Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы службы в органах внутренних дел 15
1. Служба в органах внутренних дел как правовой институт российского законодательства 15.
2. Понятие и содержание кадровой политики в органах внутренних дел 40.
3. Совершенствование кадрового обеспечения органов внутренних дел 65.
Глава II. Правовое обеспечение подготовки, воспитания и социальнодзащиты кадров органов внутренних дел 90
1. Проблемы нормативного регулирования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел 90.
2. Формирование профессионально-нравственных и духовных качеств сотрудников органов внутренних дел в современных условиях 109
3. Правовое обеспечение социальной защиты сотрудников органов внутренних дел 131
Заключение 155
Список использованных источников и литературы
- Служба в органах внутренних дел как правовой институт российского законодательства
- Понятие и содержание кадровой политики в органах внутренних дел
- Проблемы нормативного регулирования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел
- Формирование профессионально-нравственных и духовных качеств сотрудников органов внутренних дел в современных условиях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная Россия переживает один из самых сложных периодов своей истории. Продолжающиеся процессы реформирования российского государства и общества обусловили коренные изменения в общественно-политической, социально-экономической, духовно-нравственной и других сферах. Эти изменения сопровождаются нарастанием кризисных тенденций, ростом коррупции и преступности, резким осложнением криминогенной ситуации в стране. Произошло резкое имущественное расслоение и поляризация российского общества, что вызывает социальное напряжение, сопряженное нередко с жестокими преступлениями против личности, рост имущественных и финансово-экономических преступлений.
В этой ситуации значительно усложняется правоохранительная деятельность органов внутренних дел, возрастают требования к организации службы, к сотрудникам, ведущим борьбу с негативными явлениями. Чтобы сдержать и остановить криминальный вал, переломить ситуацию, обеспечить надлежащий уровень законности, правопорядка и общественной безопасности, надежно защитить конституционные права и свободы граждан необходимо, коренное обновление форм и методов борьбы с преступностью, принципиальное изменение всего организационно-управленческого комплекса органов внутренних дел.
Особую остроту приобретает проблема совершенствования государственной службы и кадровой политики в органах внутренних дел. На кадры ложится огромная физическая и моральная нагрузка, личный состав устает из-за длительного усиленного режима работы. Задачи, решаемые сотрудникам органов внутренних в мирное время, как никогда ранее, сопряжены с риском для жизни и здоровья. В этой ситуации во всей остроте и злободневности встает задача эффективного воспитательного воздействия на личный состав.
В настоящее время кадровая ситуация в органах внутренних дед достаточно напряженная. Текучесть кадров во многих МВД, УВД, УВДТ составляет 12 и более процентов, доля сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел менее трех лет, составила в 1999 году 22,6%. Из-за низкого уровня работы по отбору кандидатов на службу во многих регионах увольняется, не прослужив и года, каждый седьмой-десятый сотрудник, а в некоторых регионах - каждый пятый.1
Это обусловливает необходимость четкого, последовательного, соответствующего реалиям современной практики, правового обеспечения государственной службы органов внутренних дел и кадровой работы, совершенствования профессионального ориентирования молодежи к службе в органах внутренних дел, коренной перестройки системы отбора кандидатов на службу. Нуждается в обновлении и совершенствовании нормативно-правовая база системы профессиональной подготовки кадров в учебных учреждениях МВД России в соответствии с современными требованиями и международными образовательными стандартами. Необходимо современное правовое обеспечение системы непрерывной профессионализации сотрудников на протяжении всего периода их службы в органах внутренних дел, совершенствования стиля, форм и методов работы с персоналом, повышения общей и правовой культуры кадров.
Неблагополучная кадровая ситуация в значительной степени объясняется недостаточной нормативно-правовой обеспеченностью социально-правовой защиты личного состава. Разрыв между низким уровнем материальной обеспеченности, слабой социально-правовой защищенностью сотрудников и значительно возросшими физическими и морально-психологическими нагрузками на личный состав, обусловленные ростом пре-
См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в 1999 году: Аналитические материалы / Главное оргинспекторское управление. - М, 2000. - С. 37-39.
ступности и вооруженными конфликтами, является одной из основных причин оттока профессионалов из органов внутренних дел. Это ведет к размыванию профессионального кадрового ядра и снижению престижа службы в органах внутренних дел, уходу наиболее квалифицированных сотрудников в другие сферы деятельности. Дефицит высококвалифицированных специалистов ощущается повсеместно, особенно это касается уголовного розыска, служб по борьбе с организованной преступностью и борьбе с экономическими преступлениями, участковых инспекторов, следствия, экспертных подразделений. Не хватает квалифицированных аналитиков в штабных подразделениях, способных к нешаблонным методам аналитической работы, выработке адекватных складывающейся оперативной обстановке управленческих решений, умеющих трансформировать результаты своих исследований в конкретные распорядительные документы. Снижение престижа службы в органах внутренних дел резко увеличило число молодых людей, стремящихся по окончании ведомственного учебного заведения служить не по специальности, а перейти в коммерческие структуры.
В силу разных причин объективного и субъективного характера утрачены наработанные практикой десятилетий формы работы органов внутренних дел с населением, отменены или не действуют нормативно-правовые акты, обеспечивавшие данное направление их деятельности. Для налаживания необходимого взаимодействия и взаимопонимания органов внутренних дел и населения нужна целенаправленная работа по нормативно-правовому, воспитательному, идеологическому и пропагандистскому обеспечению этой сферы как со стороны органов внутренних дел и общественных формирований граждан, так и законодательной и исполнительной власти на всех уровнях.
Все эти вопросы приобрели особую актуальность, требуют глубокого исследования, выработки адекватных современным условиям рекомендаций и решений.
Одобренная Президентом России Концепция развития органов внутрен-
6 них дел и внутренних войск главной целью ставит дальнейшее совершенствование системы МВД, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общественных и государственных интересов от преступных посягательств. Достичь этой цели можно только коренным улучшением организации службы в органах внутренних дел, созданием высокопрофессионального кадрового корпуса, способного в полном объеме решать весь комплекс задач по охране правопорядка и борьбы с преступностью. От уровня профессионализма и компетентности, правовой культуры и служебной этики, честности и порядочности сотрудников, их готовности и способности стоять на страже закона во многом зависит не только престиж и авторитет службы в органах внутренних дел, но и ее эффективность.
Актуальность изложенных проблем, недостаточная степень их разработанности в научной литературе и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. За последнее десятилетие появилось немало научных работ, посвященных различным аспектам государственной службы России. Теоретические основы и различные аспекты современной государственной службы Российской Федерации исследованы учеными различных научных специальностей, среди них: Г.В.Атаманчук, И. Л.Бачило, Д.Н.Бахрах, В.Х.Беленький, К.С.Бельский, И.А.Василенко, Ю.С.Васютин, В.В.Волошина, Н.И.Глазунова, В.Д.Граждан, Н.М.Казанцев, Л.А.Калиниченко, В.И.Матирко, А.Ф.Ноздрачев, М.И.Пискотин, Н.В.Панова, Ю.А.Розенбаум, Ю.Н.Старилов, К.А.Титов, И.Д.Черник, А.В.Шаров, Ц.А.Ямпольская и ряд других. Опубликован ряд обстоятельных трудов по теории и практике государственной службы.1 Значительный вклад в развитие
См.: Государственная служба в России: концепция, опыт, проблемы. - М., 1993; Беленький В.Х. О концепции реформы государственной службы в России - М., 1994; Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Вып. 1. -М., 1994; БахрахД.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - М., 1995; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. - М.: Луч, 1995; Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. -
теории и практики государственной службы и кадровой политики в органах внутренних дел внесли: В.К.Бабаев, А.М.Беда, А.В.Буданов, В.3.Веселый, П.П.Глущенко, А.А.Гришин, Х.С.Гуцериев, А.В,Дугин, С.Г.Дырда, С.Ф.Зыбин, Ю.Г.Карпухин, Л.М.Колодкин, Б.П.Кондрашов, Р.У.Концелидзе, А.В.Кудрявцев, В.М.Кукушин, В.Г.Кутушев, А.А.Магомедов, А.Я.Малыгин, Г.М.Миньковский, Р.С.Мулукаев, Г.М.Мякишев, В.Ф.Некрасов, А.Н.Роша, П.П.Сергун, Ю.П.Соловей, А.В.Стремоухов, Г.А.Туманов, Т.Г.Фарахов, А.А.Фатула, В.М.Шамаров, Е.А.Черенков, В.В.Черников и д. Государственно-служебные отношения в органах внутренних дел рассмотрены в литературе в различных аспектах: историческом, правовом, социальном, социологическом, организационном, нравственном. Появился ряд научных трудов, освещающих различные проблемы и стороны службы в органах внутренних дел.1
М., 1996; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 1996; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы /Под ред. Г.В.Атаманчука. - М, 1997; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997; Васютин Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы и местного самоуправления. - Орел, 1998; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М., 1999 и др.
См.: Колодкин Л.М. Организационные и правовые основы работы с кадрами в органах внутренних дел. - М, 1979; Организация профессиональной подготовки следственных работников. - Волгоград, 1979; Правосознание и правовая культура сотрудников органов внутренних дел / Э.В.Кузнецов, В.П.Сальников и др. - Л., 1987; Казанцев В.И., Ро-ша А.Н. Ленинские принципы работы с кадрами и их реализация в органах внутренних дел. - М., 1989; Совершенствование работы с кадрами в органов внутренних дел. -М.,1989; Демократизация форм и методов работы с кадрами в условиях перестройки. -М., 1990; Колодкин Л.М., Фатума А.В. Организация работы с кадрами в органах внутренних дел. - М., 1990; Колодкин Л.М. Успех служебной деятельности руководителя органа внутренних дел (психология и технология достижения). - М., 1992; Зыбин С.Ф., Стремоухое А.В. Научные основы организационно-правовой работы с кадрами органов внутренних дел. - СПб., 1994; Кудрявцев А.В. Проблемы организации непрерывной подготовки кадров в органах внутренних дел. - М., 1994; Шамаров В.М. Взаимодействие руководителя с общественными объединениями сотрудников органов внутренних дел. - М., 1994; Зыбин С. Ф. Индивидуальная воспитательная работа с сотрудниками органов внутренних дел (теоретико-правовые аспекты). - СПб., 1995; Мякишев Г.М. Работа с кадрами в органах внутренних дел. Задачи. Ситуации. Деловые игры. - М., 1995; Организация работы с личным составом горрайлиноргана в современных условиях. - М., 1995; Гришин А.А. Моральный фактор в деятельности органов внутренних дел. - М., 1995; Тесленко Ю.П. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров как элементы системы непрерывного образования в ОВД. - М„ 1995 и др.
Вместе с тем комплексных исследований проблем государственной службы в органах внутренних дел и ее кадровой политики пока недостаточно. В частности, слабо исследованы проблемы правового обеспечения данного института. В то же время необходимость исследований проблем государственной службы в органах внутренних дел, как теоретиками, так и практиками в условиях реформирования российского государства и общества актуальна как никогда ранее.
Успешное решение правоохранительных задач, возложенных на органы внутренних дел, помимо материально-технических и финансовых средств, требует качественного кадрового обеспечения. Лишь профессионально подготовленные и преданные своему делу кадры могут решать многосложные задачи борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности. Исходя из создавшегося в настоящее время положения, значительные усилия МВД России и органов внутренних дел на местах направляются главным образом на стабилизацию кадрового состава, формирование и сохранение профессионального ядра.
От выбора стиля управления персоналом, эффективности использования кадрового потенциала системы МВД РФ, уровня их профессионализма и духовно-нравственного состояния, от умелой расстановки управленческих кадров зависит конечный результат правоохранительной деятельности. В этой связи в настоящее время актуальной стала разработка теоретико-концептуальных основ государственной службы и ее правового обеспечения в системе органов внутренних дел.
Объектом исследования являются государственно-служебные отношения и кадровая политика органов внутренних дел, их правовое обеспечение.
Предмет исследования составляют закономерности правового регулирования государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации и их кадровой политики.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном изу-
чении правовых аспектов обеспечения государственной службы в органах внутренних дел и кадровой политики, дальнейшее их совершенствование.
Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
изучить и обобщить имеющиеся научные труды по проблематике государственной службы в органах внутренних дел и их кадровой политики, определить степень и уровень разработанности исследуемой темы;
проанализировать и систематизировать законодательные, нормативно-правовые акты, регламентирующие кадровую политику, работу с личным составом органов внутренних дел;
на основе анализа имеющихся научных исследований дать определение кадровой политики органов внутренних дел;
разработать конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства и нормативно-правовых актов МВД РФ, определяющих оптимальный порядок прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел;
предложить рекомендации по улучшению системы отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел;
разработать рекомендации для реального обеспечения социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел;
оценить современное состояние подготовки и духовно-нравственного воспитания кадров органов внутренних дел и выработать предложения по их совершенствованию.
Методологическую основу диссертации составили общенаучный, системный, сравнительно-правовой и сравнительно-исторический методы. Диссертантом использованы научные труды в области государственной службы и государственного управления, административного права, теории государства и права, истории правоохранительных органов, а также законодательные и нормативно-правовые акты по вопросам государственной службы и работы с
кадрами органов внутренних дел.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, опираются на данные, полученные автором в результате аналитического исследования материалов статистической отчетности, опубликованных в сборниках МВД России, ВНИИ МВД России, УВД Хабаровского и Приморского краев, Амурской, Камчатской, Магаданской и Сахалинской областей, на обобщение опыта работы с кадрами органов внутренних дел краев и областей Дальнего Востока, а также личный опыт службы диссертанта в органах внутренних дел Хабаровского края и Дальневосточного юридического института МВД России.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты практической работы кадровых аппаратов органов внутренних дел России и, в частности, кадровых аппаратов органов внутренних дел Дальневосточного региона. В процессе исследования:
изучены законодательные и иные нормативно-правовые акты по вопросам государственной службы в Российской Федерации и государственной службы в органах внутренних дел;
проанализированы статистические данные, отражающие деятельность органов внутренних дел по борьбе с преступностью и обеспечению общественной безопасности, по вопросам кадровой работы;
исследованы нормативно-правовые акты государственных органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации Дальневосточного региона и органов местного самоуправления по вопросам службы в органах внутренних дел региона, их кадрового обеспечения и решению вопросов социальной защиты сотрудников на местном уровне;
проанализированы и обобщены результаты социологических исследований;
использован многолетней опыт практической деятельности диссертанта на руководящей работе в органах внутренних дел.
Теоретической основой диссертации являются исследования отечественных авторов по проблемам государственной службы в Российской Федерации и службы в органах внутренних дел, их кадрового обеспечения, подготовки и воспитания сотрудников, специалистов по правоведению, управлению, философии, политологии, социологии, психологии, педагогике. Это работы Г.В.Атаманчука, В.К.Бабаева, Д.Н.Бахраха, К.С.Вольского, Я.М.Бельсона, В.В.Бородина, Ю.С.Васютина, В.З. Веселого, И.А. Возгрина, А.В.Зиновьева, С.Ф.Зыбина, Л.М.Колодкина, Ф.Е,Колантаевскго, А.П.Коренева, В.М.Кукушина, Э.В.Кузнецова, Х.Х.Лойта, В.И.Матирко, В.П.Моисеенко, Г.М.Мякишевав, И.Ф.Покровского, А.Н.Роши, Ю.П.Соловья, Ю.Н.Старилова, А.В.Стремоухова, Г.А.Туманова, А.И.Турчинова, А.В.Фатулы, В.П.Федорова и др.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности различных аспектов государственной службы и проблемы кадровой политики в органах внутренних дел. Диссертантом предпринята попытка комплексного исследования института государственной службы в органах внутренних дел и ее основы - кадровой политики и, прежде всего, их правового обеспечения. Исследованы проблемы подготовки и воспитания кадров, оказывающие определяющее воздействие на сущность государственной службы в органах внутренних дел, проблемы социально-правовой защищенности сотрудников, являющейся гарантией сохранения и наращивания профессионального кадрового ядра органов внутренних дел. В данном контексте диссертация является одним из первых специальных (теоретико-прикладных) исследований.
Выработаны практические рекомендации и предложения по совершенствованию правового обеспечения государственной службы и кадровой политики органов внутренних дел, работы с личным составом.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Государственная служба в органах внутренних дел является разновидностью государственной
службы в Российской Федерации и ей присущи как общие характеристики государственной службы, так и специфические, вытекающие из задач и функций органов внутренних дел. Институт государственной службы в органах внутренних дел регулируется различными отраслями права: административным, трудовым, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским, гражданско-процессуальным, финансовым и т.д.
Нынешнее состояние правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел отстает от требований правоохранительной практики, имеющаяся правовая база нуждается в совершенствовании и обновлении.
Творческий потенциал сотрудников органов внутренних дел используется лишь на 15-20%, что обусловлено несовершенством кадровой политики и управления персоналом. Необходимо коренное обновление всей стратегии кадрового обеспечения органов внутренних дел, чему призвана способствовать действующая Концепция кадровой политики в системе МВД России.
Кадровая политика органов внутренних дел - это определение тактических и стратегических задач кадрового строительства, научных принципов подбора, расстановки и воспитания персонала, установление целей, задач, направлений, форм и методов кадровой работы в конкретно-исторический период. Кадровая политика - действенный фактор мобилизации личного состава органов внутренних дел на решение стоящих перед ними правоохранительных задач. Работа с персоналом системы МВД России требует соответствующего современным реалиям уровня правового и научно-методического обеспечения.
Одним из условий повышения эффективности деятельности органов внутренних дел является совершенствование нормативно-правовой базы системы профессионального образования в системе МВД России и системы непрерывной профессионализации кадров на протяжении всей их службы.
Формирование профессионально-нравственных и духовных качеств сотрудников органов внутренних дел - основа дальнейшего совершенствова-
ния государственно-служебных отношений и повышения эффективности государственной службы в органах внутренних дел.
7. Социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел представляет собой деятельность государства по установлению мер правового, организационного, финансово-экономического, социального характера, направленная на создание условий для эффективного исполнения государственными служащими органов внутренних дел своих служебных обязанностей, компенсации ограничений, связанных с прохождением службы и поддержания надлежащего уровня жизни сотрудников и их семей.
Теоретическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в уточнении понятий «кадры органов внутренних дел», «кадровая политика органов внутренних дел», «нормативно-правовая основа работы с кадрами», «правовое обеспечение кадровой политики органов внутренних дел», «оценка деятельности сотрудника органов внутренних дел», «социально-правовая защита сотрудников органов внутренних дел», «механизм социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел».
Практическую значимость диссертационного исследования составляет использование разработанных автором научно обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию правового обеспечения государственной службы в органах внутренних дел, работы с кадрами, управлению персоналом, а также профессиональной подготовки и воспитания личного состава, социально-правовой защиты сотрудников органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, выносимые на защиту, получили отражение в опубликованных работах автора, в рекомендациях, указаниях и обзорах, предназначенных для практических работников кадровых аппаратов органов внутренних дел Хабаровского края, в учебно-методических пособиях для слушателей ДЮИ МВД России. Ряд рекомендаций, содержащихся в диссертации, использован в практиче-
ской деятельности органов внутренних дел Дальнего Востока. Основные идеи диссертационного исследования использованы автором в выступлениях на региональных межвузовских научно-практических конференциях в 1998-1999 гг., региональных совещаниях руководителей силовых структур, семинарах-совещаниях руководителей кадровых аппаратов органов внутренних дел Дальневосточного региона, коллегиях УВД Хабаровского края. Настоящее диссертационное исследование обсуждено на кафедре психологии и организации работы с кадрами Академии управления МВД России.
Служба в органах внутренних дел как правовой институт российского законодательства
В процессе реформирования экономических, политических и социальных основ общества обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности органов внутренних дел новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий - крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, на другом - обострение социальной напряженности и, как крайняя форма ее проявления, -рост преступности при негативном изменении ее качественных характеристик.
Криминальная ситуация в России на протяжении ряда лет остается напряженной. Если в 1990 году в России было зарегистрировано около 1 млн. 839 тыс. преступлений, то в 1999 году 3 млн. 1748 (на 16,3% больше по сравнению с 1998 г.), а уровень преступности на 100 тыс. населения составил 2051 преступлении (на 291 больше чем в 1998 г.), против 1243 в 1990 году. Почти две трети (61,6%) зарегистрированных преступных проявлений относятся к категории тяжких и особо тяжких преступлений.ї
В этих условиях население России ощущает неуверенность в личной безопасности и безопасности своих близких. Государство в лице его правоохранительных органов пока неадекватно реагирует на эти процессы криминализации.
Новизна и сложность задач правоохранительной системы страны, возросшая активность криминалитета усложняют деятельность правоохранительных органов, ставят перед ними новые, ранее не известные для них задачи. В этой связи особое значение приобретает проблема эффективной кадровой политики, совершенствования форм и методов подбора, обучения, воспитания и расстановки кадров.
Служба в органах внутренних дел Российской Федерации является разновидностью государственной службы Российской Федерации, порядок прохождения которой регулируется федеральными законодательными актами на основании Федерального закона Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации».1 Поэтому службу в органах внутренних дел нельзя рассматривать как самостоятельную категорию, оторванную от общего развития государственной службы Российской Федерации. Ей присущи как общие характеристики государственной службы Российской Федерации, так и специфические, обусловленные специфическими задачами и функциями органов внутренних дел Российской Федерации. По существу все аттестованные сотрудники органов внутренних дел являются государственными служащими, хотя это не предусмотрено ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Термин «служба» имеет несколько значений и употребляется по-разному: как вид деятельности, как социально-правовой институт, как система специальных органов государства, как духовная деятельность и т.д.2 Государственная служба представляет собой профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Это положение отражено в ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Надо отметить, что в современном российском законодательстве и правовой термином «государственная служба» обозначается институт права как определенная совокупность правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения науке. Государственные служащие в современном обществе осуществляют контрольную, организационную, правоисполнительную и все виды властной деятельности, реализуют государственное принуждения в отношении лиц, совершающих правонарушения и т.д.
Институт государственной службы в органах внутренних дел относится к числу комплексных правовых институтов и регулируется различными отраслями права: административным, трудовым, финансовым и др.
В структуре государственной службы в органах внутренних дел различаются две стороны отношении. Первая - организация, подготовка государственной службы. Вторая - служебная деятельность, т.е. осуществление каждым сотрудником органов внутренних дел и всеми вместе взятыми своих служебных полномочий.1
Организация государственной службы в органах внутренних дел охватывает собой большой блок вопросов, и, в частности, выработку общих правил поступления на государственную службу, профессиональную подготовку кадров, установление должностных наименований и определение объема полномочий по каждой должности, определение механизма продвижения по службе и прекращения служебных отношений и др. Каждый сотрудник органов внутренних дел в процессе службы занимает определенную должность, а должность определяет объем его служебных полномочий, которыми он наделяется. Отношения, возникающие у государственных служащих в связи с исполнением служебных обязанностей в пределах замещаемых государственных должностей, принимают форму правоотношений и называются государственно-служебными. Следует отметить, что термин «государственная служба в органах внутренних дел» пока еще не получил широкого примене-ния. Чаще всего употребляется термин «служба в органах внутренних дел». Служба в органах внутренних дел носит специфический характер: сотрудник от имени и по поручению государства выполняет служебные обязанности по охране общественного порядка, профилактике правонарушений, борьбе с преступностью, обеспечению пожарной безопасности.
Применительно к органам внутренних дел термин «служба» употребляется чаще всего в следующих значениях. Во-первых, для определения характера и рода служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, отражая факт общественного разделения труда. Во-вторых, «службой» иногда именуют структурные подразделения органов внутренних дел (например, кадровое, юридическое, уголовного розыска, финансовое, тыловое и т.д.). В-третьих, «службой» именуют разновидность деятельности сотрудников органов внутренних дел, определенную часть их работы, отличающуюся спецификой полномочий (патрульно-постовая, уголовного розыска, наружная и т.д.). В-четвертых, под термином «служба» понимают самостоятельное ведомство.
Служба в органах внутренних дел, как отмечалось, теснейшим образом связана с институтом государственной службы, а соответственно и с периодизацией этапов развития российского государства и права. На каждом этапе развития государства происходило принятие правовых актов, регламентирующих государственную службу. В советский период, надо отметить, что вопросам государственной службы должного внимания не уделялось. Во всяком случае отсутствовал общий законодательный акт по государственно-служебным отношениям. В то же время были урегулированы государственно-служебные вопросы в отношении лиц, проходившим службу в армии, в органах внутренних дел (милиции), в государственной безопасности и т.п. органах.
Понятие и содержание кадровой политики в органах внутренних дел
Центральным вопросом формирования любой государственной, общественной, социально-профессиональной структуры является политика субъекта в отношении людей. Практика свидетельствует, что наибольший успех имеет тот, кто уделяет первостепенное внимание проблеме кадров.
Из управленческой практики в органах внутренних дел известно, что проблема успешного решения правоохранительных задач любого подразделения также всегда сводится к проблеме кадров.1 Успешное решение задач, возложенных на органы внутренних дел может быть достигнуто лишь профессионально подготовленными и преданными своему делу кадрами. Поэтому, вопросу кадровой политики руководители органов внутренних де всех уровней должны уделять постоянное внимание. Сегодня основные усилия направляются главным образом на стабилизацию кадрового состава, формирование и сохранение профессионального ядра. Совершенно очевидно, что успех Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел на местах в конечном итоге будет зависеть от выбора стиля управления личным составом, от разумного использования кадрового потенциала системы органов внутренних дел страны, от уровня их воспитания, от умелой расстановки управленческих кадров. В связи с этим проблема кадров и кадровой политики приобретает важнейшее значение для деятельности органов внутренних дел. Проблема разработки теоретико-концептуальных основ кадровой политики и ее правового обеспечения для системы органов внутренних дел в настоящее время становится жизненно необходимой
Время централизованной директивной кадровой политики ушло в прошлое. В советский период кадровая политика была прерогативой партийно-государственных структур. Функции распределения кадров высших руководителей правоохранительных органов, в том числе и системы органов внутренних дел до 1991 г. принадлежали Отделу организационно-партийной работы ЦК КПСС и Отделу административных органов ЦК КПСС (в последнее время Государственно-правовой отдел).
Отличительной особенностью современной кадровой политики государственной службы является ее многосубъектность. Федеральное Собрание Российской Федерации придает кадровой политике на государственной службе легитимный характер, законодательно закрепляет ее принципы, контролирует их осуществление.
Президент Российской Федерации определяет цели и основные направления государственной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в работе с кадрами, осуществляет назначения и вносит на рассмотрение и утверждение Федерального Собрания РФ предложения по кандидатурам на замещение государственных должностей Российской Федерации, присваивает воинские и специальные звания, высшие квалификационные разряды государственных служащих.
Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, являясь консультативным органом Президента РФ, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий в сфере государственной службы, готовит предложения по основным направлениям государственной службы. Совет представлен политическим руководством всех ветвей власти на паритетной основе. Его решения носят рекомендательный характер для всех органов государственной власти.
Совет по кадровой политике при президенте Российской Федерации является координационным органом в сфере кадровой политики. Его основные задачи: выработка государственной кадровой политики; координация работы федеральных органов исполнительной власти по вопросам государственной службы и др. Сопоставление функций обоих советов в кадровой политике показывает, что они в определенной мере дублируют друг друга.
Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров является рабочим органом Совета, а также осуществляет проведение единой кадровой политики в Администрации Президента Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации отвечает за реализацию единой кадровой политики на федеральной государственной службе в исполнительной власти: в аппарате Правительства Российской Федерации, центральном аппарате федеральных министерств, ведомств и аппаратах их территориальных подразделений, аппаратах органов исполнительной власти субъектов РФ через соответствующие подразделения государственной службы и кадров в перечисленных аппаратах.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводят самостоятельную кадровую политику в рамках государственной службы субъекта РФ, за исключением предметов совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (через внутренние подразделения государственной службы и кадров). Органы судебной власти обеспечивают соблюдение законности в процессе реализации кадровой политики на государственной службе и через собственные кадровые службы осуществляют реализацию требований этой политики в подчиненных аппаратах.
В решении задач эффективного использования кадрового потенциала страны важная роль принадлежит Совету по кадровой политике при Президенте Российской Федерации, а в регионах советам по кадровой политике республиканских и областных администраций. Вопросами организационно-кадрового обеспечения на федеральном уровне занимается Управление кадровой политики Президента Российской Федерации. Положение об Управлении утверждено Указом Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1750.
Проблемы нормативного регулирования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел
Успешная реализация задач, стоящих перед государственной службой в органах внутренних дел в определяющей мере зависит от уровня профессиональной подготовки их кадров. В свою очередь, совершенствование профессиональной подготовки, наряду с укреплением законности, дисциплины, другими аспектами кадровой работы, является одним из решающих факторов повышения эффективности управления системой МВД России, а следовательно, обеспечения результативности оперативно-служебной деятельности.
Анализ кадровой ситуации в системе МВД России дает основание говорить о снижении образовательного уровня сотрудников. Снижается качественный состав трудовых ресурсов России, и по многим параметрам не отвечает требованиям МВД, предъявляемым к кандидатам на службу.
Нынешнее состояние подготовки кадров в системе МВД России пока отстает от современных требований и не в полной мере удовлетворяет запросы правоохранительной практики. Свидетельством тому является нехватка высококвалифицированных специалистов, снижение качественного кадрового состава ведущих служб, уменьшение среди начальствующего состава органов внутренних дел юристов с высшим образованием. В 1998 г., например, их доля составляла всего 16,3% против 20,4% в 1993 г.1 Конечно, на эту ситуацию влияют многие факторы, но один из существенных - недоработки ведомственной системы образования.
Существующая система подготовки специалистов пожарного дела не в состоянии решить проблему коренного улучшения качественного состава кадров Государственной противопожарной службы. Кадровая статистика здесь вызывает большую озабоченность. Около половины должностей (49,5%), подлежащих замещению специалистами средней квалификации (техниками), замещают люди, не имеющие соответствующего профессионального образования. Еще хуже обстоит дело с должностями начальствующего состава, которые должны замещаться специалистами высшей квалификации (инженерами). Такие должности укомплектованы в среднем лишь на 46,4%, но инженерами пожарной безопасности - на 11%, а в отдельных регионах ситуация намного хуже - в республиках Ингушетия, Тыва, в Красноярском и Краснодарском краях - 4%, в Томской области -2,5%. Из-за высокой текучести кадров учебные заведения МВД не в состоянии ежегодно готовить необходимое количество техников и инженеров. Поэтому на службу принимаются товароведы, агрономы, врачи и т.д.1 А ведь на специалиста Государственной противопожарной службы возлагаются большие права и обязанности - возбуждать уголовные дела, приостанавливать эксплуатацию порой жизненно важны объектов, решать сложные инженерные задачи непосредственно на объектах, тушить пожары и т.д.
Для успешного решения задач, стоящих перед системой ведомственного профессионального образования, а также учебных центров органов внутренних дел субъектов Федерации и на транспорте требуется кардинальное улучшение их учебно-материальной базы. В настоящее время органы внутренних дел обеспечены учебными классами только на 68%, спортивными залами - на 46%, стрелковыми тирами - на 25,7%. Это одна из причин снижения уровня физической и огневой подготовки личного состава органов внутренних дел. Так при проведении контрольных стрельб и проверок физической подготовки в МВД Республики Хакасия и ГУВД Московской области треть сотрудников не выполнила нормативы.1
Эти и другие проблемы настоятельно диктуют необходимость реформирования сложившейся системы профессиональной подготовки личного состава, приведения ее в соответствие с современными требованиями, становятся приоритетными направлениями кадрового строительства в системе МВД России. Смысл современного подхода к организации системы образования сотрудников выражается в необходимости замены формулы «образование на всю жизнь», сложившейся в предшествующие периоды общественного развития, формулой «образование через всю жизнь».
Проблеме профессионализации кадров органов внутренних дел необходимо уделять внимание уже с момента подбора кандидатов на службу. Решая проблему подбора достойных кандидатов выстраивать систему их дальнейшего профессионального становления. Решая проблему непрерывного профессионального развития персонала, кадровые службы должны уделять постоянное внимание выполнению таких важных функций, как: обеспечение тесной связи профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров с целями и задачами службы и ориентацию этих кадров на повышение эффективности служебной деятельности; систематическое выявление потребностей различных категорий личного состава в повышении квалификации; установление степени реального влияния повышения квалификации кадров на эффективность службы, на развитие кадрового потенциала; определение эффективности функционирования образовательных учреждений по повышению квалификации сотрудников; планирование реальной отдачи, которую можно получить, посылая сотрудников конкретных категорий на различные курсы, в институты повышения квалификации, на циклы переподготовки и т.п.; разработка предложений по мотивации сотрудников на повышение квалификации и на профессиональное саморазвитие; выявление проблем и препятствий, которые необходимо устранить, чтобы подготовка кадров оказала желаемое влияние на работу как отдельных сотрудников, так и подразделения, органа внутренних дел в целом, и т.д. Речь идет о необходимости обеспечения эффективно действующей системы непрерывной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, способной развернуть систему работы с персоналов в необходимом направлении в соответствии с задачами Концепцией кадровой политики в системе МВД России.
Поиски путей реформирования профессионального образования в системе МВД РФ начались еще в 1991 г. Пересматривались принципы деятельности высших и средних специальных учебных заведений (приказ МВД РСФСР от 12.07.91 г. № 112), правила приема на учебу (приказ МВД России от 24.03.92 г. № 86), организация и проведение учебной практики (приказ МВД России от 7.04.93 г. № 158), порядок заключения контрактов с выпускниками (приказ МВД России от 22.04.93 г. № 195). Приказом МВД РСФСР от 17.07.91 г. № 110 утверждено Наставление по организации профессиональной подготовки рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Совершенствованию профессиональной подготовки сотрудников посвящены приказы МВД России от 24.07.92 г. № 245 «О мерах по совершенствованию физической подготовки в органах внутренних дел» и от 30.09.92 г. № 350 «Об утверждении Курса стрельб из стрелкового оружия для рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации». Были сделаны первые шаги в направлении ранней профориентации молодежи, утверждено Положение о среднем училище Министерства внутренних дел РСФСР (приказ МВД РФСФР от 05.07.91 г. № 106 «О создании Новочеркасского среднего училища МВД РСФСР»).
Формирование профессионально-нравственных и духовных качеств сотрудников органов внутренних дел в современных условиях
Институту воспитания личного состава, формирования духовно-нравственных качеств сотрудников в системе государственной службы в органах внутренних дел отводится особое место. Воспитание высоких морально-этических и профессиональных качеств стража порядка, наряду с качественным отбором достойных кандидатов на службу и дальнейшим их продвижением являются неотъемлемой и важнейшей составной частью кадрового строительства в органах внутренних дел. Раньше, как известно, наряду с нравственным, особое внимание уделялось идейно-политическому формиро ванию личности сотрудника. Сейчас акценты воспитательной работы смещаются в сторону формирования духовно-нравственных и профессиональных качеств сотрудника органов внутренних дел.
Магистральным направлением воспитательной работы в органах внутренних дел на ближайшую перспективу является реформирование всей системы деятельности по укреплению духовно-нравственных основ службы в органах внутренних дел и развитие психологической службы.
В современных условиях резкого обострения криминогенной обстановки, продолжающегося экономического кризиса, дефицита финансовых и материально-технических ресурсов, нехватки высококлассных специалистов, органам внутренних дел все же удается последовательно наращивать усилия в борьбе с преступностью. Это достигается честным и высокопрофессиональным выполнением своего долга подавляющего большинства личного состава, нередко действующего в исключительно сложных условиях. Трудно найти другое министерство и ведомство, где бы в мирное время ежегодно при исполнении служебных обязанностей гибло такое количество людей. В органах внутренних дел ежегодно при выполнении служебного долга гибнут сотни сотрудников и тысячи получают ранения. Только в 1999 году было убито 368 и ранено 2023 сотрудника, что соответственно на 13,9% и на 1,2% больше предыдущего года.1 За проявленное мужество и героизм при исполнении служебного долга в 1998 году государственных наград удостоено свыше 6 тысяч человек, пятерым сотрудникам присвоено звание Героя России.
И все же органы внутренних дел сегодня еще не полностью справляются со своими прямыми обязанностями и остаются в долгу перед народом. Особую озабоченность вызывает то обстоятельство, что в силу ряда причин за последнее время в общественном сознании россиян сформировался устойчивый отрицательный образ стража порядка, что вызывает отчуждение общества и правоохранительных органов. Деловые и моральные качества сотрудников милиции оцениваются населением невысоко. Эта тенденция отмечается на протяжении многих лет. Например, по данным ВЦИОМ уже в 1991 г. сотрудник милиции воспринимался населением, чаще всего как грубый -44% опрощенных, безразличный - 39,8%, некультурный - 31,8%, а смелый и честный лишь 25,2% опрошенных, вежливый - 19,8%, отзывчивый - 19,0%, культурный - 16,9%.1 За прошедшее с тех пор время в общественном сознании существенных изменений в лучшую сторону не произошло, что свидетельствует о неудовлетворительной работе среди сотрудников органов внутренних дел. В глазах граждан милиционер по-прежнему предстает не как безупречный страж правопорядка, а как малокультурный, грубый представитель власти, который, к тому же, не брезгует при случае заниматься и вымогательством. Об этом наглядно свидетельствуют опросы граждан - только треть населения страны положительно оценивает результаты деятельности органов.2
Характерной особенностью негативного отношения населения к деятельности милиции является отказ от «услуг» милиции значительной доли граждан, подвергшихся преступным посягательствам. В результате очень весомый пласт криминальных проявлений статистикой не фиксируется. По оценкам экспертов, они в 3-4 раза превышают регистрируемую преступность. Это означает, что значительная часть преступлений уходит в латентную тень, а лица, их совершившие, остаются за рамками правового воздействия/
Показателем негативного отношения населения к милиции является и нежелание оказывать ей помощь. Так, пятая часть опрошенных жителей Хабаровского края ответила отрицательно на вопрос о готовности оказать такую помощь. Это несколько выше, чем в среднем по России (18%). В то же время в процессе опросов в крае выявлены и потенциально настроенные, при определенных условиях, на активное сотрудничество с милицией - 78% против 53% в среднем по стране, что свидетельствует о больших неиспользованных возможностях в деле укрепления законности и правопорядка.1 Это вселяет уверенность в реальной возможности переломить негативную тенденцию, если органы внутренних дел перестроят воспитательную работу с личным составом в соответствии с требованием времени. Проблема восстановления доверия населения к милиции становится в ряду первоочередных задач.
В современных условиях без реального повседневного взаимодействия сотрудников органов внутренних дел с населением трудно надеяться на коренной перелом криминогенной ситуации. Именно от активной гражданской позиции людей, неравнодушного их отношения к происходящему вокруг, своевременного обращения в органы милиции о замеченных ими правонарушениях и преступлениях в значительной степени зависит эффективность работы органов внутренних дел. Понятно, что вступить в единоборство с преступником не каждому по силам, но сообщить в милицию о случившемся и приметах правонарушителей - долг гражданина, однако и для этого нередко требуется определенное мужество, а главное - доверие милиции.
