Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Современное состояние организационно-правовых основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации .
1. Правовые основы деятельности вневедомственной охраны с. 11
2. Организационные основы деятельности вневедомственной охраны ...с.59
Глава II. Альтернативы развития вневедомственной охраны .
1. Проблемы концептуального развития вневедомственной охраны ...
2. Основные принципы совершенствования организационно- правовых основ деятельности вневедомственной охраны с. 120
Заключение с. 170
Список использованной литературы с. 177
Приложения
- Правовые основы деятельности вневедомственной охраны
- Организационные основы деятельности вневедомственной охраны
- Проблемы концептуального развития вневедомственной охраны
- Основные принципы совершенствования организационно- правовых основ деятельности вневедомственной охраны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование экономических и социально-политических основ Российской Федерации предполагает решение юридическими науками новых, до настоящего времени не встречающихся в практической деятельности государственной правоохранительной системы, задач. Важнейшей задачей подобного рода является обеспечение сохранности объектов и имущества различных форм собственности, что является существенным условием поступательного движения общества по пути либерализации социальной, культурной и экономической сфер. Расширение конституционных прав на свободное использование участниками правоотношений своих возможностей в различных сферах способствовало возникновению частных субъектов охранной деятельности. Вот почему, в связи с тем, что в настоящее время охрану объектов различных форм собственности осуществляют государственные и негосударственные органы и учреждения, в том числе и правоохранительные, возникли проблемы распределения сфер их деятельности, наделения этих субъектов необходимыми правомочиями, организации их взаимодействия. Поэтому возросла значимость исследования указанных проблем.
Эта проблема является особо актуальной для органов внутренних дел, где в механизме реализации функций охраны объектов различных форм собственности до недавнего времени ведущее место занимали подразделения службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Между тем, под воздействием различных факторов и, в частности, возникшее несоответствие организационно-правовых основ службы вневедомственной охраны и социально-экономической среды ее функционирования, требует значительного видоизменения организационно-правовых характеристик этой службы, а также принципов управления деятельностью вневедомственной охраны.
Теоретическая актуальность данного исследования объясняется также и тем, что с проблемой обеспечения сохранности объектов различных форм соб-
ственности тесно переплетаются вопросы организации деятельности государ
ственного аппарата и инфраструктуры его социального регулирования, взаи
модействия и согласованного функционирования государственных и негосу
дарственных организаций по охране объектов, информационно-
ф технологического обеспечения деятельности комплексов охраны имущества
различных форм собственности и другие, которые в совокупности влияют на эффективность деятельности вневедомственной охраны.
В тоже время следует отметить, что многие вопросы этого важного, на наш взгляд, научного направления остаются нерешенными: не достаточно исследованы вопросы соответствия существующего правового статуса вневедомственной охраны нормам конституционного, административного, гражданского и антимонопольного законодательства; не уточнены роль и место вневедомственной охраны в структуре органов внутренних дел; слабо изучены вопросы разграничения предметов ведения различных подразделений вневедомственной охраны.
Сказанное, по нашему мнению, обуславливает актуальность данного ис-
следования, что, в свою очередь, требует разработки теоретических и приклад
ных аспектов процесса обеспечения сохранности объектов и имущества раз
личных форм собственности вневедомственной охраной при органах внутрен
них дел. В центре таких исследований должны быть как организационно-
правовые проблемы, так и проблемы концептуального развития вневедомст
венной охраны, ведущие к повышению эффективности деятельности службы и
дающие возможность внедрения полученных знаний в практику. Это отвечает
требованиям министра внутренних дел России о необходимости научным уч
реждениям совместно с заинтересованными главными управлениями, управле
ниями центрального аппарата МВД России организовать конкретные социоло
гические, научно-прикладные исследования, направленные на глубокое изуче
ние организационно-правовых проблем оперативно-служебной деятельности
I органов и подразделений внутренних дел и вырабатывать научно обоснован-
ные рекомендации по их решению в современных условиях, а также оперативных мер по их реализации1.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения сохранности объектов различных форм собственности вневедомственной охраной при органах внутренних дел.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы деятельности подразделений вневедомственной охраны по обеспечению сохранности объектов.
Цель и задачи исследования.
Целью исследования является: изучение, обобщение и анализ организационно-правовых основ деятельности вневедомственной охраны и определении путей, направленных на их совершенствование.
Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих исследовательских задач:
анализ современного состояния организационно-правовых основ деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации;
определение роли и места вневедомственной охраны при органах внутренних дел в правоохранительной системе и системе государственного аппарата исполнительной власти;
исследование правовой базы договоров об охране объектов различных форм собственности и выявление проблем, возникающих в процессе практической реализации условий договоров различными подразделениями вневедомственной охраны;
анализ проблем соответствия системных параметров вневедомствен-
1 Концепция совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД Российской Федерации на период 1999-2001 г.г.: Приказ МВД России от 13 сентября 1999г. №693 «Об объявлении решения Коллегии МВД России от 31 августа 1999г. № 6 КМ/1»
б ной охраны и требований, предъявляемых к этим параметрам социально-экономической средой функционирования и на основе их анализа разработка прогноза тенденций развития среды функционирования подразделений вневедомственной охраны; - на этой основе разработка и внедрение организационных и правовых рекомендаций по повышению эффективности деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, а также предложений по основным принципам организационного обеспечения процесса реформирования службы. Методология и методика исследования. Теоретической основой исследования составляют основные положения общей теории познания, теории государства и права, теоретические положения российской и зарубежной науки управления.
При проведении исследования автор опирался на опробированные наукой методы комплексного системного изучения явлений и процессов, а также на такие специальные методы, как сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-логический, конкретно-социологический, контент-анализ, методы сбора информации - наблюдение, опрос, анкетирование, интервьюирование.
Источниковедческая база исследования включает: конституционное и те
кущее (административное, гражданское, антимонопольное) законодательство
России, субъектов Федерации; ведомственные нормативные акты субъектов
государственного управления Российской Федерации и МВД России; материа
лы обобщения передового опыта деятельности органов внутренних дел; труды
таких ученых как С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Ф.Ф.Аунапу,
В.Г.Афанасьева, И.Л.Бачило, А.Д.Гвишиани, Ю.А.Тихомирова и других, а так
же ученых, исследовавших проблемы управления в системе МВД России -
Д.Н.Бахраха, И.В.Голованева, И.И.Веремеенко, Н.Н.Карташова,
Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, А.П.Коренева, А.В.Крысина,
А.Ф.Майдыкова, В.Д.Малкова, В.А.Минаева, А.Х.Миндагулова, А.Я.Минина, А.С.Пиголкина, А.И.Пригожина, А.Н.Роши, Г.А.Туманова, Ю.П.Соловей, В.В.Черникова, В.С.Чернявского Г.Е.Шепитько и других.
Эмпирической базой исследования являются материалы изучения и обобщения практики деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга по охране объектов различных форм собственности, результаты анкетного опроса 450 сотрудников различных подразделений вневедомственной охраны, интервьюирования сотрудников частных охранных предприятий, включенного наблюдения деятельности строевого подразделения 7 отдела милиции управления вневедомственной охраны при ГУВД Москвы, а также экспертной оценки состояния и тенденций развития практики организации и деятельности подразделений вневедомственной охраны. В качестве экспертов (49 человек) привлекались заместители начальников управлений вневедомственной охраны при ГУВД Москвы и Московской области, начальники и заместители начальников отделов управлений вневедомственной охраны при ГУВД Москвы и Московской области, слушатели Академии управления МВД России.
В ходе диссертационного исследования была также изучена практика кадровой, материально-технической и финансовой деятельности подразделений вневедомственной охраны.
Научная обоснованность, новизна и достоверность полученных результатов вытекает из выбора темы исследования, практически до этого не разрабатывавшейся, а также теоретических позиций, методологического подхода к исследованию проблемы и значительного объема достаточно репрезентативного эмпирического материала.
Научная обоснованность результатов исследования, по мнению автора, определяется верностью, избранных методов и средств решения поставленных проблем. Это позволило обеспечить достижение стоящих перед исследованием целей и задач. Используемые методы и эмпирические материалы дали возмож-
ность получить вполне репрезентативные с точки зрения научной обоснованности результаты.
Новизна исследования обусловлена комплексным, многоаспектным подходом к исследованию вневедомственной охраны. Реализована потребность в научном анализе организационных и правовых основ одного из важнейших подразделений при органах внутренних дел по охране объектов различных форм собственности.
Исследование позволило: теоретически обосновать различия правовой природы договоров на охрану объектов и выработать предложения по совершенствованию нормативной регламентации отношений в данной сфере; аргументированно обосновать самостоятельность функционирования в изучаемой сфере государственных правоохранительных органов и осуществляемой в рамках негосударственной правоохранительной системы предпринимательской деятельности по оказанию охранных услуг; уточнить и конкретизировать некоторые дискуссионные положения концепции развития вневедомственной охраны.
Новизна полученных результатов состоит также в том, что в диссертационном исследовании:
очерчен круг субъектов охраны объектов различных форм собственности, оговорена их компетенция, сфера деятельности федеральных и региональных органов по охране этих объектов, а также предложены юридические пределы сферы деятельности государственных правоохранительных институтов, в этой области;
разработаны научно обоснованные предложения и практические рекомендации по совершенствованию организационного построения и нормативного регулирования деятельности подразделений вневедомственной охраны;
разработана структура и основные положения проекта Федерального закона Российской Федерации «О вневедомственной охране».
К основным положениям, выносимым на защиту, относятся:
предложения по совершенствованию механизма организационно-правового регулирования деятельности по охране объектов различных форм собственности подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
прогностическая оценка тенденций развития среды функционирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел, а также негосударственных охранных субъектов;
аргументирование необходимости передачи ряда функций, реализуемых в настоящее время подразделениями вневедомственной охраны, иным федеральным и региональным организациям, а также другим субъектам правоохранительной деятельности;
научное обоснование необходимости приведения правовой базы договоров об охране объектов различных форм собственности в соответствие с условиями и требованиями к деятельности различных подразделений вневедомственной охраны;
обоснование необходимости доработки концепции развития вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации и формулирование предложений и рекомендаций по совершенствованию некоторых основополагающих организационно-правовых принципов, касающихся юридического разделения сфер деятельности по обеспечению охраны объектов различных форм собственности федеральными, региональными государственными и негосударственными правоохранительными институтами;
предложения по структуре и основным положениям проекта Федерального закона Российской Федерации «О вневедомственной охране».
Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется направленностью на разработку научно обоснованной концепции по совер-
шенствованию деятельности вневедомственной охраны в обеспечении сохранности объектов различных форм собственности.
Результаты исследования восполняют пробелы в теории управления органами внутренних дел, касающейся их деятельности в рассматриваемой сфере. Они могут быть использованы в практической работе при подготовке нормативных актов, в организаторской деятельности, а также при обучении личного состава.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и положения диссертационного исследования изложены автором на научно-практических конференциях, проходивших в Московской академии МВД Российской Федерации в марте 1997г. и апреле 1998 и 1999гг. Положения проведенного исследования также отражены в публикациях по теме диссертации.
Некоторые разработки и предложения диссертанта по совершенствованию кадрового, материально-технического и финансового обеспечения подразделений вневедомственной охраны успешно применяются в деятельности Управления вневедомственной охраны при ГУВД Московской области, что подтверждается актами о внедрении. Материалы исследования обсуждались и были внедрены в учебный процесс кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России и используются при проведении занятий со слушателями факультетов №1 и 4.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, общим объемом 169 страниц, а также заключения, библиографического списка использованной литературы, насчитывающего 285 наименований, 6 приложений.
Правовые основы деятельности вневедомственной охраны
Обязанность государства защитить права и свободы человека и гражданина пронизывает все содержание Конституции России. Игнорирование этого принципа приводит к неблагоприятным издержкам, реставрации административно-командных методов управления и, следовательно, стагнации, застою в развитии общественных институтов. Данный принцип развития российского социума предполагает преодоление (путем увеличения сферы деятельности общественных, негосударственных институтов) монополизма государственного аппарата в решении ряда общественных задач, в частности относящихся к сфере деятельности органов внутренних дел.
Методы реализации основных функций современного российского государства в значительной степени способствует улучшению его жизнедеятельности.
Однако некоторые сохранившиеся до настоящего времени элементы государственного аппарата, прежде всего правоохранительной системы, правовые основы деятельности которых заложены в социалистический период, дисгармонируют с принятыми в постсоциалистический период нормативно-правовыми актами, в известной степени заторможивая общественное развитие на пути построения правового государства. В процессе реформирования основ конституционного строя нашего общества обнаружилось значительное несоответствие правовых и организационных основ деятельности некоторых подраз делений и служб органов внутренних дел Российской Федерации новым социальным реалиям.
В связи с этим нельзя недооценивать роль юридической науки, призванной рекомендовать пути решения политико-правовых проблем, связанных с совершенствованием демократических институтов, с исследованием новых явлений, возникающих в сфере правоприменительной практики, а также со стимулированием социально-активного поведения правосознания членов общества.
Расхождение порядка осуществления отдельных общественных отношений с научно обоснованными критериями функционирования государственных правоохранительных органов либо их прямое игнорирование могут привести к негативным последствиям, выражающимся в своеобразном выпадении данных отношений из целостного организационно-правового механизма. Дальнейшее развитие нежелательной практики может привести к серьезному дисбалансу в развитии экономических, политических отношений, к отходу от конституционно установленных целей и задач общественного развития, а также повлечь существенный социальный урон.
Анализируя современное состояние службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации1, на наш взгляд, целесообразно остановиться на определении некоторых теоретических терминов, которые в последующем предполагается использовать в рамках настоящего исследования.
Основы организационно-правового построения любого государственного органа, например элемента правоохранительной системы, зависят от целей, которые ему предстоит достичь, от задач и функций, которые определены ему для решения или реализации.
Справедливо заметил А.И. Пригожий: « Организации возникают тогда, когда достижение каких-либо общих целей признается возможным только че 1 Далее - вневедомственной охраны. рез достижение индивидуальных целей или же когда достижение индивидуальных целей оказывается возможным только через выдвижение и достижение общих целей »\
Утверждение, что система стремится к цели, означает, что ее действие сводят к минимуму рассогласования между наличным состоянием, и некоторым заданным состоянием. Этому состоянию соответствует величина, обозначаемая термином «цель». Таким образом, «управленческая цель есть ориентация будущего состояния управленческих объектов, которого они должны достигнуть под воздействием субъекта управления»2.
В работах некоторых отечественных ученых прослеживается несогласие с точкой зрения, согласно которой всякая организация имеет определенную цель. В частности, В.И. Франчук, приводя в исследовании посвященном указанной проблематике, в качестве практического примера не имеющую, на его взгляд, цели деятельность по созданию населенного пункта, отдельного жилища как одной из форм совместной деятельности людей, делает вывод: «Таким образом, недостаточная адекватность популярного представления о социальной организации как целенаправленной системе и сложность вопросов связанных с определением ее целей, приводят к выводу о его ограниченной практической значимости и заставляют обратиться к другим представлениям и моделям организации»3. По нашему мнению, отстаивая подобную точку зрения В.И. Франчук делает поспешный вывод. Утверждать ограниченную значимость целенаправленной деятельности организации фактически означает сводить весь операционно-технологический объем реализуемых персоналом мероприятий к набору несвязанных, непоследовательных, хаотичных действий, поскольку с принятием данной точки зрения исчезает основной индикатор эффективности организации - способность достигать декларированные цели. Если цели организации перестают играть основную роль в процедурах ее функционирования, то каким образом автор предполагает определять задачи, функции и структуру организации?
Сложность вопросов, связанных с определением целей организаций, является, на наш взгляд, проблемой методической и скорее отражает качество научного инструментария, используемого в ходе анализа, нежели характеризует параметры исследуемой с помощью данного инструментария социальной системы.
Таким образом, деятельность управленческого аппарата должна сводиться к установлению соответствия технологии, операций реализуемых персоналом (личным составом), получаемых результатов и общей модели будущего состояния системы, определяемой термином «цель организации».
Целеполагательную функцию для любого государственного института, особенно правоохранительного, играют нормы и принципы, закрепленные в основном юридическом законе общества и государства - Конституции. Нормы действующего в Российской Федерации конституционного законодательства составляют формально идеальную инфраструктуру социального регулирования и являются, по сути, осознанным определением государственного строя, основой целевой ориентации государства, совокупности решений в государственной и общественной сферах1.
В частности, в п. 2 ст. 8 Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Для государственной правоохранительной системы включая милицию данное требование является обязательным, целевым. Статья 2 Закона Российской Федерации «О милиции»1 в качестве основных задач милиции, в частности, предусматривает предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
Организационные основы деятельности вневедомственной охраны
Для наиболее полного, всестороннего рассмотрения вопросов организационно-институционального построения вневедомственной охраны как социальной системы целесообразно оговорить ряд теоретических положений.
Системный подход как направление методологического научного познания, ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих ее механизмов, на выявление многообразных типов связей сложного объекта и сведение их в единую теоретическую картину1. Как справедливо замечает А.П. Коренев, «системный подход позволяет рассматривать управляющую и управляемую системы как целостный комплекс взаимосвязанных элементов, объединенных единой целью, выявить свойства системы»2.
Функционирование вневедомственной охраны в абстрактном виде представляет собой происходящую в социальной среде деятельность субъектов, взаимодействующих между собой определенным образом. В ходе указанного процесса происходит реализация рациональных алгоритмов действий для достижения нормативно декларированных результатов (целей), а также определенных форм и методов управления данным процессом. Ввиду этого представляется корректной попытка рассмотрения организационной деятельности подразделений вневедомственной охраны с точки зрения науки социального управления3. Приведенные в данном параграфе положения и определения будут использованы в дальнейших частях настоящего исследования.
Деятельность любой социальной системы по целеосуществлению проходит в определенном взаимодействии с переменными факторами среды ее функционирования, которые детерминируют состояние внутренних параметров данной социальной системы. Значит, организационное строение государственного органа призвано структурно закрепить формы решения комплекса задач и реализации профилирующих функций, необходимых для успешной деятельности, исходя из посылки, что объект управления сложной антропогенной и социальной природы первичен, субъекты управления вторичны1. С помощью системного анализа характеристики среды функционирования и социальной системы, функционирующей в данной среде, целесообразно рассматривать отдельно.
Текущая деятельность некоторых подразделений вневедомственной охраны происходит в среде функционирования государственного правоохранительного органа и хозяйствующего экономического субъекта. В целях наиболее полного системного анализа организационных основ деятельности подразделений вневедомственной охраны следует, по нашему мнению, остановиться на изменениях, произошедших и в той, и в другой среде.
Организационные основы институциональной организации подразделений службы вневедомственной охраны в состоянии, существующем на момент проведения настоящего исследования, сформировались, как уже отмечалось, в период создания в экономике Советского Союза монопольных народнохозяйственных комплексов, по своей организационно-правовой форме не имеющих аналогов в странах с развитыми рыночными отношениями1.
Подразделения службы вневедомственной охраны, являясь структурным звеном Министерства внутренних дел, фактически полностью контролировали соответствующие направления общественной, экономической деятельности. Определяющим качеством существовавшей в начале реконструкционных процессов экономической среды деятельности службы было наличие долгосрочных и краткосрочных плановых заданий развития соответствующего общественного сектора. Недостижение экономическим субъектом директивных показателей расценивалось как должностной проступок. При разработке мероприятий по обеспечению выполнения плановых заданий предприятиями и ведомствами формально должны были учитываться интересы всех заинтересованных сторон. Планирование повышения определенного показателя в идеале предполагало соответствующее повышение ресурсного обеспечение смежных организаций. Динамика развития общественных, экономических институтов могла быть с высокой степенью вероятности прогнозируема на достаточную временную перспективу. В соответствии с данной перспективой руководство государственной организации, учреждения могло планировать конкретные реализационные мероприятия.
Государственные организации, включая подразделения вневедомственной охраны, фактически были единственными участниками экономических отношений, т.е. единственными «покупателями» трудовых ресурсов. Существовала возможность путем введения единой тарифной сетки, действующей на территории всей страны, регулировать распределение трудовых ресурсов. Следовательно, менее остро проявлялась важнейшая проблема организационного функционирования, от решения которой зависят уровень и качество используемых организацией в текущей деятельности технологий, - необходимость привлечения в организацию квалифицированных кадров.
Воздействие конкурирующих негосударственных экономических институтов либо отсутствовало полностью, либо было резко ограниченно существовавшими нормативными предписаниями. Естественно, что важнейший фактор неопределенности среды функционирования подразделений службы вневедомственной охраны, обеспечивающих сохранность объектов категории 3, -борьба за потребителя охранных услуг, отсутствовал.
Объекты народного хозяйства, охраняемые подразделениями службы вневедомственной охраны, имели «типовую» конструкцию, под которую разрабатывались соответствующие комплексы и средства охранно-пожарной сигнализации1.
Среда функционирования государственных охранных организаций, таким образом, характеризовалась относительной стабильностью, простотой. Существующее организационное построение службы вневедомственной охраны соответствовало социально-правовой среде и позволяло достаточно эффективно функционировать.
Общественно-экономические изменения, начавшиеся в 80-е гг., качественно усложнили среду функционирования подразделений, входящих в структуру органов внутренних дел Российской Федерации. Появилось значительное количество отсутствовавших ранее факторов усложнивших криминальную и экономическую среду подразделений вневедомственной охраны, социальные процессы приобрели (по сравнению с ранее существующим уровнем) существенную динамику.
Проблемы концептуального развития вневедомственной охраны
Современная концепция развития вневедомственной охраны не может формироваться без учета качественно новых социально-экономических условий и правовых требований, предъявляемых к деятельности государственных правоохранительных органов.
Обязательным условием нормального функционирования любого государственного органа, тем более правоохранительного, обладающего значительным потенциалом воздействия на участников общественных отношений, является четкое нормативное установление принципов его построения и целей деятельности. Действующее на момент проведения настоящего исследования российское законодательство содержит подробное и предметное описание правовых стандартов, устанавливаемых к принципам функционирования государственных правоохранительных органов.
Предусмотренные в Конституции Российской Федерации 1993г. признание и защита равным образом объектов частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, обусловливает необходимость создания в России эффективной правоохранительной системы, обеспечивающей надлежащую охрану материальных ценностей и структурно включающую в себя «по аналогии с другими зарубежными странами наряду с такими государственными учреждениями, как милиция, налоговая полиция, ФСБ и др., различных агентств, бюро и ассоциаций, осуществляющих частную, детективную (сыскную) и охранную деятельность»1.
Проведенное исследование организационных и правовых основ деятельности вневедомственной охраны, закрепленных в соответствующем Положении, позволяет говорить об известном несоответствии указанных параметров изменившимся правовым, социальным и экономическим реалиям. Также было отмечено, что состояние организационно-правовых основ службы в силу, в частности, исторических причин отражает «переходный» период российской законодательной, правоохранительной, экономической системы от социальных стандартов, предусмотренных законодательством, основанном на положениях Конституцией РСФСР 1978 г. к стандартам общественных отношений, предусмотренным российским законодательством, базирующимся на Конституции Российской Федерации 1993 г.
В подобной ситуации от субъекта управления, обладающего необходимой управленческой компетенцией, т.е. руководства МВД России и Главного управления вневедомственной охраны, в соответствии с теорией организации требуются разработка, принятие и реализация совокупности последовательно реализуемых мероприятий, направленных на минимизацию выявленных организационно-правовых несоответствий. Указанные мероприятия должны способствовать усилению эффективности реформируемой системы, улучшению качества выполняемых функций, а также, что не менее важно, обеспечению соответствия правового статуса службы изменившимся нормам законодательства.
Необходимым условием успешной управленческой деятельности в данном случае является осознание субъектом управления того, что объем функций предписанный организации для исполнения является лишь частью более широкого объема общегосударственных функций, вне связи с которыми невозможно ни понять, ни в достаточной степени реализовать функции конкретной организации.
Одной из основных задач, необходимость решения которых возникает перед субъектом управления процессом организационных изменений, является обеспечение максимально возможного предупреждения отклонения процедур, способствующих достижению целей, от нормативно установленной це ли.1 Следовательно, приняв уровень существующих несоответствий за определенную количественную величину, реализуемые процедуры организационных изменений не должны способствовать увеличению количества данных несоответствий, а последовательно их минимизировать.
Помимо указанных задач перед субъектом управления вневедомственной охраной возникает необходимость взаимообусловленной координации процессов достижения параллельно осуществляемых целей с иными заинтересованными субъектами, например, в случае необходимости замещения деятельности, осуществляемой одним субъектом, деятельностью иного заинтересованного субъекта, а также необходимость осуществления интеграции деятельности личного состава, должностных лиц, реализующих управленческие процессы, в направлении достижения общих целей.
Доминирующей характеристикой деятельности по реализации цели, используемых управленческих методов в данном случае выступает целесообразность, т.е. степень соответствия процесса и технологии достижению результатов данной цели2.
В целях совершенствования службы вневедомственной охраны, увеличения ее вклада в борьбу с преступностью приказом МВД России «О концепции развития вневедомственной охраны до 2000 года и задачах органов внутренних дел по ее осуществлению» от 6 сентября 1996г. №499, утверждена существующая на настоящий момент концепция развития службы как варианта системной адаптации подразделений к новым социально-экономическим условиям.
Данный документ был принят в рамках более общей концепции развития органов внутренних дел России, определившей наиболее важные направления служебной деятельности и должен предполагать реализацию описанных ранее алгоритмов организационного управления.
Основные принципы совершенствования организационно- правовых основ деятельности вневедомственной охраны
Проведение радикальных социально-экономических преобразований в Российской Федерации обусловило существенные изменения целей, задач и функций системы исполнительной власти, ее что потребовало адекватных преобразований в структуре правоохранительной системы страны.
Зарубежный опыт развития, становления и деятельности правоохранительных органов, функционирующих в обществе с переходным состоянием правовой и социальной системы, показывает, что определенные признаки дисфункциональное в различной степени присущи всем реформируемым институтам1.
Проблемы осуществления структурной трансформации в крупных социальных системах правоохранительной сферы, какой является и вневедомственной охраны, относятся к разряду неограниченной разрастающейся управленческой проблематики с большой вариантностью заданий, возникающих в ходе достижения целей организационных изменений из-за отсутствия готового алгоритма, технологии их решения.
Специфика реформирования вневедомственной охраны состоит в том, что предпринимательская деятельность государственного правоохранительного органа принципиально не соответствует нормам существующего российского законодательства, а в системе вневедомственной охраны подразделения, осуществляющие подобного рода деятельность, составляют большинство. Естественно, что количество личного состава, задействованного в подобного рода деятельности, также значительно. Таким образом, предлагаемая в рамках настоящего исследования необходимость разработки обновленной концепции развития службы предполагает реструктуризацию подразделений и соответствующее изменение социального положения значительного количества личного состава вневедомственной охраны.
Управление изменениями в среде функционирования вневедомственной охраны характеризуется тем, что приоритеты и цели, которые необходимо достигнуть в результате реформирования службы, могут существенно расходиться с приоритетами и жизненными установками людей, интересы которых затрагиваются либо могут затрагиваться при проведении трансформаций, ввиду различных политических, идеологических и иных мировозренческих точек зрения на пути развития реформируемой системы вневедомственной охраны.
Анализируя различные пути приведения правового статуса вневедомственной охраны в соответствие с принципами действующего российского законодательства, 22% экспертов настаивали на приостановке деятельности в части несоответствующей действующему законодательству, 71% - на постепенном приведении правового статуса в соответствие с принципами законодательства, что свидетельствует о явном предпочтении поэтапного варианта реформирования службы. 6% респондентов привели иные варианты ответов, указав на возможность комплексного использования указанных в анкете вариантов.
Вместе с тем проблемы реформирования вневедомственной охраны как части государственного аппарата, общественной правоохранительной системы нельзя вырвать из контекста общего процесса реформирования политической и социальной системы Российской Федерации. А это, в свою очередь, предопределяет наличие соответствующих политических намерений и воли у высших должностных лиц Министерства внутренних дел.
Предполагаемые в результате осуществления обновленной концепции развития вневедомственной охраны изменения организационно-институциональных основ, ввиду значимости исследуемого общественного института, затрагивают интересы значительного числа субъектов, в частности, личного состава вневедомственной охраны, федеральные и региональные го сударственные правоохранительные органы, частные охранные предприятия, производителей и потребителей средств охранно-пожарной сигнализации, систему федеральной и региональной исполнительной власти Российской Федерации и т.д.. Данное обстоятельство обусловливает необходимость известной корректировки целей и задач в соответствии с интересами указанного круга субъектов.
Наряду с упомянутой проблематикой трудноуясненным является и непосредственное формулирование основных институциональных параметров, которые необходимо достигнуть в результате реформирования вневедомственной охраны и правоохранительной системы России. А это естественно, ведет к большой вариантности проектов решений, усугубляемой региональной спецификой подразделений вневедомственной охраны. Привлечение зарубежного опыта возможно только с учетом указанного требования, что на порядок увеличивает возможную вариантность решений.
Поскольку подразделения вневедомственной охраны, будучи структурным компонентом милиции общественной безопасности, связаны с охраной общественного порядка и общественной безопасности, сокращение численности строевых подразделений милиции вневедомственной охраны может отрицательно повлиять на криминогенную обстановку, складывающуюся на обслуживаемой нарядами территории. В связи с этим важно особо подчеркнуть, что процесс реформирования не должен стать причиной роста правонарушений в зонах ответственности нарядов милиции строевых подразделений вневедомственной охраны, хотя, как показывает зарубежный и отечественный опыт, реализация концепций системных изменений всегда сопровождается снижением показателей уровня организационного функционирования.
Временные промежутки, необходимые для инициирования, подготовки и реализации концепции изменения системных составляющих службы, ввиду необходимости учета ранее названных требований, достаточно велики. Это, в свою очередь, предполагает определенную преемственность деятельности реализующих концепцию субъектов управления, а также ставит возможность реализации концепции в зависимость от изменяющейся социально-политической конъюктуры.
Следовательно, проблемы реформирования правового статуса вневедомственной охраны не изолированы, а тесно переплетены с общегосударственной проблематикой, что предполагает длительный и сложный процесс реформирования. Мы поддерживаем суждения Л.В.Корель, утверждающей что «современные глобальные проблемы общественного переустройства требуют долговременных, последовательных и гибких социальных решений»1.
Очевидно, что при разработке обновленной концепции организационных изменений необходимо исходить из достаточно значительной временной перспективы. В соответствии с теорией управления изменениями процесс системного реформирования должен носить циклический характер, предполагающий возможность многократной коррекции осуществляемых мероприятий. Данное обстоятельство является следствием того факта, что по мере осуществления первичных процедур трансформации улучшается понимание субъектом управления возникающих проблем, появляются различные даже взаимоисключающие пути достижения целей системных изменений.
