Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы государственной защиты сотрудников органов внутренних дел 13
1. Государственная защита государственных служащих, ее виды и формы 13
2. Правовая защита государственных служащих как вид их государственной защиты. Правовая защита сотрудников органов внутренних дел 46
ГЛАВА II. Современное состояние правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел, ее организационное обеспечение 80
1. Анализ состояния правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел как субъектов правоохранительной деятельности 80
2. Анализ состояния правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел в сфере внутрислужебных отношений 129
ГЛАВА III. Совершенствование механизма правовой защиты сотрудников органов внутренних дел 163
1. Механизм правовой защиты сотрудников органов внутренних дел и основные направления его совершенствования 163
2. Деятельность субъекта управления по организационному обеспечению правовой защиты сотрудников 188
Заключение 215
Библиография 222
Приложения
- Государственная защита государственных служащих, ее виды и формы
- Правовая защита государственных служащих как вид их государственной защиты. Правовая защита сотрудников органов внутренних дел
- Анализ состояния правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел как субъектов правоохранительной деятельности
- Механизм правовой защиты сотрудников органов внутренних дел и основные направления его совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Развитие России как демократического правового государства связано с реформированием системы ее правоохранительных органов, прежде всего органов внутренних дел. По их практической работе можно оценить степень признания государством незыблемости прав человека, а также определить серьезность его обеспокоенности проблемой личной безопасности граждан. Государственная защита личности, ее прав и свобод гарантирована Конституцией Российской Федерации. Рассматриваемая через призму проблем правопорядка, борьбы с преступностью и правонарушениями, она позволяет взглянуть на личность не только как на объект, но и как на активного субъекта такой защиты. Сотрудники правоохранительных органов государства ежедневно вступают в противодействие с криминально активной, агрессивной частью населения, что вызывает необходимость их особой защиты государством.
В составе правоохранительных органов именно органы внутренних дел несут наибольшую нагрузку в борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Вызывает тревогу рост количества противоправных деяний, совершаемых в отношении сотрудников, фактов сопротивления им.
Не вполне благополучна в органах внутренних дел кадровая ситуация. Данные статистической отчетности свидетельствуют о высокой текучести кадров: доля сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел менее трех лет, составила в 1998 г. 25,5%. Наиболее серьезная обстановка сложилась в основных службах: в уголовном розыске сотрудники, проходящие службу менее трех лет, составляют 49,3%, в следственных аппаратах — 44,1%, в службе уча-
стковых инспекторов — 52,7%, в подразделениях БЭП — 50,9%1. Причем уходят опытные, квалифицированные сотрудники.
Такое положение специалисты объясняют многими причинами, в частности недостаточной правовой защищенностью личного состава. Влияние уровня социально-правовой защищенности на кадровую ситуацию в органах внутренних дел отмечается и руководством МВД России. Так, коллегия Министерства, анализируя состояние работы с кадрами, в решении от 23 декабря 1998 г. указала основные причины размывания профессионального кадрового ядра, снижения престижа службы, оттока наиболее квалифицированных сотрудников и (как следствие) снижения боеготовности и ухудшения морально-психологического состояния кадров. Среди них — разрыв между низким уровнем материальной обеспеченности, слабой социально-правовой защищенностью сотрудников и значительно возросшими нагрузками на личный состав, вызванными ростом преступности, возникавшими внутренними вооруженными конфликтами2.
О низком уровне правовой защищенности свидетельствуют и данные опроса сотрудников, проведенного автором. 62,2% сотрудников оценили реальное состояние своей правовой защищенности как неудовлетворительное, 32,1% — как удовлетворительное, и только 1,4% — как хорошее.
Решение проблемы правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел осуществлялось посредством последовательного принятия нормативных правовых актов, содержащих гарантии правовой защиты. В их числе: Закон Российской Федерации «О милиции», Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Положе-
См.: Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 1998 год — М.:ГУКиКПМВДРФ. 1999. С. 45.
2 См.: Решение Коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1 «О состояний работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД России», объявленное приказом МВД России от 11 января 1999 г. № 12.
ниє о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и др. Однако наряду с принятием норм права требуется создание эффективного механизма осуществления предусмотренных законом гарантий правовой защиты сотрудников. Создание такого механизма проходит сложно: сказываются неполнота и слабая систематизированность правовой базы, регулирующей вопросы правовой защиты, недостаточная материальная и финансовая обеспеченность и др.
Актуальность изложенных вопросов, представляющих научный и практический интерес, а также недостаточная степень их разработанности в научной литературе и предопределили выбор темы диссертационного исследования. Его проведение соответствует основным направлением научно-исследовательской деятельности Академии управления МВД России.
Степень научной разработанности проблемы. По кадровым проблемам органов внутренних дел есть значительное количество научных работ. Однако вопросы правовой защиты сотрудников в них освещались в контексте более общих и смежных проблем или в порядке постановки задач для дальнейших научных исследований.
В историко-правовом плане некоторые аспекты социальной и правовой защиты затрагивались в работах, включая диссертационные исследования, СВ. Биленко, В.В. Власенкова, А.Н. Дугина, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, А.Я. Малыгина, Н.П. Маюрова, Р.С. Мулукаева, В.М. Петрожицкого, А.Г. Ски-лягина, И.А. Уварова, В.В. Черникова, В.М. Шамарова3.
Современное состояние правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел также привлекает внимание многих исследователей. Так, А.В. Будановым, П.П. Глущенко, С.Ф. Зыбиным, Р.У. Концелидзе, А.В. Коров-никовым, А.А. Магомедовым, Г.М. Мякишевым, С.Д. Порощуком, Г.А. Собу-ром, Ю.П. Соловьем, А.В. Стремоуховым, В.М. Шамаровым и другими авторами исследовалось содержание понятий «правовая защита», «правовая защищенность», «социально-правовая защита». Но единого подхода к пониманию
6 правовой защиты в науке до настоящего времени не выработано, исследователя расходятся в определении ее предмета, механизма осуществления.
Проблемы привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений, посягающих на жизнь, здоровье, честь и достоинство сотрудников, рассматривались в работах В.Е. Блохина, Н.В. Ильяшенко, М.Е. Матросовой, Э.Ф. Побегайло, А.С. Рабаданова, В.П. Ревина, А.Д. Сафро-нова, С.Л. Скутина, Г.А. Собура и других. Эти вопросы исследовались в основном в целях совершенствования уголовного законодательства, устанавливающего ответственность за указанные деяния, однако затрагивались и некоторые проблемы организации его эффективного применения.
Отдельные гарантии правовой защиты, связанные, в частности, с применением сотрудниками табельного огнестрельного оружия и специальных средств, исследовались в работах М.П. Журавлева, А.И. Кашгунова, Б.П. Конд-рашева, Ф.Е. Колонтаевского, Т.Н. Москальковой, B.C. Новикова, Ю.П. Соловья, В.В. Черникова и других. Наряду с условиями и порядком применения табельного огнестрельного оружия и специальных средств авторы рассматривали и влияние этих факторов на состояние правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел как субъектов правоохранительной деятельности.
Проблемы, возникающие в связи с оценкой показаний сотрудников о преступлениях или административных правонарушениях, затрагивались в работах О.И. Бекетова, В.В. Кальницкого, Ю.П. Соловья и других.
Отдельные аспекты правовой защиты сотрудников в сфере отношений, связанных с прохождением государственной службы в органах внутренних дел, исследовались О.Г. Архиповым, А.Б. Борисовым, М.М. Дикажевым, А.Н. Ильиным, Х.Х. Лойтом, Г.М. Мякишевым, П.П. Сергуном, А.В. Степановым, В.Д. Тумановым и другими. Причем авторы зачастую ограничивались перечислением гарантий правовой защиты либо возникающих при их реализации проблем, не ставя своей целью их решение.
" Работы указанных авторов см. в библиографии настоящей диссертации.
Проблема осуществления правовой защиты сотрудников органов внутренних дел не подвергалась самостоятельному научному исследованию. Она разрабатывалась в комплексе с социальной защитой сотрудников милиции, как элемент социально-правовой защиты сотрудников милиции, рассматривалась обобщенно, применительно к правовому статусу человека. Не изучалась деятельность субъекта управления по правовой защите кадров ни в системе органов внутренних дел, ни в системе других правоохранительных органов, ни в системе государственной службы.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является выявление проблем организационного обеспечения правовой защиты сотрудников органов внутренних дел и определение возможных путей их решения на практике.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
— на основе логико-правового анализа и контент-анализа законодатель
ства Российской Федерации, регулирующего государственно-служебные отно
шения выявить нормы, определяющие понятие и содержание государственной
защиты государственных служащих, ее виды и формы;
—используя имеющиеся научные исследования в области социально-правовой защиты, произвести теоретический анализ категорий «правовая защита государственных служащих», «правовая защищенность государственных служащих» и конкретизировать их применительно к сотрудникам органов внутренних дел;
— оценить современное состояние правовой защищенности сотрудников
органов внутренних дел в процессе реализации правоохранительных функций, а
также в период прохождения службы и после ее прекращения;
—выявить особенности функционирования в системе органов внутренних дел элементов механизма правовой защиты сотрудников;
определить специфику организационного обеспечения правовой защиты сотрудников органов внутренних дел;
разработать предложения и дать рекомендации по совершенствованию мер правовой защиты сотрудников и механизма их реализации на практике.
Объект исследования — государственно-служебные отношения, возникающие при выполнении государством обязанности по защите сотрудников органов внутренних дел в период прохождения ими службы и после ее прекращения.
Предмет исследования — отношения, складывающиеся в процессе реализации органом внутренних дел функции правовой защиты сотрудников, и ее организационно-правовой обеспечение.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс методов научного познания, включающий в себя философский, исто-рико-правовой и сравнительно-правовой (компаративный) методы. В основе философского метода научного познания лежит диалектический метод, системный подход, научно-познавательные возможности которых позволяют всесторонне исследовать организационно-правовые отношения, складывающиеся при осуществлении правовой защиты сотрудников органов внутренних дел.
Теоретической базой диссертационного исследования являются труды отечественных ученых-правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, СЕ. Вицина, В.Н. Кудрявцева, Л.М. Колодкина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.М. Манохина, A.M. Омарова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.В. Стремоухова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности руководителей и кадровых аппаратов органов внутренних дел по реализации мер правовой защиты сотрудников.
В процессе исследования были использованы следующие научные методы:
анализ документов, включая их контент-анализ. Изучены соответствующие законы и иные нормативные правовые акты (указы Президента России, постановления Правительства России); документы МВД России — директивы, приказы, указания и инструкции; отчеты, обзоры, аналитические справки о состоянии работы с кадрами и другие документы;
статистический анализ данных, отражающих результаты деятельности органов внутренних дел и их кадровых аппаратов;
опрос (анкетирование) сотрудников ОВД (280 человек), специалистов кадровых аппаратов МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации (52 человека);
экспертный опрос заместителей министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации по кадрам (27 человек);
сравнительный метод.
Использованные научные методы обеспечивают достоверность и обоснованность полученных научных результатов.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
предпринята попытка комплексного исследования проблем организационного обеспечения правовой защиты сотрудников органов внутренних дел;
уточнены понятия «государственная защита государственных служащих» (ее виды и формы); «правовая защита государственных служащих», рассматриваемая как вид государственной защиты; «правовая защищенность государственных служащих»; «механизм правовой защиты» применительно к сотрудникам органов внутренних дел;
— выявлены факторы, влияющие на уровень правовой защищенности со
трудников;
—^предпринята попытка изучения деятельности субъекта управления органов внутренних дел по осуществлению правовой защиты сотрудников;
— выявлены и обоснованы основные направления совершенствования
механизма правовой защиты сотрудников.
Положения, выносимые на защиту.
Проведенное исследование позволяет сформулировать, обосновать и вынести на защиту следующие научные положения.
Государственная защита государственных служащих, применительно к изучению государственной защиты сотрудников органов внутренних дел, — это особый вид государственной защиты, представляющий собой деятельность государства по установлению и осуществлению мер правового, экономического, организационного характера, направленных на создание условий для эффективного исполнения государственными служащими своих обязанностей и осуществления прав, для восстановления нарушенных прав либо устранения опасности их нарушения, для обеспечения личной безопасности, компенсации ограничений, связанных с прохождением службы и поддержания достойного уровня жизни им и членам их семей.
Правовая защита сотрудников органов внутренних дел, как вид их государственной защиты,—это правотворческая и правоприменительная деятельность государственных органов по осуществлению защиты юридическими средствами служебных, политических и личных неимущественных обязанностей и прав сотрудников в качестве субъектов правоохранительной деятельности и служебно-правового отношения, направленная на достижение состояния их правовой защищенности.
Правовую защищенность сотрудников следует рассматривать и как цель и как результат деятельности по их правовой защите, т.е. достижение соответствия их правового статуса международным и внутригосударственным стандартам правовой защищенности и его гарантированность. Правовая защищенность как результат — это степень достижения цели, т.е. реальный уровень, состояние правовой защищенности.
3. Основными направлениями повышения правовой защищенности со
трудников органов внутренних дел как субъектов правоохранительной деятель
ности являются: совершенствование нормативного урегулирования вопросов
11 юридической ответственности граждан и должностных лиц за противоправные действия, совершенные в отношении сотрудников органов внутренних дел, — устранение пробелов и противоречий в законодательстве; создание и совершенствование существующих процедур исполнения обязанностей и осуществления прав сотрудников.
4. Повышение уровня правовой защищенности сотрудников в сфере внут-
рислужебных отношений может быть осуществлено посредством совершенст
вования нормативно-правового урегулирования вопросов прохождения службы
в органах внутренних дел, которое предполагает приведение его в соответствие
с Конституцией Российской Федерации, законодательством о государственной
службе, соотнесение с трудовым законодательством; создания и совершенство
вания существующих процедур решения кадровых вопросов, разрешения спо
ров, связанных с прохождением государственной службы в органах внутренних
дел; организации сотрудничества и взаимодействия субъекта управления с об
щественными формированиями личного состава.
5. Механизм правовой защиты сотрудников органов внутренних дел —
это система юридических средств, организационных форм и методов, при по
мощи которых субъект управления обеспечивает необходимые условия для реа
лизации сотрудниками служебных обязанностей и прав, прохождения ими
службы, осуществления политических и личных неимущественных прав и ис
полнения обязанностей.
Механизм правовой защиты выполняет охранительную, компенсационную, воспитательную, стимулирующую и контрольную функции.
6. Повышение эффективности механизма правовой защиты предполагает
совершенствование его информационной подсистемы; создание и нормативное
закрепление процедур осуществления мер правовой защиты сотрудников; опре
деление форм и процедур контроля над деятельностью по правовой защите
личного состава органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в уточнении понятий «государственная защита государственных служащих»; «правовая защита государственных служащих»; «правовая защищенность государственных служащих»; «механизм правовой защиты» применительно к сотрудникам органов внутренних дел; в разработке организационно-правового аспекта правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, анализе управленческой деятельности по ее осуществлению.
Практическая значимость результатов исследования состоит в возможности их использования: а) в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем права и управления; б) в преподавании учебных дисциплин по проблемам работы с кадрами органов внутренних дел; в) в практической деятельности органов государственной власти и управления по совершенствованию соответствующего законодательства и организации его эффективного применения; г) в практической деятельности субъектов управления органами внутренних дел на разных уровнях управления.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения и выводы, выносимые диссертантом на защиту, получили апробацию в различных формах:
а) автором опубликованы статьи в журнале «Государство и право», Сбор
никах трудов Академии управления МВД России, учебное пособие, лекция об
щим объемом более пяти печатных листов;
б) настоящее диссертационное исследование обсуждено на кафедре пси
хологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления
МВД России;
в) разработана тема «Обеспечение государственной защиты сотрудников»
программы учебной дисциплиньї «Организация работы с персоналом (кадрами)
в органах внутренних дел» для слушателей Академии управления МВД России;
г) сделано сообщение на научно-практической конференции «Проблемы совершенствования профессионального образования в образовательных учреждениях МВД России» в г. Саратове.
Выводы диссертации использовались при разработке Методических рекомендаций по организации правовой защиты и юридического консультирования личного состава органов внутренних дел (Письмо МВД России от 2 марта 1998 г. № 21/12/750) и проекта Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации».
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Государственная защита государственных служащих, ее виды и формы
Проводимые в Российской Федерации преобразования имеют в своей основе ценностную переориентацию российского общества. Смена и трансформация идеалов и ценностей выдвинула на первый план личность, ее права и свободы. Законодательным закреплением этого идеала явилась норма, содержащаяся в ст. 2 Конституции России: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Все три обязанности государства, закрепленные в этой норме, исполняются посредством осуществления одной из внутренних функций государства — функции охраны прав и свобод граждан, всех форм собственности, правопорядка1. Тем самым охрана и развитие политических, экономических, социальных, культурных, личных прав и свобод граждан составляют смысл деятельности всех законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти.
Органы внутренних дел в механизме государства выступают в двух качествах: как составная часть исполнительного аппарата и как органы правоохранительные. В ст. 1 Закона РФ «О милиции» записано, что милиция в Российской Федерации — система государственных органов исполнительной власти. В то же время данная норма достаточно четко определяет функциональную и институционную направленность деятельности милиции, а именно — на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств, иных противоправных действий. Поэтому от эффективности деятельности органов внутренних дел во многом зависит успешное осуществление государством функции защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка и обеспечения безопасности.
Повышению эффективности деятельности ОВД уделяется особое внимание. Об этом свидетельствуют принятые и находящиеся в процессе разработки и принятия федеральные законы1, подзаконные нормативные акты; о задачах правоохранительных органов, в том числе ОВД, упоминалось в ежегодных посланиях Президента России Федеральному собранию РФ2.
Повышение эффективности деятельности является одной из задач совершенствования управления ОВД, что нашло отражение в ведомственных нормативных правовых актах". В них отчетливо прослеживается идея о том, что резервы повышения эффективности деятельности ОВД во многом определяются кадровым потенциалом подразделений и органов внутренних дел.
С точки зрения теории управления органы внутренних дел относятся к социальным системам. Поскольку в основе их функционирования лежат отношения типа «человек-человек», постольку огромное воздействие на неё оказывают интересы и потребности личности, группы, коллектива. Среди базовых, по определению Абрахама X. Маслоу, потребностей, мотивирующих людей, второе по приоритетности место занимает потребность в безопасности и защищенности1. Эту потребность можно, на наш взгляд, спроецировать и на профессиональную деятельность человека. Удовлетворение ее (наряду с другими четырьмя базовыми потребностями) означает создание для каждого таких условий, при которых он мог бы самореализоваться в сфере профессиональной деятельности, что, в свою очередь, повышает эффективность этой деятельности.
Условиями (предпосылками) эффективного управления органами внутренних дел, как указывал Г.А. Туманов, являются: а) постановка перед системой и ее структурными подразделениями научно обоснованных целей; б) обеспечение минимально необходимых требований организации и управляемости системы; в) дифференциация и уточнение функций-задач и функциональных обязанностей объектов управления; г) организация (структурное построение) системы и организационно-штатное и иное обеспечение ее деятельности в соответствии с функциональными обязанностями; д) выработка и применение для оценки эффективности управления научно обоснованных критериев2.
Среди перечисленных условий основополагающим является обеспечение минимально необходимых требований организации и управляемости системы, т.к. отсутствие хотя бы одного из них приводит к неспособности системы выполнять поставленные перед ней задачи, к утрате своих системных признаков (целевого назначения) или к распаду системы вообще .
Таких требований пять: детерминированность элементов системы, динамичность системы, наличие в системе управляющего параметра, наличие в системе усилительного свойства и наличие в системе минимум одной обратной связи4. Требование динамичности системы предполагает необходимость реагировать на факторы и явления энтропии, перестраивая организационную структуру и деятельность.
Органы внутренних дел одними из первых испытывают и положительные и отрицательные возмущающие воздействия со стороны самых разнообразных социальных явлений и процессов, среди которых — резкое снижение уровня жизни подавляющего большинства населения при сверхбыстром обогащении отдельных его групп, резкий рост преступности, коррумпированность, всеобщий правовой нигилизм, неверие граждан в возможность государственных органов надлежаще осуществлять свои функции, трудности с государственным финансированием, социальная и правовая незащищенность населения. Эти факторы существенно влияют как на внешнюю среду социальной системы (органов внутренних дел), так и на элементы внутри системы, поскольку сотрудники ОВД испытывают на себе те же трудности, что и другие граждане России.
При этом в отличие от граждан, не состоящих на государственной службе, сотрудники ОВД в значительной степени лишены возможности собственными легальными действиями повысить свой уровень жизни, решить жилищные и другие социально-бытовые проблемы. Такое положение обусловлено ограничениями и запретами, связанными с прохождением государственной службы, напряженностью и интенсивностью их труда.
Поэтому создание государством благоприятных и безопасных условий служебной деятельности сотрудников является одной из предпосылок эффективности деятельности ОВД в целом, как социальной системы.
Проводимые в России преобразования предполагают укрепление законности и правопорядка, обеспечение безопасности личности, охрану конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.
Правовая защита государственных служащих как вид их государственной защиты. Правовая защита сотрудников органов внутренних дел
В юридической научной литературе последних лет понятие «правовая защита» исследовалось некоторыми авторами, как в рамках общей теории права, так и представителями отраслевых правовых наук. При этом единого подхода к сущности и содержанию этого термина пока не выработано. Были предприняты многочисленные попытки сформулировать определение понятия «правовая защита», «правовая защищенность», либо понятия «социально-правовая защита», «социально-правовая защищенность», анализируя которые, можно выделить признаки правовой защиты.
Ю.П. Соловей в монографии «Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации» определяет правовую защищенность (применительно к сотрудникам милиции) как «наличие юридических возможностей для уверенного и инициативного, вопреки возникающим препятствиям и опасностям, исполнения милицией возложенных на нее обязанностей. Функционирование милиции в подобном режиме обеспечивается системой гарантий ее правовой защищенности, представляющих собой соответствующие юридические средства, механизмы, презумпции и процедуры»1. В этом определении правовая защищенность понимается как система законодательных установлений, а не состояние — результат деятельности субъекта защиты, следовательно, сама правовая защита ограничивается рамками формирования и общего действия правовых норм, не включая в себя другие стадии правового регулирования: стадию возникновения на основе юридических фактов у конкретных субъектов права прав и обязанностей — правоотношения и стадию реализации прав и обязанностей. В определении отсутствует указание на субъекта защиты, а также отражен лишь один из ее аспектов, связанный с осуществлением милицией правоохранительной функции, т.е. деятельностью, направленной на взаимодействие системы, как организации, с внешней средой. В то же время, данная дефиниция позволяет выделить следующие признаки правовой защиты: одну из ее задач — обеспечение уверенного и инициативного исполнения милицией возложенных на нее обязанностей; правотворчество — одну из форм защитительной деятельности; и отдельные виды гарантий — юридические средства, механизмы, презумпции и процедуры.
Еще одна попытка сформулировать понятие «правовой защищенности» (применительно к сотрудникам ОВД) была предпринята А.А. Магомедовым: «Правовая защищенность сотрудников ОВД — это гарантированное нормами права эффективное и оперативное ограждение от противоправных посягательств, обеспечение законом права на защиту и самозащиту от неправомерных воздействий на их права и интересы со стороны различных государственных, общественных учреждений и организаций, а также граждан»1. Автор также ограничился лишь правотворческой деятельностью субъекта защиты. Причем, термин «защита» понимается в узком смысле, не включает обеспечение всего правового статуса лица, ограничиваясь лишь защитой прав.
Правовую защиту как деятельность только правотворческую рассматривают наряду с названными авторами А.В. Буданов2, П.В. Коровников3, Г.А. Со-бур4, Б.П. Кондрашев1 и другие.
Однако содержание правозащитной деятельности не может ограничиться правотворчеством2, в него входит также и правоприменение. Такой позиции придерживаются Р.У. Концелидзе, В.М. Шамаров, С.Д. Порощук, С.Ф. Зыбин, А.В. Стремоухов и другие авторы. Так, Р.У. Концелидзе указывает, что в содержание правовой защиты входит правовая форма деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, а также результаты, наступившие после этой деятельности. Этими результатами могут быть как принятые законодателем правовые нормы, содержащие гарантии правовой защиты (абстрактная правовая защита), так и непосредственное применение таких норм на практике и принятие по ним акта применения права (конкретная, реальная защита). Эти же самые результаты (принятые нормы права правотворческим органом или принятые решения правоприменительных органов по конкретным делам) составляют содержание правовой защищенности, которая обеспечивает состояние гарантиро-ванности объекта защиты". Таким образом, в качестве одного из признаков правовой защиты, также как и государственной защиты, выступает правотворческая и правоприменительная деятельность управомоченного субъекта.
А.В. Стремоухов наряду с этими двумя видами правовой деятельности в содержание правовой защиты включает также правоисполнительную деятельность1 . Очевидно, речь идет об одной из форм реализации права — исполнении норм права, т.е. исполнении субъектом возложенной на него юридической обязанности. Однако, описывая формы правовой защиты, автор раскрывает также такие формы реализации права, как соблюдение норм прав и их использование. Так, рассматривая правовую защиту как правовое поведение, он указывает: «... правовая защита как правовое поведение — это такое пользование субъектами правозащитных отношений своими правами, которое по существу означает саморегуляцию, т.е. согласование ими собственного поведения с существующими нормами права и индивидуальными правовыми решениями. Средствами правовой защиты как правового поведения могут быть реализация права на правовую защиту, а также самозащита» . В этом высказывании явно просматриваются такие формы реализации права как использование норм права, т.е. осуществление права субъектом по своему усмотрению, желанию, и соблюдение норм права. Под соблюдением норм права, как формой его реализации, понимают воздержание от совершения действий, запрещенных правом3. Соблюдение норм права — важнейшее условие правомерности самозащиты права. Это вытекает из понимания автором термина «самозащита прав», как предусмотренных законом действий фактического порядка и юридических средств, применяемых управо-щ моченным лицом для принудительного пресечения посягательств на свои права или их восстановления в случае нарушения последних без обращения к компетентным органам. В качестве разновидностей самозащиты права автор исследует необходимую оборону, действия в состоянии крайней необходимости и меры оперативного воздействия4. Как известно, условием правомерности необходимой обороны является непревышение ее пределов, т.е. соблюдение правовых запретов.
Анализ состояния правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел как субъектов правоохранительной деятельности
Прежде чем анализировать состояние правовой защищенности сотрудников ОВД как субъектов правоохранительной деятельности необходимо определить, кто из них (какие категории) непосредственно реализуют правоохранительные меры и полномочия. В соответствии с п. 2 Положения о Министерстве внутренних дел России1 (далее — Положение о МВД) в систему органов внутренних дел РФ входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно - территориальных образований, управления (линейные: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Государственная противопожарная служба, территориальные органы управления учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально - технического и военного снабжения, образовательные, научно - исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.
Среди этих подразделений МВД России полномочия по защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, организации и осуществлению мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений непосредственно осуществляют отдельные сотрудники МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, УВД, ОВД районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управлений (линейных: управлений, отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управлений (отделов) на особо важных и режимных объектах, региональных управлений по борьбе с организованной преступностью. В этих (а также во всех других) ОВД существуют три вида структурных подразделений: отраслевые (реализующие основные функции ОВД); функциональные (осуществляющие обеспечивающие функции) и штабные (реализующие штабные функции). Сотрудники первых из трех перечисленных подразделений непосредственно осуществляют правоохранительные функции, и на них (при исполнении должностных обязанностей) распространяются все меры правовой защиты, рассматриваемые в настоящем параграфе1. Отдельные меры правовой защиты распространяются и на других сотрудников при исполнении ими должностных обязанностей (например, гарантии независимости сотрудников). Следователи ОВД при исполнении своих должностных обязанностей пользуются всеми правами сотрудника милиции, на них при этом распространяются соответствующие меры правовой защиты2. Кроме того, согласно ст. 6 Закона РФ «О милиции» (далее — Закона о милиции) к выполнению задач милиции могут привлекаться другие сотрудники ОВД. При этом на них распространяются все те меры правовой защиты, которые предусмотрены законом для сотрудников милиции. В соответствии со ст. 18 Закона о милиции сотрудники милиции, проходящие службу в обеспечивающих и штабных подразделениях ОВД при исполнении служебных обязанностей используют все права милиции, предусмотренные этим законом, и на них распространяются те же меры правовой защиты, что и на сотрудников милиции.
Рассмотрим детально каждую меру правовой защиты сотрудников. Право требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий сотрудников, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, представителей государственных органов, учреждений и общественных объединений и соответствующая им обязанность указанных лиц1 предусмотрено п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона 0 милиции. Ч. 4 ст. 6 Закона «О пожарной безопасности» предусмотрено, что «должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного противопо жарного надзора имеют право: давать руководителям предприятий, должност ным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устра нению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению вы пуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности» . Этому праву соответствует обязанность указанных лиц исполнять законные требования соответствующих должностных лиц органов внутренних дел, предусмотренная законодателем (ст. 23 Закона о милиции, ч. 1 ст. 8 Федерального закон РФ «О пожарной безопасности», п. 5 ст. 15 Федерального закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»).
Механизм правовой защиты сотрудников органов внутренних дел и основные направления его совершенствования
Общепризнанная значимость прав и свобод человека предполагает выдвижение их на первый план как в международной, так и во внутригосударственной политике, возведение их в ранг критерия всей законотворческой и правоприменительной деятельности, поскольку население все более сознает, что экономический рост только тогда имеет какую-либо ценность, когда он сопровождается соответствующими темпами развития социальной сферы, созданием надежных механизмов социальной и правовой защиты личности1.
Категория «механизм» рассматривается в юридической литературе с различных точек зрения: механизм правового регулирования, механизм правотворчества, механизм формирования правомерного поведения, юридический механизм управления, механизм трудового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, социальный механизм уважения к праву, механизм действия правовой системы, социально-психологический механизм поступка, социально-психологический механизм перевода экономических факторов в юридические категории, социально-психологический механизм перевода прав и обязанностей личности в реальное поведение, механизм укрепления законности, механизм обеспечения законности, механизм социального управления, механизм совершенствования управления, механизм реализации реформы системы управления, социально-юридический механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина, механизм кадрового обеспечения государственной службы и т.д.2.
Кроме того в литературе встречается и исследуемый нами термин «механизм правовой защиты»1, который А.В. Стремоухов в работе «Правовая защита человека: теоретический аспект» определяет как динамическую систему правовых форм, средств и мер, а также их совокупностей, действие и взаимодействие которых направлено на предотвращение нарушений прав человека или их восстановление в случае нарушения. В его состав автор включает следующие элементы: охрану прав, защиту прав и юридическую помощь человеку2. Однако, рассматривая подробно МПЗ в посвященной этому главе четвертой «Механизм правовой защиты человека», А.В. Стремоухов ограничивается анализом охраны прав и защиты прав, не упоминая правовую помощь. Право на получение юридической помощи автор исследует в третьей главе, рассматривая в качестве принципа правовой защиты человека (указанный принцип обозначен как принцип гарантирования человеку права на получение юридической помощи)3. Исследование МПЗ сотрудников органов внутренних дел, на наш взгляд, предполагает: а) моделирование его конструкции; б) анализ норм права, содержащих меры правовой защиты; в) изучение деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляющих меры правовой защиты сотрудников ОВД; г) изучение социальных институтов, специализирующихся на правовой защите личности в плане взаимодействия с ними соответствующих государст венных органов и должностных лиц; д) определение форм и процедур разрешения юридических коллизий; е) определение субъектов, форм и методов контроля и надзора за осуще ствлением правовой защиты сотрудников; ж) анализ эффективности действия МПЗ.
Рассматривая правовую защиту как деятельность государственных органов и их должностных лиц, направленную на достижение состояния правовой защищенности, можно констатировать, что эта деятельность в значительной степени носит управленческий характер1. Поэтому смоделировать МПЗ сотрудников ОВД можно, используя разработанное в науке управления понятие механизма управления.
В представлении Ю.А. Тихомирова механизм управления слагается из следующих элементов: «Во-первых, из системы управления, которая характеризует, с одной стороны, сложный субъект управления и организацию взаимодействия более простых субъектов и, с другой — сочетание демократии и управления, выражающееся в характере и формах участия трудящихся в осуществлении функций управления. Во-вторых, из социальных и в особенности правовых норм, с помощью которых обеспечиваются содержательность воздействия и связи в управлении. В третьих, из способов определения целей на основе познания управляемых процессов. В-четвертых, из управленческого процесса как цикла последовательно сменяющих друг друга действий управляющей системы по достижению целей, завершающегося оценкой эффективности управленческого воздействия»1.
В то же время правовая защита может рассматриваться и как субинститут права. И поэтому исследование механизма правовой защиты возможно, на наш взгляд, при уяснении сущности и структуры механизма правового регулирования. Наиболее общим образом механизм правового регулирования (в последующем — МПР) может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения2. Рассматривая структуру МПР, С.С. Алексеев отмечает, что «его содержание складывается из средств (инструментов) юридического воздействия, т.е. таких правовых явлений, которые «работают» в правовом опосредовании общественных отношений»\ В соответствии со стадиями правового регулирования он выделяет три, а с учетом особой, факультативной стадии — стадии применения права — четыре основных элемента МПР: юридические нормы, индивидуальные предписания применения права (факультативный элемент), правоотношения, акты реализации прав и обязанностей. Юридические нормы представляют собой основу, исходную юридическую базу регулирования, с которой в юридической области «все начинается».
