Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общественный контроль как объект информационно-правового исследования
1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве 16
2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля 75
Глава 2. Информационно-правовые отношения в сфере общественного контроля 106
1. Субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля 106
2. Особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля 123
Глава 3. Пути совершенствования информационно- правовых основ общественного контроля 147
1. Роль информационных технологий в обеспечении защиты общественных интересов в процедурах общественного контроля 147
2. Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий 169
Заключение 199
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 207
Приложение 234
- Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля
- Субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля
- Особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля
- Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование
отношений в сфере организационного обеспечения эффективности
общественного контроля посредством использования новых
информационно-коммуникационных технологий, обоснованно считается одним из наиболее актуальных вопросов в условиях необходимости модернизации правовой системы страны на основе расширения гражданского участия в управлении делами государства на федеральном, региональном и муниципальном уровнях..
Право граждан на информацию, право на непосредственное участие
в управлении делами государства вместе с правом на индивидуальные и
коллективные обращения и презумпцией того, что источником власти в
Российской Федерации является народ, формируют концептуальную
основу такого правового явления как общественный контроль.
Использование информационно-коммуникационных технологий
позволяет вовлечь каждого гражданина в процесс общественного
контроля. Информационно-коммуникационные технологии,
применнные в сфере общественного контроля, стирают
пространственные границы для субъектов общественного контроля.
Максимально полная информационная открытость в сфере
общественного контроля может быть обеспечена только при условии применения информационно-коммуникационных технологий.
Существующие сегодня процедуры общественного контроля нуждаются в усилении и дополнении. Множественность форм общественного контроля в должной мере может быть поддержана именно внедрением информационно-коммуникационных технологий, что, по мнению ряда специалистов, позволит коренным образом изменить ситуацию к лучшему.
Практика общественного контроля зачастую опережает процесс
формирования его нормативного регулирования. Сталкиваясь с
определнными трудностями при осуществлении процедур
общественного контроля, его субъекты нуждаются в оптимизации
существующей правовой базы, появлении новых норм правового
регулирования в данной сфере. Сейчас отсутствует единообразие
понимания термина «общественный контроль», в правоприменительной
практике недостат комплексное толкование права на информацию и
права на участие в управлении делами государства. Одним из
возможных путей решения этих, и многих других правовых проблем в
рассматриваемой сфере нам видится в скорейшем принятии
федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации», который, с одной стороны, мог бы увязать общественный
контроля с правом на информацию и систематизировать существующее
законодательство об общественном контроле, а с другой, должен, по
нашему мнению, содержать специальные положения (раздел или главу)
о порядке обеспечения эффективного функционирования системы
общественного контроля средствами информационно-
коммуникационных технологий, которые позволят сделать такой общественный контроль открытым и всеобщим, обеспечив полноту реализации конституционных гарантий в рассматриваемой сфере.
Таким образом, необходимость проработки и решения проблем
выбора и закрепления в законодательстве эффективной модели
информационно-правового обеспечения общественного контроля,
предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Целью данного диссертационного исследования является
проведение комплексного анализа информационно-правовой природы общественного контроля, а также разработка предложений по совершенствованию информационного законодательства в части регулирования информационно-правовых мероприятий, направленных
5 на обеспечение эффективности общественного контроля и их теоретическое обоснование.
Для достижения избранной цели поставлены следующие задачи:
- проследить развитие категории «контроль» в науке
информационного права и в информационном законодательстве;
- выявить информационно-правовые составляющие понятия
«общественный контроль», его содержание, основные принципы
осуществления, особенности информационно-правового обеспечения;
исследовать право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля;
провести субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля;
изучить особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля;
проанализировать роль информационных технологий при обеспечении защиты общественных интересов;
- исследовать механизмы информационно-правового регулирования
общественного контроля в контексте развития новых информационно-
коммуникационных технологий;
- сформировать и обосновать предложения, направленные на
совершенствование информационного законодательства в части
регламентации информационно-правовых основ общественного
контроля.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения, формирующиеся в информационно-правовой сфере при осуществлении общественного контроля.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие отношения, формирующиеся в процессе информационно-правового обеспечения общественного контроля.
Степень научной разработанности темы. Информационно-правовой аспект в исследовании общественного контроля является относительно новой научной проблемой, и специальных научных исследований, посвящнных непосредственно этой проблеме в науке информационного права пока не проводилось.
В свою очередь, эффективность общественного контроля в
существенной степени определяется состоянием его научного
осмысления. Фундаментальные исследования различных аспектов общественного контроля проводились ещ в советское время1. В последние годы опубликовано сравнительно мало исследований общественного контроля как целостного феномена2; большинство научных работ посвящены изучению вопросов общественного контроля в отдельных сферах3.
1 См., например, Макаров Б. М. Народный контроль - демократия в действии. М.:
Моск. рабочий, 1981; Туровцев В. И. Народный контроль в СССР. М.: «Наука», 1967;
Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. В. И. Туровцева. М.:
Наука, 1970; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного
управления в СССР. М.: Наука, 1981.
2 См., например, Полещук А. С. Конституционно-правовые основы общественного
контроля в Российской Федерации: автореферат дис. ... кандидата юридических наук.
Москва, 2012. - 26 с. и др.
3 См., например, Десятых П. В. Организация и правовое обеспечение общественного
контроля за деятельностью органов внутренних дел: автореферат дис. ... кандидата
юридических наук. М., 2009. 25 с.; Вершинин В. Р. Государственный и
общественный контроль градостроительной деятельности (теория и практика):
Практическое пособие. М.: Компания Спутник+, 2005; Хазанов С. Д. Общественный
контроль в социальных сферах государства. М.: 2012; Безуглова М. Н.
Общественный контроль социально-экономических аспектов в системе
государственной гражданской службы. Монография. Ростов-на-Дону: 2012. 124 с.;
Головешкин Г.Л. Общественный контроль за деятельностью исправительно-
трудовых учреждений. Дис. … канд. юрид. наук: М., 1991. 163 c.; Лысенко П. М.
Общественный контроль за деятельностью полиции // Право как ценность и средство
государственного управления обществом: Сборник научных трудов. - Волгоград: ВА
МВД России, 2011, Вып. 8. С. 274-277; Илюшкин В. И. Общественный контроль за
деятельностью полиции: организационно-управленческий аспект // Уголовная
политика Российской Федерации на современном этапе и роль органов внутренних
дел в ее реализации: сборник научных статей. - М.: Акад. управ. МВД России, 2012.
С. 84-98; Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-
исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с
государством: автореферат дис. ... кандидата юридических. Владимир, 2006. 21 с.
Теоретические основы исследования. Невозможно понять
сущность общественного контроля в отрыве от концептуальных построений, сформулированных в трудах отечественных теоретиков государства и права, а также специалистов в области конституционного, международного и административного права: С. С. Алексеева, А. И. Абдуллина, Ю.Г. Арзамасова, А. П. Алехина, А. Х. Абашидзе, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. А. Белобжецкого, Н. А. Богдановой, Т. А. Васильевой, Н. А. Власенко, К. К. Гасанова, В. М. Горшенева, С. Ю. Данилова, В. В. Еремяна, А. В. Зиновьева, В. Б. Исакова, Ю. М. Козлова, Е. Ю. Киреевой, М. И. Клеандрова, Н. М. Конина, Н. М. Коркунова, Л. М. Колодкина, М. А. Краснова, В. А. Кряжкова, В. Д. Мазаева, К. В. Макарова, М. Н. Марченко, Т. Г. Морщаковой, И. И. Овчинникова, Т. А. Поляковой, Б. В. Россинского, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, В. Е. Сафонова, И. Н. Сенякина, Б. А. Страшуна, Л. Г. Свечниковой, А. М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, И. Б. Шахова, Н. А. Шевелевой, Е. В. Шориной, Н. Г. Шурухнова, Б. С. Эбзеева, Ю. М. Юмашева, О. А. Ястребова и др.
Особенности осуществления общественного контроля в различных сферах управления делами государства стали предметом исследования А. С. Автономова, В. В. Андриановой, М. Н. Безугловой, А. А. Гончарова, С. М. Зубарева, В. Т. Литвиненко, А. Н. Попова, В. Г. Румянцевой, С. Д. Хазанова, Н. Л. Хананашвили и др.
Отдельные аспекты общественного контроля были подвергнуты исследованию в трудах отечественных специалистов в области информационного права: А. Б. Агапова, И. Л. Бачило, И. Ю. Богдановской, Е. А. Войниканис, В. А. Копылова, В. Н. Лопатина, А. А. Тедеева, Л. К. Терещенко, А. А. Фатьянова, М. А. Федотова, И. Г. Шаблинского и др.
Проблематика общественного контроля получила отражение и в трудах ряда зарубежных исследователей: Т. Мендел, П. Друкер, М. Мескон, Е. Старосьцяк, М. Рокар, А. Файоль, Ф. Хедоури и др.
Методологическая основа исследования. Работа над диссертацией велась с применением общенаучных (диалектического, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнительного), частнонаучных (исторического, формально-логического, системного), частноправовых (сравнительно-правового, правового прогнозирования, формально-юридического) и иных методов исследования.
Для изучения информационно-правовой природы общественного
контроля автору потребовалось провести системный анализ
информационного законодательства и законодательства в сфере
общественного контроля, выделить особенности общественных
отношений в этой сфере и, с учтом этих особенностей, предложить меры по совершенствованию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле в целях решения возникающих сегодня проблем.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативные
правовые акты, регулирующие различные аспекты контрольной
деятельности как органов государственной власти и органов местного
самоуправления, так и институтов гражданского общества, а также
содержащие нормы об общественном контроле, включая
межведомственные и внутриведомственные акты.
В целях получения эмпирической информации проводился опрос по
специально разработанной методике 28 участников общественных
объединений, деятельность которых направлена на осуществление
процедур общественного контроля. Изучено 11 отчтов представителей
стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития
(ОЭСР), посвящнных развитию общественного контроля и применению
современных информационно-коммуникационных технологий.
9
Проанализировано 53 отчта о проведении общественных обсуждений,
посвящнных общественно значимым вопросам и проблемам, а также 17
материалов общественных проверок нецелевого использования
бюджетных средств и другие материалы.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проведн комплексный анализ информационно-правовых аспектов общественного контроля, выделены характерные особенности общественных отношений в этой сфере и предложены пути совершенствования информационного законодательства Российской Федерации в части регулирования отношений в сфере общественного контроля.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обосновывается, что информационная открытость должна
пониматься не только как открытость информации, доступ к которой
необходим при осуществлении процедур общественного контроля.
Понятие информационной открытости в сфере общественного контроля
должно быть дополнено тезисом о том, что открытой должна быть и
информации об осуществлении общественного контроля: о его
субъектах, объектах, избранных формах, проведенных мероприятиях,
выявленных нарушениях, а также о результатах осуществления
контроля. Подобный механизм организации информационного обмена
должен стать гарантией контроля самой общественности за
осуществлением общественного контроля, а для лиц, которых
контролируют – гарантией объективности контроля и минимизации
нарушений при его осуществлении.
2. Обосновывается необходимость создание Электронного
ресурсного центра общественного контроля – специализированного
портала в сети Интернет и одновременно социальной сети всех
участников общественного контроля. Такой Центр мог бы стать одним
из главных средств обеспечения гласности общественного контроля.
10
Одной из основных целей функционирования такой системы является
создание условий информационной открытости и доступности
информации об общественном контроле. Использование в этих целях
современных информационно-коммуникационных технологий
открывает возможность получения и обмена информацией максимально широкому кругу лиц. Уже сейчас в информационно-правовые отношения с помощью подобных информационно-коммуникационных систем, вовлекается вс большее число граждан.
3. Обосновано, что деятельность субъектов общественного контроля
должна соответствовать принципу самостоятельности. Известно, что
помимо реальных неправительственных некоммерческих организаций,
существуют и так называемые GONGO (Government-Organized Non
Governmental Organization), номинально неправительственные
некоммерческие организации, осуществляющие свою общественную
деятельность под постоянным контролем инициировавших их создание
государственных структур. Участие подобных структур в
осуществлении общественного контроля деформирует его природу,
привносит в эту сферу мотивы защиты не общественных, а, например,
ведомственных интересов. Вот почему предлагается отказаться от
ведомственного подхода к формированию общественных советов и
общественных палат, чтобы таким образом укрепить их
самостоятельность и общественный характер. В формировании
институтов общественного контроля должны принимать участие только
действительно независимые структуры гражданского общества, чтобы
избежать имитации гражданского участия, предотвратить
дезинформацию и информационное манипулирование общественным
мнением.
4. Обязательность общественного контроля означает, что
государственные и муниципальные органы, а в некоторых сферах и в
некоторых случаях, коммерческие и некоммерческие организации,
11
должны предоставлять необходимую информацию субъектам
общественного контроля, действующим в соответствии с законом, и оказывать им содействие. Кроме того, результаты мероприятий по осуществлению общественного контроля должны быть в обязательном порядке рассмотрены подконтрольными органами, организациями и должностными лицами, которые должны отправить в адрес субъекта общественного контроля подтверждение такого рассмотрения в разумные сроки и в надлежащей форме. Только на основе подобного информационного взаимодействия может быть построена эффективная система общественного контроля.
-
Обосновывается вывод о том, что раскрытие информации является формой обеспечения доступа к ней, характеризующейся следующими отличительными признаками. Во-первых, раскрытие информации всегда происходит на основании требований нормативного правового акта. Во-вторых, доступ к раскрываемой информации не ограничен положениями нормативного правового акта, а лишь волей обладателя такой информации в силу какой бы то ни было необходимости. В-третьих, раскрытие информации всегда производится с определенной целью – обеспечение общественных интересов.
-
Раскрывается целесообразность закрепления за субъектами общественного контроля права действовать в защиту общественных интересов. Информационно-правовой смысл деятельности субъектов общественного контроля по сбору и обработке общественно значимой информации предопределяет их роль в качестве представителей неопределенного круга лиц при отстаивании общественных интересов. Под действиями в защиту общественных интересов предлагается понимать деятельность субъектов общественного контроля, нацеленную на признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, иных охраняемых Конституцией Российской Федерации благ и ценностей.
7. Предлагается определить общественные интересы как
потребность неопределнного круга лиц в получении информации со
стороны государственных органов или иных обладателей такой
информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией
РФ благ и ценностей.
8. Обосновывается, что граждане как носители права на доступ к
информации являются основными субъектами общественного контроля.
Необходимо путм реализации принципа информационной открытости и
внедрения информационно-коммуникационных технологий дать
возможность участвовать в процедурах общественного контроля
каждому гражданину. Такое участие должно быть возможно в
индивидуальном порядке, в том числе с использованием средств
электронной демократии и иных информационно-коммуникационных
технологий, так и через участие в мероприятиях, организуемых иными
субъектами общественного контроля, а также в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения
жалоб, заявлений и предложений граждан.
9. Предлагается признать обладателями информации,
представляющей общественный интерес, коммерческие и
некоммерческие организации, деятельность которых связана с
использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также
государственной и муниципальной собственности. Обоснована
необходимость распространить на деятельность таких организаций общественный контроль - в части использования ими бюджетных средств.
10. Нормативное закрепление изложенных выше теоретических положений предлагается осуществить в форме внесения изменений в законодательство и правоприменительную практику.
В проектируемом Федеральном законе «Об основах общественного
контроля в Российской Федерации» предлагается закрепить следующие
принципы общественного контроля: самостоятельность объединений
граждан, участвующих в формировании институтов общественного
контроля; самостоятельность субъектов общественного контроля;
всеохватность общественного контроля; всеобщность общественного
контроля; гласность общественного контроля; обязательность
общественного контроля; многообразие форм общественного контроля; признание субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц, действующих в защиту общественных интересов.
Кроме того, принципиально важно закрепить в законе понятие «общественный интерес». Оптимальным представляется следующее определение этого понятия: «Общественный интерес это потребность неопределнного круга лиц в получении информации со стороны государственных органов или иных обладателей такой информации в целях реализации и защиты охраняемых Конституцией РФ благ и ценностей».
В законе предлагается закрепить также правовые основы создания и функционирования Электронного ресурсного центра общественного контроля (проект соответствующей главы представлен в приложении к диссертации).
Предлагается дополнить установленный в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» круг форм обеспечения доступа к информации новой формой -раскрытие информации, определив ее следующим образом: «Раскрытие информации – это обеспечение е доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации в соответствии с требованием закона».
Теоретическая значимость результатов диссертационного
исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть
использованы для продолжения изучения общеправовых и, в
особенности, информационно-правовых аспектов общественного
контроля, а также для выработки научной доктрины правового регулирования информационных процессов, опосредующих право граждан Российской Федерации получение информации, а также право на участие в управлении делами государства в условиях генерализации новых информационно-коммуникационных технологий.
Практическая значимость исследования. Результаты и
предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в законотворческой и иной нормотворческой деятельности, нацеленной на совершенствование и, в частности, структуризацию информационного законодательства и законодательства об общественном контроле.
Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении различных вопросов общественного контроля, а также в процессе преподавания курса информационного права.
Апробация результатов исследования проводилась в следующих формах: внедрение в учебный процесс (основные теоретические положения и практические выводы диссертации использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Информационное право» в МГТУ им. Н. Э. Баумана (2012-2014)); внедрение в экспертно-законопроектную деятельность (концептуальные идеи исследования использовались автором при участии в работе Постоянной комиссии по законодательству об общественном контроле Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека при проектировании федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской
15
Федерации» в 2011-2013 гг.); участие в научно-практических
конференциях и семинарах и т.д. (Общественные слушания,
посвященные обсуждению проекта федерального закона «Об
общественном контроле в Российской Федерации» (16 октября 2012 г., г. Москва, Общественная палата Российской Федерации); круглый стол «Общественный контроль полиции: успехи, проблемы, возможности» в Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики ПУЛ АП Центр ТИ-Р (22 октября 2012 г., г. Москва, НИУ-ВШЭ); круглый стол с делегацией Директората Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), посвященный вопросам общественного контроля (4 июня 2012 г., г. Москва); «Практика общественного контроля и перспективы совершенствования его законодательной базы» (12 апреля 2013 г., г. Санкт-Петербург); семинар с участием представителей стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития, посвящнный вопросам развития системы общественного контроля (25 июня 2013 г., г. Москва, Общественная палата РФ); специальное заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека на тему «Общественный контроль: каким ему быть» (7 ноября 2013 г., г. Москва) и др.).
Основные результаты проведенного исследования опубликованы в виде научных статей, в том числе в журналах, включенных в перечень рецензируемых журналов и изданий.
Структура диссертации. С учетом логики проведенного
Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля
Центральное значение для гарантирования реализации свободного потока информации и идей имеет признание принципа, что государственные органы владеют информацией не для себя, но в интересах общества и от его имени172. В связи с этим при ограничении доступа к информации общественные интересы должны быть приняты во внимание. Общественный контроль может стать одной из основных гарантий права на информацию. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления представляет особый интерес в силу е социальной значимости. Это обусловлено самой спецификой функций, возложенных на эти органы. Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются и реализуются государственные решения. Качество таких решений в демократическом государстве должно обеспечиваться рядом мер, основной из которых является система общественного контроля над деятельностью государства173.
В современной российской науке информационного права право на доступ к информации определяется как одно из информационных прав, включающее в себя право каждого свободно искать информацию и право получать ее от лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях174. Копылов В. А. в это понятие включает также правомочие передачи информации175. Задков А. А. сужает данное определение и сводит его уже непосредственно к органам власти: «право на доступ к информации понимается как право каждого свободно искать информацию и получать ее от органов государственной власти, иных органов и организаций, наделенных государственными властными полномочиями, органов местного самоуправления, их должностных лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях»176. Наряду с этим понятием существует также понятие информационной открытости органов государственной власти. Под ней подразумевается такая организация деятельности органов государственной власти, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральными законами ограничениями177. Принцип информационной открытости был закреплен в России Указом Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»178, пунктом 3 которого установлено, что этот принцип выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан; создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение. Специфика деятельности органов власти состоит в постоянном обращении с информацией, которое заключается как в получении ее из внешних источников, так и непосредственно в ее создании. Современное общество заинтересовано в развитии прозрачности и открытости государственного управления. Широкий доступ к информации о государственных и муниципальных органах расширяет возможности оценивать их деятельность179. Доступность информации о деятельности органов власти направлена как на обеспечение личных интересов индивидуума, связанных с возможностью реализовать свои права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства. Доступ физических и юридических лиц к информации о деятельности органов власти является основой осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественного интереса180. В подавляющем большинстве случаев объектом правоотношений в сфере общественного контроля выступает информация о деятельности того или иного субъекта публичной власти. Практически ни одно общественное отношение не обходится без информационного взаимодействия участников181.
Нормами международного права устанавливается презумпция раскрытия информации государством как гарантия права на информацию. Это означает не просто обязанность гарантировать право на информацию, но введение реальных и эффективных механизмов для его реализации.
Право на информацию также является ключевым инструментом для борьбы с коррупцией и неправомерными действиями правительства. Каждой стране мира необходима разумная система сдержек и противовесов административной власти, в том числе посредством права на информацию и общественный контроль, который данное право активизирует182.
Субъектно-объектный анализ информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля
Субъекты общественного контроля – участники общественных отношений, наделнные в законном порядке правом осуществления процедур общественного контроля. Здесь субъекты это получатели информации или заинтересованные в получении общественно значимой информации в целях наблюдения, проверки и оценки соответствия общественным интересам деятельности объектов общественного контроля. Субъекты общественного контроля это, прежде всего, общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, а также граждане, некоммерческие негосударственные организации и инициативные группы. Из-за отсутствия на нормативном уровне чткого перечня субъектов общественного контроля, в литературе имеются достаточно разрозненные утверждения о субъектном составе информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля. Новиков А. В. субъектом общественного контроля называет личность, организация, социальная группа, которые способны постоянно участвовать в социальной жизни самостоятельно, вызывать существенные изменения в социальных отношениях. Возможности реализации такой способности зависят от соотношения социально политических сил в обществе, от уровня зрелости субъектов социального процесса и т.д.235 Пылин С. В. утверждает, что общественный контроль осуществляется населением, различными общественными объединениями, профсоюзами, органами территориального общественного самоуправления и органами общественной самодеятельности, трудовыми коллективами, средствами массовой информации, а также отдельными гражданами. Все эти субъекты выступают от имени населения, граждан (общественности), а не от имени государства или местного самоуправления. Поэтому их контрольная деятельность, как правило, не обладает правовым властным характером, а носит общественный характер. Общественный контроль использует, прежде всего, меры общественного воздействия236. В другой своей работе он же отмечает, что субъектами общественного контроля являются многонациональный народ РФ, гражданское общество РФ, Общественная палата РФ, политические партии, общественные объединения, профсоюзы, СМИ, различные социальные группы граждан, трудовые коллективы237.
Общественный финансовый контроль осуществляется неправительственными организациями – обществами, союзами, фондами и т.п. в соответствии с их уставами лишь косвенно, путм анализа, наблюдения за соблюдением законодательства, например, профсоюзными организациями – за условиями труда и его оплатой на предприятиях различных форм собственности238. Сегодня контроль общества за деятельностью органов власти является объективной необходимостью и неотъемлемым элементом системы информационного обмена общества и государства. Субъекты общественного контроля могут оказать реальное содействие в совершенствовании механизмов государственного управления, повышению качества оказываемых гражданам государственных услуг, рационального использования государственных ресурсов239. По мнению ряда специалистов, непременным условием должно быть полное отсутствие получения вознаграждения, любого рода льгот за свою деятельность. В противном случае сущность и назначение общественного контроля теряют всякий смысл240. В основу информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля положено право на информацию: каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, разумеется, если доступ к такой информации не ограничен на законном основании. Соответственно любая информация, любые сведения о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также о деятельности ряда иных объектов общественного контроля, должны быть открыты для лиц, желающих на законном основании осуществлять сво право на участие в управлении делами государства, а, следовательно, общественный контроль. Сегодня законом закреплн ряд субъектов, которые непосредственно могут осуществлять общественный контроль в Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека является непосредственным участником общественного контроля в РФ. В федеральном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» отмечена не только его роль как прямого участника общественного контроля, но и принципы его взаимодействия с другими субъектами241. Независимость Уполномоченного также указывает на него как на участника общественного контроля: уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Уполномоченный осуществляет взаимодействие с общественными наблюдательными комиссиями, сформированными в субъектах Российской Федерации в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Общественные наблюдательные комиссии, указанные, ежегодно направляют Уполномоченному материалы по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
Общественная палата Российской Федерации информирует Уполномоченного о том, что в соответствующем субъекте Российской Федерации сформирована в правомочном составе общественная наблюдательная комиссия, а также об изменениях в е составе.
К сожалению, пока закрепление нашли лишь нормы об общественных наблюдательных комиссиях, но в дальнейшем, остатся надеяться, с закреплением новых субъектов общественного контроля, перечень взаимодействующих с Уполномоченным, расширится.
Существует Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, утвержднный указом Президента РФ242, в основные задачи которого входит содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.
Особенности информационно-правовых отношений применительно к отдельным формам общественного контроля
В основу информационно-правовых отношений в сфере общественного контроля положено право на свободный доступ к информации, если он неограничен на законном основании. Соответственно, любая общественно значимая информация, т.е. затрагивающая общественные интересы, должна быть доступна для лиц, желающих участвовать в осуществлении процедур общественного контроля. В максимально полной мере это может быть обеспечение внедрением в сферу общественного контроля информационно-коммуникационных технологий. Многообразие форм общественного контроля позволит охватить все уровни и браны, остро нуждающиеся в общественном участии. Особенности каждой формы гарантируют участие широкого круга лиц, заинтересованных в развитии процедур общественного контроля и получении общественно значимой информации. Форма общественного контроля избирается субъектами свободно в зависимости от объекта контроля, необходимых процедур, степени участия и квалификации.
Отличительной особенностью общественных слушаний является их очный и единовременный характер их проведения. Причм очность проведения общественных слушаний может быть обеспечена как совместным физическим присутствием участников, так и объединнных единовременно посредством информационных коммуникационных технологий. Подробная регламентация проведения общественных слушаний в отечественном законодательстве отсутствует. Термин «общественные слушания» без пояснения обозначен в Земельном кодексе РФ260, закрепляющим возможность установление публичного сервитута лишь с учтом результатов общественных слушаний. А установление сервитутов для строительства и (или) эксплуатации олимпийских объектов261 и в отношении земельных участков, предназначенных для размещения и (или) эксплуатации необходимых для проведения форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» объектов262 осуществляется без проведения общественных слушаний. Целью проведения общественных слушаний является выявление общественного мнения по теме и вопросам, выносимым на общественные слушания и доведение его до сведения органов власти. По итогам общественных слушаний готовятся предложения и рекомендации по теме и вопросам, выносимым на общественные слушания, которые должны быть обязательны к рассмотрению органами власти. Инициатива проведения общественных слушаний может исходить как от групп граждан, так и от юридических лиц, заинтересованных в вопросах, вынесенных на общественные слушания. Информацию о проведении общественных слушаний в целях привлечения внимания членов общества необходимо размещать в СМИ и сети Интернет. По окончании общественных слушаний готовится доклад по результатам общественных слушаний, в котором излагаются основные вопросы, рассмотренные во время общественных слушаний, мнение, к которому пришли участники, предложения по разрешению проблемных ситуаций. Доклад по результатам общественных слушаний передатся в соответствующие органы власти, и должен быть обязателен к рассмотрению. Общественные обсуждения как одна из форм общественного контроля может организовываться в виде дистанционных дискуссий и продолжительных обсуждений. Для проведения общественных обсуждений сегодня удобно использование информационно-коммуникационных технологий и различных интернет-ресурсов для ускорения процесса и расширения доступа граждан к участию в них. Так для общественного обсуждения проекта Федерального закона «О полиции»263 использовалась электронная площадка в сети Интернет (http://zakonoproekt2012.ru/). Особенность общественных обсуждений как формы общественного контроля в характере информационного обмена, заложенного в их правовую природу. Принимая участи в такой форме общественного контроля, гражданин реализует сво право на информацию – он узнат об обсуждаемом вопросе не постфактум, а оказывается внутри процесса с возможностью внести свою лепту. Также в рамках этого информационного обмена мнения и предложения граждан доводятся до государственных органов, получающих представление о реальном положении обсуждаемого вопроса в обществе. Эти предложения должны найти сво отражение при принятии решения. На сегодняшний день правовая конструкция общественных обсуждений отмечена в различных нормативных правовых актах различных сфер правового регулирования.
Так к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, а также организация таких общественных обсуждений, посвящнных намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе264. В ряде статей Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» подчркивается, что определение основных направлений государственной научно-технической политики, научно-техническое прогнозирование, выбор приоритетных направлений развития науки и техники, разработка рекомендаций и предложений о реализации научных и научно-технических программ и проектов, об использовании достижений науки и техники осуществляются в условиях гласности, с использованием различных форм общественных обсуждений265. Хотя каких-либо форм общественных обсуждений законодательством на сегодняшний день не установлено. Одной из основных форм деятельности такого субъекта общественного контроля как общественная наблюдательная комиссии является проведение общественных обсуждений по вопросам своей деятельности266. Порядок предоставления государственного доклада о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации для общественного обсуждения путем размещения на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации на разработку данного доклада, в сети Интернет и представления результатов общественного обсуждения в Правительство Российской Федерации определяются Правительством Российской Федерации267 в Правилах разработки государственного доклада о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации268.
Правила разработки государственного доклада о положении детей и семей, имеющих детей, в Российской Федерации определяют, помимо прочего, порядок общественного обсуждения доклада и представления результатов обсуждения в Правительство Российской Федерации. По поручению Правительства Российской Федерации Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации обеспечивает общественное обсуждение доклада. Доклад размещается на официальном сайте Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации в сети Интернет для проведения его общественного обсуждения. Срок общественного обсуждения доклада определяется Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, указывается при размещении доклада на официальном сайте Министерства в сети Интернет и не может быть менее 14 дней со дня размещения доклада. Информация о результатах общественного обсуждения доклада обобщается и направляется Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации не позднее 30 дней со дня окончания общественного обсуждения.
Информационно-правовое регулирование общественного контроля в контексте развития новых информационно-коммуникационных технологий
Стремление достичь границ информационного общества сегодня подкрепляется тем, что как уже сложившиеся общественные отношения, так и только формирующиеся, получают новый импульс для развития в свете применения новых информационно-коммуникационных технологий. Привычные нам общественные отношения приобретают обновлнные формы, когда в процессы их осуществления органично вписываются информационно-коммуникационные технологии. Их внедрение призвано оптимизировать процессы внутри гражданского общества, вывести их на качественно новый уровень, что позволит достигать поставленных целей быстрее и с наименьшими затратами. Появление же новых, только формирующихся общественных отношений, уже видится невозможным без использования, даже пускай частичного, информационно-коммуникационных технологий. И это не просто дань «информационной моде». Здесь руководящую роль играет приведение общественных отношений в соответствие стремительно ускоряющимся темпам развития гражданского общества, его повышающимся требованиям. Все традиционные общественные отношения, реализуемые с использованием новых информационно-коммуникационных технологий в информационной среде, качественно изменяются (в частности, характеризуются изменением своей структуры). Кроме того, ряд формирующихся таким образом общественных отношений являются принципиально новыми, не имеют аналогов в традиционной сфере, и, как следствие, образуют для права принципиально новые объекты регулирования353.
Реализация процедур общественного контроля также не является исключением. Правоотношения в данной сфере можно отнести к формирующимся, ведь развитие общественного контроля зачастую бежит впереди его нормативного регулирования. Сталкиваясь с определнными трудностями при реализации общественного контроля, его субъекты нуждаются в оптимизации существующей правовой базы, появлении новых норм правового регулирования в данной сфере. Но наличие норм ещ не дат гарантии качества их реализации на практике. Множественность форм общественного контроля в должной мере может быть поддержана внедрением информационно-коммуникационных технологий, что, по мнению ряда специалистов в данной сфере, и позволит запустить волну позитивных изменений в данной сфере.
В условиях демократизации общественной жизни, объективной потребности в развитии общественного контроля должны быть созданы необходимые предпосылки для того, чтобы граждане активнее принимали участие в государственном и муниципальном управлении путм своего волеизъявления354. В соответствии с положениями Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» под информационными технологиями понимаются процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. Включение в используемый нами термин определения «коммуникационные» подчркивает роль обмена информацией в отношениях с использованием подобных технологий. Когда мы говорим об общественном контроле, особо остро встат вопрос об обмене информацией, о е открытости. Причм здесь открытость можно рассматривать с двух сторон. Во-первых, открытость информации, доступ к которой возможен при осуществлении процедур общественного контроля. Во-вторых, подразумевается открытость информации об осуществлении общественного контроля: о его объектах, избранных формах, частично о субъектах, мероприятиях, выявленных нарушения (или наоборот поощрениях добросовестных проверяемых), а также о результатах контроля. Подобная двусторонняя открытость также может быть основой гарантии контроля самой общественности за осуществлением общественного контроля, а для объектов общественного контроля – гарантией объективности контроля и минимизации нарушений при его осуществлении, причм нарушений с обеих сторон. Для привлечения широких масс общественности, для повсеместного внедрения общественного контроля, использование информационно коммуникационных технологий может сыграть неоценимую роль. Сведение информации о формах, видах общественного контроля, о его субъектах и объектах, о нарушениях, о правомерном поведении и поощрениях, о ходе мероприятий, о результатах вместе, в одном источнике, при условии открытого доступа к нему позволит вывести осуществление общественного контроля на качественно новый уровень регулирования. Речь идт о создании единой информационной системы, в которой будет собрана вся вышеперечисленная информация об общественном контроле. Под информационной системой в законодательстве понимается совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих е обработку информационных технологий и технических средств355. В условиях развития информационно-коммуникационных технологий процесс доступа к информации упрощается. Появляется возможность приблизить государственный аппарат к населению. Информационные технологии позволяют гражданам не только односторонне получать информацию, но и взаимодействовать с государственными органами356. Как уже подчркивалось выше, в целях оптимизации уже существующих общественных отношений в них привносятся элементы информационно-коммуникационных технологий. Рассмотрим ряд подобных примеров. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» – это автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума357. Правоотношения в сфере избирательного права являются общественно значимыми, во время проведения выборных мероприятий нередки случаи возникновения споров. Поэтому реализация данных правоотношений надлежащим образом, а также оптимизация внутренних процессов, являются первостепенной задачей правового регулирования.
