Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и содержание правового института прекращения служебных отношений сотрудников органов внутренних дел 13
1. Увольнение сотрудников органов внутренних дел как завершающий этап прохождения службы 13
2. Увольнение со службы: организация, правовое регулирование и социальные последствия 36
3. Ценностные ориентации и установки лиц, прекращающих служебные отношения, как фактор текучести кадров органов внутренних дел 65
Глава II. Гарантии правовой защиты сотрудников, прекращающих службу в органах внутренних дел, и вопросы их реализации 86
1. Социальная защита и социальное обеспечение лиц, прекращающих службу в органах внутренних дел ... 86
2. Правовая защита лиц, прекративших службу в органах внутренних дел 108
Заключение 143
Список использованной литературы 147
- Увольнение сотрудников органов внутренних дел как завершающий этап прохождения службы
- Увольнение со службы: организация, правовое регулирование и социальные последствия
- Социальная защита и социальное обеспечение лиц, прекращающих службу в органах внутренних дел
- Правовая защита лиц, прекративших службу в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Кадровая работа как одна их функций МВД России1 является решающим фактором выполнения задач, стоящих перед органами внутренних дел. О ее значении и актуальности на современном этапе свидетельствует тот факт, что вопрос о состоянии работы с кадрами и кадровой политике был рассмотрен на заседании коллегии МВД России в декабре 1998 г., на котором была одобрена Концепция кадровой политики в системе МВД России2.
На коллегии было отмечено, что "разрыв, проявившийся между уровнем материальной обеспеченности, степенью социально-правовой защищенности персонала и значительно возросшими нагрузками на личный состав, вызванными ростом преступности, внутренними вооруженными конфликтами, привели к ощутимому размыванию профессионального кадрового ядра, снижению-престижа службы, оттоку наиболее квалифицированных кадров"3.
По данным Главного управления кадров МВД России, в 1997 году уволено из органов внутренних дел 8,9% сотрудников по различным основаниям (в 1996 г. - 8,4%, в 1995 г. - 9,1%), в том числе: по собственному желанию 35,7%о от числа уволенных (в 1996 г. - 35,9%, в 1995 г. - 39,6%); по возрасту и выслуге лет - 17,9% (в 1996 г. - 14,4%, в 1995 г. - 13,4%); по болезни и ограниченному состоянию здоровья - 10,1% (в 1996 г. - 10,2%, в 1995 г. - 8,9%); по отрицательным основаниям - 15,2% (в 1996 г. - 19,7%, в 1995 г.-22,6%)1.
Такая текучесть кадров отрицательно влияет на показатели служебной деятельности, организованность, моральное состояние кадров. Поэтому на первый план выдвигаются вопросы совершенствования как всей кадровой работы органов внутренних дел в целом, так и с уволенными с службы сотрудниками, их гарантий правовой и социальной защиты.
Не вызывает сомнений необходимость совершенствования вопросов правового регулирования увольнения сотрудников со службы. Закон РСФСР "О милиции" (1991 г.), Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (1992 г.) вступили в силу до принятия Конституции Российской Федерации (1993 г.) и Федерального закона Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" (1995 г.), поэтому отдельные виды отношений, складывающихся между субъектами правоотношений в органах внутренних дел, не получили достаточного правового регулирования в законодательных актах о службе. Перечень оснований для увольнения сотрудников органов внутренних дел со службы не предусматривает все возможные кадровые ситуации, связанные с увольнением. Порядок и процедура увольнения со службы регламентируются различными по юридической силе нормативно-правовым актами. Нет четкой правовой регламентации вопроса о зачислении на льготных основаниях в выслугу лет для начисления пенсии времени службы сотрудника органов и подразделений внутренних дел, постоянно дислоцированных в так называемых горячих точках.
Актуализация проблемы обеспечения правовой и социальной защиты сотрудников, увольняемых со службы, становится все более очевидной. Практика свидетельствует о том, что достаточно большое количество уво ленных сотрудников обращаются в вышестоящие органы внутренних дел и судебные инстанции с жалобами на неправомерное применение или неприменение норм законодательства о службе при их увольнении, о задержках единовременных выплат, несвоевременном пенсионном обеспечении, ущемлении в предоставлении установленных льгот.
Нарушения законодательства при увольнении сотрудников допускаются руководителями органов внутренних дел и работниками кадровых аппаратов зачастую из-за слабого знания нормативно-правовых актов, регулирующих основания и порядок увольнения сотрудников со службы, из-за неумения применять их в различных кадровых ситуациях, из-за несоблюдения установленных процедур оформления прекращения служебных отношений.
В пользу обстоятельного исследования проблемы совершенствования правового и социального обеспечения лиц, прекращающих службу, свидетельствует необходимость проявления заботы о человеке, для которого увольнение воспринимается как серьезное изменение в жизни. Правильное в правовом отношении решение об увольнении, осуществленное с учетом социальных и психологических аспектов, позволяет привлечь высококвалифицированных специалистов на работу в органы внутренних дел в качестве консультантов, а это, в свою очередь, положительно повлияет на развитие наставничества, улучшит морально-психологический климат в коллективах, обеспечит преемственность в профессиональной деятельности молодых сотрудников.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать разработку рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования и эффективности работы кадровых аппаратов органов внутренних дел по обеспечению правовой и социальной защиты сотрудников, увольняемых со службы, как актуальную в теоретическом и практическом отношениях проблему.
Научному изучению и осмыслению прохождения службы в органах внутренних дел посвящены работы Д.Н. Безрядина, А.Б. Борисова, В.Н. Бушкевича, В.А. Дроздова, С.Ф. Зыбина, Л.М. Колодкина, В.М. Кукушина, В.А. Минаева, Г.М. Мякишева, СБ. Полякова, С.Ф. Родионова, А.Н. Роши, А.В. Сухинина, Г.А. Туманова, А.А. Ушакова и других специалистов в области управления персоналом в органах внутренних дел.
Вместе с тем вне поля зрения исследователей остаются вопросы совершенствования механизма реализации прав и льгот сотрудников, увольняемых со службы, порядка и процедуры увольнения. А именно из-за нерешенности этих вопросов увольняемые сотрудники иногда остаются ущемленными в правовом и социальном плане. В то же время, несовершенство регламентации оснований и процедуры увольнения препятствует своевременному увольнению сотрудников, допустивших служебные нарушения или аморальные проступки.
В последние годы издана обширная литература по вопросам управления персоналом, которая показывает возрастающую роль кадровых аппаратов, изменение их роли и функций в процессе управления организацией. Важную роль в научном осмыслении проблемы сыграли труды ученых, специализирующихся в области социального управления, государственной кадровой политики и государственной службы Российской Федерации, ее кадрового обеспечения1. Они позволили автору применительно к системе МВД осмыслить проблемы, возникающие при управлении персоналом в условиях реформирования общества, основ государственного управления и государственной службы. Изучение кадровых отношений и связей в процессе управления персоналом государственной службы явилось предметом глубокого исследования правоведов, социологов, психологов (В.Э. Байков, Ю.М. Забродин, В.А. Мальцев, Е.В. Охотский, Ж.Т. Тощенко, Л.Я. Шмар-ковский и другие) .
В работах указанных авторов дается анализ процессов развития персонала государственных органов, обосновываются методы оценки эффективности управления персоналом, выявляются позитивные и негативные моменты этих процессов, но не уделяется должного внимания вопросам правовой и социальной защиты персоналу госслужбы.
Научная и практическая значимость, а также недостаточная изученность проблемы определили выбор темы диссертационного исследования.
Для научного анализа организационных и правовых вопросов прекращения службы в органах внутренних дел важно знать существенные внутренние и внешние факторы, воздействующие на органы внутренних дел в целом. Для совершенствования работы по увольнению сотрудников со службы и их пенсионному обеспечению необходимо проанализировать действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие основания и порядок увольнения; выделить проблемные вопросы и предложить возможные варианты их решения.
В диссертационной работе на основе теоретического осмысления, обобщения и анализа практики увольнения сотрудников предпринята попытка выработать ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию практики увольнения сотрудников со службы и обеспечения при этом их социальной защиты.
Объектом диссертационного исследования является система правоотношений, возникающих в процессе прекращения службы и реализуемых на этапе увольнения со службы сотрудников органов внутренних дел.
В качестве предмета исследования выступает управленческая деятельность руководителей, кадровых аппаратов органов внутренних дел на стадии прекращения службы и реализации норм пенсионного обеспечения бывших сотрудников, их социальной защиты.
Цель исследования - Научный анализ проблем, возникающих на этапе прекращения служебных отношений и обеспечения социальной защиты бывших сотрудников органов внутренних дел, изучение факторов, обстоятельств и механизмов правового и социального обеспечения пенсионеров и повышения на этой основе престижа службы в органах и подразделениях внутренних дел, разработка предложений и рекомендаций нормативной базы реализации подинститута прохождения службы - прекращения служебных отношений.
Для достижения поставленной цели автор предпринял попытку решения следующих задач:
1. Установить на основе анализа и обобщения практики увольнения сотрудников со службы в органах внутренних дел степень нормативной урегулированности этого .правового института прохождения службы и ее влияния на обоснованность прекращения службы и обеспечения социальной защиты бывших сотрудников органов внутренних дел.
2. Выявить факторы, причины и обстоятельства, способствующие неправомерному и необоснованному увольнению сотрудников со службы, а также непредоставления в полном объеме гарантий и льгот их социальной защиты.
3. Изучить ценностные ориентации и установки лиц, увольняемых из органов внутренних дел, их влияние на стабильность коллективов органов и подразделений внутренних дел и их морально-психологический климат, мотивацию сотрудников к службе.
4. Выявить влияние правовой регламентации увольнения сотрудников со службы и их социального обеспечения на состояние служебной дисциплины и морального состояния кадров.
5. Разработать научно-обоснованный механизм реализации правовых норм, регламентирующих увольнение сотрудников со службы и обеспечение их социальной защиты.
Гипотеза исследования. Несовершенство правового регулирования и организационного обеспечения прекращения служебных отношений сотрудниками органов внутренних дел оказывает негативное воздействие на престиж службы и текучесть кадров.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания объективной действительности, базирующиеся на диалектическом, логическом, правовом подходе к исследуемому объекту. Исследование проводилось на основе принципов диалектики (всеобщая связь и взаимодействие, развитие, соотношение общего и частного и т.д.) с применением системно-функционального подхода, контент-анализа документов, анкетирования сотрудников.
Теоретической базой исследования послужили общие положения философии, теории социального и государственного управления, а также научные труды в области государственной службы и организации работы с кадрами в органах внутренних дел.
При решении сформулированных задач автор основывался на результатах теоретических и прикладных исследований, осуществляемых не только в рамках социально-правовых наук, но и в других отраслях знаний, что обеспечило комплексность диссертационного исследования.
Правовую основу исследования составляют нормативные акты, регулирующие службу в органах внутренних дел и пенсионное обеспечение сотрудников; статистические данные в целом по МВД России и МВД Рее публики Ингушетия; результаты анкетирования 256 сотрудников органов внутренних дел и 82 сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел ряда регионов России по вопросам увольнения и пенсионного обеспечения сотрудников; судебная практика по исковым заявлениям о неправомерном увольнении со службы в Республике Ингушетии.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертационном исследовании впервые комплексно рассматриваются правовые и организационные вопросы увольнения сотрудников из органов внутренних дел и их пенсионного обеспечения в новых правовых условиях. Выявлены пробелы в правовом регулировании основания и порядка увольнения сотрудников со службы, недостатки в организации осуществления этого заключительного этапа прохождения службы.
Исследование позволило обосновать выводы и предложения по совершенствованию правового и организационного обеспечения прекращения службы в органах внутренних дел.
Практическая значимость диссертации связана с выработкой рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования, организации и деятельности кадровых аппаратов органов внутренних дел по правовой и социальной защите сотрудников, увольняемых из органов внутренних дел.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы:
а) органами, обладающими правом законодательной инициативы, - для совершенствования действующих нормативно-правовых актов о прохождении службы в органах внутренних дел и пенсионного обеспечения сотрудников;
б) органами внутренних дел - непосредственно в работе кадровых аппаратов по организации работы при увольнении сотрудников со службы;
в) Академией управления МВД России - в процессе преподавания учебной дисциплины "Управление персоналом (кадрами) в органах внутренних дел", а также при переподготовке и повышении квалификации на ВАКе руководителей и сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Увольнение сотрудников со службы из органов внутренних дел и их социальная защита являются одним из важнейших направлений работы по управлению кадрами органов внутренних дел и оказывают значительное влияние на стабильность кадров и перспективы развития органов внутренних дел, эффективности их деятельности.
2. Состояние работы по правовой и социальной защите сотрудников органов внутренних дел, увольняемых со службы, делает необходимым приведение нормативно-правовой базы, регулирующей это направление в работе с кадрами, в соответствие с законодательством о прохождении государственной службы и реалиями службы в органах внутренних дел.
3. Необоснованное и неправомерное увольнение сотрудников со службы обусловлено нарушениями требований об основаниях, порядке и процедуре увольнения, которые допускаются руководителями органов внутренних дел и работниками кадровых аппаратов из-за слабого знания нормативно-правовых актов, регламентирующих прекращение службы в органах внутренних дел, а также прямого несоблюдения этих нормативных актов.
4. Значительное число фактов неправомерного и необоснованного увольнения сотрудников со службы по отрицательным мотивам вызывает необходимость проведения правовой экспертизы по каждому такому случаю.
5. Усложнение условий службы в органах внутренних дел из-за обстоятельств чрезвычайного характера и осложнения криминальной (оперативной) обстановки обусловливает необходимость распространения:
- льготной выслуги лет за особые условия службы на сотрудников органов внутренних дел, постоянно дислоцированных в зонах чрезвычайного происшествия;
- увеличения размера выходного пособия сотрудникам, имеющим государственные награды за особые заслуги и увольняемым из органов на пенсию из-за недостаточной выслуги лет.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были опубликованы в четырех научных статьях и лекции "Увольнение сотрудников со службы в органах внутренних дел" для слушателей Академии управления МВД России; использованы при подготовке методических рекомендаций по организационным и правовым проблемам прекращения службы в органах внутренних дел для кадровых аппаратов органов внутренних дел.
Ряд предложений и-рекомендаций диссертанта использованы при совершенствовании нормативно-правовой базы службы в органах внутренних дел, что подтверждается соответствующими актами.
Структура работы. Она состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Увольнение сотрудников органов внутренних дел как завершающий этап прохождения службы
Действующая система прохождения службы в органах внутренних дел создает благоприятные условия и возможности для осуществления любым гражданином конституционного права на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Это в полной мере соответствует п. "с" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Законодательно установлены ограничения этого конституционного права граждан. Правом поступления на государственную службу обладают граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, но не старше 60, если иное не установлено законом.
Гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях: признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать государственные должности в течение определенного срока; наличия заболевания, препятствующего выполнению должностных полномочий; установления специальных требований к состоянию здоровья (например, в системе МВД России); наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их служба связана с непосредственной под контрольностью или подчиненностью одного из них другому; в других случаях, предусмотренных законом1.
Каждый способный к государственной службе имеет одинаковый доступ к службе в органах внутренних дел .
Осуществление права на труд в органах внутренних дел производится посредством назначения на должность, путем заключения индивидуального контракта, по конкурсу3.
При приеме гражданина на службу по органу внутренних дел издается приказ, который является юридическим фактом, подтверждающим служебные правоотношения. С изданием приказа работник включается в коллектив сотрудников, приобретает права на предоставление ему обусловленных законодательством (а в случае заключения контракта - и положениями контракта) условий для выполнения должностных обязанностей, денежного довольствия в соответствии с действующими нормами, специального звания, возможности прохождения первоначальной профессиональной подготовки и т.п.
Руководство органов внутренних дел приобретает право требовать от работника выполнения обязанностей по занимаемой должности, соблюдения дисциплины, повышения профессионального уровня и т.п.
Оформляя гражданина на службу, каждая из сторон приобретает права и принимает на себя соответствующие обязанности.
Служебные правоотношения в органах внутренних дел носят длящийся и устойчивый характер. Каждый руководитель органа внутренних дел заинтересован в их устойчивости, в профессиональном становлении и закреплении на службе сотрудников.
Однако любое правоотношение независимо от их длительности, в конечном итоге, прекращается.
Служба в органах внутренних дел является разновидностью государственной службы, она строится в соответствии с принципами государственной службы, закрепленными в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации"1, а также в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. В частности, она строится в соответствии с принципами законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина; гуманизма, профессионализма и компетентности, соблюдения служебной дисциплины, ответственности и др. Прохождение службы в органах внутренних дел представляет собой систему, состоящую из подсистем следующей последовательности: отбор, прием, прохождение, прекращение. Прекращение служебных отношений есть завершающий этап прохождения службы.
Среди норм, регулирующих служебные отношения, важное место занимают правовые нормы, регулирующие прекращение службы, увольнение сотрудников из органов внутренних дел.
Увольнение сопровождается утратой прав и обязанностей сторонами правоотношений: орган внутренних дел лишается права на применение профессиональных возможностей данного сотрудника в интересах службы, а сотрудник утрачивает возможность выполнять служебные обязанности в органах внутренних дел, получать за это денежное довольствие и пользоваться другими, связанными со службой, правами.
Законодательство , всесторонне охраняя права сотрудников и интересы органов внутренних дел, подробно регламентирует порядок и основания прекращения служебных отношений и увольнения сотрудника органов внутренних дел со службы.
Прекращение служебных правоотношений допускается только в случаях и по основаниям, предусмотренным законом, причем предусматриваются права и обязанности руководителя органа внутренних дел и сотрудника, а также органов, не являющихся участниками правоотношений (третьих лиц), наделенных правом требовать увольнения, например, суда, при вступлении приговора по уголовному делу по обвинению сотрудника в силу.
Увольнение из органов внутренних дел с нарушением действующего законодательства, регулирующего основания и порядок увольнения, нередко причиняет значительный материальный и моральный урон сотрудникам и ведомству, влечет за собой потери для государства, а также ведет к нарушению субъективных прав сторон, к ущемлению их интересов.
Поэтому, на наш взгляд, нетерпимо такое положение, когда отдельные руководители органов внутренних дел пренебрегают действующим законодательством, принимают решения об увольнении сотрудников органов внутренних дел без достаточной проверки и учета конкретных фактов, послуживших основанием к увольнению сотрудника из органов внутренних дел.
Увольнение со службы: организация, правовое регулирование и социальные последствия
Кадровую работу проводит тот субъект управления, кто непосредственно и персонально отвечает за результаты работы руководимой им организации. Это положение является аксиомой социального управления. При многочисленном составе органа рассмотрение всех кадровых вопросов (проблем управления персоналом) превышает реальные возможности руководителя. В этих случаях в структуре достаточно сложной организации создается специальное структурное подразделение - кадровая служба (служба персонала, работы с личным составом, отдел кадров и т.п.).
Кадровая служба является типичным вспомогательным органом руководителя. Она играет вспомогательную роль потому, что принятие стратегических решений по вопросам кадровой политики организации всегда принадлежит первому руководителю.
Не являются исключением из этого правила и органы внутренних дел. Кадровую работу в органах внутренних дел, как правило, организуют и проводят руководители органов внутренних дел, все начальники, имеющие подчиненных, кадровые аппараты этих органов. Основным субъектом этой работы является руководитель кадрового аппарата - заместитель начальника органа внутренних дел. Такая роль ему отводится в связи с необходимостью его взаимодействия с начальником органа внутренних дел, сфера его деятельности распространяется на руководителей всех рангов в этом органе.
Прежде чем приступить к дальнейшему изложению вопроса считаем необходимым остановиться на содержании понятий "кадры", "кадровый аппарат", "кадровая служба", применительно к системе органов внутренних дел.
Понятие "кадры" является часто употребляемым, определенным и научно разработанным. "В широком смысле слово "кадры" охватывает все лица, выполняющие определенные обязанности в нормативно установленных рамках конкретной системы управления - органа внутренних дел и любого из структурных подразделений; в узком смысле слова оно означает лиц, занятых в этой системе управленческим трудом" .
Трактовку понятия "кадры" предложил Л.М. Колодкин. "Этим понятием могут быть объединены лица по критериям отрасли деятельности, общности рода занятий, объективным признакам личности, профессиональной принадлежности, функциональной роли в процессе управления. Кадры же органов внутренних дел - это совокупность лиц, в качестве основной профессии или специальности выполняющих определенные нормативно-служебные обязанности в установленных рамках штатной численности ОВД и получающих за это вознаграждение в виде денежного содержания"1.
Данное понятие рассматривается и в работах некоторых других авторов . Термин "кадровый аппарат" достаточно часто употребляется в ведомственных нормативных документах.
Слово "аппарат" (от латинского - apparatus) в социальных системах означает: во-первых, совокупность органов управления, руководящих чем-либо; совокупность учреждений, обслуживающих какую-либо область управления или хозяйства; во-вторых, совокупность работников какой-либо организации, штат какого-либо учреждения3.
Используя указанные формулировки в наиболее общем виде, под термином "кадровый аппарат" будем понимать конкретное структурное подразделение системы органов внутренних дел, которое обеспечивает реализацию государственной кадровой политики в этой системе путем решения возложенных на него задач.
С указанным термином связан и термин "кадровая служба". Статья 28 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" относит кадровые службы государственных органов к институтам, призванным обеспечить эффективность государственной службы. Нередко на практике употребляется выражение "подразделение кадров", которое, по нашему мнению, весьма близко по смыслу к словосочетанию "кадровый аппарат", и может использоваться в качестве синонима.
Начальник органа внутренних дел контролирует деятельность руководителя кадрового аппарата, который проводит единую политику в органе внутренних дел, работает с персоналом и отвечает за всю кадровую работу. Таким образом, организация работы кадрового аппарата в части увольнения сотрудников органов внутренних дел - непременная часть основных обязанностей руководителя кадрового аппарата органов внутренних дел. В свою очередь руководитель кадрового аппарата оказывает непосредственную практическую помощь руководителю органа внутренних дел в выполнении его одной из основных обязанностей руководителя -кадровой функции.
"Каждый руководитель с помощью подчиненного ему кадрового аппарата осуществляет полный комплекс функций-операций, составляющих содержание процесса управления: выдвигает управленческие гипотезы в области работы с кадрами, оперирует соответствующей информацией, принимает решения, организует их выполнение и учитывает их результаты. Иначе говоря, кадровая функция осуществляется так же, как и все другие функции"1.
Одним словом, руководитель кадрового аппарата призван организовать работу по увольнению сотрудников органов внутренних дел.
В настоящее время особую остроту приобретает совершенствование механизма прекращения службы в органах внутренних дел. На наш взгляд, следует оговориться, что "процедура" и "механизм" увольнения идентичные понятия и представляют собой систему взаимосвязанных, упорядоченных, следующих друг за другом действий, приводящих к увольнению сотрудников органов внутренних дел, т.е., другими словами, - это порядок и методы работы кадрового аппарата по прекращению службы в органах внутренних дел.
При этом совершенствование только правовых кадровых основ прекращения службы явно недостаточно. Недостатки в области прохождения службы не следует списывать только на несовершенство законодательства о прохождении службы. Одним лишь изменением или дополнением законодательства всех проблем не решить, поскольку иногда большее значение имеют подготовка кадров, организационное, методическое и ресурсное обеспечение органов внутренних дел вообще и в кадровом подразделении, в частности.
Социальная защита и социальное обеспечение лиц, прекращающих службу в органах внутренних дел
Служба в органах внутренних дел характеризуется для их сотрудников значительными физическими и психологическими нагрузками. Это и стрессовые ситуации, и реальная опасность, нередко переходящая в открытое посягательство на жизнь и здоровье сотрудника со стороны правонарушителей. К ним нужно отнести несение службы в ночное время, в выходные и праздничные дни, ненормированный рабочий день, несение службы в экстремальных ситуациях (чрезвычайное положение, грубое нарушение общественного порядка, стихийные бедствия).
Правовой статус сотрудника органов внутренних дел содержит ряд ограничений, установленных в законодательных актах. Так, Закон РСФСР "О милиции" (ст. 20) запрещает "создание и деятельность политических партий и их организаций" в милиции. Кроме этого, сотруднику милиции "запрещается заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, работать по совместительству за исключением педагогической, творческой, научной деятельностью". Статья 28 запрещает в качестве средства разрешения коллективного трудового спора использовать забастовки.
Исходя из этого, можно утверждать, что сотрудники органов внутренних дел, как граждане РФ, не в полном объеме пользуются основными правами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации. Ограничения прав отдельных категорий граждан, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства, допускаются и международными соглашениями1.
Так, Пакт об экономических, социальных и культурных правах содержит особые их ограничения, которые должны быть "определены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, общественного порядка или для ограждения прав и свобод других лиц" .
Данная точка зрения поддерживается учеными-правоведами и находит соответствующее обоснование, а границы этих ограничений определены Всеобщей Декларацией прав человека и Международным пактом о гражданских и политических правах. По мнению Ш. Артамонова, "подобные ограничения неизбежны и в них ничего нет предосудительного. Важно только то, как отмечается в Пакте, чтобы они, во-первых, были установлены законом и не вели к отрицанию соответствующих прав; во-вторых, применялись ко всей категории лиц, на которых они распространяются, без каких-либо дискриминаций, и, в-третьих, не противоречили обязательствам, взятым на себя государством, по международным соглашениям"3.
Отсюда следует, что льготы для сотрудников и членов их семей, закрепленные в законе, должны не только компенсировать тяжелые условия службы, но и те правоограничения до уровня общего баланса прав и обязанностей, которыми обладают другие категории населения.
Сравнение законодательства о социальном обеспечении различных категорий граждан, увольняемых на пенсию, приводит к выводу о том, что социальные гарантии и компенсации сотрудников органов внутренних дел, существенно отличаются от общегражданских.
Посредством государственного регулирования соотношений объемов прав и льгот, которыми обладают различные категории граждан, поддерживается их суммарное равноправие. "Фактическое социальное равенство в чем-то неравных лиц достигается путем общественного признания существующих различий между людьми, обусловленных объективными причинами, предоставлением определенных дополнительных льгот и преимуществ, позволяющих компенсировать указанные различия"1.
Для сотрудников органов внутренних дел, увольняемых со службы на пенсию, быть социально защищенными - значит иметь реальную, а не гипотетическую возможность пользоваться установленными для них социальными гарантиями.
Таким образом, социальная защита лиц, увольняемых со службы в органах внутренних дел, есть комплекс гарантий и льгот материального обеспечения для них и членов их семей, закрепленных в законодательстве о службе.
К комплексу гарантий и льгот законодательством отнесены: выплата единовременного пособия при увольнении, в том числе и по болезни; назначение и выплата пенсии;, выплата по обязательному государственному личному страхованию в случае смерти (гибели), болезни, получения травмы, ранения; льготы по медицинскому обслуживанию, оплате коммунальных услуг; снижение оплаты отдельных видов налогов, пошлин и некоторые другие льготы, устанавливаемые органами власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации: 1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. 2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. 3. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. Основным видом социального обеспечения сотрудников ОВД, уволенных со службы, является пенсионное обеспечение. В Положении о службе не содержится норм, регламентирующих вопросы пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел; соответствующая статья (ст. 68 Положения о службе) носит отсылочный характер. Порядок исчисления выслуги лет для назначения сотрудникам пенсии определяется Правительством Российской Федерации. Пенсия сотрудникам, уволенным из ОВД, назначается в соответствии с Законом РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" от 12 февраля 1993 г. В соответствии со ст.1 данного Закона условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные в нем, распространяются на лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и семьи этих лиц. Законом установлены два вида пенсий: за выслугу лет и по инвалидности. Группа, причина и время наступления инвалидности устанавливаются ВВК, действующей на основании Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 20 апреля 1995 г. № 390. В случае гибели или смерти сотрудников во время прохождения службы или не позднее трех месяцев со дня увольнения со службы либо позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения службы, их семьи приобретают право на пенсию по случаю потери кормильца. Пенсия по выслуге лет назначается только после увольнения сотрудников со службы (ст. 6 Закона). Пенсия по инвалидности назначается независимо от стажа службы. Работа по пенсионному обеспечению сотрудников в системе МВД РФ осуществляется пенсионными подразделениями (они структурно входят в состав финансовых подразделений ОВД) во взаимодействии с финансовыми, кадровыми и медицинскими подразделениями. Она включает в себя: - своевременное назначение пенсий сотрудникам и их семьям, а также их перерасчет; - выдачу пенсионных документов о праве на льготы, установленные законодательством, оказание помощи в решении социально-бытовых вопросов. Порядок работы по пенсионному обеспечению сотрудников ОВД и их семей определен Инструкцией об организации работы по пенсионному обеспечению в системе МВД РФ, утвержденной приказом МВД РФ №480-1993 г.
Правовая защита лиц, прекративших службу в органах внутренних дел
Законодательство о службе в органах внутренних дел предусматривает правовую защиту сотрудников как в период прохождения ими службы, так и при увольнении. Правовые гарантии для сотрудников, увольняемых из ОВД, включают в себя: - своевременное и обоснованное увольнение по инициативе сотрудников; - законное увольнение сотрудников по инициативе руководителей ОВД; - обеспечение установленного порядка и процедуры увольнения сотрудников ОВД; - реализация права обжалования увольнения и восстановления на службе в случае незаконного увольнения.
Своевременное и обоснованное увольнение по инициативе сотрудника означает, что если сотрудник ОВД изъявляет желание уволиться и имеет для этого установленные ст. 58 Положения о службе основания, то руководитель ОВД обязан его уволить. К таким отнесены основания для увольнения по п. "а", "б", "в", "г", "д", "ж", "з" ст. 58 Положения о службе.
Законное увольнение сотрудника из ОВД по инициативе руководителя ОВД означает, что руководитель имеет право уволить сотрудника только по основаниям, сформулированным в ст. 58 Положения о службе. Применение при увольнении каких-либо других формулировок, не приведенных в этой статье, означает незаконное увольнение.
Обеспечение установленного порядка и процедуры увольнения сотрудников из ОВД означает, что увольнение может быть осуществлено с соблюдением ряда требований. Для каждого основания для увольнения установлены различные требования и при их несоблюдении увольнение должно признаваться незаконным.
Реализация права на обжалование при увольнении означает, что если лицо, уволенное со службы, выразило несогласие со своим увольнением, то ОВД обязан в установленные сроки рассмотреть вопрос о правомерности увольнения сотрудника со службы и в случае признания компетентным органом увольнения незаконным восстановить уволенное лицо на службе в ОВД в прежней должности. Порядок обжалования установлен ст. 66 Положения о службе и представляет собой: - простое обжалование (по всем категориям сотрудников последовательно вплоть до министра внутренних дел Российской Федерации); - смешанное обжалование (обжалуется увольнение по линии МВД РФ и в случае отказа министром внутренних дел РФ используется право на судебную защиту); - исключительное обжалование (непосредственно в суд). Увольнение сотрудников из органов внутренних дел - сложный процесс, требующий соблюдения ряда процедурных вопросов. Зачастую неполнота проверки фактов, не имеющих соответствующего подтверждения, несоблюдение сроков, неправильное применение основания для увольнения и некоторые другие ошибки и упущения позволяют признавать необоснованность и неправомерность увольнения.
Увольнение происходит как по инициативе руководителя органа внутренних дел, так и по инициативе самого сотрудника.
Право сотрудника на увольнение имеет личный характер и реализуется путем его волеизъявления.
Осуществление сотрудником права на увольнение зависит от формы осуществления приема на службу1, оснований увольнения и некоторых других обстоятельств.
Сотрудник, принятый на службу на неопределенный срок и при этом не имеющий права на пенсию, может уволиться со службы в соответствии с п. "а" ст. 58 Положения о службе "по собственному желанию". Согласно этой норме сотрудник может уволиться из ОВД в любое время независимо от каких-либо обстоятельств. Увольнение связывается только с волеизъявлением работника.
Увольнение сотрудников со службы из органов внутренних дел по собственному желанию стало возможным только после принятия в 1991 году Закона РСФСР "О милиции". По действовавшему до этого Положению о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел, утвержденному постановлением Совета Министров СССР от 23 октября 1973 года1, сотрудник был лишен возможности требовать прекращения службы в любой момент только в силу своего желания без указания на объективные мотивы, обусловливающие это желание. Волеизъявление сотрудника, направленное на прекращение службы по собственному желанию, не имело для ОВД обязательной силы.
Наряду с этим Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом предусматривало случаи, когда волеизъявление сотрудника являлось основанием для ухода со службы и представляло возможность руководителю ОВД давать свое согласие на прекращение сотрудником службы. Это имело место в исключительных случаях для рядового и младшего начальствующего состава по семейным обстоятельствам и для женщин, не имевших возможность продолжить службу по семейным обстоятельствам.
