Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Организационно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы 21
1.1. Организационно-правовое обеспечение кадровой работы на государственной гражданской службе 21
1.2. Кадровый состав государственной гражданской службы: состояние, основные тенденции формирования и развития 46
1.3. Принципы формирования кадрового состава государственной службы России: историко-правовой анализ 69
1.4. Кадровые реформы в зарубежных странах 92
ГЛАВА 2. Правовые особенности разработки и внедрения современных кадровых технологий по формированию эффективного кадрового состава государственной гражданской службы 113
2.1. Правовое обеспечение системы подготовки кадров государственной гражданской службы 113
2.2. Разработка комплекса юридических мер по формированию и использованию кадрового резерва на государственной гражданской службе 138
2.3. Применение современных кадровых технологий при поступлении на государственную гражданскую службу 166
ГЛАВА 3. Правовые аспекты оптимизации методов кадровой работы по совершенствованию порядка прохождения государственной гражданской службы и повышению профессиональной компетентности государственных гражданских служащих 178
3.1. Повышение эффективности государственной гражданской службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих 178
3.2. Перспективы внедрения и использования информационных технологий на государственной гражданской службе 198
3.3. Правовые формы применения ротации на государственной гражданской службе 211
ГЛАВА 4. Формирование юридических механизмов и управленческих решений по минимизации рисков коррупционных проявлений на государственной гражданской службе 227
4.1. Развитие юридического механизма предупреждения коррупции на государственной гражданской службе 227
4.2. Разработка антикоррупционного стандарта служебного поведения государственных гражданских служащих 251
4.3. Формирование системы общественного контроля по противодействию коррупции на государственной гражданской службе 264
ГЛАВА 5. Совершенствование административно-правового обеспечения формирования кадрового состава в условиях реформирования государственной службы России 272
5.1. Формирование и опыт реализации программ развития и экспериментов на государственной гражданской службе 272
5.2. Актуальные проблемы административно-правового обеспечения формирования кадрового состава государственной гражданской службы 292
5.3. Разработка мониторинга применения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе 311
Заключение 325
Список использованных источников и литературы
- Кадровый состав государственной гражданской службы: состояние, основные тенденции формирования и развития
- Разработка комплекса юридических мер по формированию и использованию кадрового резерва на государственной гражданской службе
- Перспективы внедрения и использования информационных технологий на государственной гражданской службе
- Разработка антикоррупционного стандарта служебного поведения государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена высокой степенью важности и назревшей необходимостью проведения комплексного теоретического анализа накопившихся за годы реформиро-вания государственной службы в современной России насущных проблем формирования кадрового состава государственной гражданской службы и выработки научно обоснованных подходов по совершенствованию его нормативного правового регулирования и методического обеспечения.
На протяжении ряда последних лет государственные преобразования в сфере становления института государственной службы были связаны с изменением концептуальных основ работы с кадрами. Принятие в рамках реформы основополагающих федеральных нормативных правовых актов (Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государствен-ной службы Российской Федерации», Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Фе-дерации») предопределило необходимость разработки и внедрения прин-ципиально новых механизмов формирования кадрового состава гражданс-кой службы.
Большинство мер повышения эффективности кадровой работы было выработано в соответствии с реализацией федеральных программ, среди которых ныне действующая Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы), утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261.
Между тем, тенденции формирования и развития кадрового состава гражданской службы свидетельствуют о сохранении множества проблем, которые можно определить, исходя из динамики кадровых процессов с учетом безусловной активизации реформирования самого института государственной службы.
Современный кадровый состав находится в стадии становления и не достиг определенной стабилизации. Недостаточная привлекательность гражданской службы и отсутствие стимулов профессионального развития являются серьезными препятствиями для «омоложения» кадрового состава, создания преемственности поколений в государственных органах.
До сих пор не решена проблема оптимизации численности граж-данских служащих. При различного рода государственных кадровых пре-образованиях число служащих неуклонно растет, что свидетельствует об отсутствии научно обоснованной концепции и методики регулирования процессов в данной сфере.
Подготовка кадров не в полной мере соответствует современным требованиям. Используемые образовательные технологии в рамках освоения, например, программ дополнительного профессионального образования, неадекватны современным тенденциям развития гражданской службы.
Кадровый резерв не является действенным источником кадровых назначений. Государственные органы не озадачены определением текущих и перспективных потребностей в кадровом резерве.
Именно поэтому нужны современные кадровые технологии по форми-рованию высокопрофессионального и эффективного кадрового состава гражданской службы. Кадровая работа в государственных органах требует создания новых юридических конструкций и механизмов. К ним, в частности, можно отнести разработку системы показателей результатив-ности профессиональной деятельности гражданских служащих, внедрение ротационных механизмов, информационное обеспечение кадровой работы. С целью совершенствования их внедрения требуется комплексное мето-дическое обеспечение процессов формирования кадрового состава и выра-ботки мер по оптимизации его развития.
Данные обстоятельства предопределили выбор темы научного исследования, направленного на разработку практических мер по созда-нию организационно-правовых основ и механизмов подбора, подготовки и рационального использования кадрового состава гражданской службы.
Степень научной разработанности темы диссертации. Множество научных трудов в разное время было посвящено исследованию правовых аспектов формирования кадрового состава и организации кадровой работы в государственных органах.
Диссертационное исследование базировалось, прежде всего, на изучении работ известных ученых-административистов, раскрывающих сущность государственной службы и кадровой политики: Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, В.Г.Вишнякова, Б.К.Габричидзе, В.М.Мано-хина, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.М.Овсянко, В.А.Прокошина, Ю.А.Розенбаума, Ю.Н.Старилова.
Важное значение для обоснования положений диссертации имели также труды ученых, посвященных развитию российской госу-дарственности и государственного управления: С.А.Авакьяна, А.С.Авто-номова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, М.В.Баглая, И.Л.Бачило, К.С.Бельс-кого, С.В.Бошно, В.Т.Кабышева, А.А.Кармолицкого, О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, В.С.Нерсесянца, Л.Л.Попова, Б.В.Россинс-кого, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой, И.Д.Хутинаева, Т.В.Халиловой, В.В.Че-репанова, А.Г.Чернявского, В.Е.Чиркина, В.А.Юсупова.
Изучение проблем потребовало теоретического осмысления социальных, политических, национальных и других аспектов кадровой работы, которые раскрыты в работах Р.Г.Абдулатипова, А.Г.Барабашева, Х.А.Бекова, В.Э.Бойкова, И.А.Василенко, В.В.Волошина, В.В.Воробьева, В.Д.Граждана, А.А.Демина, В.П.Иванова, В.Г.Игнатова, А.И.Ионовой, В.С.Карпичева, В.С.Комаровского, Е.А.Литвинцевой, В.И.Лукьяненко, Б.В.Лытова, К.О.Магомедова, В.А.Мальцева, Е.В.Масленниковой, В.И.Ма-тирко, В.П.Мельникова, М.Ю.Мизулина, С.Ю.Наумова, В.С.Нечипоренко, Г.В.Осипова, Е.В.Охотского, В.И.Патрушева, В.А.Сулемова, К.А.Титова, А.И.Турчинова, Н.Н.Шуваловой и др.
С целью определения современных тенденций формирования и раз-вития кадрового состава использовались научные труды, в которых прово-дится раскрытие основных направлений кадровой работы в сфере госу-дарственной службы. Среди них диссертационные исследования: на соискание ученой степени кандидата юридических наук Ю.М.Буравлева, В.А.Винокурова, Л.А.Гурьевой, Е.А.Китина, А.Е.Помазуева, С.В.Прива-ловой, Е.Ю.Соломатина, О.И.Хамазиной; на соискание ученой степени доктора юридических наук И.Р.Гимаева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, В.Я.Кикотя, В.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Куракина, Р.Д.Курба-нова, И.Д.Хутинаева.
Научная разработанность проблематики свидетельствует об отсутст-вии в настоящее время комплексного теоретического и практического исследования административно-правовых основ формирования кадрового состава гражданской службы в современной России.
Объект диссертационного исследования составили общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования кадрового состава гражданской службы: назначения на должности гражданской службы, подготовки и обучения кадрового состава, создания кадровых резервов, внедрения антикоррупционных механизмов с целью минимизации корруп-ции среди гражданских служащих, разработки кадровых технологий и совершенствования законодательства о гражданской службе.
Предмет диссертационного исследования – правовые нормы, регу-лирующие служебно-правовые отношения в области становления, раз-вития и совершенствования работы с кадровым составом гражданской службы, закрепленные в федеральных законах, законах субъектов Российс-кой Федерации, иных нормативных правовых актах специального право-вого регулирования, а также правовых актах государственных органов. Исследована практика реализации административно-правовых норм, теоретические основы формирования кадрового состава гражданской службы.
Методологическая основа диссертационного исследования. При написании диссертации комплексно применялись как общенаучные (диалектический, исторический, структурно-функциональный или систем-ный, институциональный), так и частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, метод толкования).
На основе диалектического метода проведено исследование сущности кадровой работы по формированию кадрового состава гражданской службы и ее изменения в процессе реформирования государственной службы. Исторический метод позволил выделить и обосновать этапы развития работы с кадрами государственной службы в период становления и развития российской государственности, аргументировать преемствен-ность основных начал работы с кадрами. Структурно-функциональный метод применялся при изучении элементов формирования кадрового состава гражданской службы, составляющих целостную систему, а также при рассмотрении возможности внедрения современных кадровых технологий, неразрывно связанных друг с другом. На основе институ-ционального метода проводилось комплексное изучение кадровой работы как социального, правового, организационного института. Сравнительно-правовой метод был направлен на выявление общего и особенного в сравниваемых объектах, например, при исследовании адаптации положительного опыта кадровых реформ в зарубежных странах.
Большое значение для получения научно-практических результатов диссертационного исследования имело применение формально-юридичес-кого метода, на основе которого проводился анализ нормативных право-вых актов о гражданской службе. Использование метода толкования позво-лило выявить смысл правовых норм, интерпретировать их содержание применительно к практической деятельности государственных органов.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования явился доктринальный анализ теорети-ческих основ, практики административно-правового регулирования фор-мирования кадрового состава, обоснование и выработка концепции реализации практических мер по совершенствованию кадрового состава гражданской службы.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
определение организационно-правовых основ кадровой работы на гражданской службе;
анализ законодательства Российской Федерации о гражданской служ-бе, регулирующего вопросы формирования кадрового состава;
обобщение и раскрытие принципов формирования кадрового состава государственной службы России в историко-правовой динамике, определе-ние их преемственности;
проведение анализа зарубежных кадровых реформ для выявления воз-можностей использования положительного опыта при реформировании государственной службы России;
выявление основных тенденций формирования и развития современ-ного кадрового состава гражданской службы;
определение сущностных признаков системы подготовки и профес-сионального обучения гражданских служащих с точки зрения ее правового обеспечения;
разработка комплекса юридических мер по формированию и исполь-зованию кадрового резерва на гражданской службе;
определение юридических возможностей применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу;
предложение механизмов эффективности и результативности профес-сиональной служебной деятельности гражданских служащих;
обобщение организационно-правовых основ применения информации-онных технологий на гражданской службе в сфере создания информа-ционно-управленческих систем и повышения информационной культуры гражданских служащих;
разработка правовых форм внедрения ротации на гражданской службе с целью повышения профессионального уровня и профилактики корруп-ции среди гражданских служащих;
анализ развития юридического механизма предупреждения коррупции на гражданской службе;
исследование научных подходов по формированию антикорруп-ционных стандартов служебного поведения гражданских служащих и осуществления общественного контроля за их деятельностью;
выявление актуальных проблем административно-правового обеспе-чения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы;
изучение опыта реализации программ развития и экспериментов на гражданской службе;
подготовка предложений по проведению мониторинга применения законодательства Российской Федерации о гражданской службе.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют концептуально разработанные положения ученых-юристов и специа-листов-практиков в области административного права, теории управления, реформирования и развития государственной службы.
В работе использовались труды отечественных и зарубежных авторов, получившие широкое научное и общественное признание, а также имею-щие практическое значение по организационно-правовым, социальным и другим вопросам работы с кадрами в государственных органах.
Нормативная основа диссертационного исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами государственных органов.
Особое внимание уделено изучению Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)».
Потребовалось изучение методических основ организации кадровой работы, обобщений и рекомендаций государственных органов (памяток, инструкций и т.п.).
Использовались аналитические доклады и служебные записки Минис-терства экономического развития Российской Федерации, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Комис-сии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы, Комиссии при Президенте Российс-кой Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. Ряд выводов и предложений основан на результатах мониторингов и обзоров нормотворчества в сфере государственной службы, проводимых Министерством юстиции Российс-кой Федерации, а также итогах проверок Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации соблюдения законности на государственной службе и противодействия коррупции.
Учтены акты международного и европейского права, среди которых Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.
Научная новизна диссертационного исследования. В рамках дис-сертационного исследования проведено комплексное изучение вопросов формирования кадрового состава гражданской службы. Научно аргумен-тирована необходимость внедрения современных кадровых технологий по формированию эффективного кадрового состава, оптимизации методов кадровой работы, направленных на совершенствование порядка поступле-ния и прохождения гражданской службы, создания механизмов и управленческих решений по минимизации рисков коррупционных проявлений среди гражданских служащих.
Сформулированы авторские подходы, обладающие научной новизной, по модернизации правового и методического обеспечения кадровой работы.
Научная новизна состоит в создании целостного научного представления о сущности, признаках, целях, задачах, принципах и возможностях административно-правового регулирования правоотно-шений, возникающих в сфере формирования кадрового состава гражданс-кой службы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых отражена научная новизна диссертационного исследования:
– Концептуально обоснована сущность процесса формирования кадрового состава гражданской службы, связанного с изменением струк-туры государственных органов, численного состава гражданских служа-щих, предъявляемых к ним требований при поступлении на гражданскую службу, требований при прохождении гражданской службы, квалифика-ционных требований к должностям гражданской службы. Предложены меры государственной стратегии по совершенствованию процесса форми-рования кадрового состава гражданской службы в период реформирования института государственной службы Российской Федерации.
На основе полученных выводов доказано, что процесс формирования кадрового состава гражданской службы связан с системными проблемами, которые выражаются:
а) в несбалансированности численного состава гражданских служащих и недостаточном уровне их профессионального развития;
б) в сохранении тенденции перехода гражданских служащих в связи с предстоящим достижением предельного возраста с федеральной граж-данской службы на гражданскую службу субъекта Федерации, что непос-редственно влияет на укомплектованность квалифицированными кадрами федеральных государственных органов;
в) в отсутствии планомерной кадровой работы в государственных органах по сохранению кадрового потенциала и его эффективному исполь-зованию на гражданской службе.
– Определены юридические противоречия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части содержания кадровой работы. Доказано, что федеральным законом не определено понятие «кадровая работа», не установлен конкретный субъект ее исполнения. Раскрытие содержания составляющих элементов кадровой работы, закрепленных в статье 44, позволило сделать вывод о том, что кадровая работа осуществляется не только кадровыми службами, но и другими субъектами, вовлеченными в кадровые процессы, в первую очередь руководителями (представителями нанимателя) и иными должностными лицами государственных органов.
Выявлено, что в главе 7 «Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа» не определены сущностные характеристики кадровой службы. В части 1 статьи 42 закреплена обязанность кадровой службы государственного органа – соблюдать требования при обработке, хранении и передаче персональных данных гражданского служащего. Между тем, в части 2 статьи 44 используется иное понятие: «подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров», без уточнения – является ли оно кадровой службой или нет. Это позволяет конкретным субъектам правоприменения действовать по своему усмотрению, во многих случаях бессистемно осуществлять кадровую работу. Между тем именно кадровая работа нуждается в обязательном планировании и точных законно-дательных формулировках. От этого зависит ее эффективность в госу-дарственном органе. В этой связи систематизация деятельности кадровых служб – важный вопрос изменения федерального законодательства.
– С целью устранения правовых противоречий признано целесообраз-ным внесение изменений в федеральный закон о гражданской службе о:
а) закреплении понятия кадровой службы как подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, осуществляющего кадровую работу, посредством проведения которой реализуется государственная кадровая политика;
б) определении единых функций кадровых служб, в которые включаются:
организация и обеспечение проведения конкурсов на замещение долж-ностей гражданской службы, аттестаций, квалификационных экзаменов;
ведение трудовых книжек и личных дел гражданских служащих;
формирование кадрового резерва и обеспечение его использования;
оформление решений государственных органов, связанных с прохож-дением гражданской службы;
организация профессионального развития гражданских служащих;
организация и обеспечение проведения служебных и иных проверок;
организация и обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегули-рованию конфликтов интересов;
консультирование гражданских служащих по вопросам прохождения гражданской службы.
В диссертации раскрыты сущностные признаки кадровой работы.
– Обосновано значение конкурса как приоритетного способа поступле-ния на гражданскую службу. Между тем, отмечено, что в соответствии со статьей 22 федерального закона о гражданской службе определен широкий перечень организационно-правовых механизмов внеконкурсных назна-чений на должности гражданской службы, позволяющих признать конкурс не основной и часто не используемой процедурой приема на гражданскую службу в государственных органах. В этой связи сделан вывод о необходимости уточнения оснований внеконкурсных назначений, для чего предложено внести соответствующие изменения в федеральный закон о гражданской службе и Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»:
а) ограничить и конкретизировать перечень оснований для заключения срочных служебных контрактов с гражданскими служащими, замещаю-щими должности гражданской службы категории «руководители», для чего определить правовые характеристики для дифференциации всех руко-водящих должностей на срочные и бессрочные должности, исходя из:
учета характера предстоящей работы (оперативности выполнения государственной функции, задач, сроков их реализации);
условий выполнения работы по должности (сложности, напряжен-ности, графика командирования и др.);
круга подчиненных сотрудников (количества сотрудников, их рота-ционных перемещений, стабильности кадрового состава);
б) утвердить на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации типовой перечень должностей, замещение которых связано с использова-нием сведений, составляющих государственную тайну, назначение на которые возможно без проведения конкурса;
в) ограничить период назначения временно исполняющих обязанности по должностям гражданской службы определенным сроком, не превышаю-щим трех месяцев.
– На основе сложившейся практики административно-правового обес-печения формирования кадрового состава гражданской службы в условиях реформирования института государственной службы Российской Феде-рации предложено внести изменения в федеральный закон о гражданской службе:
а) в часть 4 статьи 64, определяющей формирование кадрового резерва на гражданской службе, посредством внесения дополнения о включении граж-данского служащего в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы по результатам аттестации в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 48 федерального закона;
б) в часть 5 статьи 50, определяющей порядок оплаты труда гражданского служащего, посредством внесения дополнения об отнесении к дополнительным выплатам денежного содержания единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона;
в) в часть 2 статьи 51, определяющей условия формирования фонда оплаты труда гражданских служащих, посредством внесения дополнения об учете единовременного поощрения за безупречную и эффективную службу, предусмотренного пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 55 федерального закона, при формировании фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов;
г) в часть 3 статьи 52, определяющей основные государственные гарантии гражданских служащих, посредством уточнения, что иные государственные гарантии могут предоставляться на основе федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
– Аргументировано, что вопрос правовых коллизий федерального закона о гражданской службе и законодательства субъектов Федерации о гражданской службе сводится к проблеме отсутствия в федеральном законе указания на то, в чьем конкретном ведении находится правовое регулирование того или иного вопроса организации гражданской службы субъектов Федерации. Компетенция государственных органов субъектов Федерации на самостоятель-ное решение тех или иных вопросов гражданской службы предусмотрена в ограниченных случаях. Как правило, при отсутствии прямых указаний в федеральном законе допускается возможность принятия собственных правовых актов с оговоркой: «с учетом положений настоящей статьи». В связи с этим в целях придания устойчивости правоприменительной практики (прежде всего, на уровне субъектов Федерации) определена целесообразность изменения статей федерального закона, имеющих подобные формулировки. Необходимо определить обязательную норму для исполнения субъектами Федерации либо предоставить им возможность самостоятельно урегулировать тот или иной вопрос гражданской службы.
– Предложена авторская концепция мониторинга применения зако-нодательства Российской Федерации о гражданской службе в виде ана-лиза, проводимого на основе оценки реализации федеральных норма-тивных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федера-ции, регулирующих вопросы формирования кадрового состава гражданс-кой службы, на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, а также на уровне государственных органов за определенный период с учетом динамики (изменений) состояния законодательства.
С целью эффективности проведения мониторинга определены крите-рии оценки реализации законодательства, изучения практики его испол-нения, формирования методики применения, то есть разработки алгоритма последовательных действий, рекомендуемого для субъектов правоприме-нения (государственных органов). При проведении мониторинга предло-жены основные вопросы изучения практики исполнения федерального закона о гражданской службе.
Аргументирована целесообразность закрепления федеральным законом о гражданской службе обязательности проведения мониторинга применения законодательства о гражданской службе в государственных органах, осуществляющих функции управления государственной службой на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, с учетом того, что:
мониторинг проводится на постоянной основе для корректировки це-лей и задач реализации законодательства о гражданской службе;
параметры мониторинга представлены положениями федерального закона и принятыми в соответствии с ними положениями подзаконных нормативных правовых актов;
на основе параметров проводится сбор и обобщение данных о важнейших характеристиках и проблемах развития кадрового состава и функционирования гражданской службы;
полученные данные и результаты распространяются для использова-ния на различных уровнях гражданской службы.
Посредством единства методической работы предлагается органи-зовать систематизацию процессов координации гражданской службы. В диссертации определен перечень вопросов, требующих обязательного методического обеспечения формирования кадрового состава гражданской службы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной сфере, правоприменительной прак-тике государственных органов, в учебном процессе при изучении адми-нистративного права, правовых основ государственной службы.
Диссертационное исследование вносит вклад в теорию правового обеспечения кадровой работы. Автором обоснованы новые методологичес-кие подходы к сущности формирования кадрового состава гражданской службы и его административно-правовому регулированию. Научным достижением является определение закономерностей и тенденций развития кадрового состава в период реформирования системы государст-венного управления. Решена научная проблема по выработке теоретичес-ких основ мониторинга применения законодательства о гражданской службе.
Практическая значимость обусловлена разработкой конкретных пред-ложений по совершенствованию организационно-правовых основ форми-рования кадрового состава, которые нашли отражение в выводах диссер-тационного исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Боль-шинство предложений, сделанных в рамках диссертации, получили практическую апробацию в ходе участия диссертанта в разработке феде-ральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации, расположенных в пределах Приволжского феде-рального округа.
При активном участии автора был разработан Совместный план мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с учетом положений Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)». Ряд предложений по формированию и развитию кадрового резерва стал основой при формировании Окружного резерва управленчес-ких кадров Приволжского федерального округа и проведения мониторинга применения законодательства о государственной службе.
Материалы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской работе, реализуемой ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федера-ции» по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации («Разработка правовых оснований и процедур психологи-ческого тестирования государственных служащих», 2009 – 2010 гг.).
Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафед-ры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских монографиях, других научных публикациях, многие из них были доложены на международных, общероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях по проблемам развития государственного управления и государственной службы: Научно-практической конференции РАГС «Ситуационные центры 2009: перспективные информационно-аналитические технологии поддержки принятия решений» (14 – 15 апреля 2009 г., г. Москва), VII Международ-ном симпозиуме «История и политика: пути и проблемы модернизации в условиях экономического спада» (3 – 5 июня 2010 г., г. Нижний Новгород), II Всероссийской научно-практической конференции «Юридические науки и современность» (15 февраля 2011 г., г. Пенза), VII Международной научно-практической конференции «Россия в мировом сообществе цивилизаций: история и современность» (3 апреля 2011 г., г. Пенза) и др.
Структура диссертационной работы обусловлена логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, списка использо-ванных нормативных правовых источников и литературы.
Кадровый состав государственной гражданской службы: состояние, основные тенденции формирования и развития
Формирование высокопрофессионального кадрового состава и организация качественной работы с ним, направленной на повышение эффективности государственного управления, - одна из приоритетных государственных задач, в рамках реализации которой важная роль принадлежит оценке состояния кадрового состава, определению принципов его формирования, а также учету кадрового потенциала государственных органов. Очевидно, все это предопределяет тенденции развития кадрового состава гражданской службы.
Общеизвестно, что оценка состояния кадрового состава гражданской службы проводится, как правило, на основе количественных и качественных характеристик. Вместе с тем нельзя оценивать состояние кадров, их качеств, опираясь только на формальные показатели (возраст, образование, стаж работы, пол). Важно соотносить эти качества с назначением кадров в реализации компетенции и полномочий государственных органов, выявлять способность работников эффективно выполнять возложенные на них функции, права и обязанности. Когда речь идет о формировании кадрового состава, имеется в виду, прежде всего, прием на службу, профессиональное развитие, карьерный рост, обновление работников аппарата . Кроме того, важно учитывать такие характеристики, как стабильность и сменяемость кадрового состава, укомплектованность кадрами государственных органов.
На наш взгляд, оценка кадрового состава гражданской службы в целом складывается, во-первых, из определения возможностей его формирования, во-вторых, характеристики состояния и, в-третьих, эффективности развития. Состояние кадрового состава гражданской службы характеризуется численностью гражданских служащих, их образовательным уровнем, стажем и опытом работы, расстановкой с учетом категорий и групп должностей. Между тем, эффективность кадрового состава определяется оптимальным количест 47 венным составом и соответствующим уровнем (степенью) профессионализма самих служащих, совокупностью знаний, навыков и умений.
С учетом выдвинутого тезиса рассмотрим сложившийся в юридической науке основной категориальный аппарат по данному вопросу (что такое «кадры», «кадровый состав», «принципы формирования кадрового состава» и др.), а также проведем оценку фактического состояния кадрового состава гражданских служащих на основе реализации норм действующего законодательства о государственной службе.
В отечественной литературе кадровый состав гражданской службы часто отождествляется с кадровым потенциалом, возможностью карьерного роста персонала, реализации его профессиональных знаний и умений1, имеющимися и нереализованными возможностями, а порой и невостребованными способностями служащих. Кадровый потенциал подразделяют на достигнутый, соответствующий определенным организационным, экономическим, социальным и техническим условиям, и перспективный, который можно существенно увеличить улучшением условий служебной деятельности, оснащенности рабочих мест, повышением квалификации, переподготовкой2. Довольно часто «кадровый состав» заменяется понятием «кадровый корпус». Встречается также разграничение определений «кадры государственного органа» и «государственные служащие, обеспечивающие реализацию компетенций и полномочий кадров государственного органа» .
Мы придерживаемся мнения, что кадровый состав гражданской службы представлен гражданскими служащими, обеспечивающими реализацию полномочий государственных органов. Иными словами, это кадры1, наделен-ые соответствующим правовым статусом (положением); в отношении руко-одящего состава, также обладающего властными функциями и полномо-иями. В этой связи, на наш взгляд, следует различать понятия «кадровый состав государственной гражданской службы» и «кадровый состав государственного органа», который включает в себя, кроме непосредственно служащих, всех работников государственного органа. В свою очередь, признаками служащего целесообразно признать должностное положение и от чего имени он действует, поскольку именно эти характеристики определяют все последующие признаки служащего, любого, независимо от вида службы и занимаемой должности: правовой статус должности, полномочия, порядок поступления, прохождения, увольнения .
Формирование кадрового состава гражданской службы - динамично развивающийся процесс, тесно взаимосвязанный с изменением структуры государственных органов, численного состава гражданских служащих и предъявляемых к ним требований при приеме на гражданскую службу, организацией и проведением конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов, обучения и подготовки служащих, реализации их карьерного профессионального роста, в том числе с использованием возможностей кадровых резервов. Это законодательно обеспеченный процесс создания кадрового корпуса, начиная с подбора кадров, заканчивая обеспечением его стабильности и эффективного использования.
Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены основы формирования кадрового состава гражданской службы (глава 13 ст. 60 - 64). Определены принципы, на основе которых обеспечивается само формирование кадрового состава (назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств; совершенствование профессионального мастерства гражданских служащих), а также приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы (ст. 60): профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих; содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе; ротация гражданских служащих; формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование; оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена; применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении.
Разработка комплекса юридических мер по формированию и использованию кадрового резерва на государственной гражданской службе
Вопросы правового обеспечения и организации работы по использованию кадровых резервов на гражданской службе традиционно находятся в центре внимания при рассмотрении вопросов формирования кадрового состава. На это есть как минимум две основные причины: во-первых, кадровый резерв (в первую очередь по замыслу законодателя) - основной источник пополнения и обновления кадрового состава гражданской службы; во-вторых, наличие кадрового резерва - необходимый стимул профессионального роста самого гражданского служащего. В последнее время работа с кадровыми резервами получила новый импульс в связи с задачей, поставленной главой государства, по формированию резервов управленческих кадров на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Перечнем поручений Президента Российской Федерации Пр-1573 от 1 августа 2008 г. было предусмотрено создание резервов управленческих кадров на обязательной и профессиональной основе.
Очевидно, определение данного приоритета проистекало из ряда проблем, которые на протяжении многих лет сопровождали создание кадровых резервов на гражданской службе: отсутствие необходимого нормативного правового регулирования на федеральном уровне, недостаток системной работы по отбору и продвижению кандидатов на соответствующие должности, слабая организация плановой работы по обучению лиц, состоящих в резервах.
В настоящее время вопрос о том, какова внутренняя структура кадрового резерва и каким образом в этой структуре должна быть учтена дифференциация должностей по группам, категориям, государственным органам, остается открытым. В отсутствие правового акта Президента России субъектами Федерации утверждаются собственные положения о кадровом резерве, которые во многом отличаются друг от друга - разнятся структуры кадровых резервов (формируются резервы на конкретную должность, группу, категорию, на близкие по содержанию деятельности должности), сроки пребывания в кадровом резерве, формы организации работы с кадровым резервом. Зачастую перед представителем нанимателя встает вопрос: каким образом из нескольких человек, включенных в кадровый резерв, выбрать того, кто обладает необходимыми знаниями, навыками, опытом для замещения конкретной должности? Фактически кадровый резерв может представлять собой неструктурированную группу лиц, а выбор в таком случае либо субъективен, либо требует дополнительных сравнений (по сути, проведения конкурса). Практически неразрешимой становится задача обеспечения соотношения кадровых резервов, сформированных в различных субъектах Федерации, - в каждом случае при формировании кадрового резерва имелись в виду собственные «идеальные шкалы» и необходимые наборы знаний, навыков, умений. Выполнить свою роль федеральный кадровый резерв может только тогда, когда для руководителей государственных органов и служащих будет ясна его внутренняя структура, понятны соотношения между предъявляемыми требованиями, между различными видами резервов, что позволит выстраивать организационные и индивидуальные программы профессионального развития и траектории карьерного продвижения. Именно поэтому назрела необходимость на основе имеющегося опыта выработать комплекс мер по формированию современного кадрового резерва, являющегося действенным механизмом профессионального продвижения на гражданской службе1.
В этой связи важно изначально четко разделить тесно взаимосвязанные, но, тем не менее, отличающиеся друг от друга понятия «кадровый резерв на государственной службе» и «кадровый резерв управленческих кадров», которые в последнее время используются на гражданской службе, зачастую как идентичные.
Кадровый резерв на государственной службе - список лиц либо сформированные в установленном порядке группы граждан Российской Федерации, соответствующих определенным квалификационным требованиям и обладающих необходимыми профессиональными и личностными качествами для их назначения на должности государственной службы. Такое определение, в частности, закреплено Положением о федеральных кадровых резервах Вооруженных сил Российской Федерации, Внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, Войск гражданской обороны и Федерального агентства специального строительства2. Применительно к гражданской службе понятие кадрового резерва можно определить аналогично. В указанном Положении используется также понятие федерального резерва управленческих кадров: в п. 3 определено, что федеральные кадровые резервы входят в состав федерального резерва управленческих кадров. Очевидным является соотношение двух видов резервов как части и целого, где федеральный резерв управленческих кадров - совокупность федеральных кадровых резервов, формируемых на гражданской, правоохранительной и военной службе, а по смыслу и логике президентской задачи - также в иных сферах управленческой деятельности (государственных бизнес-структурах, научных и учебных учреждениях, государственных организациях). Однако применительно к юридическим категориям резервов управленческих кадров всех видов и уровней следует оговориться и признать фактическое отсутствие их правового статуса. Между тем, несмотря на это, рассмотрим особенности развития и этой категории резервов (понимая, что к кадровым резервам гражданской службы они непосредственно не относятся) с учетом актуальности и значимости их использования, в том числе с позиции распространения накопленного положительного опыта в системе гражданской службы, поскольку, полагаем, что механизмы резервов любых видов и уровней являются, по сути, однотипными, весь вопрос в том - как адаптировать этот механизм к определенной системе общественных отношений, сделать его наиболее эффективным.
Перспективы внедрения и использования информационных технологий на государственной гражданской службе
Разработка и внедрение информационных технологий на гражданской службе основывается на Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212 , а также Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года от 27 сентября 2004 г. № 1244-р2, в соответствии с которыми реализуется задача по повышению эффективности государственного управления, развития подготовки квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий.
Под информационными технологиями на гражданской службе, интерпретируя Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» стоит понимать процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, применяемых на гражданской службе.
В литературе выделяются три слагаемых информационных технологий: а) объекты, действия, правила; б) подготовка, переработка, доставка информации, т.е. область применения; в) все технологии и отрасли, задействованные в этих процессах, т.е. сфера деятельности изготовителей технологий, правовое регулирование всего комплекса информационных технологий должно охватить эту совокупность отношений1.
С учетом этого примером развития информационных технологий в государственных органах может являться, например, создание и внедрение на гражданской службе информационной системы электронного документооборота, посредством которой осуществляется обработка и согласование документов на всех стадиях жизненного цикла; выдача заданий, поручений в электронном виде и автоматический контроль их исполнения; рассылка документов в электронном виде и контроль их местонахождения; создание оперативного и долговременного архивов бумажных и электронных документов; поиск документов по содержанию, реквизитам; формирование отчетов по исполнительской дисциплине; ведение единой базы контактных лиц; обеспечение территориально распределенного обмена данными между сотрудниками в государственных органах. В кадровом отношении развитие информационных технологий на гражданской службе может происходить, например, посредством интеграции информационных технологий государственных органов с Интернет-ресурсами, рекрутинговыми порталами негосударственных организаций (кадровых агентств), которая позволяет автоматизировать кадровый процесс публикации информации о вакансиях на сайтах, «расширить аудиторию» соискателей, сэкономить рабочее время специалистов кадровых служб государственных органов.
Внедрение новых информационных технологий в процессы государственного управления предполагает создание единой системы получения информации о деятельности государственных органов не только гражданами, но и самими служащими . В настоящее время «...откровенно слабо налажена межведомственная координация, обмен информацией между различными органами государственного управления» . Это важные обстоятельства свидетельствуют в пользу развития информатизации гражданской службы с тем учетом, что «...использование информационных технологий на уровне технического приема ведения учета или суммирования и систематизации информации не является их «процессуальным», «сущностным» использованием»3.
Основной целью использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти является повышение эффективности механизмов государственного управления на основе создания общей информационно-технологической инфраструктуры, включающей государственные информационные системы и ресурсы, а также средства, обеспечивающие их функционирование, взаимодействие между собой, населением и организациями в рамках предоставления государственных услуг .
Развитие информационных технологий на гражданской службе способствует, в первую очередь, реализации принципа доступности информации о гражданской службе (в соответствии со ст. 4 федерального закона о гражданской службе), а также принципа открытости и доступности информации о деятельности государственных органов (в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ). Посредством внедрения информационных технологий обеспечивается информатизация гражданской службы, что, безусловно, влияет на ее качество и эффективность.
Внедрение принципа доступа граждан к информации о деятельности государственных органов может осуществляться в настоящее время: 1) посредством обнародования (опубликования) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; 2) размещения государственными органами информации о своей деятельности в сети Интернет2; 3) размещения государственными органами информации о своей деятельности в занимаемых помещениях; 4) ознакомления пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов через библиотечные и архивные фонды; 5) присутствия граждан, в том числе представителей организаций, на заседаниях коллегиальных органов власти; 6) предоставления пользователям информации по их запросу; 7) других способов, предусмотренных законами и (или) иными нормативными правовыми актами (стенды, информационные киоски).
Разработка антикоррупционного стандарта служебного поведения государственных гражданских служащих
В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» одним из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, установление единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции.
Антикоррупционный стандарт служебного поведения государственного служащего может рассматриваться как определенная модель поведения лица, замещающего должность государственной службы, направленная на недопущение коррупционных проявлений. Представляется, что это совокупность законодательно установленных правил, выраженных в виде запретов, ограничений и требований, следование которым предопределяет формирование устойчивого антикоррупционного поведения государственных служащих. Очевидно, что поведение государственного служащего должно быть типизировано, то есть подчиняться определенным правовым нормам и другим социальным нормам, поскольку не столько зависит от самой ситуации, сколько определяется устойчивыми характеристиками самого служащего.
В научной литературе не раз высказывалось мнение о необходимости разработки антикоррупционных стандартов, обеспечивающих предупреждение коррупции или уменьшение воздействия ее проявлений на государственной службе в виде определенной системы запретов и ограничений для государственных служащих. Вместе с тем, мониторинг правоприменения, основанный на анализе исполнения требований законодательства в данной сфере, практически никогда не проводился1.
Мы придерживаемся мнения, что разработка моделей антикоррупционного поведения государственных служащих должна основываться, прежде всего, на сложившейся международной практике (Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Генеральной Ассамблеей ООН от 12 декабря 1996 г., и Модельный кодекс поведения для государственных служащих, утвержденный Советом Европы от 11 мая 2000 г.), которая исходит из принципа выработки соответствующих рекомендаций для государственных служащих по соблюдению правил (стандартов) поведения. В их числе: - компетентное выполнение функциональных обязанностей на основе законодательных предписаний и со всей добросовестностью, внимательностью, справедливостью, беспристрастностью и т.п.; - невозможность оказания какого бы то ни было неправомерного предпочтения какой-либо группе лиц или отдельному лицу; - недопущение дискриминации, злоупотребления предоставленными полномочиями; неиспользования должностного положения для извлечения личных выгод; - сообщение о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии (конфликту) интересов; - невозможность использования прежнего служебного положения после ухода с государственной службы; - сообщение сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведений об активах и обязательствах супруга (супруги) и / или иждивенцев; - невозможность получения подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение ими своих функций, осуществление своих обязанностей или принятие решений; - хранение государственной и иной охраняемой законом тайны, если национальное законодательство, исполнение обязанностей или потребности правосудия не требуют иного, в том числе после оставления должности1. Международные предписания нашли непосредственное отражение в российском законодательстве в виде установления соответствующих запретов, ограничений, требований к служебному поведению, которые в целом составляют основу антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих. В настоящее время требуется, с одной стороны, их обобщение (поскольку они определены разными нормативными правовыми актами) в виде установления общих предписаний для государственных служащих, а с другой - усиление этической составляющей в правилах служебного поведения в государственных органах. При рассмотрении вопроса разработки антикоррупционного стандарта служебного поведения гражданского служащего будем исходить из того, что модель поведения гражданского служащего предполагает как активность его действий (формами которой могут являться: выражение позиции, уведомление, исполнение, представление и т.п.), направленных на предотвращение коррупционных проявлений, так и строгое соблюдение установленных предписаний в виде отказа от совершения каких-либо действий. По сути, речь идет об активной и пассивной моделях поведения гражданских служащих. В основе поведения гражданского служащего лежит фактор непосредственных действий по исполнению должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, а именно: реализация прав и обязанностей, несение ответственности служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с задачами и функциями государственного органа; принятие управленческих и иных решений по роду своей деятельности; участие в подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; взаимодействие в связи с исполнением им должностных обязанностей со служащими государственного органа, иных государственных органов, гражданами, организациями; оказание государственных услуг гражданам и организациям в соответствии с регламентом государственного органа. Таким образом, есть основания полагать, что антикоррупционный стандарт может быть признан типовым образцом (шаблоном) определенных действий или/и бездействий гражданского служащего, направленных на предотвращение (профилактику) коррупции, соблюдение которых позволяет характеризовать гражданского служащего как реализующего законодательно установленные принципы, требования, дозволения, а также правила этического поведения. Анализ законодательства Российской Федерации о государственной службе позволил обобщить действующие требования по недопущению коррупционного поведения гражданского служащего. 1. Представление достоверных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей, которое осуществляется как гражданином, претендующим на замещение должности гражданской службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, так и гражданским служащим, замещающим соответствующую должность. Непредставление гражданином при поступлении на гражданскую службу указанных сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме на гражданскую службу, а невыполнение гражданским служащим указанной обязанности является правонарушением, влекущим освобождение от замещаемой должности либо привлечение его к иным видам юридической ответственности.
