Введение к работе
з І.
Актуальность темы диссертационного исследования. Эффективное функционирование местного самоуправления как самостоятельного публичного института невозможно без достаточных материальных ресурсов, обеспечивающих стабильную экономическую базу муниципальных образований и соответственно - исполняемость местных бюджетов по доходам и расходам.
В соответствии с теорией финансового права, самостоятельность местного самоуправления обеспечивается налогами и сборами, закрепленными за местными бюджетами бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. На практике же эта задача не реализуется: как свидетельствует анализ специалистов Счетной палаты РФ, доля налоговых доходов в доходной части местных бюджетов составляет не более 36,1%, из которых доходы от местных налогов составляют 3,6%1. Помимо этого, формирование доходных частей местных бюджетов во многом зависит от безвозмездных межбюджетных перечислений. Так, во многих субъектах Российской Федерации без дотаций не могут обойтись до 70-80 процентов местных бюджетов . В результате, автор вынужден констатировать, что правовые нормы, установленные в России в период экономических реформ, не обеспечили механизма финансовых гарантий для органов местного самоуправления, а вовлечение России в экономические процессы, обусловленные мировым финансовым кризисом только усугубили эту ситуацию.
В тоже время, в условиях бюджетного федерализма необходимо принимать во внимание, что бюджеты муниципальных образований неразрывно связаны с институтами государственного и регионального финансового администрирования, реализация которых гарантируются силой государственного принуждения. Данное обстоятельство создает предпосылку того, что финансовая деятельность местного самоуправления в рамках действующего законодательства зависима от нормотворчества органов федеральной государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим мы полагаем, что одной из главнейших задач финансово-правового аспекта реформы организации муниципальной власти в современной России является поиск оптимальной модели соотношения государственных и самоуправленческих начал в сфере финансового обеспечения местного самоуправления; средств и методов обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления, а также - эффективных механизмов финансового контроля.
Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия государства и муниципалитетов является актуальной не только для Россий-
1 См.: Сводная аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение
реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест
ного самоуправления в РФ» в 2007 году». Утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 18 апре
ля 2008 г. М, 2008. Протокол № 16К(593), п. 3. С. 11.
2 См.: Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: организационно-
правовые основы // Конституционное и муниципальное право. 2008. №23. С.33.
ской Федерации и, но и других государств. При этом мировой опыт не дает универсальных решений, поскольку в каждой стране наблюдается индивидуализация механизмов государственной власти, распределение налоговых и бюджетных полномочий, а также способов межбюджетного взаимодействия. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется объективно-необходимым и, как следствие, позволяет определить направления, продвигаясь по которым возможно сформировать и нормативно закрепить социально справедливые отношения между органами государственной власти и местного самоуправления.
Исследование в данном контексте финансово-правовых основ муниципального управления Франции, как страны с детально отработанной системой административного и финансового права, и длительной историей развития муниципального устройства является чрезвычайно важным, поскольку основой как самой модели муниципального управления Французской Республики, в целом, так и местных финансов, в частности, является компромисс между институтами государственной и муниципальной власти, обеспечивающий баланс интересов государства и местного самоуправления.
Полагаем, что глубокий и всесторонний анализ институтов муниципальных финансов Франции поспособствует выявлению оптимальных направлений выхода из той сложной ситуации, которая наблюдается сегодня в финансово-экономической сфере российского местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен не только ее актуальностью, но и незначительной научной разработанностью. Анализ научной литературы позволяет констатировать, что, несмотря на отдельные исследования в этой сфере, системного и целенаправленного изучения финансово-правовых основ муниципального управления Франции не проводилось.
Основной вклад в исследование правовому регулированию муниципальных финансов Франции внесен такими известными французскими учеными, как П. Бернар, Ж.Бланк, П. Бодино, Г. Брэбан, Ф. Бурдо, Ж.Ведель, М. Верпо, П.-М. Годме, Н. Дантонель-Кор, Ж. Доменак, Ж.Кателино, Ж.-Ф. Коп, П.Лоран, Р.Мюзелек, М. Пуассон, Д. Турпин.
Отдельные аспекты проблемы финансового обеспечения деятельности французских муниципалитетов содержатся в работах таких авторов, как П.Белтрам, Ф.-П. Бенуа, М.Буржоль, К.Дозьер, Ж.Жильбер, Ф.Люшер, Ж.-Б. и Ж.-Ф.Оби, Ж.-М.Онэ, Ж.Пеизэ, М.Фресс, А.Шаминад.
Среди французских научных исследований необходимо отметить также работы Ж.Реино, посвященные роли региональных счетных палат в осуществлении финансового контроля за территориальными коллективами, труды К.Валян и Т.Ламбэра по проблемам местного налогообложения во Франции, а также - А.Жангана и Д.Флешэ по проблемам бюджетного процесса во французских муниципалитетах.
Вместе с тем, комплексное исследование структурно-содержательных и функциональных аспектов правового регулирования местных финансов не
проводилось. Кроме того, названные работы практически недоступны отечественным исследователям.
Среди перечня российских исследователей, обращавшихся к проблемам
нормативной регламентации деятельности муниципальной власти во Фран
ции, необходимо назвать Г.В.Барабашева, С.В.Боботова, Е.В.Болотину,
И.А.Василенко, В.Б.Евдокимова, А.Д.Керимова, В.В.Маклакова,
О.Е.Петрунину, С.В.Пронкина, В.П.Серебренникова, В.П.Смирнова, Я.Ю.Старцева, Г.П.Черникова и ряд других авторов, однако, несмотря, на несомненную научную значимость этих работ, следует констатировать лишь фрагментарное упоминание в них финансово-правовых аспектов функционирования французских территориальных коллективов.
Однако многие вопросы правового регулирования и управления местными финансами требуют комплексного теоретического исследования, так как материалы выполненных научных исследований по проблемам формирования и укрепления финансовых ресурсов муниципальных образований не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, как и правоприменительная практика, вызывают необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике для научного обоснования механизмов правовой оптимизации функционирования муниципальных финансов России, и, в первую очередь, его важнейшего элемента - местных бюджетов.
Объектом диссертационного исследования выступают регулируемые французским законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе финансового обеспечения муниципального управления.
Предмет исследования составляют: юридическая природа и структура местных финансов Французской республики; правовое регулирование пределов и содержания финансовой самостоятельности территориальных коллективов Франции; механизмы государственного ограничения финансовой автономии местного самоуправления Франции; проблемы адаптации опыта Французского правоприменения в сфере местных финансов в современной России.
Целью диссертационного исследования является теоретическое осмысление правовых, структурно-содержательных и функциональных аспектов местных финансов во Франции, а также исследование потенциала применения французских достижений в обозначенной сфере к российским реалиям местного самоуправления.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
изучить организацию муниципального управления в современной Франции;
раскрыть понятие, содержание и правовые основы местных финансов во Франции;
определить понятие и специфику организационного построения местных бюджетов во Франции;
исследовать содержание муниципального бюджетного процесса, а также осуществление контроля за исполнением местных бюджетов;
осуществить анализ проблем финансового обеспечения деятельно-
сти органов местного самоуправления в Российской Федерации;
6. сформулировать предложения, направленные на совершенствование финансовых основ отечественной модели местного самоуправления с учетом французского опыта.
Теоретическую основу исследования составили труды российских и французских ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, Ф. Ардана, Э.Бессона, Е.В. Болотиной, Г. Брэбана, И.А. Василенко, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Е.Л. Григо, М. Дюверже, В.Б. Евдокимова, А.А. Замотаева, СВ. Игнатьевой, Н.М. Казанцева, А.Д. Керимова, СП. Кузнецова, О.Е. Кутафина, И.И. Кучерова, В.В. Маклакова, А.А. Некенова, Т.С.Новиковой, О.Е. Петру-ниной, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, М. Прело, СВ. Пронкина, В.В. Пылина, А.Д. Соменкова, Я.Ю. Старцева, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е.Чиркина, Е.С Шугриной и др.
Нормативная и эмпирическая база исследования включает в себя в первую очередь - Европейскую Хартию местного самоуправления, Конституцию Пятой Республики Франции, Кодекс финансовой юрисдикции Франции, Налоговый кодекс Франции, Кодекс об административно-территориальных образованиях Франции, законы, ордонансы, декреты, решения Конституционного Совета Франции, определяющие различные аспекты финансового обеспечения муниципалитетов Франции. Кроме этого, нормативная база исследования включает в себя ряд нормативных актов России (Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, федеральные законы и подзаконные акты, акты органов местного самоуправления), регулирующих как общие вопросы, так и финансовые аспекты деятельности органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. При определении методологии диссертационного исследования автор исходил, прежде всего, из сложности и неоднородности самого предмета этого исследования. Поэтому основу методологии познания проблем финансового обеспечения муниципального управления Франции составил системно-структурный метод. Благодаря избранному методу диссертант рассматривает институт местных финансов Франции не как самодостаточное, автономное явление, существующее изолировано от всех других элементов как финансовой системы французского государства, так и муниципального управления, а как необходимый, неотъемлемый и в то же время специфический элемент этих систем. Кроме того, использование названного метода позволило выработать целостное представление о французском муниципальном управлении, его трехуровневой системе, проанализировать существующие межуровневые взаимосвязи и взаимодействия, раскрыть особенности организационного строения, а также механизмы контроля в сфере местных финансов.
Выявление своеобразия французских муниципально-финансовых институтов, механизмов функционирования местных финансов Пятой Республики, а также поиск направлений возможного использования французского опыта в российской практике финансового обеспечения местного самоуправления ока-
зывается возможным благодаря использованию целого ряда иных научных методов. В этом отношении несомненную ценность обнаруживает сравнительно-правовой метод исследования. Использование же формально-юридического метода позволило исследовать ряд вопросов о пределах финансовой самостоятельности муниципального управления (самоуправления).
Благодаря использованию конкретно-социологического и, в особенности, исторического метода, обязательным требованием которого является анализ любого социального явления в контексте исторического времени, его прошлого, настоящего и будущего, автор оказался способным избежать взгляда на муниципальное управление и местные финансы во Франции как на статичный, раз и навсегда данный организм, а напротив - проанализировать различные этапы существования муниципального управления Франции и их влияние на сферу местных финансов.
В работе находит отражение стремление автора сочетать теоретический и эмпирический пути познания. При явном доминировании теоретического уровня познания, основанного на анализе соответствующих изданий французских и отечественных исследователей, автор обогащает исследовательский материал, обращаясь непосредственно к практике функционирования французских муниципалитетов, деятельности по формированию и расходованию местных финансов и осуществлению государственного финансового контроля, а именно - в процессе прохождения практики в мэрии г.Тарба, во время которой автор собирал эмпирический материал посредством личного наблюдения за ходом заседаний муниципального совета по вопросам организации местных финансов, интервьюированием работников мэрии и непосредственным изучением нормативно-правовых документов, регулирующих различные вопросы деятельности названного муниципального образования.
Научная новизна исследования заключается в том, что до настоящего времени правовое исследование финансовых основ муниципального управления Франции, не было самостоятельным объектом научного изучения. Диссертационная работа является одним из первых исследований, в котором, осуществляется комплексный анализ теории и практики финансового обеспечения муниципального управления Франции, а также государственных механизмов ограничения финансовой самостоятельности муниципалитетов. В процессе исследования формулируются предложения, направленные на совершенствование основ финансовой деятельности местного самоуправления России с учетом французского опыта.
Положения, выносимые на защиту:
1. Путем сравнения французского и российского законодательства, а также правоприменительной практики выявлено, что во Франции в отличие от России в основе управления муниципальными финансами наблюдается баланс интересов между государством и муниципальными образованиями. Предпосылкой названного баланса интересов является реализация на практике ряда теоретических воззрений в сфере государственного управления, что проявляется в приобретении категорией «муниципальное управление» верховенства над категорией «местное самоуправление». При этом содержанием категории
«муниципальное управление» охватывается как прямое государственное управление на местах в лице префектов, так и местное самоуправление в виде деятельности местных выборных органов и должностных лиц. Территориальные коллективы, в которых организовано муниципальное управление, обладают обособленным правовым статусом, выражающимся в существовании местных выборных органов власти, наделенных собственной компетенцией, правосубъектностью, аналогичной правосубъектности юридического лица, а также наличии таких атрибутов, как бюджет, имущество и определенный персонал.
Правовое регулирование местных финансов Франции на современном этапе характеризуется особым, но не абсолютным значением принципа «финансовой автономии (самостоятельности) территориальных коллективов», нашедшего свое закрепление в ст. 72-2 Конституции Французской республики. Финансовая автономия трактуется, как составляющая свободы муниципального управления и проявляется во-первых, в «относительной налоговой свободе», подразумевающей возможность территориальных коллективов изменять базу налогообложения в определенных пределах по основным местным налогам и устанавливать ставки местных налогов и одновременно - запрет на установление налогов и получение налоговых платежей. Во-вторых, финансовая автономия органов муниципального управления проявляется в возможности свободно распоряжаться имеющимися в их распоряжении ресурсами в пределах установленной компетенции, а также в возможности получения от Французской республики компенсаций, в случае осуществления ими деятельности, обусловленной передачей государственных полномочий.
Относительность финансовой самостоятельности французских муниципалитетов обусловлена сохраняющимся государственным влиянием. Названное влияние проявляется в первую очередь в наличии государственной регламентации сферы местных финансов, что подтверждается подчиненностью организации местных бюджетов единым для всех территориальных коллективов принципам; единому бюджетному календарю; единой системе участников бюджетного процесса, и помимо этого - унифицированной системой государственного финансового контроля. Также, государственное влияние на местные финансы проявляется в том, что в доходах местных бюджетов присутствует значительная доля государственных субсидий.
Контроль над местными финансами во Франции обусловлен сочетанием относительной финансовой свободой муниципалитетов с их зависимостью от Французской республики. Он осуществляется региональными счетными палатами при участии префекта в следующих формах: (1) административный контроль бюджетов (бюджетный контроль); (2) юридический контроль счетов; (3) контроль эффективности управления бюджетными средствами. Совокупность названных форм контроля юридически обеспечивает сбалансированность интересов французского государства и каждого из муниципалитетов в вопросах формирования местных бюджетов и их фактического исполнения.
Следствием отсутствия в российском законодательстве и правоприме-
нительной практике четкой границы между самостоятельностью муниципальных образований и государственным регулированием деятельности муниципалитетов является ограничение финансовой автономии муниципалитетов (фискальной и бюджетной самостоятельности), их бюджетной обеспеченности, выражающейся в несоответствии собственных доходов муниципалитетов - расходным обязательствам органов муниципального управления, а также - в ненадлежащем финансовом контроле за процессами формирования и исполнения местных бюджетов.
Основным направлением деятельности российского законодателя в вопросах организации местного самоуправления должен стать поиск разумного компромисса между государственным регулированием деятельности муниципальных органов власти и их самостоятельностью, гарантированной ст. 12 Конституции РФ, следствием чего является создание предпосылок для относительной финансовой самостоятельности муниципальных образований. Для достижения этой цели, используя опыт Французского законодателя, вполне оправданным видится отнесение к категории «местный налог» (ст. 15 НК РФ) некоторых налогов, традиционно относящихся к федеральным или региональным (ст. ст. 13-14 НК РФ), как альтернатива - отнесение к налоговым доходам местных бюджетов увеличенной части отчислений от региональных и местных налогов по сравнению с существующими ныне отчислениями (ст. ст. 61-61.2 БК РФ), а также - придания статуса «сбор» некоторым обязательным платежам (сбор на содержание местной инфраструктуры; сбор за парковку автотранспорта; сбор на организацию уличного освещения и т.п.), с отражением названных платежей в перечне налогов и сборов, установленных ст. 15 НК РФ.
В процессе реформирования органов местного самоуправления Российской Федерации и учитывая опыт Франции по вопросам сочетания принципов «самостоятельность местного самоуправления» и «единство публичной власти», меры, предусмотренные Гл. 19.1 БК РФ в части восстановления платежеспособности муниципальных образований необходимо дополнить мерами предупредительного характера. Так, законодательство регулирующее деятельность муниципальных образований, должно быть дополнено нормами, определяющими институциональные рамки государственного контроля финансовой деятельности органов местного самоуправления и предусматривающими процедуры государственного запроса муниципальной финансовой документации уполномоченными органами государственной власти, а также процедуры проведения проверок финансовой деятельности муниципальных образований со стороны счетных палат (контрольно-счетных палат) субъектов Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования. Диссертационное исследование призвано расширить существующие научные знания в сфере местных финансов во Франции. Содержащиеся в работе научные выводы могут быть использованы для дальнейшего исследования процесса развития муниципаль-но-финансовых институтов как в зарубежных странах, так и в России.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в работе выводы могут стать существенными аргументами при внесе-
ний изменений в действующее российское финансовое (в первую очередь -налоговое и бюджетное) федеральное законодательство и акты местного самоуправления. Материалы исследования могут быть применены в лекционных курсах по дисциплинам «Финансовое право», «Административное право», «Бюджетное право», «Налоговое право», «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное право».
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, а также были апробированы в выступлениях автора с докладами и сообщениями:
на международной научно-теоретической конференции «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компоративистика» (Санкт-Петербург, 14-15 декабря 2007 г.)
на международном форуме «Информационно-коммуникативные технологии - важнейший фактор формирования общества знаний» (Санкт-Петербург, 25-30 мая 2008 г.);
на международной научно-практической конференции «Город как явление социокультурной и экономико-правовой реальности» (Санкт-Петербург, 28-29 ноября 2008 г.);
на международной научно-теоретической конференции «Культура как контекст понимания и взаимодействия государства, права, религии (Санкт-Петербург, 13-14 ноября 2009 г.) и др.
Кроме того, основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах соискателя и могут представлять интерес для научной общественности, государственных и муниципальных служащих.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованных источников и приложения.
По теме диссертационного исследования опубликовано 11 научных статей, общим объемом 3,6 п.л. (в том числе авторских - 3,5).
