Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Основы методологии административно-правового исследования отношений гражданского мира и согласия в субъектах федерации 13
1.1. Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия - конституционная цель органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации 13
1.2. Административно-правовой анализ отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации 31
1.3. Развитие принципов административно-правовой регуляции отношений гражданского мира и согласия 49
ГЛАВА 2. Повышение роли органов исполнительной власти субъектов российской федерации в формировании административно-правовой основы гражданского мира и согласия 75
2.1. Активизация деятельности органов исполнительной власти в сфере административно-правового обеспечения гражданского мира и согласия ... 75
2.2. Правовое разрешение организационно-управленческих конфликтов в процессе охраны гражданского мира и согласия 96
2.3. Повышение роли государственной и муниципальной службы в обеспечении гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации 120
Заключение 134
Список источников и литературы 141
- Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия - конституционная цель органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Административно-правовой анализ отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации
- Активизация деятельности органов исполнительной власти в сфере административно-правового обеспечения гражданского мира и согласия
- Правовое разрешение организационно-управленческих конфликтов в процессе охраны гражданского мира и согласия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционность отношений гражданского мира и согласия (миросогласия), развитие демократизма российской государственности, принципов федерализма привели к перераспределению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, к возрастанию роли органов государственной власти субъектов РФ в нормативной регуляции общественных отношений. Появившаяся система законов и подзаконных актов в субъектах Федерации, отражающая интересы правового обеспечения гражданского мира и согласия, то есть общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и организациями, а также соединения усилий государства и общества для преодоления управленческих конфликтов, достижения консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка, нуждается в научном осмыслении. Генезис и возросшее значение настоящей проблематики, особенно в условиях административной реформы1, свидетельствуют о ее актуальности для формирования в России гражданского общества и демократического федеративного правового государства. Такой ориентир зафиксирован в положении преамбулы Конституции Российской Федерации 1993 года: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, ... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". Причем отсутствие в Конституции более конкретных прав граждан РФ и ее субъектов, в том числе и на мирную, в согласии жизнь, не должно толковаться как отрицание или умаление их прав2.
Заняться изучением этого нового, конституционно закреплённого феномена заставляют и драматические события на Кавказе, миротворческая роль России, субъектов РФ в урегулировании вооружённых конфликтов в странах СНГ, кризисный потенциал напряжённости регионов, в которых отмечаются антирусские настроения, межнациональные, социальные, межконфессиональные и другие конфликты.
Разрешение данных конфликтов и противоречий во многом связано с деятельностью органов исполнительной власти не только Федерации, но и ее субъектов, которые могут всерьёз противостоять этим угрозам, если будет у них сформирована административно-правовая основа охраны мира и согласия и достигнута консолида ция органов власти, гражданского общества, всех людей и общественных сил каждого региона и вместе взятых субъектов РФ, а также согласованная управляемость ими1.
Эффективность реализации законов, достижение целей правового регулирования находятся в зависимости от качества гражданской, подлинно миросогласительной направленности актов и всей деятельности органов исполнительной власти. Нормативно-правовая функция органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере обеспечения гражданского мира и согласия, взятая за основу диссертации, призвана способствовать не только становлению согласительных нормотворческих процедур. Не менее важным является устранение необоснованных и неоправданных различий в регулировании федеральных и региональных отношений, в состояниях жизнедеятельности многообразных территорий и обеспечении прав, свобод проживающих в них граждан Российской Федерации.
Участие органов исполнительной власти субъектов Федерации в правовом обеспечении гражданского мира и согласия чрезвычайно актуально в связи с нарушениями системных отношений внутри российского правового пространства и противостоянием органов законодательной и исполнительной власти в ряде субъектов РФ. Своевременная разработка теории гражданского миросогласия на административно-правовой основе может способствовать устранению угроз единству субъектов РФ, безопасности населения, ликвидации последствий социальной энтропии и кризиса управления общественными отношениями, усилению борьбы с терроризмом и коррупцией.
Без понимания сути миросогласительного содержания общественных отношений и отражения ее в нормотворчестве невозможна успешная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по налаживанию спокойной и созидательной жизни в субъектах РФ, городах и других поселениях страны. Необходимо добиваться такого положения, чтобы уже с в процессе подготовки управленческих решений, развития норм нового Кодекса об административных правонарушениях (Ко-АП РФ), тем более связанных с применением административной власти, в них закладывались основы гражданского миросогласия, профилактировались возможные напряжения и конфликты, а реализация их осуществлялась таким образом, чтобы укреплялось сотрудничество между людьми.
Нельзя не учитывать, что наряду с нормами КоАП РФ в законодательство об административных правонарушениях входят принимаемые в соответствии с федеральным законом правовые акты субъектов РФ об административных правонаруше ниях1. При этом ответственность за административные правонарушения внутрисубъ-ектных отношений гражданского согласия, общественного порядка, функционирования регионального управления, иных внутрисубъектных отношений не включается в КоАП РФ, а применяется в субъектах Федерации наряду с ним.
Таким образом, проблема формирования административно-правовой основы обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах РФ представляется весьма важной, непосредственно определяющей место данного процесса в политическом и социально-экономическом развитии страны.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения гражданского мира и согласия, их содержательное отражение в нормотворче-ской практике исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Предмет диссертационного исследования составляет административно-правовая основа охраны гражданского мира и согласия, ее отражение в нормотворче-ской деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В то же время диссертант обращает внимание на отдельные особенности данных правоотношений и на обсуждение так называемых перспективных и "ресурсоемких" проектов нормативных актов в рассматриваемой сфере, а также на внесение изменений и дополнений (поправок) в действующие акты. Подчеркивается перспективность административно-правового подхода к выработке и принятию регионально-управленческих решений, способных противостоять нарушениям прав и свобод человека, гражданского мира и согласия в субъектах Федерации.
Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность проблем развития административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации детерминирует цель исследования. Автор стремится в результате изучения данных теории конституционного и административного права, нормотворческой практики органов исполнительной власти субъектов Федерации раскрыть важнейшие понятия, оперирование которыми неизбежно в настоящей диссертации. Вместе с тем анализируется перспективная направленность деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации по обеспечению гражданского мира и согласия, выявляются общее, особенное и единичное в ее юридической регламентации и вносятся необходимые рекомендации и предложения.
В соответствии с целью поставлены задачи исследования:
- раскрыть содержание понятия "формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия", его значение для нормотворческой деятель ности органов исполнительной власти;
- проанализировать принципы нормотворчества органов исполнительной власти, их роль в утверждении гражданского мира и согласия, совершенствовании модели нормотворчества, используемой органами исполнительной власти субъектов Федерации в процессе недопущения конфронтационных отношений, и в случае их возникновения - преобразования в миросогласительные, созидательные отношения;
- установить тенденции и определить перспективы деятельности органов исполнительной власти в целях обеспечения административно-правовой определенности в регулировании общественных отношений гражданского мира и согласия;
- обосновать авторскую позицию и сформулировать рекомендации по ряду дискуссионных вопросов, в том числе относящихся к повышению роли органов исполнительной власти субъектов РФ в утверждении гражданского мира и согласия.
В литературе не без оснований отмечается, что недостаточная правовая урегу-лированность отношений ветвей государственной власти субъектов РФ нередко приводит к замедлению законодательного процесса, снижает его эффективность, порождает конфликтные ситуации1. При этом одним из существенных факторов, дестабилизирующих эффективную деятельность органов исполнительной власти, является отсутствие четко проработанных, институциально и законодательно закрепленных технико-юридических процедур обеспечения гражданского мира и согласия. Наряду с необходимостью детализировать данную деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и устранить имеющиеся в ней пробелы, не менее значимой является задача оптимизации процесса регулирования отношений, утверждающих гражданский мир и согласие в государстве и обществе.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на значимость настоящей проблематики для теории и практики государственного управления, разработка в научной литературе вопросов формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия с помощью органов исполнительной власти субъектов Федерации носит преимущественно фрагментарный характер. Это во многом обусловлено относительной неразработанностью проблемы, ее новизной. В то же время актуальность проблематики достаточно высока и устойчива.
Теория правотворчества, а также различные аспекты нормотворчества субъектов РФ и иные проблемы, смежные с проблематикой настоящего исследования, разрабатываются в работах Абрамовой А.И., Алексеева С.С, Атаманчука Г.В., Бабаева В.К., Баглая М.В., Бачило И.Л., Васильева А.В., Васютина Ю.С., Вишнякова В.Г., Воробьева В.В., Енгибаряна Р.В., Емельянова НА, Жеребина B.C., Жилинского С.Э., Иванова В.Н., Закупень Т.В., Исакова В.Б., Казанцева Н.М., Козловой Е.И., Колодкина Л.М., Крылова Б.С., Кудрявцева В.Н., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лапаевой В.В., Лукашевой Е.И., Лэйста О.Э., Малкова В.П., Малько А.В., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мицкевича А.В., Михалевой НА, Морозовой ЛА, Ноздрачева А.Ф., Овчинникова И.И., Патрушева В.И., Пиголкина А.С., Полениной СВ., Прокошина ВА, Студеникиной М.С., Таболина В.В., Тихомирова ЮА, Топорнина Б.Н., Умновой И А, Щеблякова В.В., Явчуновской Р.Г. и др.
Диссертантом были исследованы разработки таких зарубежных авторов, как Арно А.Ж., Давид Р., Лукич Р., Нашиц А., Неновски Н., Спасов Б., Саидов А.Х. Труды указанных мыслителей составили теоретическую базу диссертационного исследования. Большое значение имеют также методические разработки юридических кафедр Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Института государства и права РАН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Московского государственного института международных отношений (университета) и др.
В то же время изучены далеко не все вопросы деятельности органов исполнительной власти на исследуемом направлении, в частности, не был проведен анализ развития административно-правовых основ обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации. Кроме того, ранее выполненные исследования не проанализировали в полной мере эту сферу правового регулирования. Актуальность проблемы, ее недостаточная разработка в юридической науке обусловили выбор темы диссертации.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и подзаконные акты субъектов Фелерации, регламенты работы органов государственного управления, иные нормативные акты субъектов РФ, в частности, города Москвы и Московской области, конституции зарубежных стран, справочные и аналитические материалы.
Методологическая основа настоящей работы включает общефилософский метод познания объективной действительности, общенаучные методы (исторический, логический, структурно-системный, функциональный), правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический), а также другие методы (частно-научные, статистический, моделирования). Работа проводилась с использованием автоматизированных информационно-поисковых систем.
Особое значение для настоящего исследования имеет сравнительно-правовой метод, позволяющий сопоставлять нормативно-правовые акты и процедуры их принятия в различных субъектах Федерации. Сравнительно-правовой метод дает возможность найти наиболее рациональное юридическое решение той или иной проблемы, учесть опыт Федерации, ее субъектов, а также зарубежную практику. Сравнительный анализ региональных нормотворческих процедур, как представляется, может также помочь в устранении и предотвращении неоправданных различий в правовом обеспечении субъектами РФ реализации конституционной и административно-правовой основ охраны гражданского мира и согласия.
Этапами применения сравнительно-правового метода в ходе диссертационного исследования были:
1) сбор нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения гражданского мира и согласия;
2) распределение собранного материала по стадиям нормотворческого процесса и по отдельным проблемам внутри субъектного регулирования данных отношений;
3) сопоставление нормативно-правовых решений по проблемам обеспечения гражданского мира и согласия; выявление общего, особенного и единичного, а также определение степени распространенности того или иного решения среди субъектов Российской Федерации;
4) анализ и оценка сравниваемых нормативно-правовых решений, направленных на утверждение гражданского мира и согласия, законности и правопорядка;
5) выявление тенденций и позитивного опыта в административно-правовом регулировании отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию указанного процесса.
Научная новизна исследования. Соискатель в числе первых исследователей проводит анализ теоретических и практических проблем упрочения административно-правовой основы гражданского мира и согласия в Российской Федерации. Автор соотносит этот процесс с федеральными направлениями аналогичной деятельности, находит общее и особенное в правовом решении отдельными субъектами РФ вопросов утверждения гражданского мира и согласия с учетом их конституционного равноправия.
В диссертации формулируются новые предложения по совершенствованию регионального нормотворчества, а также по использованию позитивного опыта субъектов Федерации для оптимизации законодательного процесса в исследуемой сфере общественных отношений. Причем нормотворчество субъекта РФ рассматривается не только как важнейшая форма реализации его полномочий, но и как один из признаков его государственно-правовой природы.
Новизна выдвинутых научных положений заключается, в частности, и в том, что:
- раскрыто содержание отношений гражданского мира и согласия как общественных отношений спокойствия и консолидации граждан между собой, с государственными органами и общественными организациями, а также усилий государства и общества для решения общенациональных и региональных проблем посредством преодоления управленческих конфликтов, достижения общего мнения, консенсуса в обеспечении единого правового пространства и общественного порядка. Административно-правовая основа данных отношений представляет собой один из аспектов действия права в форме нормативной базы, законности и правопорядка. В связи с этим уточняются и развиваются теоретические положения о понятии, принципах, стадиях нормотворчества органов исполнительной власти субъектов РФ по регулированию отношений гражданского мира и согласия в системе государственного и муниципального управления;
- обоснована модель регуляции общественных отношений, используемая органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для реализации административно-правовой основы гражданского мира и согласия посредством субъектной (региональной) правовой политики, регионального праворегулирования, нормотворчества, правосознания и правовых норм; определяются при этом основные направления деятельности администрации субъектов РФ, в том числе правительств г. Москвы и Московской области, органов муниципального управления по обеспечению гражданского мира и согласия и на ее основе - системы нормативных правовых актов, определяющей процесс административно-правового развития этих отношений;
- показано, что в административно-правовом обеспечении гражданского мира и согласия на субъектном уровне часто недооцениваются последствия не только крупных, но и локальных, в том числе организационно-управленческих конфликтов ("центр-перифирия"), межэтических внутрифедеральных конфликтов (Северный Кавказ), а также тех конфликтов, в которых затрагивается правовой, миграционный, языковый статус русских, отсутствие четкой ориентации на взаимообогащение опытом в рассматриваемой сфере. Вносятся рекомендации к разработке программ распространения опыта субъектов РФ по профилактике и преодолению потенциальных очагов напряженности в разных видах общественных отношений, совершенствованию деятельности отраслевых, региональных и муниципальных органов в области обеспечения гражданского мира и согласия;
- исследованы связи правоохранительной функции органов исполнительной власти с нормативной базой гражданского мира и согласия, реализацией административно-правовых договоров (соглашений); роль законности в их осуществлении; зависимость формирования административно-правовой основы данных отношений от состояния законности, правопорядка и дисциплины в деятельности субъектов административного права;
- выявлены соотношение организационных и нормативных форм деятельности органов исполнительной власти по развитию административно-правовой основы гражданского мира и согласия, конкретные пути совершенствования и взаимообогащения этих форм (на практике четкое разграничение функций этих органов в сфере обеспечения гражданского мира и согласия может быть достигнуто лишь посредством нормативно-правового регулирования их деятельности);
- обобщена на примере ряда субъектов Федерации (города Москвы, Московской, Нижегородской, Новосибирской и других областей) положительная практика регулятивной деятельности органов исполнительной власти в процессе формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия. Предложены меры по активизации государственной службы в решении таких проблем, как предупреждение правонарушений и бесконтрольности в данной сфере; устранение организационно-служебных конфликтов и запаздывания в принятии необходимых решений о координации и правовой регуляции отношений гражданского мира и согласия;
- проведен анализ и классификация причин смешения функций правоохранительных и иных органов в субъектах РФ по обеспечению мира, согласия и безопасности; высказываются предложения по предупреждению дублирования, подмены в отношениях этих органов между собой, а также при их совместном воздействии на объекты охраны гражданского мира и согласия. Выделены особенности действий субъектов административного права в сфере укрепления административно-правовой основы охраны гражданского миросогласия, роль в этом координации, осуществляемой администрацией субъекта Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Настоящее исследование отличает теоретико-прикладная, информационная направленность. Познание опыта формирования и реализации административно-правовой основы охраны гражданского мира и согласия, выработка рекомендаций по ее реализации в деятельности органов исполнительной власти имеет практическое значение, причем не только для субъектов РФ, но и для оптимизации и доступности гражданам нормотворческого процесса. К сожалению, вследствие неоднозначности, нормативной неурегулирован ности анализируемых отношений правоприменитель испытывает определенные трудности.
Выявление сходства и различий в правовом обеспечении этих отношений субъектами РФ, их оценка исполнительной властью позволяют отделить необходимое от случайного, значимое от незначительного, позитивное от негативного, облегчает ориентацию субъектов административного права в публично-правовом обеспечении гражданского мира и согласия. Результаты научного исследования дают возможность сделать теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы для развития правовой основы обеспечения гражданского мира и согласия. Более того, возможно административно-правовое стимулирование перехода позитивного единичного в общие миросогласительные отношения и, наоборот, негативного общего и особенного в единичное с целью его полного устранения.
Информационный материал диссертации может быть полезен при научной разработке вопросов правотворчества, единства системы законодательства в РФ, при изучении соответствующих тем общей теории права и государства, конституционного, административного, муниципального права, в лекционной работе. Содержательная часть исследования может быть использована для унификации нормотворческих процедур. Кроме того, настоящая работа поможет работникам органов управления субъектов РФ в повышении уровня правосознания, правовой и управленческой культуры.
Исследование призвано способствовать укреплению нормативных правовых основ утверждения гражданского мира и согласия, целостности правовой системы России, режима законности. Диссертация также нацелена на развитие подлинного федерализма и формирование в России гражданского общества и правового государства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Апробация исследования осуществлялась в научных публикациях автора, в выступлениях (в мэрии Москвы и администрации Московской области), на семинаре с руководителями органов местного самоуправления в этих субъектах РФ, на лекциях, семинарах и практических занятиях в Московском областном учебном центре (Наха-бино). Теоретические выводы и основные положения диссертации послужили основой разработки ряда региональных нормативных правовых актов, заключений по проектам законов и иных нормативных правовых актов, в частности, при разработке уставов муниципальных образований в г. Москве и Московской области.
Структура диссертации обусловлена самой темой и логикой исследования, а также его задачами и целями. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.
Формирование административно-правовой основы гражданского мира и согласия - конституционная цель органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Правовому государству свойственна высокая степень регулирования отношений гражданского мира и согласия с помощью нормотворчества и законодательства. Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции и уставы субъектов РФ включают в свои преамбулы положение об утверждении гражданского мира и согласия наравне с правами и свободами человека.
Именно поэтому нормотворчество исполнительной власти субъектов Российской Федерации придает особую актуальность познанию природы и роли отношений гражданского мира и согласия, правовому обеспечению процесса управления данными отношениями.
Основные элементы системы нормотворчества субъекта Федерации в рассматриваемой сфере необходимо исследовать с точки зрения соответствия регионального законодательства формированию гражданского мира и согласия в правовом государстве. В условиях российского общества широко используется не только концепция общенормативного регулирования общественных отношений, но и формируется система нормотворчества субъектов Федерации, их исполнительной власти, отражающая богатство и многообразие настоящей сферы жизнедеятельности.
Нормативное регулирование этих общественных отношений носит системный характер и включает взаимосвязанную совокупность социальных норм (норм права, морали, обычаев и т.д.). Региональное регулирование выступает в этом смысле одним из важнейших проявлений согласия, самоуправления населения в процессе утверждения гражданского мира и согласия на уровне субъектов Федерации.
К сожалению, в отечественной теории не разработана действенная концепция утверждения прав и свобод человека в единстве с гражданским миром и согласием, кроме отдельных подходов к теме1. Аналогичный недостаток отмечали в своих работах русские дореволюционные политико-правовой мыслители, исследовавшие позиции государства в нормотворческих отношениях, в частности, Чичерин Б.Н., Новгородцев П.И., Коркунов Н.М., Шершеневич Г.Ф.2
Субъекты Российской Федерации, получив более широкие, нежели это было раньше, возможности усиления самостоятельности в правовом регулировании общественных отношений гражданского мира и согласия, начали активно ими пользоваться. Так, Московская областная Дума в числе первых приняла Устав области, законы о местном самоуправлении, муниципальной службе, о порядке принятия, вступления в силу нормативных правовых актов области и другие, отражающие в той или иной мере миросогласительные процессы.
Однако противостояние властей во многих субъектах РФ сдерживало и даже вредило этим процессам. Государственная Дума в этой связи вынуждена была принять постановление от 14 октября 1998 года "О недопустимости ущемления прав и ограничения полномочий Калининградской областной Думы"3, исходившего от губернатора области. В нарушение законодательства областная Дума перестала финансироваться из областного бюджета, произошло частичное отключение средств связи, невозможность осуществлять рассылку принимаемых нормативных актов, иной корреспонденции. Все это ставило под угрозу и само существование областной Думы, и социальное согласие между гражданами, их государственными и общественными организациями.
В отличие от Калининградской области, в других субъектах РФ, в том числе в городе Москве, в Московской области, начали активно издаваться акты управленче-ско-правового характера при поддержке мэра и губернатора. С позиций обеспечения гражданского мира и согласия здесь формулируются новые составы правоотношений, устанавливаются новые виды ответственности за их нарушения4. Конечно, в любом случае нельзя допускать введение непредусмотренных законом административных запретов, увеличение по сравнению с Кодексом РФ об административных правонарушениях предельных размеров штрафов, изменение подведомственности в рассмотрении дел об административных правонарушениях. Тем более недопустимо втягивание в такой незаконный процесс не только органов представительной власти субъектов Федерации, но и структур исполнительной власти.
В условиях, когда правовые, экономические и социальные рычаги были ослаблены, нормы, в том числе конституционного и административного права, даже на стадии их разработки, приобретали деструктивный, массовый характер, очевидной является девальвация самого института утверждения прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, формализм в принятии и исполнении соответствующих актов органов государственного управления.
Приходится отмечать, как ни странно, что в отдельных субъектах Федерации наблюдается рост нормативных актов, ограничивающих права граждан, а также массовые нарушения законодательства должностными лицами.
Из сообщений средств массовой информации известно, что в Республике Калмыкия действовали законодательные акты, ограничивавшие конституционные права граждан: право на свободу объединений, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, право на осуществление избирательных прав. Постановлением законодательного органа республики "Об административной ответственности за нарушение порядка пребывания и определения на постоянное место жительства в республике Калмыкия" допускался административный арест и выдворение граждан, в том числе и российских1. Без решения суда отбиралась профсоюзная собственность. Фактически была разогнана редакция газеты "Советская Калмыкия", которая пыталась довести до читателей правду о происходящих в республике процессах, ведущих к нарушению прав человека на благополучие и гражданское взаимопонимание. Ее бывший редактор стал жертвой физической расправы. Правозащитная позиция прокуратуры по этому делу полностью была поддержана Судебной палатой по информационным спорам при Президенте РФ. В Калмыкии пресечены были десятки случаев нарушения законных прав участников и инвалидов Великой Отечественной войны, военнослужащих, пенсионеров, жертв сталинских репрессий, участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС.
Административно-правовой анализ отношений гражданского мира и согласия в субъектах Российской Федерации
Нормотворческую природу государственной исполнительной власти можно уяснить только в связи с конституционно-правовой установкой об утверждении многонациональным народом России гражданского мира и согласия. В соответствии с принципом разделения власти на региональном уровне исполнительную власть в нормотворческой сфере реализует администрация и правительство субъекта РФ2. Правовая институционализация гражданского мира и согласия, например, в Уставе города Москвы выражена формулировкой "утверждая ... социальный и межнациональный мир и согласие".
Эти, равно как и другие институты власти, в том числе и государственной исполнительной власти используются в литературе, а также в формулировках нормативных правовых актов различных субъектов Федерации. Изучение различных источников позволяет прийти к выводу, что это скорее конституционно-политологические, уставные, чем административно-правовые категории. Вместе с тем их использование в нормативных документах исполнительной власти предполагает формализацию данных понятий и включение в институциональный аппарат, применяемый в правотворческом процессе субъекта РФ.
Наряду с тем оптимальной могла бы стать и систематизация всех аналогичных общественных отношений правового характера, но не представляющих собой официально признанного права, в законе субъектного уровня "О правотворчестве и нормативных правовых актах субъекта РФ". Закон устанавливал бы систему и субординацию нормативных правовых актов, нормотворческую компетенцию каждого органа государственной власти субъекта РФ, охватывая и рассматриваемую сферу общественных отношений.
Совершенствовать процедуру подготовки, внесения, обсуждения, опубликования и введения в действие актов миросогласительной направленности требуют также интересы предотвращения внешних и внутренних конфликтов. Внешние (у границ России) конфликты угрожают возможностью трансформации дестабилизирующего влияния на приграничные районы субъектов РФ. Сопряженные с конфликтами военные действия, разрушения, попрание прав человека и насилие рождают потоки беженцев в Россию. Многие внутренние конфликты в виде противостояния (в конфликтных регионах) ведут к нарушению транспортных коммуникаций и экономических связей, вовлечению в террористические действия жителей сопредельных районов и городов субъектов РФ, к существенным для них материальным потерям, а также человеческим жертвам в ходе контртеррористических операций.
С целью предотвращения этих конфликтов приемлемым является также принятие "пакета" актов администраций субъектов РФ: "О порядке срочного внесения и рассмотрения нормативных правовых актов органов исполнительной власти в чрезвычайных и конфликтных ситуациях", "О возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц", "О взаимодействии органов государственного и муниципального управления субъекта РФ в процессе обеспечения гражданского мира и согласия", "О реализации права граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования".
Большое значение для формирования административно-правовой основы гражданского мира и согласия имеют регламенты органов управления субъектов РФ, а также консультативная, регистрационная и разрешительная деятельность последних. Анализ регламентов как актов, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти, приводит к утверждению о том, что необходимо установление строгой процедуры подготовки, внесения и рассмотрения проектов нормативно-правовых актов, особенно актов по вопросам, касающимся устранения конфликтов различного характера. Кроме регламентов, необходимы методики, программы и технологии (региональные, межотраслевые, межрегиональные, субъектные, межмуниципальные), которые содержали бы ориентиры на упрочение гражданского мира и согласия.
С этой точки зрения нормы, регламентирующие процесс нормативной деятельности исполнительной власти субъектов РФ, содержатся в подзаконных актах, например, в правилах подготовки правовых актов, в том числе исполнительных органов субъектов РФ (Адыгея, Краснодарский край, Тамбовская область и др.), положениях о комитетах и других органах управления (Брянская, Волгоградская, Тамбовская области).
Основываясь на методологии административно-правового исследования, в силу которого признается наличие миросогласительных отношений, регулируемых и охраняемых административным правом, целесообразно разрабатывать критерии их обособления из массива социальных связей и отношений. Эти отношения должны: соответствовать правосознанию и правовой культуре граждан, не расходиться с волей народа; иметь массовое распространение; быть социально значимыми в такой мере, чтобы при возникновении конфликтов их разрешение представляло интерес для государства и общества. Исходя из анализа именно такой нормотворческой практики исполнительных органов власти г. Москвы и Московской области, представляется приемлемой ситуация, когда нормы, конкретизирующие право на гражданский мир и согласие, принимаются в порядке, установленном не только законом, но подзаконными актами органов государственной власти и муниципального управления.
Использование понятия "государственная исполнительная власть", ее нормо-творческая деятельность порождает ряд проблем институционального, содержательного характера, что напрямую связано с трактовкой некоторых конституционных и уставных положений (например, объем полномочий носителей власти, возможность разделения власти и обеспечения ее единства).
Конституция Российской Федерации, Устав Московской области и Основной закон Москвы одним из принципов построения провозглашают разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Опираясь на данную формулу, а также на нормы ст. 10 и 11 Конституции России, правовая доктрина исходит из существования разделения власти по вертикали, т.е. разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Такой подход находит закрепление в федеральном законодательстве, законах и подзаконных Московской области и г. Москвы.
Вместе с тем основы конституционного строя Российской Федерации не содержат прямой формулы о разделении исполнительной власти между Федерацией и ее субъектами в нормотворческои сфере, что не может не отразиться на формировании административно-правовой основы гражданского мира и согласия. Закрепляется лишь общее разграничение полномочий и предметов ведения между ними. Равнозначно ли это разделению этой власти по вертикали? И если да, то что следует понимать под термином "государственная исполнительная власть" применительно к такому варианту разделения властей? Выяснение этого вопроса позволяет определиться с соотношением властных полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, по конституционному обеспечению гражданского мира и согласия. Если государственная власть есть "высшая власть в обществе", и она осуществляется на территории субъекта им самим, то возникает проблема соотношения двух высших властей (федеральной и региональной) на одной и той же территории. Пожалуй, отсюда возникают непрекращающиеся дискуссии по поводу объема правомочий и взаимные претензии органов управления о вторжении в компетенцию друг друга.
Активизация деятельности органов исполнительной власти в сфере административно-правового обеспечения гражданского мира и согласия
Конституционное обеспечение гражданского мира и согласия в значительной мере связано с совершенствованием нормативного регулирования порядка подготовки, принятия и реализации решений органов исполнительной власти, оформляемых правовыми актами. К формированию такого регулирования возможны различные подходы.
Если обратиться к сравнительно недавней истории нашей страны, то следует констатировать, что вопросы подготовки и принятия управленческих решений в рассматриваемой сфере слабо регулировались на уровне отдельных органов государственного управления, включая ведомственные нормативные акты - правила, положения, инструкции. В 1993 г. были приняты единые Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 7221. Сегодня действуют утвержденные в установленном порядке регламенты правительств субъектов РФ, регулирующие в том числе вопросы принятия решений, касающихся отдельных вопросов обеспечения гражданского согласия, с учетом правил подготовки нормативных актов отраслевых и функциональных органов исполнительной власти2.
В современных условиях данный подход целесообразен, поскольку в первую очередь требуют решения основополагающие вопросы обеспечения гражданского мира и согласия.
Принятие аналогичных актов создает некоторую правовую основу для улучшения процесса нормотворчества исполнительной власти субъекта РФ, в том числе и по вопросам обеспечения гражданского мира и согласия.
Среди специальных форм работы, используемых для обеспечения и выявления качества управленческих решений органов исполнительной власти субъектов особо следует выделить экспертизу проектов нормативных правовых актов. Правовое обеспечение этой формы работы органов исполнительной власти в субъектах Федерации, широко применяемое в других государствах, к сожалению, пока не направлено на использование всех возможностей регулирования миросогласительных отношений.
Например, работа консультативных органов, которые имеются при правительствах, в ряде министерств и других органов исполнительной власти субъектов РФ, является наиболее организационно упорядоченной формой реализации управленческого консультирования по жизненно важным вопросам обеспечения гражданского мира и согласия. Так, консультативные советы при этих органах действуют, как правило, на общественных началах, создаются с целью предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию органов исполнительной власти. Они, как правило, разрабатывают рекомендации. В состав советов могут входить представители разных органов исполнительной власти, других организаций, научных учреждений, отдельные ученые и специалисты-консультанты.
Правовое регулирование этой формы реализации управленческого консультирования по вопросам гражданского согласия, реализации.прав человека осуществляется в весьма общем виде на основе отдельных норм в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ. В положениях предусматривается право органов привлекать для консультирования, изучения и выработки предложений по решению согласительных проблем, относящихся к их ведению, научные учреждения, ученых, специалистов-консультантов и др.
Вопрос об экспертизе проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы прав и свобод человека, мира и согласия, нуждается в более детальном урегулировании. В частности, надо установить, в каких случаях проведение экспертизы является обязательным, какие позиции должны быть отражены в заключении экспертов, какова юридическая сила экспертного заключения, какие последствия возможны для должностных лиц государственных и муниципальных органов в случае непринятия во внимание заключения независимой экспертизы по проекту нормативного правового акта и т.п.
Данная проблема могла бы быть отражена в постановлении правительства того или иного субъекта Федерации, например, посвященном проблемам управленческого консультирования по вопросам укрепления позиций гражданского миросогласия, что логично, поскольку это одноплановые формы работы, а иногда даже экспертиза рассматривается как форма управленческого консультирования.
Приверженность субъектов Российской Федерации гражданскому миру и согласию в условиях административного реформирования устаревших властеотношений надо рассматривать не абстрактно, а в единстве с таким элементом механизма правового регулирования, как действие конституционного и уставного статусов органов государственного управления этих субъектов.
Действительно, регионально-правовой механизм обретет реальное содержание в том случае, если будет прочно опираться на систему государственных органов исполнительной власти субъекта РФ и целенаправлен на укрепление гражданского мира и согласия. Процесс правореализации в этом направлении должен учитывать, наряду с достоинствами региональной нормативно-управленческой модели, и ее слабости.
В этой связи требуют исследования стадии, круг органов, должностных лиц, обладающих правом нормотворческой инициативы, роль институтов народовластия, федерализма, президентства и других демократических институтов России, непосредственно относящихся к процессу обеспечения гражданского мира и согласия, законности и правопорядка на местах. Многие правовые возможности администраций субъектов РФ должны носить "транзитный" характер - передаваться органам контроля, охраны порядка и безопасности, местному самоуправлению.
Учитывая недостаточно высокую степень вовлеченности населения многих субъектов РФ в правовую регуляцию данных отношений, следует всячески стимулировать, с помощью административного права, действие институтов правотворческой инициативы граждан, гражданской поддержки и административно-договорной практики, толкование в пользу обвиняемого неустранимых сомнений в виновности лица1. Административно-правовая основа гражданского мира и согласия призвана опираться на региональные институты нормотворчества, правовой политики, правового регулирования и правосознания.
Регулируя данные отношения, субъекты Российской Федерации, в состав которых входят другие субъекты РФ, как правило, в качестве субъектов права законодательной инициативы закрепляют не только окружные Думы, но и главы администраций автономных округов (Архангельская, Тюменская области и другие). Отдельные субъекты РФ наделяют правом законодательной инициативы: начальника УВД, аппарат законодательного органа (Приморский край), комитет парламентского контроля (Татарстан), главное управление Центрального Банка РФ по субъекту РФ (Ивановская область), полномочного представителя Президента РФ по вопросам его ведения (Ульяновская область).
Правовое разрешение организационно-управленческих конфликтов в процессе охраны гражданского мира и согласия
Различия во взглядах на принятие нормативных актов исполнительной власти субъектов РФ, несовпадение восприятия и оценок тех или иных общественных отношений достаточно часто приводят к спорной ситуации технологического характера. Если к тому же создавшаяся ситуация затрагивает личные интересы участников взаимодействия и представляет собой угрозу для достижения поставленной цели хотя бы одному из участников - разработчиков акта управления, то возникает нештатная ситуация, которую целесообразно именовать как организационно-технологический конфликт.
Поэтому необходимо органам исполнительной власти субъектов РФ особое внимание концентрировать на недопустимости расширения, наряду с политическими, территориальными, конфесиональными конфликтами, организационно управленческих конфликтов в процессе правового обеспечения гражданского мира и согласия. С учетом анализа существующих конфликтов надо в первую очередь устанавливать причины их возникновения. Основная из них - несоответствие административно-правовых норм ресурсному обеспечению намечаемых мероприятий.
Многие конфликты управленческого и организационного характера являются следствием несовершенства иерархических отношений, процессуального регламентирования, должностных инструкций, структур управления и т.п.1 В связи с этим появляются организационно-технологические (предметные) и нереалистические (беспредметные), конструктивные (созидательные) и деструктивные (разрушительные) конфликты. По объему взаимодействия разработчиков нормативных актов конфликты подразделяются на внутриличностные, межличностные, внутригрупповые, межгрупповые.
Необходимо укреплять правовые основания предотвращения региональных и муниципальных конфликтов в деятельности органов исполнительной власти. Эти основания рассматриваются как средство обеспечения доброй воли к правовому согласию и предотвращению конфликтов, определять общие параметры модели развития нормотворчества органов исполнительной власти - важного средства достижения устойчивости гражданского мира и согласия.
Особо следует подчеркнуть необходимость участия государственных и муниципальных служащих в обеспечении согласия на различных стадиях управленческой деятельности. Надо учитывать специфику действия таких принципов служебного поведения, как проявление терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, способствование межнациональному и межконфессиональному согласию, избежание конфликтных ситуаций, их предотвращение или урегулирование1. В целях повышения доверия общества к государственным структурам как ядра гражданского мира и согласия. Эти и другие нормы были одобрены Указом Президента РФ "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (2002 г.).
Одновременно следует совершенствовать формы, методы контроля и ответственности органов управления, должностных лиц за поддержание гражданского мира, согласия и обеспечение единого правового пространства в России2. В числе положительных явлений - создание в Новосибирской области постоянно действующего совещания полномочных должностных лиц областного Совета депутатов и администрации области для координации нормотворческой деятельности.
Наряду с тем используются различные административно-правовые формы проведения политики гражданского миросогласия в России, их отражение в нормо-творческом процессе исполнительной власти (прямое регулирование, санкционирование, инструктирование, инспекция, контроль, взаимосвязи, зависимости и т.п.).
С этой точки зрения, сравнительно-правовое исследование процесса правового обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Федерации дает возможность совершенствовать и взаимно обогащать правоприменительную деятельность, гармонизировать развитие регионального нормотворчества. На первый взгляд, правовые акты и нормы исполнительной власти субъектов РФ, упорядочивающие настоящий процесс, поражают своим различием. Однако большинство из этих различий имеет либо случайный, либо частный характер.
В существенных моментах процесс административно-правового обеспечения гражданского мира и согласия в субъектах Федерации и, соответственно, закрепляющие его нормы, близки и схожи. Все это обусловлено тем, что многие субъекты РФ отразили необходимость включения формулировок об утверждении гражданского мира и согласия не только в своих конституциях и уставах, но и в определенной мере использовали соответствующие рекомендации юридической науки, заимствовали опыт других регионов, Российской Федерации и зарубежных государств в целом. Укаанное методологическое сопровождение и заимствование опыта можно рассматривать в качестве общей тенденции повышения роли органов исполнительной власти в охране гражданского мира и согласия. Вместе с тем имеется и определенная специфика, которая связана не только с обострением и особой актуализацией проблематики обеспечения гражданского согласия в отдельных субъектах РФ, но и с особенностями мер административного воздействия, сочетания убеждения и принуждения, административного пресечения и задержания.
Конфликтная ситуация - это необходимое, но не обязательное условие возникновения конфликта. Некоторые конфликты могут возникнуть сразу, без конфликтной ситуации, влияя тем самым на существующий порядок гражданского миросогласия. Для перерастания конфликтной ситуации в конфликт необходимо внешнее воздействие, толчок или инцидент1.
Участники конфликтного взаимодействия, чьи интересы затронуты и противостоят непосредственно, называются контрсубъектами конфликта. В качестве субъектов конфликта могут выступать отдельные личности, группы, подразделения. Объектом конфликта выступает то, на что претендует каждая из конфликтующих сторон, что вызывает их противодействие или неприятие. Под предметом конфликта подразумевается существующая или воображаемая проблема, ставшая причиной раздора между сторонами (проблемы рынка, правового конфликта власти, первенства (лидерства), совместимости по службе и т.п.).
В этом случае под конфликтом понимаются активные, взаимно направленные действия каждой из сторон для реализации своих целей, интересов, сопровождаемые сильными эмоциональными переживаниями.
Организационно-технологический конфликт - это разновидность конфликтов, которые возникают вследствие рассогласования формальных организационных начал и реального поведения людей, коллективов, организаций в ходе внедрения управленческих технологий в процессе нормотворчества. К каждому работнику, как известно, организация предъявляет целый ряд требований, зафиксированных в определенных документах (правилах внутреннего распорядка, должностных инструкциях и т.д.), а также закрепленных в сложившихся традициях и нормах поведения. Под организационно-технологическим конфликтом имеется в виду не всякий конфликт, происходящий в рамках организации, а такой, который вызван специфическими ее свойствами, структурными особенностями, взаимодействием с другими организациями в ходе развития технологий нормотворчества.
