Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соотношение стратегического и оперативного управления: вопросы теории 17
1. Общая характеристика и классификация функций управления органами внутренних дел 17
2. Штабные функции и стратегическое управление органами внутренних дел 37
3. Понятие и содержание оперативного управления 66
Глава 2. Стратегия управления процессом борьбы с преступностью: основные задачи 84
1. Право как основа стратегии управления в области борьбы с преступностью 84
2. Стратегия борьбы с экономической и организованной преступностью как единый управленческий процесс 116
3. Общая стратегия управления профилактикой преступлений 125
4. Стратегия управления процессом борьбы с экологической преступностью 134
Заключение 142
Библиография 146
- Общая характеристика и классификация функций управления органами внутренних дел
- Штабные функции и стратегическое управление органами внутренних дел
- Право как основа стратегии управления в области борьбы с преступностью
- Стратегия борьбы с экономической и организованной преступностью как единый управленческий процесс
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Преступность - крупная социальная проблема, вызывающая несомненный интерес у государственных деятелей и политиков, хозяйственников и предпринимателей, представителей культуры и религиозных конфессий, деятелей искусства и образования, простых граждан. Этот интерес обусловлен стремительным ростом, масштабностью и распространённостью преступности. Её жертвами оказались практически все слои населения: относительно благополучные в материальном отношении и малоимущие, работающие и домохозяйки, государственные служащие и лица, работающие в частном секторе, городское и сельское население. Ни личность, ни её собственность сегодня не гарантированы от преступного произвола. Достаточно сказать, что сейчас уровень учтённой преступности колеблется в пределах одной тысячи на сто тысяч населения, т.е. на каждых 100 граждан приходится одно преступление, что ещё более усугубляет ситуацию неучтённая или так называемая латентная (скрытая) преступность, которая, по оценкам специалистов, превышает учтённую или зарегистрированную в четыре и более раза. Следовательно, на сто жителей реально приходится не одно, а четы-ре-пять преступлений.
Крайне ошибочно считать, что преступления совершает только определённая категория лиц - представители низших, люмпенизированных социальных слоев населения. В процессе формирования рыночных отношений, признания частной собственности как фактора, стимулирующего хозяйственную активность граждан, обнаружилась и негативная сторона социальных реформ. Стремление любой ценой осуществить имущественные приобретения, нажить капитал приводит к различным мошенническим операциям, вымогательствам, угрозам физической расправы и дру
гим противозаконным действиям не только со стороны так называемых потенциальных преступников - ранее судимых, не работающих, профессиональных мошенников, рэкетиров, и т.д., но и со стороны государственных чиновников, банковских служащих, предпринимателей, наживающихся за счёт взяток, обмана и вымогательств при оформлении юридических документов, связанных с передачей собственности (материальных ценностей) от одного владельца другому. Коррупция стала способом чрезвычайно быстрого и относительно безопасного обогащения. Преступность охватила всё общество и стала реальностью нашей повседневной жизни.
В преступности есть целый ряд факторов, учёт которых необходим при любой стратегии. Речь идёт об относительно высоком уровне преступности несовершеннолетних и молодёжи. Их доля в общей преступности достигает 10% и более. Лица, не занятые общественно полезным трудом и ранее судимые, совершают каждое второе преступление. Сохраняется устойчивая связь между пьянством и ростом преступности. Наблюдается тенденция перемещения насильственных преступлений в сферу быта. Сохраняет устойчивую тенденцию к росту преступления по линии наркобизнеса. За последние пять лет этот вид преступлений вырос в четыре раза. Если в России доля наркопреступлений ко всей преступности составляет 3,6%, то в Кыргызстане эта цифра превышает 7%, т.е. в два раза больше.
Характерной чертой современной преступности является организованность преступных группировок и профессионализм преступной деятельности. Преступность превращается в основной источник существования для определённой категории лиц. Преступления заранее планируются, преступный замысел вынашивается, устраняются препятствия на пути
достижения преступного результата. Многие преступления совершаются квалифицированно с минимальным риском быть разоблачёнными.
Деятельность органов внутренних дел Кыргызской Республики по борьбе с преступностью носит многогранный характер. С одной стороны, необходимо разобраться с комплексом вопросов, носящих перспективный характер. Имеется в виду решение организационных, правовых, кадровых, информационных проблем, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности. Но их решение возможно при условии адекватной оценки состояния преступности, а также соответствия уголовно-правовой политики социально-экономической, политической, демографической и экологической ситуации в стране. Надо выявить реальное положение дел по организации управления органами внутренних дел и взаимодействия их с другими правоохранительными органами. Надо получить ответ на вопрос: насколько уровень организационного, правового, материально-технического обеспечения органов внутренних дел, состояние информационно-аналитической работы, кадровой политики соответствует состоянию и тенденциям современной преступности.
Указанные направления деятельности и ответы на сформулированные вопросы (они же проблемы) для руководства МВД Кыргызской Республики носят основополагающий, перспективный характер. Они обусловлены необходимостью придать деятельности органов внутренних дел в борьбе с преступностью устойчивость, организованность, целеустремлённость и уверенность. Решение крупномасштабных задач осуществляется в рамках стратегического управления.
С другой стороны, борьба с преступностью требует постоянного и оперативного реагирования на любые изменения криминогенной ситуации со стороны не только рядовых сотрудников и руководителей низового уровня управления (городские и районные подразделения органов
внутренних дел), но и руководителей центрального аппарата - министра, его заместителей, начальников управлений и отделов и т.д. Речь, разумеется, идёт не об участии в проведении отдельных оперативно-розыскных и следственных действий (хотя и это полностью не исключается), а об организации оперативного управления, направления резервов в районы, требующие дополнительных материальных и людских ресурсов, организации взаимодействия больших сил и средств на отдельных критических участках. Не часто, но всё же возникают экстраординарные ситуации, связанные с совершением заказных убийств, захватом заложников, нападением на правоохранительные органы, террористическими действиями, попытками и угрозами взрывов различных объектов и т.д. Обобщённо это направление деятельности может быть названо оперативным управлением органами внутренних дел в борьбе с преступностью.
Актуальность и практическая значимость совершенствования стратегического и оперативного управления в процессе борьбы с преступностью обусловлена множеством факторов организационно-правового и социально-политического свойства, прежде всего изменением характера и тенденций самой преступности, превалированием в её структуре организованных форм преступных действий, профессионализацией преступных группировок.
Нельзя не отметить, что на всех этапах становления и развития теории управления органами внутренних дел, стратегические и оперативные вопросы борьбы с преступностью оставались в поле зрения ведущих учёных - Г.Г.Зуйкова, Г.А.Туманова, С.Е.Вицина, Л.М.Колодкина, А.Н.Роши, В.З.Веселого, Г.А.Аванесова, В.Д.Малкова, А.Ф.Майдыкова, В.Г.Кутушева, А.П.Ипакяна, А.Х.Миндагулова, В.С.Чернявского, В.В.Черникова и др. Однако, практически никогда специально не рассматривался вопрос о соотношении стратегического и оперативного
управления, их взаимосвязи и взаимообусловленности. Более того, исследователи конкретной проблемы управления в сфере правоохранительной деятельности, за редким исключением, вообще не употребляли понятия стратегического и оперативного управления.
В диссертационном исследовании автором предпринята попытка комплексного изучения характера и содержания стратегического и оперативного управления, их соотношения при решении проблем борьбы с преступностью на трёх уровнях:
- концептуальном;
- уровне законодательного и ведомственного регулирования;
- уровне правоприменительной и правоохранительной деятельности органов внутренних дел
Предложена трактовка стратегического и оперативного управления, их соотношения для эффективной организации борьбы с преступностью.
Объект и предмет исследования
Разграничение объекта и предмета настоящего исследования обусловлено необходимостью определения рамок и пределов научных изысканий. Различие объекта и предмета исследования носит относительный характер в том смысле, что предмет исследования характеризуется как совокупность наиболее значимых сторон, свойств и признаков изучаемого объекта.
В этой связи содержание основного объекта исследования составили:
1. специфическая область управления социальными процессами в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел, характеризующаяся как масштабностью решаемых задач, так и текущей практической деятельностью;
2. соотношение в управлении процессом борьбы с преступностью стратегических и оперативных задач
3. относящиеся к управлению правоохранительной деятельностью органов внутренних дел система законодательных и ведомственных правовых актов, материалы практики, статистические данные, научная и учебная литература.
Предмет исследования ограничен рамками объекта исследования и характеризуется поиском и обоснованием наиболее значимых закономерностей управления процессом борьбы с преступностью, соотношением и взаимообусловленностью в этом процессе стратегического и оперативного направлений.
Цели и задачи исследования
Настоящая диссертационная работа преследует цель повысить эффективность управления органами внутренних дел в области борьбы с преступностью путём обнаружения и обоснования специфических особенностей решения стратегических и оперативных, задач и разработки комплекса предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативной базы правоохранительной деятельности.
Достижение указанных целей связано с решением теоретических и научно-практических задач. В их числе: теоретико-методологическое обоснование соотношения стратегического и оперативного управления в сфере борьбы с преступностью; роли штабных подразделений в организации стратегического и оперативного управления, обоснование и пути реализации наиболее значимых стратегических задач в области борьбы с преступностью в современных условиях.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база
исследования
Теоретический фундамент диссертационного исследования составляют научные труды в области теории социального управления и управления в сфере правоохранительной деятельности, общей теории права, конституционного, уголовного, уголовно-процессуального, административного и других отраслей права.
Методология исследования основывалась на общенаучных и част-нонаучных методах познания проблемных ситуаций: сравнительно-правовом, структурно-функциональном, статистическом, моделирования, историческом, конкретно-социологическом и др.
Эмпирической базой исследования послужил, прежде всего, анализ содержания управленческих решений всех уровней управления органов внутренних дел (от центрального аппарата МВД до городского и районного звена - приказов, указаний, распоряжений, директив и др.) по всем направлениям борьбы с преступностью. Всего по Кыргызстану проанализировано более 450 актов. Сравнительно-правовому исследованию подвергнуты нормативные правовые акты МВД России, имеющие общее значение, а также по отдельным направлениям деятельности, службам и подразделениям - всего 160 актов за период с 1991 по 1998 годы.
Была изучена практика исполнения управленческих решений по стратегическим и оперативным направлениям деятельности органов внутренних дел как путём изучения документов (справок, отчётов, докладных записок, программ борьбы с преступностью республиканского и областного значения и др.) - всего более 300 единиц наименований, так и путём интервьюирования 70 руководителей органов внутренних дел Кыргызской Республики, начальников главков, начальников УВД областей и горрайорганов, а также начальников служб и подразделений УВД областей и горрайорганов внутренних дел.
Научная новизна исследования
Подготовленная автором диссертация - первая по этой проблеме. Автором решена имеющая важное значение, прежде всего для Кыргызстана, научно-практическая задача соотношения стратегического и оперативного управления органами внутренних дел в области борьбы с преступностью. Определены основные направления стратегии борьбы с преступностью в современный период. Выявлены и даны детальные характеристики основных признаков понятия оперативного управления. Новым является обоснование положения о взаимосвязи и взаимообусловленности стратегического и оперативного управления в области борьбы с преступностью. Впервые проведён достаточно репрезентативный сбор и анализ фактических данных об условиях эффективности борьбы с преступностью в зависимости от объёма, содержания и соотношения стратегических и оперативных задач. Рассмотрен относящийся к теме научный потенциал юридических и других наук, выработаны предложения и рекомендации по правовому, организационному и методическому обеспечению решения стратегических и оперативных задач в области борьбы с преступностью.
Положения, выносимые на защиту
1. По характеру решаемых органами внутренних дел задач борьбы с преступностью, объема предстоящих работ, временных этапов их исполнения и целого ряда других факторов в сфере борьбы с преступностью в деятельности органов внутренних дел можно выделить два самостоятельных, но тесно взаимосвязанных направления управленческой деятельности: стратегическое и оперативное.
2. Деятельность, связанная с решением узловых, перспективных задач может быть названа стратегическим управлением. Стратегическое управление представляет собой систему действий по разработке крупномасштабных, перспективных задач в борьбе с преступностью, поиск приоритетных направлений, позволяющих коренным образом изменить состояние и структуру преступности в позитивном плане, усилить контроль над ней.
3.Сущность оперативного управления заключается в способности системы своевременно и качественно осуществить комплекс мероприятий (операций), связанных с решением постоянно возникающих конкретных задач в сфере борьбы с преступностью, выполнением неотложных служебных дел. Производные от оперативного управления понятия "оперативные действия (мероприятия)", "оперативный план", "оперативное решение", "оперативный штаб" связаны с выполнением работ, не терпящих отлагательства, чрезвычайностью сложившейся обстановки, когда временной фактор управления имеет решающее значение.
4. Суть стратегического управления заключается в организации систем и процессов управления. Применительно к сфере борьбы с преступностью суть организации как функции управления предполагает установление чётких задач (что делать?), определение форм организационных отношений (кто за что отвечает, какие обязанности выполняет) и выбор методов управления (способов достижения поставленных целей).
5. Организация как основа стратегического управления в значительной степени является функцией руководителя, а не системы в целом. Организаторская деятельность руководителя служит основой управления социальными процессами и направлена на достижение целей, стоящих
перед системой. Организаторский талант руководителя заключается не только в эффективности собственных действий и принимаемых решений, но и в достижении стабильности и упорядоченности работы системы в целом.
6. В сложных социальных системах многоцелевого значения с весьма обширными объектами управленческого воздействия, каковыми являются МВД, УВД, руководитель реализует функцию организации через специализированные органы управления - штабы. Именно через штаб руководитель осмысливает и претворяет в жизнь свои идеи, в том числе осуществляет стратегическое управление как высшую ступень организаторской деятельности.
7. При решении крупномасштабных, перспективных задач объектом управленческого воздействия ОВД является преступность как сложное социальное явление. При этом выявляются связи и отношения преступности с другими сторонами социальной жизни - экономикой, правом, политикой и т.д. Это направление деятельности органов внутренних дел и их руководителей связано с выработкой стратегии борьбы с преступностью.
Б.Определение стратегии борьбы с преступностью предполагает решение таких взаимосвязанных вопросов, как:
а) осознание проблем;
б) формулирование целей и задач;
в) определение основных направлений борьбы с преступностью;
г) распределение ресурсов (материальных и людских) по направлениям деятельности, а также расстановка сил и средств в соответствии с выдвинутыми целями;
д) установление путей и способов успешного решения проблем борьбы с преступностью.
9. Стратегическое и оперативное управление находятся в неразрывном единстве. Органическая связь стратегического и оперативного управления в особенности проявляется при реализации управленческих решений. В общем объёме управленческой деятельности оперативные вопросы значительно преобладают над стратегическими.
10. Решение стратегических задач в области борьбы с преступностью — это сугубо управленческая проблематика. Вместе с тем борьба с преступностью является частью правоохранительной деятельности, ибо всякое преступление - это нарушение уголовного закона, покушение на право. Поэтому борьба с преступностью как управленческий процесс и вид практической деятельности основывается на праве, пронизано правом. Правовая основа стратегии борьбы с преступностью опирается на государственную уголовно-правовую политику. Государственная уголовно-правовая политика базируется на принципах законности, справедливости, демократизма, гуманности, приоритета общечеловеческих ценностей.
11. Для органов внутренних дел, непосредственно осуществляющих борьбу с преступностью, особый интерес в стратегическом аспекте представляет решение следующих правовых проблем:
• обеспечение юридической процессуальной формы;
• административно-правовое обеспечение борьбы с преступностью;
• уголовно-правовое обеспечение борьбы с преступностью;
• обеспечение исполнения уголовных наказаний.
В диссертации обосновывается суть указанных проблем и пути их решения.
12. Криминализация экономики напрямую связана с организованной преступностью, ибо объектом интересов организованных преступных группировок становится практически любая сфера человеческой деятельности, где происходит оборот больших денег: товарно-денежные и рыночные отношения, банковское дело и энергодобывающие производства, зрелищные мероприятия, спорт, наркобизнес и др. Поэтому с точки зрения стратегических целей и задач организационно-правовые и иные меры борьбы с организованной и экономической преступностью должны быть едины.
13. При разработке государственной стратегии борьбы с преступностью в качестве её самостоятельных направлений следует выделить:
а) общую стратегию предупреждения преступлений;
б) стратегию борьбы с экологической преступностью.
Теоретическое и практическое значение
работы определяется: 1) возможностью использования теоретических разработок автора о сущности, содержании и соотношении стратегического и оперативного управления при совершенствовании форм и методов борьбы с преступностью, повышении её эффективности;
2) созданием теоретических предпосылок для совершенствования систем и процессов управления органами внутренних дел в области правоохранительной деятельности, рационализации организационных структур управления органов внутренних дел;
3) комплексом предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел в изменившихся условиях, которые могут быть использованы при разработке серии проектов законодательных и ведомственных нормативных актов, регулирующих сферу правоохраны;
4) перспективами использования полученных результатов при разработке новых учебных курсов по теории управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел;
5) возможностью применения материалов исследования для обеспечения эффективного динамичного контроля (мониторинга) за деятельностью органов внутренних дел.
Апробация и практическая реализация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в разработанном автором проекте концепции "Государственно-правовой политики борьбы с преступностью в Кыргызской Республике " (1997, находится в печати). Автор реализовал свои идеи и практические рекомендации в качестве одного из разработчиков и руководителей (по линии МВД Кыргызской Республики), "Государственной программы по укреплению общественного порядка и усиления борьбы с преступностью в Кыргызской Республике на 1997-2000 годы", утверждённой Постановлением правительства Кыргызской Республики 22 мая 1997 года, № 291.
Автор был одним из инициаторов создания и организационно-штатного построения Главного штаба МВД Кыргызской Республики и в качестве первого заместителя Министра внутренних дел Кыргызской Республики организует и контролирует работу новой управленческой структуры.
Будучи депутатом Жогорку Кенеша (Высшего законодательного собрания) Кыргызской Республики и заместителем председателя Комитета по правовым реформам, автор руководил и непосредственно участвовал в разработке и принятии Закона Кыргызской Республики "Об органах
внутренних дел Кыргызской Республики" (подписан Президентом Кыргызской Республики Аскаром Акаевым 11 января 1994 года).
Автор неоднократно выступал с изложением основных положений диссертационного исследования на научных конференциях и теоретических семинарах в Высшей школе МВД Кыргызской Республики, с лекциями перед слушателями и преподавательским составом.
По материалам диссертационного исследования опубликованы четыре статьи.
Структура работы
Диссертация состоит из введения, двух глав (разбитых на три и четыре параграфа), заключения, списка использованной литературы.
Общая характеристика и классификация функций управления органами внутренних дел
Управление в самом широком понимании этого слова представляет собой специфическую функцию целостных организованных систем общества, различных сфер социальной жизни, обеспечивая их жизнедеятельность, целенаправленную динамику их развития, реализацию конкретных программ и практических задач. Управление предполагает целенаправленную деятельность общественных институтов и отдельных индивидуумов, направленную на регулирование стихийных и осознанных, объективных и субъективных начал в общественном развитии, упорядочение и взаимодействие социальных систем.1
Общественное развитие обусловлено целым рядом факторов: 1) окружающей человека природной средой - системой естественной, познаваемой и во многом управляемой; 2) самим человеком как частью этой природы, наделённого сознанием и волей (Homo sapiens), духом и как разумным высшим существом, способное создавать и управлять искусственными системами; 3) совокупностью включённых в общественный процесс или связанных с ним случайных событий, которые усиливают или ослабляют, а подчас и блокируют действие объективных законов, т.е. препятствуют развитию общества и человека; 4) системой управленческих действий, в большей или меньшей сте пени отражающей объективные законы развития природы и общества и тем самым соответствующей в большой или меньшей степени текущим и перспективным целям и задачам развития человеческого общества; 5) системой самоуправленческих процессов, происходящих в раз личных социальных институтах, коллективах, поведении отдельных ин дивидуумов, выступающих в качестве субъектов управления и объектов управляемого общественного воздействия.
В общепринятом смысле, в обыденной речи под управлением применительно к сфере социальных систем понимается определённая работа, вид или сфера деятельности, рабочие операции, действия. Отсюда функцию управления можно охарактеризовать как направление деятельности или составную часть управленческой работы. А само управление суть процесс осуществления его функций. В принципе к такому выводу приходит большинство авторов, рассматривавших проблему управления .
Однако столь общее понимание управления в социальных системах не раскрывает сущности рассматриваемого феномена. Деятельность по управлению чрезвычайно разнообразна и многопланова. Именно поэтому в научной литературе имеется много определений понятия управления, каждое из которых раскрывает ту или иную сторону, грань, особенность, область управленческой деятельности. Не случайно учёные, разрабатывающие эту проблему, всё чаще говорят не просто о социальном управлении, а подразделяют его в самых общих чертах на: отраслевое управление, управление экономикой, ведомственное управление, управление в сфере правоохранительной деятельности, стихийное управление, самоуправление, искусство управления, административное управление и др. Стихийное управление, например, выступает как результат воздействия на общество различных разрозненных сил, действия массы случайных единичных актов противоправного характера (например, преступность); и сознательное управление, осуществляемое общественными институтами и государственными органами. Пределы, принципы, цели управления служат предметом широких дискуссий представителей различных школ и теорий, зависят от общественно-политического устройства и идеологических пристрастий того или иного общества.
Столь широкое и далеко не однозначное понимание сути управления обусловлено тем обстоятельством, что данная категория, отражающая свойства и отношения, реально существующие в социально управляемых системах, несёт в себе много различных оттенков, сторон, направлений, особенностей управленческой деятельности, охватывает как бы весь спектр этого процесса.
Слово "управление" как средство выражения определённого смысла семантически обладает чрезвычайно богатым содержанием. Кроме того, как справедливо отмечается в философской литературе, наши языковые навыки, привычки, традиции, "чувство языка" не всегда соответствуют научным понятиям и терминам \ Видимо, по этой причине при рассмотрении понятия управления возникает необходимость использования дополнительных знаковых систем (слов) для выделения различных признаков, характеристик, свойств и особенностей человеческой деятельности, связанной с процессом управления.
В начале 70-х годов при разработке научных основ социального управления было принято считать, что конкретный субъект, решая конкретные задачи при управлении конкретным объектом, осуществляет функции-задачи. Функции-задачи следует отличать от функций-операций, осуществляемых "всяким субъектом при управлении всяким объектом", безотносительно к конкретному объекту управления, к конкретным задачам, равно как и безотносительно к специфике самого объекта .
Некоторая искусственность понятий функции-задачи и функции-операции очевидна. В конечном счете, всякая управленческая задача решается путём реализации определённых функций. Большинство же управленческих функций представляют собой процесс осуществления определённых операций, последовательных действий. Но всё дело в том, что существуют управленческие функции как бы в чистом виде, т.е. перечень видов деятельности, направленных на упорядочение социальной системы, безотносительно к сфере общественной жизни. Поэтому любой государственный орган, общественный институт, социальная группа, министерство, ведомство, решая свои задачи, стремясь к достижению своих целей, следует по пути реализации практически одних и тех же функций и очень часто почти в одной и той же последовательности, стадийности: планирование, контроль, учет, регулирование, взаимодействие и координация.
Штабные функции и стратегическое управление органами внутренних дел
МВД Кыргызской Республики в лице его центрального аппарата и территориальных органов на местах - на уровне областей, городов и районов - представляют собой сложные структурные образования, обусловленные масштабностью и многообразием проявлений преступности. Как правило, функции и структура органов внутренних дел отражают состояние, структуру и динамику преступности. Поэтому наиболее тяжкие и более распространённые преступления как бы "прикрыты" соответствующими службами и подразделениями. Достаточно надёжно и эффективно работают традиционные службы уголовного розыска, по борьбе с экономической преступностью и коррупцией и т.д. Поскольку большинство преступлений совершается тайно и преступник надеется на безнаказанность, что нередко ему удаётся, в органах внутренних дел вполне эффективно функционирует система негласных осведомителей - агентов. Современные информационные системы позволяют осуществлять своевременную регистрацию и плотный контроль за состоянием преступности, анализировать изменения в её структуре и динамике, следить за наметившимися по этим параметрам тенденциями и принимать необходимые меры.
Однако организационный фактор традиционно остаётся весьма слабым местом в борьбе с преступностью. Несмотря на принимаемые меры, криминальная ситуация в республике остаётся сложной, уровень преступности высоким. Медленно формируется база правового обеспечения борьбы с преступностью, в результате чего фактически отсутствует противодействие наиболее опасным, новым формам преступного поведения (коррупции, организованной преступности, "отмыванию" преступно на житых капиталов и др.). На необходимость проведения правовой рефор мы в стране обратил внимание Президент Кыргызской Республики Аскар Акаев. "Правовая реформа, то есть качественное обновление законода тельства и законодательной деятельности государственных органов, явля ется тем инструментом, который призван заложить демократические ос новы, соответствующие требованиям правового государства" — отметил он.
Криминализации общества способствует также рост безработицы, сращивание части чиновников государственных органов с представителями организованной преступности и, вследствие этого, появление возможности доступа криминальных структур к управлению определённой частью производства, их проникновению во властные различные структуры. Происходит ослабление системы государственного контроля и как итог этого - расширение деятельности криминальных структур на внутреннем финансовом рынке, в сфере приватизации, экспортно-импортных операций и торговли.
Наблюдается рост налоговых преступлений и причиняемого ими ущерба государству.
Незаконный оборот наркотиков и злоупотребление наркотическими средствами приобрели в последние годы угрожающие масштабы, и это самым серьёзным образом сказывается на социально-психологической атмосфере в обществе, отрицательно влияет на экономику, политику и правопорядок, ухудшает состояние здоровья населения.
Происходит внедрение международных криминальных структур экономической и смешанной направленности по вывозу за рубеж редкоземельных и цветных металлов, валюты, по легализации преступных доходов, сбыту наркотиков.
Интернационализация организованной преступности находит своё отражение в расширении рынков сбыта контрабандно ввозимых незаконных товаров, которые поставляются и расходятся через сеть преступных организаций, охватывая не только страны СНГ, но и дальнего зарубежья.
Происходят негативные изменения в демографической структуре и ценностной ориентации лиц, совершивших преступления, в частности, интенсивное пополнение преступной среды несовершеннолетними и молодёжью. Растёт рецидивная преступность. Преступным проявлениям сопутствуют пьянство, наркомания и токсикомания.
По-прежнему остаётся актуальной проблема соблюдения прав граждан в местах лишения свободы. Работа по приведению условий содержания осуждённых и подследственных в соответствие с законодательством Кыргызской Республики и общепринятыми международными стандартами осуществляется крайне медленно.
Всё это происходит на фоне значительного снижения престижа правоохранительных органов, ухудшения их социального положения и материально-технического оснащения, ослабления кадрового ядра.
Эти и другие проблемы не могут быть решены без решительного повышения роли организационного фактора в самом широком смысле этого слова.
Единство целей и задач, масштабы реформирования общества находят своё отражение в стратегии борьбы с преступностью.
В чём суть организационного фактора, и в каких формах он проявляется в сфере борьбы с преступностью?
Генезис организации как основы совершенствования управления хорошо описал А.Х. Миндагулов: "... Когда труд обретает общественно-значимый характер, возникает проблема: кто будет заниматься регулированием процесса производства, кто будет соединять индивидуальный труд каждого в единое целое, подчиненное интересам социума. Понятно, что определенная группа людей будет непосредственно производить продукт, строить жилье.... Даже когда одну и ту же работу выполняют два человека, их совместные усилия нуждаются в координации и регулировании. Эту функцию берет на себя один из них, в силу больших своих знаний, умений, авторитета и т.д. Но по мере усложнения социальных задач, участия большего числа людей в выполнении одних и тех же работ... функция координации, регулирования, упорядочения работы начинает обретать самостоятельный характер. Происходит как бы вторичное разделение труда: не только по сферам непосредственной деятельности (пошива одежды, строительства домов, добычи пищи), но и в зависимости от характера деятельности - часть людей занимается непосредственным производством, а кто-то организует их работу, управляет ими. Наряду с классом производителей (непосредственных исполнителей, работников), возникает класс управляющих (менеджеров)."1 В другой работе он отмечает, что в тех ситуациях, когда нет организатора, своего рода менеджера, отношения управления складываются стихийно, что нередко наблюдается в экстремальных ситуациях. Не дожидаясь властей и представителей органов управления, люди, оказавшиеся в зоне стихийных бедствий (пожары, обвалы, землетрясения) или на месте совершения преступления, принимают срочные меры по задержанию преступника, оказанию помощи потерпевшим....
Право как основа стратегии управления в области борьбы с преступностью
Решение стратегических задач в области борьбы с преступностью -это сугубо управленческая проблематика. Но само управление безотносительно к его формам, методам, функциям, средствам и способам становится фикцией, условностью, абстракцией. Управление социальными процессами — как позитивными, так и негативными - предполагает использование широкого комплекса социально-экономических, организационно-правовых, психолого-педагогических и других мер.
Что же касается борьбы с преступностью, здесь особая роль отводится праву, ибо речь идёт об охране права как важнейшей социальной ценности, обеспечении правопорядка и законности. Собственно само понятие "борьба с преступностью", строго говоря, не является научной категорией. Оно широко используется на практике и нет необходимости предъявлять какие-то претензии практическим работникам за широкое применение "ненаучного" термина. Борьба с преступностью - общепринятое словосочетание и в чисто практическом плане оно удобно и не вызывает особых споров его смысловая нагрузка. Однако с точки зрения научных критериев более правильным было бы назвать борьбу с преступностью частью правоохранительной деятельности, ибо всякое преступление - это нарушение закона, покушение на право. Следовательно, управление процессом борьбы с преступностью как вид практической деятельности в значительной степени обеспечивается правовыми установлениями.
"Право - это конститутивный компонент управления в обществе, его необходимый инструмент" \ оно "создаёт рамки любой деятельности, делает её предметной, законной и потому единственно возможной"2.
Правовая основа стратегии борьбы с преступностью опирается на государственно-правовую политику в области борьбы с преступностью. Целью государственно-правовой политики в области борьбы с преступностью и другими правонарушениями является определение концептуальных подходов к организации мер по недопущению, а также предотвращению преступных проявлений в отношении прав и свобод человека, закреплённых в Конституции и других законах Кыргызской Республики, защите этих прав и свобод, воспитании граждан в духе уважения к ним. Являясь членом международного сообщества, Кыргызстан берёт на себя также обязательства по обеспечению исполнения международных актов и договоров по защите прав и свобод граждан.
Для реализации поставленной цели законодательная власть Кыргызской Республики определяет, какие человеческие деяния являются общественно опасными. В зависимости от степени общественной опасности выделяются преступления и другие правонарушения. Закрепляются виды ответственности за те или иные правонарушения и преступления и правовые основания их наступления, принципы и порядок привлечения к ответственности (уголовной или административной), общие начала и условия предупреждения правонарушений.
Государственно-правовая политика в области борьбы с преступностью и другими правонарушениями базируется на принципах законности, справедливости, демократизма, гуманизма, приоритета общечеловеческих ценностей.
Первоочередной задачей государственно-правовой политики в области борьбы с преступностью и другими правонарушениями является развитие правовой базы для обеспечения надёжной защиты прав и законных интересов граждан, охрана от противоправных посягательств предприятий, учреждений, организаций, всех форм собственности с соблюдением международно-правовых обязательств Кыргызстана в сфере борьбы с преступностью и охраны прав граждан.
Исходя из приоритета общечеловеческих ценностей, государственно-правовая политика ориентируется на максимальное обеспечение безопасности личности, охрану жизни, здоровья, чести, достоинства, прав и свобод граждан.
Государственно-правовая политика в области борьбы с преступностью, в сущности, представляет собой общенациональную стратегию борьбы с преступностью с более общими целями и широким охватом многих аспектов правовой политики и стратегии борьбы с преступностью. В них органически соединяются как профилактическое направление в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, так и уголовно-правовое принуждение. Связь этих двух направлений, а также их дифференциация основывается на принципах индивидуализации ответственности и наказания в зависимости от степени и характера общественной опасности содеянного и личности правонарушителя. Недопустимы перегибы как в сторону обвинительного уклона и ужесточения уголовной репрессии, так и в сторону неоправданного либерализма, ведущей к безнаказанности правонарушителей. Вместе с тем в государственно-правовой политике (национальной стратегии борьбы с преступностью) должна быть ясная ориентация на профилактику, предупреждение любых правонарушений, нежели на меры уголовного преследования и административного принуждения.
Государственно-правовая политика в области борьбы с преступностью, несмотря на специфику и особые средства её реализации, всё же остаётся частью общегосударственной социальной политики, обеспечивается комплексом мер, применяемых представителями всех ветвей власти -законодательной, исполнительной и судебной, средствами экономического, политического, духовно-нравственного воздействия на членов общества.
Стратегия борьбы с экономической и организованной преступностью как единый управленческий процесс
Решающим фактором в состоянии преступности, изменениях в её структуре и динамике является экономическое положение страны. Активная концентрация капитала и средств производства в руках частных лиц нередко приводит к коррумпированности органов власти, слиянию общеуголовной и экономической преступности. Происходит жёсткая борьба за зоны влияния между бизнесменами и криминальными структурами, что влечёт резкое углубление кризиса экономики, кредитно-денежной системы, рост безработицы, нехватку денежных средств для своевременной выплаты заработков и пенсий .
Экономический кризис значительно ухудшил условия жизни большинства населения. Чиновничество погрязло в коррупции. Ослабла дисциплина труда. Всё это затрудняет проведение экономических реформ, дестабилизирует политическую обстановку в республике, подрывает авторитет государственной власти и вызывает недовольство населения.
В целях пресечения и предупреждения коррупции в системе государственной службы Президент страны 18 декабря 1992 года подписал Указ "О мерах по организации борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Кыргызстан ". Основная идея этого Указа заключалась в том, чтобы государственный служащий не совмещал свою основную работу с другими видами оплачиваемой работы в негосударственных структурах. Прежде всего, ему запрещается заниматься Предпринимательской деятельностью, в том числе через посредников. При назначении на должность он обязан представить декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Служащий государственного аппарата одновременно подаёт декларацию при приобретении государственного имущества в собственность в порядке приватизации, за исключением квартир (домов) государственного жилого фонда, в которых он проживает. Этим же Указом решён вопрос о передаче в установленном порядке в фонд государства подарков, полученных в любой форме должностными лицами государственных органов, если эти подарки получены в связи с исполнением служебных обязанностей.
Однако Указ не может предусмотреть весь комплекс вопросов, связанных с деятельностью государственного служащего. Поэтому Президент дал указание іфавительству подготовить законопроект "О государственной службе". К сожалению, такой проект Закона до сих пор не представлен в Парламент Республики (Жогорку Кенеш).
Серьёзной остаётся проблема поиска средств для материально-технического и финансового обеспечения деятельности оперативных и следственных подразделений, ведущих борьбу с коррупцией. Решено, что МВД, Госкомитет республики по национальной безопасности и прокуратура республики совместно создадут специализированный фонд за счёт 30%-х отчислений из сумм возмещённого государству ущерба от преступлений, а также средств, поступающих от реализации имущества, обращенного в собственность государства на основании приговоров суда. Также решено использовать для развития материально-технической базы указанных органов конфискованные по приговору суда автотранспорт, радиоэлектронные средства, аудио- и видео - технику, электронно-вычислительные устройства, средства оргтехники и другое имущество.
Для предупреждения экономических преступлений важно было на уровне правительства создать независимый орган, способный обеспечить ревизии финансово-хозяйственной деятельности и проверки использования бюджетных ассигнований, обеспечения контроля за сохранностью и правильным расходованием денежных, в том числе валютных средств, материальных ценностей в различных государственных структурах - министерствах, комитетах, предприятиях, учреждениях, банках, независимо от их подчинённости, вида деятельности и форм собственности. Эту функцию призвана осуществлять вновь созданная Государственная финансовая инспекция при Правительстве Кыргызской Республики. На первоначальном этапе основная задача новой государственной службы заключалась в том, чтобы организовать всестороннюю и полную проверку финансовой деятельности государственных акционерных, коммерческих и частных банков при проведении операций по выдаче кредитов, ссуд, оборотов наличных денежных средств и валюты. Эти задачи в целом успешно решены, в определённой мере налажена денежная финансовая дисциплина при взаиморасчётах и работе с ценными бумагами.
Для экономики республики серьёзную угрозу представляет незаконный вывоз за её пределы стратегического сырья. Речь идёт о необходимости перекрытия каналов сбыта за границу цветных металлов, редкоземельных элементов, сырьевых и материальных ресурсов. С решением этой задачи связана, прежде всего,, деятельность государственной таможенной службы (инспекции) при правительстве республики. Отсутствие чётко налаженной системы контроля за деятельностью этой службы приводит к систематическим нарушениям таможенного законодательства при вывозе и ввозе продукции в Кыргызскую Республику, при выезде граждан республики за её пределы, а также порядка реализации таможенными органами конфискованного в доход государства имущества. Эта задача не до конца решена правительством республики. Однако и деятельность таможенной инспекции будет бессильна, если соответствующие министерства, государственные комитеты, главы областных администраций будут нарушать порядок выдачи лицензий на право вывоза за пределы республики стратегического сырья. А такие случаи продолжают иметь место. Думается, прокуратура республики должна, прежде всего, организовать проверку правомерности и обоснованности выдачи соответствующей лицензии, а также принять комплекс мер по предотвращению вывоза продукции, товаров и сырья без оформления лицензий.
