Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика государственного финансового контроля в Российской Федерации 14
1.1. Понятие государственного финансового контроля, его цели и задачи 14
1.2. Бюджетный контроль как важнейшая часть государственного финансового контроля 51
1.3. Виды, формы и принципы финансового контроля 72
Глава 2. Государственный финансовый контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства Российской Федерации 97
2.1. Нормативное регулирование, структура, задачи и функции Федерального казначейства 97
2.2. Контроль исполнения бюджета посредством единого казначейского счета 138
2.3. Учет денежных потоков и контроль за ними органами Федерального казначейства 171
Заключение 195
Библиографический список использованных источников 202
- Понятие государственного финансового контроля, его цели и задачи
- Бюджетный контроль как важнейшая часть государственного финансового контроля
- Нормативное регулирование, структура, задачи и функции Федерального казначейства
- Контроль исполнения бюджета посредством единого казначейского счета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важным условием осуществления в стране научно выверенной социально-экономической политики является организация эффективного государственного финансового контроля. Особенно возрастает роль государственного финансового контроля на этапе развития общества в направлении экономического роста, необходимости сокращения в стране количества противоправных действий в кредитно-финансовой, бюджетной и налоговой сферах, снижения криминализации экономических отношений. Реальной угрозой экономической безопасности Российской Федерации стало масштабное нецелевое использование государственных денежных средств и материальных ресурсов, незаконный вывоз капитала за границу, незаконное присвоение частными лицами бюджетных средств.
В последние годы опубликовано достаточно большое количество статей и монографий отечественных ученых и практиков, посвященных теоретическим, правовым и методологическим проблемам государственного финансового контроля. Однако вопросы влияния финансовой политики на содержание государственного финансового контроля, определение его целей и задач остаются теоретически не исследованными. В стране до настоящего времени не разработаны концептуальные подходы к формированию системы государственного финансового контроля, не создана соответствующая требованиям дня теоретическая, правовая и методологическая база государственного финансового контроля.
Активное обсуждение характера концептуальных подходов к государственному финансовому контролю должно стать основой для разработки и принятия Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
Теоретические наработки и позитивный опыт развития стран с федеративным государственным устройством убедительно доказывают, что в Российской Федерации необходимо создать единую систему государственного финансового контроля, объединяющую внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой.
Государственный финансовый контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни. Ни одно государство в мире не отказывается от рычагов управления, т.е. целенаправленного воздействия на рыночные отношения, необходимые для поддержания социальной стабильности. Поэтому на переходном этапе развития России особое место занимает создание эффективной системы государственного финансового контроля, служащей одной из главных предпосылок качественного преобразования процесса управления экономикой, ее развития и стабилизации.
Проблема развития и совершенствования государственного финансового контроля в современных рыночных условиях приобрела для государства одно из важнейших значений, стала объективной необходимостью формирования и становления целостной бюджетной политики государства. Центральное место в финансовой системе Российской Федерации занимает бюджетная система, посредством которой образуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Важное значение для выделения видов финансового контроля имеет система финансового законодательства, поскольку специализация правовых актов обусловливает четкую структуризацию финансового контроля и органов, его осуществляющих: бюджетное законодательство определяет бюджетный контроль, законодательство о налогах и сборах - налоговый контроль, таможенное и валютное законодательство - таможенный и валютный контроль, банковское законодательство - банковский контроль и т.д. Бюджетный контроль занимает
центральное место в системе государственного финансового контроля Российской Федерации.
В 1992 году Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном казначействе» была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства в составе Министерства финансов Российской Федерации. Правовой статус, функции, цели, задачи, полномочия органов Федерального казначейства закреплены нормами законодательства, регулирующего отношения в области государственной власти и управления, а также нормами финансового законодательства.
Анализ действующего законодательства позволяет определить, что основным «рычагом» государства в рамках федерального бюджета, внебюджетных фондов, всех внебюджетных средств государственных организаций и учреждений, таможенных платежей и средств целевых государственных бюджетных фондов являются органы Федерального казначейства.
Нормами бюджетного законодательства установлено, что организация, осуществление и контроль над исполнением федерального бюджета России, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах Федерального казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы, а также контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств возлагается на органы Казначейства России.
В настоящее время единственным органом на федеральном уровне, для которого приоритетным является осуществление предварительного и текущего финансового контроля за сбором и распределением бюджетных средств, выступает Федеральное казначейство. Такое положение выделяет его среди других контролирующих органов в качестве механизма, предупреждающего финансовые нарушения со средствами государства.
Значимость государственного финансового контроля в развитии общества и особая роль Федерального казначейства в сборе и контроле за поступлением и расходованием всех бюджетных и внебюджетных средств
государства предопределяет выбор темы диссертационной работы и её актуальность.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы деятельности органов Федерального казначейства по осуществлению государственного финансового контроля за сбором и использованием бюджетных средств, определения его места в системе государственного финансового контроля Российской Федерации в достаточной мере пока не изучены. Основы исследования составил богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых, внесших существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающихся государственного финансового контроля: А. Андреева, О.Ю. Бакаевой, Д.А. Бекерской, В.Г. Белолинецкого, П.В. Бобылева, В.В. Бурцева, Н.М. Бородиной, О.В. Владимировой, Ю.М. Воронина, Л.К. Ворониной, О.В. Врублевской, О.Н. Горбуновой, П.М. Годьме, Е.Ю. Грачевой, А.П. Гуляевой, Ю.А. Данилевского, Л.Г. Ефимовой, СВ. Запольского, М.В. Карасевой, М.Е. Каратонова, В.А. Климова, Ю.А. Крохиной, Ю.В. Коростылева, И.И. Кучерова, Л.А. Майсиговой, И.Д. Мацуляк, Т.Г. Нестеренко, О.А. Ногиной, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, Е.Н. Пастушенко, Г.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, Н.Д. Погосян, И.Н. Ровинского, Э.Д. Соколовой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Соменкова, Г.П. Толстопятенко, И.В. Фирулина, Н.И. Химичевой, О.С. Шохина, Л.Я. Хориной, Б.Ф. Цукович, А.А. Ялбулганова и Др.
Основополагающую базу настоящей работы составили выводы ученых - представителей общей теории права и государства: Н.Г. Александрова, А.А. Алексеева, М.И. Байтина, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.В. Сорокина и др.
В процессе написания диссертационной работы использовались и анализировались положения, содержащиеся в трудах по административному праву и управлению: Ю.С. Адушкина, А.Б. Агапова, А.П. Алехина, В.Г. Аникеева, Д.Н. Бахраха, А.П. Братановского, Б.Н. Габричидзе, В.Г.
Дорогина, А.А. Кармолицкого, Е.И. Козловой, Н.М. Конина, Ю.М. Козлова, А.П. Кореневой, В.М. Манохина, А.П. Попова, Ю.Н. Старилова, А.Г. Чернявского и др.; ученых - экономистов: А.А. Ахполова, И.О. Барсуковой, В.И. Видяпина, Э.А. Вознесенского, Н.П. Ефимовой, Н.О. Ефремовой, Л.М. Краморовского, А.С. Ларионова, Ю.М. Иткина, С.Н. Рябухина, Е.Е. Смирнова, Л.Г. Ходова и др.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего исследования - теоретическое обоснование и анализ деятельности Федерального казначейства в системе государственного финансового контроля Российской Федерации, выявление существующих проблем в данной области; выработка и научное обоснование предложений, направленных на совершенствование правового регулирования организации и деятельности органов Федерального казначейства по осуществлению государственного финансового контроля.
Цели исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
- проанализировать теоретические и практические проблемы
государственного финансового контроля;
- исследовать принципы деятельности органов государственного
финансового контроля;
раскрыть особенности бюджетного контроля;
охарактеризовать особое место и роль Федерального казначейства в осуществлении бюджетной политики России, государственного финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней;
- рассмотреть организационную структуру органов Федерального
казначейства РФ;
провести анализ бюджетного финансового контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства;
- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства Российской Федерации в области государственного финансового контроля.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного финансового контроля органами Федерального казначейства по исполнению бюджетов всех уровней в Российской Федерации.
Предметом исследования служит совокупность правовых норм, регулирующих деятельность Федерального казначейства по осуществлению государственного финансового контроля на современном этапе.
Методологическая основа исследования. В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно сущности, содержания, принципов государственного финансового контроля, в том числе и финансового контроля, осуществляемого органами Федерального казначейства, использовались общенаучный диалектический метод и вытекающие из него частнонаучные методы: познания правовой действительности, исторический, сравнительно-правовой, формальнологический, формально-юридический, социологический, статистический и другие методы познания процессов и явлений, а также специальные юридические методы толкования правовых норм.
С помощью сравнительно-правового метода выявлены особенности формирования концепции государственного финансового контроля в стране, определение места и роли в бюджетном процессе органов Федерального казначейства. Формально-юридический метод применялся при анализе действующих нормативных правовых актов. Методы толкования правовых норм способствовали выявлению пробелов и упущений в законодательстве, регулирующем деятельность органов государственного финансового контроля, разработке предложений по его усовершенствованию. Тема диссертационного исследования анализируется в контексте таких наук, как
финансовое право, теория государства и права, административное, гражданское право и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, правовые акты Центрального банка Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, создающие правовые основы деятельности органов Федерального казначейства Российской Федерации по осуществлению государственного финансового контроля.
Для решения задач исследования использовались международные правовые документы в сфере финансового контроля и учета:
Лимская Декларация руководящих принципов контроля
международные стандарты финансовой отчетности.
Широкий спектр исследований проводился автором и в сфере правоприменительной деятельности Казначейства России и в судебной практике: решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, в котором анализируются теоретические, правовые и организационные вопросы деятельности органов Федерального казначейства в русле концепции государственного финансового контроля, политики государства в области государственного финансового контроля.
Анализ действующего законодательства проведен с позиции выявления эффективности правового обеспечения государственного финансового контроля. Автор излагает комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем,
самостоятельностью их решения. В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие рассмотрены более глубоко и всесторонне. Третьи трактуются по-новому, с учетом развития законодательства, регулирующего вопросы организации, проведения и эффективности государственного финансового контроля, и достижений теории и практики казначейского исполнения бюджетов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Эффективное осуществление регулирующей функции государства
в экономической сфере предполагает наличие хорошо отлаженной,
действенной системы государственного финансового контроля.
В связи с этим в работе обосновывается необходимость:
- разработки юридически обоснованной концепции государственного
финансового контроля за формированием, распределением и
использованием государственных ресурсов;
- принятия Федерального закона «О государственном контроле в
Российской Федерации», где будут закреплены основные положения -
система контролирующих органов, их правовой статус, определено понятие
«государственный финансовый контроль», его цели и задачи.
2. До настоящего времени в государстве не создана соответствующая
реалиям действительности правовая и методологическая база
государственного финансового контроля, отсутствие которой негативным
образом сказывается на четкости используемого в теории и на практике
понятийного аппарата, что приводит, в свою очередь, к определенным
коллизиям и двусмысленности.
Исследуя различные точки зрения на определение понятия «государственный финансовый контроль», автор предлагает следующую формулировку: «Государственный финансовый контроль - это многозвенная система контроля финансовой деятельности государственных организаций по установлению законности и обеспечению достоверности финансовых операций, объективной оценки эффективности и целесообразности
использования государственных финансовых средств в интересах государства и поддержания правопорядка в финансовой сфере».
3. На сегодняшний день существуют более 260 многообразных
нормативных актов (законы, указы, постановления), затрагивающих вопросы
государственного финансового контроля. Они порой входят в противоречие
друг с другом, имеют пробельность, а также характеризуются недостаточной
четкостью регламентации функций и полномочий органов исполнительной
власти.
В этой связи автор предлагает систематизировать законодательство о государственном финансовом контроле путем повышения качества вновь принимаемых законов, устранения противоречий в законодательстве различных уровней.
4. Федеральное казначейство должно обеспечивать не только
своевременность поступления денежных средств бюджетополучателей, но
законность и равномерность расходования бюджетных средств. Автор делает
выводы, что некачественная проработка вновь принятых нормативных
документов, нечеткость содержания процедур правоприменения,
неподготовленность кадрового аппарата в сфере распределения бюджетных
средств могут повлечь нестабильность бюджетного процесса в стране и как
следствие - неэффективное исполнение федерального бюджета.
5. Основным условием эффективности государственного
финансового контроля является соблюдение принципов, охватывающих
контрольные процедуры. В их числе и принцип гласности, который не
работает в полной мере. До сих пор сохраняется закрытость сведений об
общем размере ущерба от финансовых нарушений в бюджетной сфере;
результаты работы некоторых контролирующих органов не публикуются
или публикуются нерегулярно, а статистическая отчетность вообще
отсутствует. В диссертации обосновывается мнение о необходимости
принятия правовой нормы в сфере финансового законодательства,
предусматривающей обязательное опубликование в СМИ результатов проведенных проверок и принятых мер по ним.
6. Учитывая объем информации о состоянии государственных
финансов, которыми располагают органы Федерального казначейства
Российской Федерации, а также их роль в осуществлении государственного
финансового контроля, автор считает необходимым расширить сферу
деятельности данных органов, путем введения функции проведения
всестороннего анализа исполнения государственного бюджета,
внебюджетных фондов и т.д.
7. Автор обосновывает необходимость нормативного закрепления на
федеральном уровне единых правовых и учетных принципов кассового
исполнения бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства в
интересах единства бюджетной системы России.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно представляет собой самостоятельный научный труд, результатом которого стали выводы и предложения, направленные на повышение эффективности государственного финансового контроля в условиях дальнейшего развития рыночных отношений в России и реформирование системы федеральных органов исполнительной власти.
Содержащиеся в диссертации положения расширяют представление о сущности государственного финансового контроля и роли Федерального казначейства в контроле за финансовыми потоками доходов и расходов, за исполнением бюджетов. Указанные предложения могут быть учтены при разработке как законодательных актов по совершенствованию государственного финансового контроля, так и ведомственных нормативных актов, направленных на урегулирование деятельности Федерального казначейства.
Теоретическая значимость материалов исследования определяется возможностью использования основных положений диссертации при проведении научных исследований, разработке учебно-методических
пособий, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Финансовое право», «Бухгалтерский учет», «Судебная бухгалтерия» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования юридического профиля.
Достоверность полученных выводов обеспечивается
обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексным характером, широким использованием научных источников, применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования; анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет: фактическим материалом, собранным в результате анализа статистических данных, а также апробацией результатов исследования.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в научных статьях, материалы которых использованы в выступлениях на научно-практических семинарах, обсуждены кафедрой финансового права и судебно-экономических экспертиз Саратовского юридического института МВД России. Материалы исследования, выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, внедрены в учебный процесс по дисциплинам «Финансовое право» и «Судебная бухгалтерия» в Саратовском юридическом институте МВД России, нашли применение в практической деятельности финансово-экономического отдела и контрольно-ревизионного отдела ГУВД Саратовской области.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Понятие государственного финансового контроля, его цели и задачи
Области экономики, правильной и эффективной организации и управлению ею придается первостепенное значение и уделяется особое внимание со стороны общества и государства. Именно здесь создаются фундаментальные материальные предпосылки и необходимые условия для всестороннего социально-культурного развития личности и общества1.
В процессе перехода экономики России от административно-командных механизмов управления к рыночным, от плановой системы хозяйствования к рыночному финансово-экономическому регулированию товарных и денежных потоков, особое место занимает создание эффективной системы финансового контроля, служащей одной из главных предпосылок качественного преобразования процесса управления экономикой в целом, ее развития и стабилизации. Государственный финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение развития общественного и частного производства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитие научно-технического прогресса, повышение качества и объемов выпускаемой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг. Он охватывает все сферы жизни общества и нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и эффективное использование финансовых, трудовых, материальных ресурсов и природных богатств, уменьшение непроизводительных издержек и расходов, пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства.
Финансовый контроль является составной частью единого механизма государственного контроля, без осуществления которого невозможно нормальное функционирование экономики и финансовой системы.
Для того, чтобы определить место Казначейства России, его роль в системе государственного финансового контроля Российской Федерации необходимо раскрыть понятие государственного финансового контроля, его цели, задачи, какова его роль в выполнении функций государства, бюджета и бюджетного контроля, так как Федеральное казначейство является одним из основных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств.
Финансовый контроль - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, развития общества на пути к экономическому и социальному благополучию. За последние полтора десятка лет коренным образом изменились экономические, политические и социальные начала российского общества, что оказало большое влияние на осуществление государством возложенных на него экономических функций и закономерно обусловило необходимость создания системы контроля и надзора за финансово-хозяйственной деятельностью участников рыночных отношений2.
Государственный финансовый контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Ни одно государство в мире не отказывается от рычагов управления, т.е. целенаправленного воздействия на рыночные отношения, необходимые для поддержания социальной стабильности.
После распада СССР финансово-кредитная система во многом развивалась спонтанно, подчиняясь законам стихийного рынка, абсолютно неконтролируемого со стороны государства, что, в свою очередь, привело к усилению теневой экономики, высокой безработице и инфляции, а также повсеместным поборам и взяточничеству государственных чиновников. Анализ динамики совершенных преступлений в финансовой сфере показывает, что без немедленного создания эффективного государственного механизма контроля и защиты государственных финансов невозможно преодолеть наиболее острые проблемы, требующие незамедлительного решения.
В настоящее время главными системообразующими факторами мировой экономики, определяющими ее целостность и единство, выступают научно-технический прогресс, интернационализация и глобализация всей хозяйственной деятельности, активное использование рыночных инструментов.
Проблема развития и совершенствования государственного финансового контроля в современных рыночных условиях приобрела для государства одно из важнейших значений. В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой в октябре 1977 года на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля, указано, что организация государственного финансового контроля - это обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом
В Лимской декларации также особо подчеркивается, что достижение контрольных целей необходимо для стабильности и дальнейшего развития государств с учетом постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций
Бюджетный контроль как важнейшая часть государственного финансового контроля
Центральное место в финансовой системе Российской Федерации занимает бюджетная система, посредством которой образуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Они необходимы для реализации общегосударственных или территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой самостоятельности субъектов РФ, развития местного самоуправления. Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов63. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов , а также исключительно важная роль бюджета в жизни государства и муниципальных образований. Бюджетная деятельность представляет собой разновидность государственной, которой присущ властный характер, преобладание императивного метода регулирования бюджетных отношений, высокая конфликтность бюджетных отношений, функционирование межбюджетных отношений, наличие правонарушений в бюджетной сфере.
Отношения, возникающие в бюджетной деятельности, разнообразны и сложны. Они возникают: в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, её субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами бюджетного права65.
Важное значение для выделения видов государственного финансового контроля имеет система финансового законодательства, поскольку специализация правовых актов обусловливает четкую структурную специализацию финансового контроля и органов, его осуществляющих: бюджетное законодательство определяет бюджетный контроль, законодательство о налогах и сборах - налоговый контроль, таможенное и валютное законодательство - таможенный и валютный контроль, банковское законодательство - банковский контроль и т.д. Поэтому объективно существует необходимость определить в рамках бюджетного законодательства особое «направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов, нацеленную на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины»
Центральное место бюджетной системы в составе финансов России обуславливает и место бюджетного права в системе финансового права. Поскольку бюджетная деятельность является ядром финансовой деятельности государства и отражает все его взаимоотношения с общественными институтами и гражданами, постольку бюджетный контроль занимает центральное место в системе государственного финансового контроля Российской Федерации.
Бюджетный контроль представляет собой разновидность финансового контроля. Они соотносятся между собой как общее и особенное. Поэтому бюджетному контролю присущи те же существенные признаки, что и финансовому контролю вообще. Эти признаки выявлены теоретиками финансового права и не вызывают споров67.
Опираясь на выводы ученых можно утверждать, что государственный бюджетный контроль - это, во-первых, часть финансовой деятельности государства, которая осуществляется уполномоченными на то органами власти; во-вторых, такая деятельность связана с проверкой законности и эффективности финансовых операций, финансово-хозяйственной деятельности в процессе образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства.
Бюджетный контроль обладает особыми признаками, которые определяют его специфику и ограничивают от самого государственного финансового контроля, а также от других его разновидностей. Эти признаки определяют в бюджетном контроле, так сказать, сущность второго порядка. Они обусловлены спецификой бюджетной деятельности68 как сферы финансовой деятельности государства, в которой данный контроль проявляется, а также целями и задачами, которые в силу такой специфики перед ним возникают.
Бюджетная деятельность государства, будучи объективно обусловленной потребностями в оптимальном регулировании социально-экономических процессов, связана с использованием бюджета в качестве инструмента государственной политики и с его особой ролью в осуществлении задач и функций государства.
Нормативное регулирование, структура, задачи и функции Федерального казначейства
Развитие рыночных отношений сопровождалось разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием многочисленных коммерческих банков. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах организации кредитно-денежного обращения, снизил контроль за исполнением федерального бюджета.
В то же время наблюдалось отсутствие порядка в зачислении налогов и сборов на счета бюджетов всех уровней в кредитных организациях Российской Федерации, в распределении поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней, задержки в предоставлении отчетности об операциях со средствами бюджетов, как в Центральном банке Российской Федерации, так и во многих коммерческих банках. Более того, многие бюджетные учреждения осуществили перевод бюджетных средств (любого уровня) и операции по ним в коммерческие банки с целью получения прибыли.
Серьезно был ослаблен банковский учет движения бюджетных средств. Существовавшая постановка банковского учета движения бюджетных средств не позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах, осуществлять контроль их использования, совместно вести учет рублевых и валютных операций, что также нарушало принцип кассового единства бюджета. Что касается коммерческих банков, то они не только устранились от выполнения функций контроля за использованием бюджетных средств, но и были заинтересованы в его отсутствии.
Механизм использования федеральных ресурсов, не приспособленный к новым экономическим условиям, не обеспечивал «прозрачность» бюджета и контроль целевого и эффективного использования бюджетных средств, допускал возможность их использования не по целевому назначению, был многоступенчатым, характеризовался низкой оперативностью.
Создавались условия для злоупотребления должностных лиц бюджетополучателей, в том числе нецелевого использования бюджетных средств.
Сложившееся положение привело к непрозрачности текущего состояния бюджетных счетов - отсутствию информации об операциях и остатках. В такой ситуации кроме держателя счетов и обслуживающего банка, не имел информации, какой объем бюджетных средств имелся в распоряжении каждого из бюджетополучателей. Как следствие, возникла проблема темпов оборачиваемости бюджетных ресурсов в банковской сфере и сложности с контролем за скоростью продвижения бюджетных средств к бюджетополучателям. В то же время низкая оперативность зачисления доходов на счета федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, процесс длительного запаздывания зачисления доходов и перечисления средств по поручениям клиентов, неполнота и расхождения в представляемой Центральным банком Российской Федерации информации, задержки с поступлением бюджетных средств бюджетополучателям способствовали обострению отношений между распорядителями и получателями бюджетных средств.
Расходы федерального бюджета фиксировались только на стадии платежа, то есть упускалась возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами. Это повлияло на процесс планирования и прогнозирования доходов на всех уровнях власти, особенно на уровне планирования доходов местных бюджетов. Невозможность составления полноценных прогнозов привела к резкому снижению эффективности управления бюджетными ресурсами вследствие дискретности исполнения бюджета, трудностей с получением оперативной информации о кассовых расходах и движении этих средств.
Прогнозы по исполнению бюджета являются важной составляющей работы по бюджетному учету, так как, имея данные о размерах выплат и их распределении во времени и деятельности, орган, осуществляющий исполнение бюджета, может прогнозировать потоки выплат и налагать ограничения заимствования бюджета.
Все вышеперечисленное повлияло на принятие решения к переходу на казначейскую систему исполнения федерального бюджета и создание новой структуры финансового контроля, которая стала необходимой и обоснованной мерой в целях налаживания процесса исполнения федерального бюджета и борьбы с незаконным использованием его средств.
Хорошо известно, что успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Причем исполнительная власть на уровне Российской Федерации должна жестко контролировать процесс исполнения бюджета, оперативно оценивать его результаты, что возможно лишь при казначейском исполнении федерального бюджета, когда бюджетные средства в государстве сосредоточены в одном месте, а именно на счетах Государственного бюджета.
Контроль исполнения бюджета посредством единого казначейского счета
Переход к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой сферы Российской Федерации и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время, как отмечалось в предыдущих параграфах, бюджетная система России находится в стадии развития, отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенций между федеральным и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.
В результате кардинальных изменений, произошедших в бюджетном процессе Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности федеральных финансовых ресурсов, их централизации у одного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из федерального бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия оптимальных управленческих решений.
В связи с этим в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации в 1992 г. было введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов Российской Федерации было образовано Федеральное казначейство.
В преамбуле Указа Президента РФ «О Федеральном казначействе»189 определены цели создания казначейской системы: повышение эффективности управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета и оперативности в финансировании государственных программ, усиление контроля над поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. Содержание казначейской системы исполнения бюджета можно сформулировать следующим образом: - создание органа, в функции которого входят обработка платежей, ведение бухгалтерского учета соответствующего бюджета, составление бюджетной отчетности и осуществление финансового управление средствами бюджета; - консолидация финансовых ресурсов на едином счете бюджета («казначейском счете») в учреждениях Центрального банка Российской Федерации; - внедрение наиболее совершенных технологий ведения операций в ходе исполнения бюджета и обеспечение их централизованного учета в Главной книге казначейства по соответствующему бюджету и т.д
Органы Федерального казначейства представляли собой единую централизованную систему, созданную по территориальному признаку и входящую в состав Министерства финансов Российской Федерации191. Более того, М.В. Романовский и О.В. Врублевская справедливо выделяют такой важный аспект казначейской системы как её функционирование в интересах государства: «Органы Федерального казначейства, представляя интересы государства, ставят под контроль действия участников процесса исполнения федерального бюджета» Так, при казначейской системе обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары от их имени берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств.
Следовательно, казначейская система исполнения бюджетов является сложной структурой, выступающей своего рода механизмом, обеспечивающим эффективное функционирование бюджетной системы посредством управления бюджетными потоками. В этом, как представляется, и проявляется одна из существенных сторон казначейской системы. Централизация и конкретность в управлении бюджетными ресурсами реализуются в свойство эффективного функционирования бюджетной системы в целом. Это подтверждается ускорением денежных потоков и денежных операций, удовлетворением законных потребностей бюджетополучателей, обеспечением целевого характера расхода бюджетных ресурсов, и, наконец, обеспечением сохранности государственных и муниципальных финансовых ресурсов от их поглощения в коммерческих целях или их хищения193.
Масштабность и актуальность поставленных перед Федеральным казначейством задач диктовала осуществление поэтапного и постепенного перехода к внедрению казначейских технологий исполнения бюджета.
В 1997 году процесс перехода к казначейскому исполнению федерального бюджета был поставлен под контроль Президента РФ, который издал Указ «О мерах по усилению контроля над использованием средств федерального бюджета» от 12 мая 1997 года № 477194. В нем Правительству России предлагалось ускорить переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, как правило, в Центральном банке Российской Федерации.
