Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые проблемы исследования административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования 16
1.1. Понятие административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования 16
1.2. Административно-правовой режим учреждения начального профессионального образования 26
1.3. Понятие образовательного законодательства в области начального профессионального образования и анализ международных норм и норм Содружества независимых государств, регулирующих начальное профессиональное образование 31
1.4. Нормативно-правовая база в Российской Федерации в сфере начального профессионального образования 38
Глава 2. Правовое регулирование государственного управления учреждениями начального профессионального образования 78
2.1. Понятие государственного управления учреждениями начального профессионального образования и лицензирования образовательной деятельности учреждений начального профессионального образования 78
2.2. Аккредитация образовательных учреждений начального профессионального образования 99
2.3. Понятие юридической ответственности учреждения начального профессионального образования 108
Глава 3. Управление учреждением начального профессионального образования на примере Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей» 114
3.1. Особенности организации управления в государственном учреждении начального профессионального образования 114
3.2. Взаимодействие учреждения начального профессионального образования с другими организациями, предприятиями и учреждениями, органами государственной власти и органами местного самоуправления 133
Заключение 139
Список использованных источников и литературы
- Административно-правовой режим учреждения начального профессионального образования
- Понятие образовательного законодательства в области начального профессионального образования и анализ международных норм и норм Содружества независимых государств, регулирующих начальное профессиональное образование
- Аккредитация образовательных учреждений начального профессионального образования
- Взаимодействие учреждения начального профессионального образования с другими организациями, предприятиями и учреждениями, органами государственной власти и органами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопроса, касающегося особенностей административно-правового статуса учреждений начального профессионального образования.
В Российской Федерации с переходом к демократическому правовому государству, к рыночной экономике повышается роль образования. Возникают предложения по совершенствованию системы образования с целью достижения эффективности, приближения науки и знаний к практическому применению. Все это требует изменений не только учебных программ, создания материальной базы, совершенствования системы подготовки кадров, но и усовершенствования нормативно-правовой базы и изменения системы организации образования.
Рассмотрение административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования обусловлено тем, что на практике данные учреждения существуют достаточно давно и в настоящее время модернизируются и получают дальнейшее развитие. Однако, правовое положение учреждения начального профессионального образования законодательно недостаточно урегулировано и требует рассмотрения с научной точки зрения.
Выбранная тема приобретает особую важность, поскольку с 2007 года в приоритетный национальный проект "Образование" было включено направление "О мерах государственной поддержки подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств в государственных образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования".
Согласно Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года основной целью профессионального образования является подготовка квалифицированного работника соответствующего уровня и профиля, конкурентоспособного на рынке труда, компетентного ответственного, свободно владеющего своей профессией и ориентированного в смежных областях деятельности, способного к эффективной работе по специальности на уровне мировых стандартов, готового к постоянному профессиональному росту, социальной и профессиональной мобильности. Таким как раз и выступает выпускник учреждения начального профессионального образования, поскольку он только в этом учебном заведении может получить профессию, а в других профессиональных образовательных учреждениях приобретается специаль-
ность. В связи с этим на исследуемых учреждениях лежит большая ответственность по подготовке квалифицированных работников.
В этом контексте исследование административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования приобретает особую актуальность и, несомненно, представляет большой научный и практический интерес.
Степень научной разработанности темы.
Теоретические вопросы настоящего исследования не освещались подробно и широко в юридической литературе. На настоящий момент разработанность вопросов административно-правового статуса учреждений начального профессионального образования представляется явно недостаточной, в связи с чем, степень разработанности можно охарактеризовать как начальную.
Разработанность темы диссертации прослеживается по отдельным рассматриваемым в ней вопросам. Большие дискуссии среди правоведов вызывают проблемы по поводу законодательства в области профессионального образования, в частности, в монографии В. И. Шкатулла, В. В. Спасской, Н. Н. Хридиной, А. Н. Козырина, С. В. Полениной, В. М. Сырых, Л. А. Окунькова, В. Садкова, Б. Петухова, Д. Аронова. Среди работ, посвященных праву на образование, особо следует выделить следующих авторов: Т. В. Грачева, О. В. Белянская, А. В. Захаров, Н. Е. Садохина, Т. Н. Матюшева, А. А. Меншиков, Н. С. Голубкова.
Вопросы государственного управления на современном этапе исследовались такими учеными, как: А. В. Воронков, Ю. М. Козлов, Д. Н. Бахрах, Ю. А. Тихомиров, и, в частности, в области образования М. Ю. Федорова, В. М. Сырых, В. И. Шкатулла, Е. В. Буслов, А. В. Ар-тюхов.
О лицензировании образовательной деятельности писали такие известные российские ученые, как: А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, О. Олейник, В. А. Привезенцев, М. С. Андиева и другие. Исследованию проблем аттестации и аккредитации образовательных учреждений посвящены работы отечественных авторов, в том числе, С. А. Смирнова, М. Ю. Федорова, Л. В. Коваленко, С. В. Куров, Л. С. Самощенко, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, Е. Геворкян, В. Наводнов, Г. Н. Мотова, О. Г. Нефедова, М. С. Андиева, Е. В. Буслов. Проблемы управления учреждением образования подробно освещались в трудах российских ученых правоведов, среди которых можно назвать А. П. Алехина А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, В. И. Шкатулла, А. А. Седельникова, С. В. Лосякову, Э. В. Габисову.
Однако проблема административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования представляет собой одно из малоисследованных направлений в отечественной юридической науке, многие ее аспекты не нашли практического разрешения.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является комплексный анализ административно-правового положения учреждения начального профессионального образования, выявление проблем нормативно-правового регулирования начального профессионального образования, а также разработка рекомендаций по их разрешению и предложений по совершенствованию законодательства.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач: 1) изучение и анализ действующих международных актов, российского законодательства в сфере начального профессионального образования; 2)сравнение и анализ законодательства субъектов Российской Федерации о начальном профессиональном образовании; 3) определение основных проблем, стоящих при осуществлении государственного управления в области начального профессионального образования;
выявление особенностей для начального профессионального образования процедур лицензирования образовательной деятельности, аккредитации образовательного учреждения и разработка рекомендаций;
изучение, сравнение, анализ и выработка рекомендаций форм самоуправления образовательных учреждений; 6) изучение взаимодействия учреждения начального профессионального образования с иными организациями и органами власти и предложение вариантов указанных взаимоотношений; 7) внесение предложений по принятию правовых норм на федеральном уровне, регулирующих деятельность учреждения начального профессионального образования и по изменению законодательства Республики Карелия в сфере начального профессионального образования.
Объект диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в деятельности учреждения начального профессионального образования в качестве субъекта административного права.
Предметом исследования выступают теоретические и практические аспекты административно-правового статуса учреждений начального профессионального образования и перспективы его развития.
Методологическую основу диссертации составляют современные общенаучные и специально юридические методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, функциональный, формально-юридический метод, который состоит в определении юридических понятий, выявлении их признаков, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов, исследования по административному праву и другие.
Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать нормы, закрепляющие административно-правовой статус учреждений начального профессионального образования как целостное правовое образование, выявить особенности и недостатки правового регулирования и наметить пути устранения этих недостатков.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам конституционного, административного и образовательного права России, науки управления и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Использование трудов в области общетеоретических исследований позволило избежать узкоспециализированного подхода к изучаемой проблеме.
Эмпирическую базу исследования составили: 1) анализ международных норм и принципов, федерального законодательства, законодательства субъектов федерации, актов органов местного самоуправления в сфере начального профессионального образования; 2) исследование в виде опроса руководящих работников учреждений начального профессионального образования города Петрозаводска о процедурах лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации учреждений начального профессионального образования; 3) исследование в виде опроса обучающихся и педагогических работников о качестве образования в Государственном образовательном учреждении «Профессиональный лицей № 17» (декабрь 2004 - июнь 2006), Государственном образовательном учреждении начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей» (октябрь 2006-июнь 2009); 4) анализ учебно-методической базы Государственного образовательного учреждения «Профессиональный лицей № 17», Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей»; 5) принятие участия в работе Педагогического совета Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей»; 6) приня-
тие участия в реорганизации в форме слияния Государственного образовательного учреждения «Профессиональный лицей № 17» и Государственного образовательного учреждения «Профессиональное училище № 4» в Государственное образовательное учреждение начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей», а также лицензировании образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации созданного Технологического лицея; 7) принятие участия в разработке и изменению локальных нормативных актов Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей»; 8) анализ локальных нормативных актов, структуры органов самоуправления, взаимоотношений учреждений начального профессионального образования при помощи сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна данного исследования определяется как актуальностью и характером затрагиваемой в ней проблематики, так и отсутствием фундаментальных научных работ такого рода в российской науке административного права.
Настоящая диссертация представляет собой первое на современном этапе развития отечественной административно-правовой науки специальное исследование комплексного и всестороннего характера такой разновидности субъектов административного права, как учреждения начального профессионального образования.
Отличается новизной разрабатываемый в диссертации концептуальный подход к обоснованию административно-правового понимания учреждения начального профессионального образования, к теоретической интерпретации прав, обязанностей и ответственности учреждения начального профессионального образования в его отношениях с органами исполнительной власти как публично-правовых и системное освещение этих субъективных публичных прав, публичных юридических обязанностей и публичной юридической ответственности. В диссертации впервые теоретически обосновывается необходимость введения в научный оборот понятия «административно-правовой режим учреждения начального профессионального образования», выделяются и раскрываются его содержательные элементы.
Дано определение понятия и содержания административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования, сформулирована структура и нормативно-правовое регулирование статуса учреждения начального профессионального образования. Проана-
лизированы такие неооходимые для учреждения начального профессионального образования процедуры, как лицензирование права образовательной деятельности, государственная аккредитация. Автором изучено управление внутри исследуемого учреждения и сделаны предложения по его усовершенствованию. Определены общие перспективы развития административно-правого статуса учреждений начального профессионального образования. Приведены группы локальных нормативных актов, которые должны приниматься учреждением начального профессионального образования.
В работе предложены рекомендации по дальнейшему развитию и совершенствованию правового регулирования и деятельности данного учреждения.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
^административная правосубъектность учреждения начального профессионального образования возникает с момента принятия уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об его учреждении и утверждении его устава, а право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у учреждения начального профессионального образования с момента выдачи ему лицензии;
учреждение начального профессионального образования как субъект административного права обладает определёнными субъективными публичными правами, под которыми следует понимать установленную законом меру и вид возможных действий учреждений начального профессионального образования ради достижения определённых целей, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закреплённой обязанностью органов публичной власти совершить определённые действия или воздержаться от их совершения;
авторская разработка формулировок определений понятий:
административно-правовой статус учреждения начального профессионального образования представляет собой совокупность прав, обязанностей, законных интересов, гарантий их реализации учреждения начального профессионального образования, его административно-правовой режим и административная ответственность за нарушения установленных правил поведения в сфере государственного управления;
административно-правовой режим учреждения начального профессионального образования - это совокупность правовых требований и мер упорядочивающего воздействия, реализуемых в соответствии с нормами административного права, определяющих деятельность учреждения начального профессионального образования, а также порядок управления ими, направленный на упорядочение общественных отношений в образовательной сфере государственного управления.
заключение о том, что юридическая ответственность учреждения начального профессионального образования как субъекта административного права не может сводиться лишь к его административной ответственности в случаях, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Эта ответственность носит публично-правовой характер и может включать ответственность в виде аннулирования лицензии, ответственность из административно-правовых и иных публично-правовых договоров;
вывод о том, что, на законодательном уровне в области начального профессионального образования необходимо закрепить следующие положения: структура системы начального профессионального образования, задачи и структура образовательного учреждения начального профессионального образования, порядок создания и реорганизации данных учебных заведений, лицензирования их деятельности и аккредитации, осуществление управления учебным заведением, права обучающихся рассматриваемых учреждений;
вывод о том, что, на законодательном уровне необходимо предусмотреть дополнительные возможности для поступления и при обучении выпускникам учреждений начального профессионального образования по соответствующим специальностям в учреждениях среднего профессионального образования. В связи с тем, что в соответствии с болон-ским процессом вводится уровень образования бакалавра, имеет смысл предусмотреть соответствующие дополнительные возможности для получения квалификации бакалавр выпускникам учреждений начального профессионального образования;
вывод о том, что на законодательном уровне необходимо определить конкретную процедуру лицензирования образовательной деятельности в общем виде для любого учреждения начального профессионального образования, включая ее этапы, предмет проверки, документы, которые необходимо представить учреждению начального профессионального образования в экспертную комиссию, состав указанной комиссии, срок, на который выдается лицензия;
8) предложение о том, чтобы законодательно определить государ
ственную аккредитацию учреждения начального профессионального
образования. В частности, надо предусмотреть следующие положения:
определение государственной и общественной аккредитации, предмет
проверки, документы, которые необходимо представить учреждению
начального профессионального образования в экспертную комиссию
и за какой период времени, состав указанной комиссии, в том числе
конкретное количество входящих в комиссию лиц.
Особого внимания требует и общественная аккредитация учреждения начального профессионального образования, например, такие вопросы, как: состав экспертной комиссии, какие документы, элементы образовательного процесса подлежат данной проверке, значение общественной аккредитации и каким образом будут оглашаться результаты проведенной проверки учреждения начального профессионального образования заинтересованным лицам и другие вопросы;
9) заключение о том, что вариантами совершенствования и улуч
шения работы органов самоуправления учреждения начального профес
сионального образования являются: подбор квалифицированного, ком
петентного кадрового состава данных органов; система отчетности ни
жестоящих органов перед вышестоящими; контроль со стороны руко
водства образовательного учреждения за организацией работы данных
органов (но не вмешательство в нее); предоставление необходимых по
мещений, оборудования и так далее.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной постановки совокупности важных проблем, касающихся сферы функционирования учреждений начального профессионального образования как субъектов административного права, направленностью на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и имеющих методологическое значение для исследуемой проблематики и выводами.
Кроме того, наше исследование позволяет расширить научные взгляды на природу и содержание учреждения начального профессионального образования, компетенцию государственных органов в сфере управления начальным профессиональным образованием, особенности самоуправления в рассматриваемом образовательном учреждении. В диссертации дан анализ административно-правового статуса учреждения начального профессионального образования, а также сформулированы теоретические положения, развивающие и дополняющие ряд правовых
институтов такого статуса, а именно: его понятие, содержание, отдельные формы механизма реализации административно-правового статуса (лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация учреждения начального профессионального образования, управление внутри учреждения начального профессионального -образования).
Помимо этого, теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего российского законодательства, а также при разработке новых нормативно-правовых актов, регламентирующих начальное профессиональное образование, участников образовательного процесса и полномочия органов управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в нем положения и выводы могут быть использованы в деятельности органов представительной власти по дальнейшему развитию законодательства об учреждениях начального профессионального образования и в правоприменительной практике.
Они могут оказать помощь руководителям учреждений начального профессионального образования в работе и для улучшения организации деятельности своего образовательного учреждения. Кроме того, полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения автора по совершенствованию административно-правового статуса учреждений начального профессионального образования, могут создать определенную базу и для дальнейших научных исследований, и для практической деятельности органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации.
Материалы исследования могут быть использованы в организационно-практической деятельности органов государственной власти, осуществляющих правовое регулирование в сфере начального профессионального образования, образовательными учреждениями начального профессионального образования и иными заинтересованными лицами и органами власти.
Апробации результатов исследования.
Диссертационное исследование подготовлено на кафедре международного и конституционного права юридического факультета Петрозаводского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях ав-
тора, в выступлениях на научных и научно-практических конференциях (8 Региональная научная конференция 14-15 апреля 2005 г., проходившая в Кольском филиале Петрозаводского государственного университета г. Апатиты, тема доклада: «Государственное управление в области образования, осуществляемое Федеральной инспекцией труда»; Всероссийская конференция по страховому образованию, 13-15 июня 2007 г. Екатеринбург, тема доклада «Проблемы и перспективы развития страхового образования в образовательном учреждении начального профессионального образования», Международная научно-практическая конференция «Проблемы российского федерализма: региональный аспект» 8-10 октября 2007 г., г. Петрозаводск, тема доклада «Правовое регулирование бюджетного финансирования системы начального профессионального образования»).
Результаты исследования использовались в преподавании спецдисциплины «Образовательное право», также спеццисциплины «Административное право» в частности, по теме «Государственное управление в области образования», для студентов очной и заочной форм обучения юридического факультета Петрозаводского государственного университета, в Приладожском и Беломорском филиалах данного вуза.
Структура диссертации.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящей работы и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Административно-правовой режим учреждения начального профессионального образования
Основу административно-правового статуса составляет его административная правосубъектность, которая представляет собой сочетание административной правоспособности, административной дееспособности и административной деликтоспособности.
Административная правоспособность - это возможность субъекта административного права вступать в административно-правовые отношения, иметь права и обязанности в сфере государственного управления. Административная дееспособность - это способность своими действиями приобретать права и обязанности, которые необходимы лицу для реального вступления в административно-правовые отношения. Административная деликтоспособность - это способность субъекта нести ответственность по административному праву1
Считается, что в отличие от физических лиц, у юридических как субъектов административных правоотношений эти качества появляются одновременно и с момента возникновения, то есть с момента государственной регистрации. В настоящее время, рассуждая о моменте возникновения административной дееспособности юридических лиц, специалисты все больше сводятся к мнению о том, что она возникает до приобретения им статуса юридического лица, а именно с момента издания административно-правовых актов об его учреждении и утверждении его устава органом государственной власти или органом местного самоуправления (например, М.А. Дрыга2,0.А. Ястребов3).
МА. Дрыга вполне обоснованно выдвигает положение, согласно которому административная правосубъектность унитарного предприятия возникает на стадии его создания путем принятия определенного административно-правоюго акта. В связи с этим, с момента издания такого акта об учреждении унитарного предприятия возникает определенный комплекс управленческих отношений, а сам этот акт уже содержит определение целей и предмета его деятельности. Кроме того, приводятся факты, связанные с назначением руководителя предприятия, предоставлением предприятию необходимых служебных помещений. Предполагается, что в число этих отношений входят также отношения, возникающие по поводу регистрации унитарного предприятия в качестве юридического лица, в которых оно выступает, не будучи юридическим лицом. Его устав утверждается уполномоченным органом.
Здесь можно провести аналогию для учреждений начального профессионального образования (далее УНПО), соответственно, для возникновения административной правосубъектности учреждения важен не столько факт его государственной регистрации, сколько издание административно-правовых актов о его учреждении и утверждении его устава. Именно с этого момента оно может считаться формально созданным как субъект публичного права, который для осуществления хозяйственной деятельности должен еще реализовать публично-правовую обязанность по регистрации в качестве юридического лица, предоставив в регистрирующий компетентный орган решение уполномоченного органа о своем создании, свой устав и сведения о составе и стоимости имущества. Однако право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у учреждения начального профессионального образования с момента выдачи ему лицензии. Таким образом, административная правосубъектность учреждения начального профессионального образования возникает с момента принятия уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об его учреждении и утверждении его устава, а право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у учреждения начального профессионального образования с момента выдачи ему лицензии.
Неотъемлемым элементом административно-правового статуса УНПО являются его права. В российской правовой доктрине выделяются несколько значений понятия «субъективное право». В широком смысле под субъективным правом понимается все то, что вытекает из правовых норм (объективного права) для лица, связано с ним и характеризует его как субъект права В этом случае к явлениям сферы субъективного права относятся: правовой статус, правосубъектность и составляющие их элементы — права, обязанности, законные интересы, правоспособность, дееспособность, деликтоспособность5. Субъективное право в собственном смысле трактуется как право лица, предусмотренное правовой нормой (право на информацию, право на объединение, на обращение в суд и другие).
Понимание субъективного публичного права в современной отечественной6 и зарубежной доктрине7, прежде всего, как прав частных лиц обусловлено тем, что в публично-правовых отношениях субъективные публичные права органов государственной и муниципальной власти принято обозначать как властные полномочия. Между тем эти полномочия в публичных правоотношениях, по сути своей, являются субъективными публичными правами .
Таким образом, под субъективными публичными правами УНПО следует понимать установленную законом вид и меру их возможных действий ради достижения определенных целей, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов публичной власти, совершить определенные действия или воздержаться от них.
Правовые основы статуса УНПО изначально были заложены в Законе Российской Федерации «Об образовании». Законодатель наделил рассматриваемые учреждения следующими правами: правом юридического лица; правом зарабатывать внебюджетные средства (относится к государственным и муниципальным учреждениям); правом достаточно свободно распоряжаться выделенными и (или) самостоятельно заработанными средствами (включая определение штатного расписания, должностных окладов, надбавок и доплат к ним), значительными налоговыми льготами в части доходов, реинвестируемых в образовательный процесс, включая зарплату работников в данном образовательном учреждении; правом привлекать дополнительные (не бюджетные) финансовые и материальные средства, в том числе пользоваться банковским кредитом; правом, в рамках законодательства и государственного образовательного стандарта, самостоятельно разрабатывать учебные планы и образовательные программы, а также определять порядок аттестации обучающихся9.
Важными составляющими административно-правового статуса УНПО являются гарантии реализации его прав. «Гарантия» понимается как ручательство, условие, обеспечивающее что-либо. В этом смысле данный термин употребляется как в науке, так и в социальной жизни10. В зависимости от того, в какой сфере они применяются, можно выделить несколько групп гарантий реализации прав УНПО: экономические, политические, социальные, правовые и идеологические.
Понятие образовательного законодательства в области начального профессионального образования и анализ международных норм и норм Содружества независимых государств, регулирующих начальное профессиональное образование
Законодательные акты, принимаемые на уровне субъекта Российской Федерации, могут приниматься по общим вопросам организации системы образования в регионе. Ряд субъектов Российской Федерации на основе федерального закона об образовании разработал свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона Российской Федерации «Об образовании»127 (например, Закон Московской области от 27.07.2006 № 136/2006-03 «Об образовании»128, Закон Республики Адыгея от 06.01.2000 № 156 «Об образовании»129, Закон Республики Татарстан от 19.10.1993 № 1982-ХП «Об образовании»130). В других субъектах Федерации, не имеющих общих законов об образовании, принимаются законы, конкретизирующие нормы базового Закона применительно к местной специфике. К таким законам можно отнести Закон Курганской области от 30.06.2000 № 333 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» .
Заметное место в системе нормативных актов об образовании Республики Карелия занимает Закон Республики Карелия от 29.04.2005 № 874-ЗРК «Об образовании»132. Указанный закон говорит о законодательстве Республики Карелия в области образования, определяет его задачи, полномочия Законодательного собрания Республики Карелия, Правительства Республики Карелия, органа исполнительной власти Республики Карелия в области образования (государственного органа управления образованием Республики Карелия), расходные обязательства Республики Карелия в области образования, субвенции местным бюджетам из бюджета Республики Карелия, гарантии педагогическим работникам и иные социальные гарантии обучающимся и родителям. Закон состоит всего лишь из 8 статей. "Козырин A.H. Указ. соч. 28Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. 3 августа. "Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000. № I. 130Республика Татарстан. 1997. 5 авг. 131Новый мир.2000. № 128. "Собрание законодательства Республики Карелия. 2005. № 48. Положительными сторонами рассматриваемого Закона является то, что он предусматривает конкретные полномочия органов государственной власти Республики Карелия в области образования, а также социальные гарантии реализации прав граждан на образование.
Однако, необходимо отметить, что Законом Республики Карелия «Об образовании» не раскрыто понятие системы образования в Республике Карелия. В том числе не говорится об образовательных учреждениях, находящихся в ведении данного субъекта Российской Федерации, а также о муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях, находящихся на его территории, не установлены нормативы финансирования образования данного субъекта Российской Федерации.
Незначительное место отводится в республиканском законе начальному профессиональному образованию. Так, например, статья 3 предусматривает, что предоставление начального профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации) относятся к расходным обязательствам Республики Карелия.
Таким образом, данный закон не достаточно полно регулирует образовательную сферу и специфику образования в Республике Карелия, в нем лишь затрагиваются вопросы основного общего, среднего (полного), начального профессионального и среднего профессионального образования. В основном его положения носят универсальный характер, то есть не дифференцируются по уровням образования. Есть необходимость в принятии нового аналогичного закона или внесения дополнений в данный закон. В частности, необходимо отразить в нем разделы, посвященные системе образования в Республике Карелия, управлению системой образования, экономикой системы образования, четко определить разграничения между уровнями образования в Республике Карелия.
Для разработки данных положений можно использовать позитивный опыт законотворчества других субъектов Российской Федерации. Так, например, использовать некоторые положения Закона Московской области «Об образовании», учитывая специфику Республики Карелия. Так, достаточно хорошо разработаны содержащиеся в данном Законе основные понятия, такие как, образовательное учреждение или иная образовательная организация, образовательная программа, тип образовательного учреждения, вид образовательного учреждения. Также предусматриваются типы образовательных учреждений действующие в системе образования в Московской области (в том числе образовательные учреждения начального профессионального образования); полномочия органов управления образованием в системе образования в Московской области; инфраструктура системы образования в Московской области; органы государственно-общественного управления образованием в Московской области; финансирование государственных образовательных учреждений Московской области и муниципальных образовательных учреждений в Московской области; оплата труда работников образовательных учреждений в Московской области; социальные гарантии в системе образования в Московской области; профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка педагогических работников в Московской области.
На наш взгляд интересны положения Закона Республики Адыгея «Об образовании», которые могли бы быть позаимствованы Законом Республики Карелия «Об образовании». Например, указанный Закон Республики Адыгея предусматривает принципы и направления политики Республики Адыгея в области образования; государственные гарантии прав граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Адыгея, в области образования; национально-региональный компонент государственных образовательных стандартов в Республике Адыгея; контроль за качеством образования в образовательных учреждениях, международное сотрудничество Республики Адыгея. Особое внимание привлекает глава 3 исследуемого Закона, посвященная сельскому образовательному учреждению. В ней содержатся правовые нормы о политике Республики Адыгея в отношении сельских образовательных учреждений; создании, реорганизации и ликвидации сельского образовательного учреждения; материальной базе сельского образовательного учреждения; обеспечении педагогическими кадрами сельского образовательного учреждения; социальных гарантиях и льготах педагогическим работникам сельских образовательных учреждений. Поскольку в Республике Карелия присутствуют сельские образовательные учреждения, даже УНПО, то есть смысл отразить их специфику в Законе.
Вопросы начального профессионального образования содержатся и в принимаемых в форме закона региональных целевых программах развития образования (например, Закон Нижегородской области от 04.08.2005 № 96-3 «Об утверждении комплексной областной целевой программы развития образования в Нижегородской области на 2006-2010 годы»133, Закон Архангельской области от 09.11.2005 № 99-6-03 «О социально-экономической целевой программе Архангельской области «Развитие начального профессионального образования на 2006-2008 годы»134). В Республике Карелия аналогичные Законы на настоящий момент времени не приняты, поскольку национальные программы, в том числе в области образования, принимаются Постановлением Правительства Республики Карелия.
Аккредитация образовательных учреждений начального профессионального образования
Аккредитация образовательного учреждения, по мнению Алехина А.П., профессора, доктора юридических наук, означает юридическое признаїше прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне, не ниже официально признанной нормы" .
Можно согласиться с мнением Курова СВ., доцента, кандидата юридических наук, кандидата технических наук и Самощенко Л.С., доцента, кандидата технических наук, которые считают, что «аккредитация представляет собой один из аспектов управления качеством, одновременно она есть процедура оценки качества, направленная на формальное одобрение образовательной программы (программная аккредитация) или образовательного учреждения (институциональная аккредитация) специальным неправительственным органом, состоящим из экспертов»208. Тем самым аккредитация рассматривается как составная часть управления образованием. В свою очередь Закон Российской Федерации «Об образовании» предусматривает государственную и общественную аккредитацию учреждений начального профессионального образования.
Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений рассматривает государственную аккредитацию как процедуру признания государством, в лице его государственных органов управления образованием, государственного статуса образовательного учреждения (типа, вида, категории образовательного учреждения, определяемых в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ) (пункт 17).
Таким образом, государственная аккредитация учреждения начального профессионального образования представляет собой целый комплекс мероприятий по подготовке и принятию управленческого решения об отнесении образовательного учреждения к определенному типу, виду и категории в соответствии с предъявляемыми требованиями. послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» внес существенные изменения в процедуру государственной аккредитации учреждения начального профессионального образования.
Как было по предыдущей редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» аккредитация и аттестация образовательных учреждений были неразрывно связаны между собой. Аттестация всегда предшествовала аккредитации. Образовательное учреждение, обращаясь за аккредитацией, должно было представлять соответствующему государственному органу положительное заключение о его аттестации . Наличие лицензии на ведение образовательной деятельности являлось обязательным условием государственной аккредитации учреждения начального профессионального образования.
В настоящий момент значение аккредитащш состоит в том, что права исследуемого учреждения на выдачу своим выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования и на пользование печатью с изображением Государственного герба Российской Федерации возникают с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации, если иное не предусмотрено Законом об образовании (пункт 16 статьи 33 Закона Российской Федерации «Об образовании»).
Государственная аккредитация УНПО проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, по заявлению этого учреждения, согласованному с учредителем (пункт 18 статьи 33 Закона Российской Федерации «Об образовании»). Так, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет государственную аккредитацию" федеральных образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 300"10. В Республике Карелия государственную аккредитацию осуществляет Министерство образования Республики Карелия (согласно Положению о Министерстве образования Республики Карелия, утвержденному Указом Главы Республики Карелия от 31.12.2007 №1972").
Процедура государственной аккредитации УНПО включает в себя экспертизу соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям, а также показателей деятельности образовательного учреждения, которые необходимы для определения его вида (пункт 18 статьи 33 Закона Российской Федерации «Об образовании»).
Качество образования в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» определяется по конечному результату - уровню знаний выпускников". Уровень подготовки выпускников в учреждении начального профессионального образования - это достигнутая степень индивидуального развития, сформированность определенных профессиональных и личностных качеств, способностей решать разнообразные задачи определенной степени сложности.
Указанная экспертиза проводится комиссией по государственной аккредитации, которая создается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования. В состав этой комиссии включаются эксперты из числа лиц, прошедших соответствующую подготовку в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно 210Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 26.
Пункт 18 статьи 33 Закона Российской Федерации «Об образовании» также предусматривает, что государственная аккредитация учреждений НПО проводится с привлечением представителей органов исполнительной власти, образовательных учреждений, научных организаций и осуществляющих деятельность в области образования общественных объединений, а также с привлечением представителей обучающихся и объединений работодателей.
Тем самым, в состав комиссии по государственной аккредитации, включаются представители органов власти, иных образовательных учреждений и другие заинтересованные лица. Новацией является то, что в состав экспертной комиссии теперь включаются представители обучающихся и объединений работодателей.
Показатели, которые проверяются при государственной аккредитации исследуемого учреждения можно условно разделить на две группы: характеризующие уровень качества образования выпускников (качество "продукта"); характеризующие уровень качества образовательной деятельности в образовательном учреждении (качество "процесса")-13.
Первая государственная аккредитация образовательного учреждения может проводиться не ранее чем на стадии итоговой аттестации обучающихся. Государственная аккредитация ранее аккредитованного образовательного учреждения по новым для него образовательным программам проводится на основании экспертизы соответствия содержания и качества подготовки выпускников такого образовательного учреждения федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям для указанных образовательных программ.
Взаимодействие учреждения начального профессионального образования с другими организациями, предприятиями и учреждениями, органами государственной власти и органами местного самоуправления
Так же, как правило, на договорной основе происходит взаимодействие учреждения начального профессионального образования с иными организациями. Например, в Технологическом лицее заключены следующие гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации: о взаимодействии с Государственным учреждением Национальная библиотека Республики Карелия, на отпуск воды и прием сточных вод с Открытым акционерным обществом «Петрозаводские коммунальные системы», на оказание услуг связи с Обществом с ограниченной ответственностью «Компания «Сплайн», на оказание услуг по утилизации отходов с Петрозаводским муниципальным унитарным предприятием «Автоспецтранс» и другие.
На практике, к сожалению, случается нарушение исполнения таких договоров, так, например, Государственное унитарное предприятие Республики Карелия по производству, материально-техническому обеспечению жилищно-коммунального хозяйства и электроснабжению (далее - ГУЛ РК «МЭО», истец) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с иском к Государственному образовательному учреждению Профессиональное училище № 3 п. Ладва (далее -ответчик) о взыскании 126 476 руб. 23 коп. - задолженности по оплате за потреблённую в ноябре, декабре 2002 года электроэнергию на основании договора № 28 от 10.12.1996 года. По данному делу по иску ГУЛ РК «МЭО» № А26-11048/2005-15 от 23 декабря 2005 года было принято решение исковые удовлетворить и взыскать с ответчика в пользу истца 126 476 руб. 23 коп.
Большую значимость составляют взаимоотношения УНПО с предприятиями -местами прохождения производственного обучения на предприятии и производственной практики. Поскольку учреждения начального профессионального образования готовят специалистов, то есть необходимость заключать договоры с конкретными предприятиям, чтобы последние брали к себе на работу. «Подготовка
Профессиональный лицей №17. 14.06307. Режим доступа httpy/mmechLkarclia.ru/ecWschrol.ph 136 квалифицированных специалистов должна быть заботой не только образовательных учреждений, но и работодателей. Сегодня государственный стандарт и традиционные учебные программы не в полной мере учитывают особенности регионального рынка труда, технологии, применяемые на местном производстве, требование работодателей к квалификационной рабочей силе. Поэтому, заключая с предприятиями договоры о социальном партнерстве, училище корректирует учебные планы и программы подготовки кадров соответствии с их спецификой и потребностями, а предприятия организуют на своей базе стажировку мастеров производственного обучения, информируют о новых производственных технологиях и перспективах своего развития.
Для качественного обучения учащихся необходима организация производственного обучения непосредственно на предприятиях»244. Большое сотрудничество прослеживается у Профессионального лицея № 12 г. Петрозаводска, который взаимодействует со многими учреждениями и организациями г. Петрозаводска. Среди них: Общество с ограниченной ответственностью "Центральный", магазин "777", Общество с ограниченной ответственностью "Норд Лимитед" - магазин 42, "Бонтон", "Ленторг", Открытое акционерное общество "Лакомка", "Ленторг - Березка", "Онего", "Инком", "Ленторг - Кивач", магазин "Азбука", Общество с ограниченной ответственностью "Мариинский", "Лукошко", фирма "Лотос". Бары: "Ретро", "Ариана", "Метро", "Нойбранденбург", "Карина", "Эстека", "Лимпопо", "Древляночка", "Том и Джерри". Рестораны: "Северный", "Под шпилем", "Фрегат", "Карелия", "Тройка". В перечисленных барах и ресторанах по заявкам работают выпускники и учащиеся лицея" . Некоторые образовательные учреждения сотрудничают с Федеральной службой по труду и занятости246. Например, на базе Технологического лицея и при участии преподавателей и мастеров производственного обучения организуются курсы по профессиям «Маляр-штукатур» и «Пекарь-кондитер» от Управления государственной службы занятости населения Республики Карелия.
Взаимодействие с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления также присутствует. Прежде всего, оно связано с учредителем данного образовательного учреждения (федеральный орган государственной власти, орган субъекта Федерации государственной власти, орган местного самоуправления). Как уже говорилось выше, в Республике Карелия существуют только учреждения начального профессионального образования субъекта Федерации, то есть их учредителем выступает Министерство образования Республики Карелия. Также лицензирование образовательной деятельности и государственная аккредитация являются этапами взаимодействия органов управления образованием и образовательных учреждений НПО247.
Важную роль играет международное сотрудничество. Оно предусмотрено статьей 57 Закона Российской Федерации «Об образовании», которая закрепляет право за органами управления образованием, образовательными учреждениями устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями.
Так, Профессиональный лицей № 17 города Петрозаводска выступал участником трех Карело-Финских приграничных проектов: по подготовке высококвалифицированных специалистов в области кино и видео совместно с Техническим университетом (факультет Медиа) города Йоэнсуу; по подготовке специалистов в области информационных технологий, а также специалистов бухгалтерского дела и маркетинга с Бизнес-школой города Йоэнсуу; по созданию видео и мультимедийной продукции "Американские финны" совместно с Университетом города Йоэнсуу и компанией "Иллуме" (Финляндия)248.
Правоприемник этого учреждения - Государственной образовательное учреждение начального профессионального образования Республики Карелия «Технологический лицей» на сегодняшний день, к сожалению, утратило эти связи, но может быть будут восстановлены, поскольку уставом предусматриваются.
Аналогично Профессиональное училище № 7 города Петрозаводска сотрудничает: с производственным училищем города Иломантси (Финляндия) по обмену опытом производственного обучения учащихся; с отделениями Профессионального института города Савонлинна (Финляндия) в осуществлении "Проекта Северных стран" в области социальной деятельности и рыбного хозяйства. Ежегодно осуществляется обмен делегациями с целью изучения опыта работы249.
В Профессиональное училище № 14 города Петрозаводска заключен долгосрочный договор о сотрудничестве в области образования и туризма с училищем из города Нурмес Финляндия" .
Таким образом, автором работы был проведен анализ взаимоотношений учреждения начального профессионального образования с другими организациями, учреждениями, предприятиями, органами государственной власти, местного самоуправления и международными организациями. Информация по настоящему разделу была собрана на основании сайтов Интернет учреждений НПО, действующих в Республике Карелия и по России. К сожалению, на сегодняшний день не все данные учреждения размещают в сети Интернет свои данные, либо указывают не полную информацию. Поэтому нельзя однозначно утверждать, насколько хорошо развито данное сотрудничество в современных исследуемых в работе образовательных учреждениях.
УНПО рекомендуется взаимодействовать с иными образовательными учреждениями (в частности со школами, УНПО, средними специальными и высшими учебными заведениями), организациями, оказывающими платные услуги УНПО, предприятиями - местами прохождения производственного обучения на предприятии и производственной практики, Федеральной службой по труду и занятости, органами государственной власти и органами местного самоуправления, международными образовательными учреждениями и другими организациями.
