государственных планов ушло в прошлое. На повестку дня встали вопросы регулирования валютного рынка и валютных отношений, которые приобрели особую значимость для обеспечения дальнейшего развития российской экономики и других сфер общественной жизни. Поскольку свобода не означает вседозволенности, порядок обращения иностранной валюты на отечественном рынке подвергся строгой регламентации. Конституция Российской Федерации провозгласила законным средством платежа только национальную валюту - рубль, а на Центральный банк Российской Федерации были возложены задачи по его защите и обеспечению устойчивости.
Дальнейшее развитие законодательства шло по пути упорядочения валютных отношений и установления дисциплины на валютном рынке. С помощью правовых средств был определен порядок проведения валютных операций физическими и юридическими лицами, введен обязательный контроль государства в лице уполномоченных им органов за соблюдением этого порядка. Такой контроль, имеющий целью обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций, осуществляется Центральным банком Российской Федерации и его территориальными учреждениями (главными управлениями и национальными банками), а также другими органами и агентами валютного контроля. Центральный банк Российской Федерации контролирует проведение валютных операций уполномоченными банками, взаимодействует с иными органами валютного контроля в пределах их компетенции и обеспечивает взаимодействие с ними уполномоченных бацков как агентов валютного контроля. Поэтому научное осмысление деятельности Центрального банка Российской Федерации по валютному контролю, осуществляемой его территориальными учреждениями в субъектах Российской Федерации, является весьма актуальным и имеет важное теоретическое и практическое значение. Необходимость исследования соответствующих полномочий территориальных учреждений Банка России в определенной мере диктуется несовершенством законодательной базы их реализации, что существенно осложняет практическую работу по осуществлению контроля за проведением валютных операций.
Актуальность заявленной темы исследования обусловлена также и развернувшейся в последнее время дискуссией о том, насколько в современных условиях принципиально необходим валютный контроль, и не стоит ли российскому государству отказаться от данного вида контрольных полномочий.
Степень разработанности проблемы исследования. В связи с тем, что валютный рынок и валютные правоотношения в их современном виде стали складываться относительно недавно, проблемы валютного регулирования и валютного контроля в юридическом плане изучены и освещены крайне недостаточно. Значительно большее внимание им уделялось в экономической теории.
На сегодняшний день специальных исследований, непосредственно посвященных анализу правовых проблем валютного регулирования и валютного контроля Центрального банка Российской Федерации, в частности его территориальных учреждений, в рамках юридической науки, в том числе t науки финансового права, практически нет. Ряд ученых - юристов затрагивали их в своих исследованиях, посвященных Центральному банку Российской Федерации (A.M. Асадов, В.А. Белов, Н.М. Бородина, А.Г. Братко, А.Ю. Викулин, ЯЛ. Гейвандов, С.А. Голубев, А.Г. Гузнов, Л.Г. Ефимова, Е.Н. Пастушенко), либо анализу системы валютных правоотношений (Б.Ю. Дорофеев, А.В. Емелин, Н.Н. Земцов, Л.А. Левина, В.А. Пушин, Н.В. Сапожников, Г.А. Тосунян, О.Е. Царева).
Предпринятое в данной работе комплексное исследование правовой 4 регламентации деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области валютного контроля на монографическом уровне осуществляется впервые.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является анализ полномочий территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области валютного контроля в аспекте их правового регулирования и правоприменительной практики, возможностей дальнейшего совершенствования нормативной базы деятельности территориальных учреждений, их взаимодействия с правоохранительными и контролирующими органами. Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- рассмотрение валютного регулирования с позиций общетеоретических основ правового регулирования;
- обоснование новых подходов к характеристике и соотношению щ понятий "валютный контроль Центрального банка Российской Федерации" и
"валютный надзор Центрального банка Российской Федерации";
- обоснование необходимости доктринального осмысления юридической концепции государственного воздействия на общественные отношения в валютной сфере и адекватного ее отражения в законодательстве;
- научное осмысление истории развития нормативно-правовой базы валютного регулирования и валютного контроля; определение путей совершенствования правового регулирования
валютного контроля и направлений развития валютного законодательства;
- выявление места и роли Центрального банка Российской Федерации и его территориальных учреждений в системе органов и агентов валютного контроля;
анализ статуса, полномочий и структурной организации территориальных учреждений Банка России, реализующих его функции как органа валютного контроля в субъектах Российской Федерации;
- исследование актуальных вопросов нормативного закрепления прав и
обязанностей территориальных учреждений Банка России по обеспечению правопорядка в сфере валютных правоотношений;
- осмысление правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения санкций за нарушения валютного законодательства;
- изучение судебной практики арбитражных судов и судов общей юрисдикции по спорам, вытекающим из валютных правоотношений, и формулирование на ее основе предложений по совершенствованию деятельности территориальных учреждений Банка России по осуществлению валютного контроля; внесение предложений по упорядочению и унификации правоприменительной практики в области валютных правоотношений; - разработка предложений по оптимизации ныне действующего Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" и нормативных актов Банка России. •
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в области валютного контроля, осуществляемого территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации. Предметом исследования выступают законы, нормативные акты Центрального банка Российской Федерации, правовые акты федеральных органов исполнительной власти, относящиеся к сфере валютного контроля, Ji теоретические разработки в данной области, материалы правоприменительной практики.
Теоретике - методологическая и нормативная база исследования. Методологической основой исследования являются общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ, синтез, метод сравнительного правоведения, исторический метод, формально-логический, системно-функциональный и системно-структурный.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм • Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации и иных ведомств, как действующих, так и утративших силу, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, судебной практики, юридической и экономической литературы, материалов периодической печати, прессы с REMARTA, системы INTERNET.
При выполнении диссертации использованы научные труды теоретиков права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, И.Н. Сенякина, Л.С. Явича и других ученых.
Важную роль при выполнении работы сыграли научные труды
представителей науки административного, финансового и банковского права:
Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, О.Н. Горбуновой, Е.Ю.
Грачевой, М.В. Карасевой, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, В.М.
Манохина, В.И. Новоселова, О.М. Олейник, Е.Н. Пастушенко, Э.Д.
Соколовой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Г.А.
Тосуняна, Н.И. Химичевой, A.M. Экмаляна.
В диссертации также использованы отдельные теоретические положения и выводы ученых-экономистов: Л.И. Абалкина, Э.А. Баринова, А.Ю. Климова, В.И. Колесникова, И.С. Королева, О.В. Хмыза, А.И. Шмыревой.
Специальное внимание уделено публикациям в периодической печати представителей руководства Центрального банка Российской Федерации:
В.В. Геращенко, С.А. Голубева, А.Г. Гузнова, Ю.Б. Зеленского, СМ. Игнатьева, Г.И. Лунтовского, В.Н. Мельникова, Т.В. Парамоновой, А.Ю. Симановского, М.И. Сухова, В.В. Ткаченко.
Научная новизна исследования характеризуется тем, что в ней впервые на монографическом уровне проведено комплексное исследование правовой регламентации полномочий территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области валютного контроля. Это позволило диссертанту сформулировать следующие теоретические положения и
практические выводы, выносимые на защиту:
1. Предметом валютного регулирования как специфической разновидности правового регулирования, характеризующейся императивным методом регулирования соответствующих отношений, являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы личности, государства и общества в целом и возникающие между субъектами - резидентами и нерезидентами (юридическими и физическими лицами), органами и агентами валютного контроля.
2. Для характеристики полномочий Центрального банка Российской Федерации и его территориальных учреждений в области валютных правоотношений на современном этапе более приемлемым является термин "валютный надзор", а не устоявшееся в экономико-правовой литературе и законодательстве определение "валютный контроль Центрального банка
Российской Федерации".
3. Определенная либерализация валютного законодательства и снятие экономически необоснованных административных барьеров должны осуществляться в системе с принятием замещающих правовых актов, отражающих изменение правовых форм государственного воздействия на общественные отношения в валютной сфере, и прежде всего в плане противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
4. Суть правовой концепции государственного воздействия на общественные отношения в валютной сфере в перспективе возможно определить как валютный мониторинг.
5. Коренное обновление законодательства о валютном регулировании и валютном контроле представляется наиболее эффективным в виде разработки Валютного кодекса Российской Федерации, как это осуществлено законодателем в отношении регламентации общественных отношений в налоговой и бюджетной сферах.
6. Центральный банк Российской Федерации выполняет ведущую роль в системе органов и агентов валютного контроля; деятельность территориальных учреждений Банка России в области валютного контроля способствует обеспечению законности проведения валютных операций уполномоченными банками, хозяйствующими субъектами и физическими лицами.
7. Территориальные учреждения реализуют функции Центрального банка Российской Федерации только как органа валютного контроля, но не как органа валютного регулирования; традиционное определение валютных подразделений территориальных учреждений Банка России как управлений (отделов, секторов) валютного регулирования и валютного контроля с правовой точки зрения является не вполне точным.
8. Территориальные учреждения Банка России осуществляют проверки кредитных организаций по вопросам соблюдения валютного законодательства, которые можно классифицировать следующим образом:
• - комплексные проверки соблюдения валютного законодательства, - тематические проверки по отдельным валютным операциям и некоторым аспектам деятельности кредитной организации как агента валютного контроля, 4 - проверки соблюдения валютного законодательства в составе общей
инспекционной проверки деятельности кредитной организации.
9. Из полномочий территориальных учреждений Банка России необходимо изъять обязанность выдачи разрешений резидентам и нерезидентам на совершение отдельных видов валютных операций и издать Постановление Правительства Российской Федерации об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти (органе валютного контроля) по выдаче таких разрешений.
10. Полномочия территориальных учреждений Банка России по наложению санкций за нарушение валютного законодательства Российской Федерации заключаются в применении мер воздействия к кредитным организациям в соответствии со статьей 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" с соблюдением процессуальных правил по применению мер административного принуждения.
11. В целях осуществления комплексного экономико-правового анализа валютных операций требуется введение дополнительной правовой подготовки специалистов валютных подразделении территориальных учреждений Банка России и кредитных организаций, имеющих, как правило, только высшее экономическое образование.
Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы при дальнейшем 4 теоретическом исследовании данной проблематики, для совершенствования законодательства и нормативных актов Центрального банка Российской Федерации по вопросам регламентации валютных отношений, в правоприменительной практике, при подготовке учебно-методических материалов, пособий по курсам финансового и банковского права, в том числе спецкурсу "Валютное регулирование и валютный контроль", а также для преподавания этих учебных дисциплин в юридических и экономических высших учебных заведениях. Апробация результатов исследования. Результаты данной работы прошли апробацию по различным направлениям: - при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права, - при подготовке автором научных публикаций, - в выступлениях автора на научных и научно-практических конференциях, - при написании автором аттестационных работ по результатам профессиональной переподготовки по дуальной форме обучения в Санкт-Петербургской банковской школе Центрального банка Российской Федерации по программе "Валютные операции, валютное регулирование и валютный контроль", а также по результатам обучения на курсах повышения квалификации по темам "Валютные операции, валютное регулирование и валютный контроль" и "Инспектирование валютных операций, осуществляемых кредитными организациями" в Орловской банковской школе Центрального банка Российской Федерации, - при подготовке автором письменной работы для участия в конкурсе молодых ученых, проводимом Московской межбанковской валютной биржей и Национальной валютной ассоциацией в декабре 2001 г. - январе 2002 г., по результатам которого автору присуждена поощрительная премия.
Кроме того, отдельные положения проведенного исследования используются при правовом обеспечении валютного контроля в Главном управлении Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области.
Структура диссертации обусловлена логикой и целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, подразделенных на подпункты, заключения и списка использованной литературы.
Основные этапы становления и развития правовой основы валютного , регулирования и валютного контроля в Российской Федерации
В юридической науке достигнуто почти единодушное понимание правового регулирования как совокупности различных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общества или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку2.
Валютное регулирование призвано воздействовать с помощью установленных юридических форм и средств на поведение определенных субъектов - участников валютных правоотношений при осуществлении ими операций с валютными ценностями, реализуется в интересах граждан, государства и общества в целом с позиций национальной безопасности3. Нами разделяется позиция о том, что под интересами общества и государства в данном случае следует понимать прежде всего "содействие достижению устойчивости экономического роста, занятости, сдерживанию инфляции, поддержанию равновесия платежного баланса, укреплению позиций России на международной арене, мировом рынке"4.
С правовой точки зрения важно отметить, что данный интерес должен быть законным, не ограничивать права и интересы других субъектов российского права. При этом, на наш взгляд, в валютном регулировании должны преобладать публичные интересы5, и частные интересы граждан, социальных групп, хозяйствующих субъектов во внешнеэкономической деятельности подлежат реализации, если они не противоречат публичным интересам государства в сфере валютных правоотношений.
В целом категория правового регулирования в самом обобщенном виде отражает социальное назначение, служебную роль права как одного из важнейших организующих факторов в системе социального управления общественными процессами. Общее назначение правового регулирования состоит в том, что с его помощью вносится единство и определенность в социальную жизнь1, достигается установление и организация процесса реализации прав и юридических обязанностей различными субъектами общественных отношений. Эффективность правового регулирования зависит от целого ряда обстоятельств2, среди которых важная роль принадлежит мерам экономического, политического, идеологического характера.
В общеупотребительном смысле слово "регулировать" имеет два значения: а) упорядочивать; б) направлять развитие, движение с целью привести в порядок, в систему3. В самом деле, валютное регулирование упорядочивает, систематизирует отношения, возникающие между гражданами, юридическими лицами при реализации ими прав на владение и распоряжение валютными ценностями.
Говоря о правовом регулировании, многие авторы сопоставляют его с правовым воздействием4. Однако, между этими понятиями имеются различия. Как отмечалось выше, правовое регулирование - это осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения. В отличие от него правовое воздействие представляет собой взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей5. Предмет правового регулирования несколько уже предмета правового воздействия1. В последний входят и такие экономические, политические, социальные отношения, которые правом не регулируются, но на которые оно так или иначе распространяет свое влияние. Правовое регулирование осуществляется через систему юридических средств - механизм правового регулирования. Что же касается правового воздействия, то оно реализуется не только через регулирование, но и с помощью разнообразных социальных, идеологических, психологических, информационных и иных механизмов.
Таким образом, если вопрос применения термина "валютный контроль" к деятельности определенных государственных органов (в частности, Центрального банка Российской Федерации) является спорным, то "валютное регулирование" - наиболее приемлемое определение рассматриваемой деятельности уполномоченных органов нежели, например, "валютное воздействие".
В юридической литературе утверждается, что правовое регулирование призвано выполнять определенные функции. Так, В.М. Горшенев выделяет две позитивные (статическую и динамическую) и одну негативную3 функции правового регулирования. Рассмотрим эти функции применительно к валютному регулированию.
Одним из основных назначений правового регулирования в обществе является воздействие права на общественные отношения путем закрепления наиболее выгодных вариантов социальных связей между участниками отношений, которые соответствуют интересам общества или определенного коллектива. В данном случае преследуется цель с помощью права выбрать из всех объективно возможных вариантов общественных отношений такой, который наиболее целесообразен, отвечает интересам общественного развития и содействует наиболее успешному достижению при конкретных обстоятельствах какого-либо результата, преследуемого участниками отношений. Таким образом, сущность статической функции правового регулирования заключается в том, что, закрепляя определенные варианты общественных отношений в обществе, право способствует установлению наиболее устойчивых социальных связей, чем обеспечивается членам общества уверенность и своего рода удобство в пользовании различными благами. Закрепление в нормах валютного законодательства определенных правил проведения нерезидентами валютных операций на территории Российской Федерации создает предпосылки установления благоприятного климата для притока в российскую экономику иностранных инвестиций. Данный пример, на наш взгляд, отражает статическую функцию валютного регулирования.
Динамическая функция - это функция, способствующая возникновению новых отношений. Для права характерно то, что в нем важное место отводится нормативным предписаниям, преследующим цель направить и организовать деятельность людей на достижение желательных (с точки зрения перспективы общественного развития) результатов. Здесь назначение правового воздействия на общественные отношения выражается в своего рода оформлении их движения: возникновении новых, изменении и совершенствовании уже возникших. Иными словами, при помощи правового регулирования оказывается возможным не только закреплять, стабилизировать, но и способствовать изменению и совершенствованию существующих отношений, а также вызывать к жизни новые общественные отношения.
Система правообеспечения деятельности Центрального банка 79 Российской Федерации в области валютных правоотношений
В сложившейся к настоящему времени в Российской Федерации системе органов и агентов валютного контроля Центральный банк Российской Федерации, выступая одновременно и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля1, несомненно, занимает центральное место. Ведущая роль Центрального банка Российской Федерации в этой системе обусловлена рядом обстоятельств.
К ним в первую очередь относится нормотворческая активность Банка России в данной сфере. Поскольку нормативные акты Банка России обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами2, изданные им как органом валютного регулирования положения, указания, инструкции охватывают практически все аспекты регламентации валютных правоотношений3.
Кроме того, Банку России поднадзорны валютные биржи и уполномоченные банки как агенты валютного контроля, осуществляющие валютные операции и обладающие наиболее полной информацией о внешнеэкономической деятельности резидентов и нерезидентов. Все иные органы и агенты валютного контроля для осуществления своих функций так или иначе должны контактировать с уполномоченными банками. При этом именно Центральный банк Российской Федерации, выстраивая свои отношения с иными органами валютного контроля в пределах их компетенции, обеспечивает в соответствии с законодательством взаимодействие с ними уполномоченных банков как агентов валютного контроля. Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" установлено, что валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации (которое обеспечивает разграничение функций и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в области валютного контроля и их взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации), органами валютного контроля и агентами валютного контроля (уполномоченными банками, подотчетными Центральному банку Российской Федерации, а также организациями, подотчетными федеральным органам исполнительной власти, в соответствии с законодательством Российской Федерации).
Система органов валютного контроля в Российской Федерации представлена помимо Центрального банка Российской Федерации также федеральными органами исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. При этом федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль за совершением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами.
Такое распределение направлений валютного контроля между органами введено на законодательном уровне впервые. Ранее - до июля 2001 г. -определялось1, что валютный контроль в Российской Федерации осуществляется органами валютного контроля - Центральным банком Российской Федерации, а также Правительством Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации2 и их агентами -организациями, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля, подотчетными соответствующим органам валютного контроля.
. Следует отметить несомненное положительное значение разделения валютного контроля на контроль за хозяйствующими субъектами и контроль за банками и валютными биржами. Вопрос разграничения полномочий органов валютного контроля на протяжении всего существования системы валютного контроля является наиболее острым. В принципе, руководствуясь Законом Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", любой орган валютного контроля (и Банк России, и ГТК России, и иной орган) мог проверить и наказать за несоблюдение валютного законодательства предприятие, осуществляющее внешнеэкономическую деятельность, поэтому существовала опасность наступления двойной ответственности за одно и то же нарушение.
Примером пересекающейся компетенции органов валютного контроля является арбитражное дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 июня 1999 г. № 783 8/98 ). Экспортер не зачислил валютную выручку от экспорта товаров, за что и был привлечен к ответственности сначала территориальным органом в то время еще Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю за нарушение валютного законодательства (в соответствии со статьей 14 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"), а затем таможенным органом за нарушение валютного законодательства, являющееся одновременно нарушением таможенных правил (в соответствии со статьей 201 Таможенного кодекса Российской Федерации).
Полномочия территориальных учреждений Банка России по проведению проверок кредитных организаций по вопросам соблюдения валютного законодательства
Территориальное учреждение Банка России организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки (в данном случае они выступают как агенты валютного контроля, подотчетные Центральному банку Российской Федерации) в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России. Непосредственный контроль за соответствием проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций, а также операций нерезидентов в российских рублях действующему законодательству Российской Федерации и нормативным актам Банка России территориальное учреждение осуществляет путем проведения проверок, по результатам которых могут применяться соответствующие санкции.
Основанием для проведения территориальными учреждениями проверок является Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (статья 74), а также Инструкция Банка России "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" от 19 февраля 1996 г. № 341, пункт 2 которой предусматривает, что проверки кредитных организаций и их филиалов имеют целью, в том числе, проверить соблюдение последними валютного законодательства и нормативных актов Банка России.
При осуществлении проверок уполномоченных банков помимо нормативных актов Банка России используются следующие издания Банка России: отдельные разъяснения, информационные письма с обобщением практики применения нормативных актов Банка России по вопросам валютного регулирования, разъяснения по вопросам инспекционных подразделений территориальных учреждений Банка России, методические рекомендации по проверке осуществления банками контроля за валютными операциями и иная информация. Методические рекомендации Банка России, устанавливающие процедуру проверки, помогают оптимизировать непосредственно ход проверок, значительно сокращают время на их подготовку, облегчают задачу по определению правильности осуществления банками операций с иностранной валютой.
В Саратовской области введена практика подхода к проверкам кредитных организаций, при котором из подразделений надзорного блока Главного управления Центрального банка Российской Федерации по Саратовской области (управление инспектирования кредитных организаций, отдел валютного регулирования и валютного контроля, управление надзора за деятельностью кредитных организаций) организуется рабочая группа с целью более полного охвата различных направлений деятельности банков. Проблемой при проведении проверок является не прямое, явное противодействие проведению проверок - таких случаев в практике, в частности валютного отдела территориального учреждения Банка России в Саратовской области, нет, а отсутствие методики согласования и анализа представляемых банками после окончания проверки протоколов (актов) разногласий к акту проверки. В данных документах банки выражают свою точку зрения на то или иное замечание, сделанное проверяющими, опровергают выводы о наличии нарушений. Для этого ими привлекаются высокопрофессиональные юристы и даже целые адвокатские фирмы. Имеются случаи, когда банки прикладывали к протоколам разногласий обосновывающие документы, не предъявленные в процессе проверки инспекционной группе и зачастую подготовленные уже после ее окончания. Это проблема, требующая изучения и издания специальных методических рекомендаций.
Правовые акты Центрального банка Российской Федерации, закрепляющие полномочия территориальных учреждений Банка России по проведению проверок, нуждаются в обновлении и по следующему направлению. Поскольку проверки кредитных организаций не должны быть самоцелью, и увеличение их количества напрямую не связано с качеством валютного контроля, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть вопрос о подготовке по результатам проверки не только докладной записки о состоянии дел в проверенной кредитной организации и предлагаемых мерах воздействия к кредитной организации1, но и заключения о качестве валютного контроля, осуществляемого территориальным учреждением Банка России (с предложением в случае необходимости принятия мер по усилению взаимодействия различных структурных подразделений территориального учреждения Банка России, улучшению качества предпроверочной подготовки, углублению аналитических материалов и т.п.). Изучение, обобщение и анализ практики организации территориальными учреждениями Банка России проверок кредитных организаций позволяют, на наш взгляд, классифицировать проверки кредитных организаций по « вопросам соблюдения валютного законодательства следующим образом: 1) комплексные проверки соблюдения валютного законодательства, осуществляемые валютными подразделениями территориальных учреждений Банка России по всем направлениям деятельности кредитной организации в сфере валютных правоотношений; 2) тематические проверки по отдельным валютным операциям и некоторым аспектам деятельности кредитной организации как агента валютного контроля, осуществляемые валютными подразделениями территориальных учреждений Банка России или по их поручению расчетно кассовыми центрами Банка России;
Полномочия территориальных учреждений Банка России по выдаче разрешений на совершение валютных операций
Важной составляющей деятельности территориальных учреждений Банка России в области валютного контроля является выдача юридическим лицам - резидентам разрешений на совершение валютных операций, связанных с движением капитала, и осуществление иных предусмотренных нормативными актами Банка России действий в отношении указанных операций.
Территориальное учреждение выдает разрешения на осуществление валютных операций, связанных с движением капитала при экспорте товаров, если подлежащая зачислению сумма валютной выручки не превышает сумму, эквивалентную 10 миллионам долларов США, а также при импорте товаров, если общая сумма платежей по контракту не превышает сумму, эквивалентную 10 миллионам долларов США1. Предоставление Банком России права выдачи данных разрешений его территориальным учреждениям сократило сроки рассмотрения заявок на получение разрешений, расширило полномочия территориальных учреждений и позволило усилить контроль с их стороны за соблюдением валютного законодательства.
Кроме того, территориальными учреждениями Банка России по месту государственной регистрации юридических лиц-резидентов выдаются разрешения на открытие валютных счетов юридических лиц в банках-нерезидентах по месту нахождения их представительств за границей в целях оплаты расходов на содержание представительства2. Территориальное учреждение посредством изучения ежеквартально представляемого отчета о состоянии счета представительства в банке-нерезиденте контролирует целевое использование данного счета - исключительно на цели оплаты расходов на содержание представительства, не допуская проведения расчетов по коммерческим операциям и расходов, не предусмотренных сметой.
Важным в аспекте усиления полномочий территориальных учреждений является делегирование им права выдачи разрешений3 юридическим лицам -резидентам на получение иностранной валюты от нерезидентов в сумме, не превышающей в эквиваленте 100 млн. долларов США, поступающей: 1) в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра, относимое в соответствии с законодательством Российской Федерации к недвижимому имуществу, а также иных прав на недвижимость, 2) в качестве возврата ранее осуществленных юридическими лицами - резидентами инвестиций (приобретение долей (акций) в уставном капитале нерезидентов, прочая инвестиционная деятельность) за рубежом, а также на проведение иных валютных операций, предусматривающих получение иностранной валюты от нерезидентов. Данные разрешения ранее выдавались непосредственно Центральным банком Российской Федерации, что свидетельствует о возрастающей роли территориальных учреждений в осуществлении валютного контроля.
Для осуществления юридическим лицом - резидентом прямой инвестиции на сумму, равную или превышающую 10 миллионов долларов США, или эквивалентную сумму в других валютах (по курсу Центрального банка Российской Федерации на дату подписания заявки) также необходимо получить разрешение1 территориального учреждения Банка России по месту государственной регистрации инвестора. Под прямой инвестицией в данном случае понимается перевод иностранной валюты с целью приобретения предприятия, создания на территории страны, являющейся участницей Содружества Независимых Государств, коммерческой организации в случае, если доля инвестора равна или превышает 10 % величины уставного капитала создаваемой коммерческой организации, приобретения не менее 10% акций, долей участия (вклада) в уставном капитале (пая в имуществе) ранее созданной на территории страны, являющейся участницей СНГ, коммерческой организации, а также приобретения акций, долей участия (вклада) в уставном капитале (пая в имуществе) коммерческой организации, созданной на территории страны, являющейся участницей СНГ, доля участия российского инвестора в которой составляет не менее 10 %.
Уменьшение юридическим лицом - резидентом размера рублевых средств, подлежащих внесению при покупке иностранной валюты для осуществления платежей по договору об импорте товаров в Российскую Федерацию до ввоза товаров на территорию Российской Федерации (до таможенного оформления товаров) также требует наличия разрешения1 территориального учреждения Банка России. При этом разрешение выдается на покупку иностранной валюты для осуществления каждого платежа только по одному договору об импорте товаров в Российскую Федерацию, и территориальные учреждения Банка России рассматривают вопрос о выдаче разрешения резиденту при наличии хотя бы одного из следующих условий:
