Введение к работе
Актуальность темы исследования. Финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни, практически любой вопрос управления не может быть реализован без решения связанных с ним финансовых проблем, при этом одной из основных функций финансов является функция контроля, поскольку контроль должен охватывать все направления финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Российской Федерации и ее субъектам необходимо контролировать полноту поступления доходов в бюджеты бюджетной системы государства, целевой характер, адресность, законность и эффективность расходования государственных бюджетных средств, предупреждать их нецелевое использование, выявлять, пресекать и предупреждать нарушения бюджетного законодательства, влекущие причинение ущерба государственным денежным фондам. Независимый контроль в бюджетной сфере позволяет обеспечивать нормальное функционирование и управление бюджетной системы, является гарантией законности использования государственных финансов, позволяет соблюсти интересы всего общества при определении направлений расходования бюджетных средств и делать это максимально эффективно.
В связи с вышеизложенным, в последнее время в юридической литературе все больше внимания уделяется финансовому контролю в целом и бюджетному контролю как его основному виду. Усиление контроля не только за законным, но и эффективным использованием государственных средств как одно из направлений бюджетной реформы, специфика межбюджетных отношений в федеративном государстве, повышение роли контрольно-счетных органов вызывает интерес к институту бюджетного контроля и влечет необходимость более глубокого изучения отношений по осуществлению такого контроля. Аудит эффективности в бюджетной сфере в настоящее время является самым востребованным направлением бюджетного контроля, однако, порядок его осуществления и показатели эффективности практически не урегулированы законодательством. Это вызывает значительные затруднения при осуществлении контроля за расходованием бюджетных средств и использованием государственной собственности, не позволяет объективно отражать эффективность оказания государственных услуг и влечет возникновение ситуаций, когда высока доля оценочных моментов в деятельности органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации, что может вызвать нарушение прав проверяемых лиц.
Следует отметить, что изучение проблем бюджетного контроля в настоящее время часто носит прикладной характер. Кроме того, внимание уделяется в основном осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета и использованием собственности Российской Федерации, тогда как бюджетный контроль на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований практически не исследуется. Федеральное законодательство и подзаконные акты регулируют в подавляющем большинстве случаев отношения по поводу осуществления бюджетного контроля на уровне Российской Федерации, не создавая достаточной нормативной базы для контроля за бюджетами регионов и муниципальных образований.
Так, Бюджетный кодекс Российской Федерации, посвятивший финансовому контролю главу 26, не раскрывает специфику осуществления бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации, что затрудняет эффективное и целевое расходование средств данных публично-правовых образований, а также своевременное и полное исполнение расходных обязательств за счет средств соответствующих бюджетов. Поскольку население получает значительную часть государственных услуг и работ именно за счет средств региональных бюджетов, недостаточное правовое регулирование бюджетного контроля может на практике повлечь нарушение прав потребителей этих услуг (работ).
В нормах Бюджетного Кодекса Российской Федерации используется термин «финансовый контроль», но не содержится определение бюджетного контроля, не регулируются единые правила, процедуры осуществления и порядок оформления результатов такого вида контроля. Кроме того, в настоящее время отсутствуют единые стандарты контрольной деятельности, не приняты нормы, устанавливающие общие формы отчетности, а также описание составов нарушений в бюджетной сфере и методов их пресечения и предупреждения, что затрудняет взаимодействие органов бюджетного контроля, в том числе возможность проведения совместных контрольных мероприятий.
Также практически не урегулирован действующим законодательством порядок взаимодействия федеральных и региональных органов, осуществляющих бюджетный контроль, с целью упорядочения осуществления мероприятий бюджетного контроля и защиты прав подконтрольных лиц. Например, следует координировать деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации с деятельностью иных контрольных органов не только путем проведения совместных мероприятий, но и планировать их работу с учетом планов других органов государственного финансового контроля.
Таким образом, исследование проблем бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации на примере Республики Северная Осетия – Алания позволит выявить и систематизировать общие правила проведения данного вида контроля на практике, а также исследовать проблемы, возникающие на практике при осуществлении бюджетного контроля на субфедеральном уровне.
Степень научной разработки темы диссертационного исследования.
Финансовый контроль в целом и бюджетный контроль как его разновидность исследованы в юридической и экономической литературе. Финансовый контроль изучали такие дореволюционные авторы, как С.И.Иловайский, В.А.Лебедев, И.Х.Озеров, Б.Н.Чичерин и др. Однако, следует обратить внимание, что все вышеперечисленные авторы рассматривали финансовый контроль, прежде всего, как контроль за исполнением государственного бюджета.
В современный период значительный вклад в изучение данной проблемы внесли В.К.Андреев, В.В.Бесчеревных, В.В.Бурцев, Э.А.Вознесенский, П.М.Годме, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, М.А.Гурвич, В.А. Жуков, М.В.Карасева, Ю.А. Крохина, И.И.Кучеров, Л.Н. Овсянников, В.А. Парыгина, М.И.Пискотин, Е.А.Ровинский, В.М. Родионова, С.В.Степашин, А.А. Тедеев, Н.И.Химичева, С.Д. Цыпкин, Н.А.Шевелева, В.И. Шлейников, С.О.Шохин и др.
Отдельным аспектам бюджетного контроля были посвящены диссертационные работы А.Ю.Андреевой, О.Ю. Бубновой, А.А. Васильева, К.Л. Головина, М.Н. Кошлиной, А.Т. Цалиева и других ученых.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, а также связанные с этим теоретические и практические вопросы правового регулирования данного института.
Предмет диссертационного исследования. Нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, деятельности региональных контрольно-счетных органов, научные взгляды и теоретические исследования отношений в сфере осуществления бюджетного контроля на субфедеральном уровне, а также материалы правоприменительной практики.
Цель исследования. Комплексно рассмотреть систему бюджетного контроля на субфедеральном уровне, обосновать взаимосвязь бюджетного контроля на всех уровнях бюджетной системы, предложить решение проблем правового регулирования системы бюджетного контроля на примере осуществления бюджетного контроля в Республике Северная Осетия - Алания.
Данные цели определили задачи исследования:
исследовать порядок осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации в целом;
изучить деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как основных органов, осуществляющих бюджетный контроль в регионах;
исследовать методику и стандарты осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации и порядок осуществления мероприятий бюджетного контроля на субфедеральном уровне;
проанализировать повышение роли аудита эффективности как направления бюджетного контроля в связи с проводимой в государстве бюджетной реформой;
выявить пробелы и коллизии действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих осуществление бюджетного контроля на региональном уровне, а также рассмотреть конкретные проблемы на примере Республики Северная Осетия-Алания и деятельности республиканских органов, осуществляющих бюджетный контроль;
предложить поправки и дополнения в бюджетное законодательство с целью усовершенствования системы бюджетного контроля в Российской Федерации.
Методологической основой исследования явились общенаучные и частно-научные методы познания, в том числе диалектический, исторический, логический, формально-юридический методы, а также анализ, синтез, наблюдение и сравнение
Нормативную основу работы составили нормы конституционного, административного, финансового, муниципального права.
Научная новизна работы заключается в том, что это одно из первых комплексных исследований, посвященное анализу бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации как разновидности финансового контроля, изучающее проблемы развития системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, создания единой методологической базы и стандартов осуществления контроля за бюджетными средствами на региональном уровне, развитию применения аудита эффективности как одного из основных направлений бюджетного контроля, а также взаимодействие региональных и федеральных органов бюджетного контроля.
В результате проведенного исследования института бюджетного контроля автором разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту:
1) Задачи, которые возлагаются на контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, обуславливают их самостоятельность и независимость, что должно быть урегулировано нормативными актами Российской Федерации. В этих целях представляется необходимым:
- законодательно закрепить термин «контрольно-счетные органы», под которыми понимаются органы бюджетного контроля, образованные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, приняв федеральный закон, регламентирующий статус и полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и описывающий основные процедуры осуществления бюджетного контроля. Данные органы должны иметь статус юридических лиц, функционирующих на принципах независимости и самостоятельности, и осуществляющих внешний бюджетный контроль.
- возложить на органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации обязанность создавать контрольно-счетные органы, имеющие статус юридических лиц.
2) Бюджетный контроль в субъекте Российской Федерации должен осуществляться по двум основным направлениям:
а) установление соблюдения федеральных и региональных нормативных правовых актов при осуществлении бюджетного процесса и управлении и использовании собственности субъекта Российской Федерации;
б) установление достоверности и правильности ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности в субъекте Российской Федерации.
3) Разработка единой системы стандартов бюджетного контроля, содержащей точное описание порядка осуществления мероприятий контроля и его методов, будет способствовать защите прав проверяемых лиц и достижению поставленных перед бюджетным контролем задач, прежде всего, проверке исполнения бюджетов и использования государственной и муниципальной собственности, а также выявления, пресечения и предупреждения нарушений в бюджетной сфере.
4) В основе функционирования системы бюджетного контроля должно лежать взаимодействие органов бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации с иными органами, осуществляющими бюджетный контроль за другими уровнями бюджетной системы Российской Федерации (федеральным и местными бюджетами). Необходимо законодательно закрепить порядок осуществления такого взаимодействия, что позволит упорядочить систему бюджетного контроля.
Взаимодействие названных субъектов должно быть реализовано, в первую очередь, путем проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также планирования работы органов бюджетного контроля с учетом планов других органов, осуществляющих данный вид контроля, что будет способствовать выявлению нарушений бюджетного законодательства, пресечению и предупреждению их, а также усовершенствованию осуществления бюджетного контроля в государстве.
5) Повышение эффективности деятельности субъектов бюджетного контроля связано с необходимостью предоставления им права оперативно реагировать на выявленные нарушения, в том числе применять меры принуждения по отношению к нарушителям бюджетного законодательства, что должно быть закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации и, в первую, очередь касаться механизма возврата бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Это связано с тем, что одной из основных проблем деятельности контрольно-счетных органов регионов является недостаточная возможность оперативного пресечения выявленных нарушений и низкая результативность применяемых мер по устранению нарушений и недостатков, поскольку органы бюджетного контроля, даже обладающие статусом самостоятельного юридического лица, для устранения нарушений часто должны обращаться в иные органы, в том числе законодательные (представительные) и правоохранительные.
6) Аудит эффективности является одним из основных направлений бюджетного контроля, а не его методом бюджетного контроля. Роль аудита эффективности в последнее время значительно возросла в связи с осуществлением в государстве бюджетной реформы, однако, бюджетное законодательство практически не регулирует его осуществление. В связи с этим необходимо законодательно закрепить принципы проведения аудита эффективности (например, обязательность оценки результатов реализации решений органов власти и эффективности использования бюджетных средств, примененных для реализации программ и нормативных актов), его функции (контрольную и аналитическую) и правила осуществления, а также ввести ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, при этом разработав и четко сформулировав в нормативных актах показатели эффективности.
Результаты и выводы, сделанные в ходе осуществления аудита эффективности в субъекте Российской Федерации, должны обязательно использоваться на стадии составления регионального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, поскольку это позволит предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств в будущем, при этом оптимальным является проведение аудита эффективности бюджетных расходов на каждой стадии бюджетного процесса.
7) Для обеспечения эффективности деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации предлагается принятие дополнительных организационных мер, в том числе уточнение требований к кандидатам на руководящие должности в данных органах (председателям и их заместителям), например, законодательное закрепление увеличения стажа работы в области государственного контроля, экономики и финансов для данных лиц, наличие у них опыта работы на руководящих должностях в указанной области или наличие дополнительного образования.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в выводах, сделанных при изучении проблем осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, которые возможно использовать при дальнейшем исследовании данного института, при формировании и изменении нормативных актов, регулирующих осуществление бюджетного контроля, а также применять в учебном процессе при преподавании курсов финансового и бюджетного права.
Апробация результатов исследования: результаты исследования были отражены в публикациях автора, а также использованы в учебном процессе.
Структура диссертации: диссертация состоит из введения, 2 глав, включающих 7 параграфов, и заключения.
