Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование государственной гражданской службы в современной России после принятия Конституции Российской Федерации 17
1. Понятие и приоритетные принципы формирования государственной гражданской службы 17
2. Правовые основы формирования государственной гражданской службы в начальный период становления новой российской государственности 33
3. Законодательное оформление государственной службы в середине 90-х годов XX века 48
Глава 2. Формирование государственной гражданской службы Российской Федерации в ходе административной реформы начала XXI века 77
1. Государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации 77
2. Новое законодательство о государственной гражданской службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития 93
3. Приоритетные направления совершенствования государственной гражданской службы Российской Федерации 126
Заключение 146
Список использованной литературы 153
- Понятие и приоритетные принципы формирования государственной гражданской службы
- Правовые основы формирования государственной гражданской службы в начальный период становления новой российской государственности
- Государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации
- Новое законодательство о государственной гражданской службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Данный институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.
Буквально после всенародного голосования, в результате которого Россия обрела свою новую Конституцию, 22 декабря 1993 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе»1, положивший начало созданию современного института государственной службы в России. В 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Феде-рации» , поставивший весь этот институт на законодательную основу. Этим был законодательно оформлен длившийся в целом около десятилетия первый период становления и развития государственной службы России. Надо сразу подчеркнуть, что в силу обстоятельств того времени государственная служба появилась и получила развитие именно как служба гражданская. Несмотря на усилия военных и правоохранительных структур их представители в большинстве своем так и не вошли в число государственных служащих. Поэтому, говоря о государственной службе первого периода ее развития, можно обоснованно утверждать, что речь идет именно о службе гражданской.
При всей многочисленности нормативных правовых актов, регулировавших вопросы государственной службы в то время, законодательство о государственной службе имело значительные пробелы. Подавляющее большинство источников служебного права составляли акты Президента Российской Федерации. При этом упорно не принимались свыше 20 федеральных законов, что было прямо определено исходным для государственной службы Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».
В первые годы XXI века потенциал начального периода становления современной государственной службы себя исчерпал. Наступил второй этап. В ходе административной реформы были разработаны и вступили в действие меры по реформированию самой государственной службы. 19 ноября 2002 г. издан Указ Президента Российской Федерации № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»1.
Следующим шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» . В этом Законе был радикальным образом изменен сам принцип формирования и развития государственной службы. Если прежде служебное право формировалось в основном на базе трудового законодательство, то с принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» оно в подавляющем большинстве случаев было заменено публичным административно-правовым регулированием. И если прежде отнесение государственной службы к одному из институтов административного права делалось с известной натяжкой в силу общей традиции этой отрасли, то ныне данный подход получил полнокровную основу и неограниченную перспективу развития. Кроме того, система государственной службы обрела достаточно четкие очертания в трех ее основных видах: гражданской, военной и правоохранительной, каждый из которых предполагал собственное законодательное регулирование.
Таким образом, прежняя по существу гражданская государственная служба вошла в состав более широкой системы, где было скорректировано ее название и содержание. Затем после принятия Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 в системе государственной службы России появилась обретшая свой собственный законодательный статус государственная гражданская служба.
Вообще говоря, вся система современной государственной службы во многом вобрала в себя отечественные традиции, начиная с реформ Петра I. Здесь правовое регулирование государственной службы напрямую связывает-ся со знаменитой Табелью о рангах 1722 г. Указанные вопросы нашли отражение в трудах таких дореволюционных юристов - государствоведов, как, например, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, В.А. Евреинов, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, СП. Покровский, Б.Н. Чичерин и др.
В Российской Империи государственная служба отличалась четко выраженной публичностью. Под ней подразумевалось особое публично-правовое отношение государственного служащего к государству, которое характеризовалось подчиненностью, а раскрывалось в совершаемой чиновниками от имени государства деятельности3. К сожалению, после революции
1917 года развитие подлинной государственной службы европейского типа было прервано и вновь возобновилось только после известных событий начала 90-х годов, связанных с формированием современной российской государственности.
Появление института государственной службы современной России не могло остаться вне зоны повышенного внимания представителей различных отраслей научного знания. Все, кто в той или иной мере занимались и продолжают заниматься кадровой проблематикой, сразу ощутили радикальное изменение исследовательского поля в сфере деятельности государственных органов.
В связи с формированием новой России в качестве правового государства наибольшее внимание к проблемам государственной службы стали уделять правоведы и особенно специалисты в области административного права, где уже со времен бывшего Советского Союза концентрировались исследования в области службы в государственных органах.
Степень научной разработанности проблемы. В числе авторов, посвятивших свои труды разработке проблем государственной службы, Г.В. Атаманчук, Ю.С. Алушкин, А.А. Аксенов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, В.В. Володин, В.А. Воробьев, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришко-вец, А.И. Демидов, Ю.А. Дмитриев, Л.М. Колодкин, Н.М. Конин, Б.Б. Казак, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, В.И. Новоселов, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотский, И.В. Панов, СМ. Петров, И.Н. Пахомов, М.И. Пискотин, Ю.А. Розенбаум, Ю.Н. Стари-лов, А.К. Уледов, Н.И. Фаянс, Л.В. Фаткин, Б.С. Эбзеев, Ц.А. Ямпольская и ряд других ученых-юристов.
Часть из них (Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Б.М. Лазарев, Н.И. Матузов, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов и др.) сосредоточили свое внимание преимущественно на административно-правовой характеристике государ
ственной службы, ее анализе в качестве одного из институтов административного права и соответственно на разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу, т.н. «служебное право». Другая часть в большей мере направила свои усилия на исследование государственной службы с позиций различных аспектов потерявшей сегодня свою популярность теории государственного управления. Наиболее типичными представителями этого направления являются Г.В.Атаманчук, Л.М. Колодкин, Ю.А. Розенбаум, СМ. Петров, М.И. Пискотин, Г.А. Туманов и др.
Заметное влияние на формирование обобщенного взгляда на социологические и психологические аспекты правоотношений в сфере государственной службы оказали работы Т.Ю. Базарова, Б.Б. Казака, А.В. Оболонского, Г.А. Туманова, А.И. Папкина и др.
Вместе с тем, несмотря на обилие исследований в области государственной службы Российской Федерации, в том числе диссертационных исследований последних лет (СВ. Антонов, Б.М. Буравлев, П.И. Гаврющенко, Е.А. Гончарова, Д.С. Канищев, М.А. Ковальчук, В.А. Козбаненко, Л.А. Чиканова и др.), ее еще только начавшаяся новая реформа ставит перед исследователями немало вопросов, которые ждут своего решения1. Что касается заявленной в теме настоящего исследования государственной гражданской службы, то пока она еще разработана явно недостаточно. Например, Л.А. Чиканова отмечает, что принятые в последнее время законы не только не улучшили правовое регулирование названных отношений, но и создали новые проблемы, требующие теоретического осмысления . В работах, появившихся после принятия соответствующего закона, порой отсутствует ясное понимание и анализ дальнейших путей развития этого вида службы1.
Все это в единстве определяет актуальность избранной темы диссертационного исследования.
В обозначенной сфере научных исследований продолжают главенствовать стереотипы прежнего этапа развития, основанные на утратившем свою юридическую силу Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». И это понятно, поскольку новый Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» действует чуть более года. Над анализом его положений и их практической реализацией исследователи, по всей видимости, будут еще работать немало лет. Соответственно, потребует обширных исследований и законодательная деятельность по уточнению действующих и принятию новых законов и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие института государственной гражданской службы.
Таким образом, объектом настоящего диссертационного исследования являются современные государственно-служебные отношения в динамике их становления и развития.
Его предметом является заявленная в теме исследования государственная гражданская служба Российской Федерации.
Целью диссертации является теоретическая разработка правовых основ формирования государственной гражданской службы Российской Федерации и перспективных путей ее развития.
В числе основных задач исследования:
1. Анализ понятия и приоритетных принципов формирования государ-трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. - М., 2005. С. 4 - 5. ственной гражданской службы.
2. Исследование правовых основ формирования государственной гражданской службы в начальный период становления новой российской государственности.
3. Анализ законодательного оформления государственной службы в середине 90-х годов XX в.
4. Определение роли и места государственной гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации в ходе идущей в стране административной реформы.
5. Анализ современного законодательства о государственной гражданской службе как основы ее реформирования и дальнейшего развития.
6. Определение приоритетных направлений и мер по совершенствованию государственной гражданской службы в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический и другие более частные методы исследования.
Эмпирическую базу исследования составили официальные статистические данные, аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований (1992-2005 гг.). Использованы нормативные и текущие материалы прокуратуры, МВД, других ведомств, обзоры и руководящие разъяснения высших судебных органов. Проведен анализ материалов парламентских слушаний и процесса обсуждения проекта Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
В архивах федеральных судов г. Москвы изучены по специально разра ботанной программе материалы 106 гражданских дел по спорам с участием госслужащих. С целью выявления особенностей организации и прохождения государственной службы, а также отношения госслужащих к различным ее сторонам в 2003-2004 гг. опрошены с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса 87 государственных служащих федеральных органов исполнительной власти (Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России, ФАУФИ, МАП России, Государственно-правовое управление Президента РФ, ВТУ Генштаба Вооруженных Сил Российской Федерации, ГОМУ Генштаба Вооруженных Сил Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов федера- ,0 ции (Москомзем, ДИГМ, Префектура ЦАО г. Москвы) и муниципальных ор ганов (Управа «Якиманка»).
Использован личный опыт работы в период современного реформирования системы государственной гражданской службы, а также опыт непосредственного участия в мероприятиях по реформированию и ликвидации Министерства энергетики Российской Федерации (І-Ш квартал 2004 г.).
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых комплексных монографических работ, в которой с позиций административного права показаны основные этапы становления, состояние и пер- спективы развития государственной гражданской службы. На этой базе осу ществлена теоретическая разработка правовых основ формирования государственной гражданской службы Российской Федерации. Отмечен радикальный поворот, который сделан в формировании гражданской службы в ходе административной реформы. Специально акцентировано место гражданской службы в общей системе государственной службы современной России.
В ходе исследования выявлены проблемы сочетания различных видов государственной службы при их использовании в одних и тех же органах т ф государственной власти. Уточнена природа альтернативной гражданской службы в связи с формированием нового законодательства о государственной военной службе Российской Федерации.
Разработаны концептуальные направления и меры по дальнейшему совершенствования гражданской службы, укреплению ее публично-правовых основ и системы управления в общей системе управления государственной службой страны.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Определение государственной гражданской службы как вида государственной службы, характеризующегося тем, что это особая профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее субъектов, органов и организаций, финансируемая за счет публичных доходов бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
2. Вывод о том, что в современной российской практике используются две основные системы государственной службы:
а) на этапе после принятия Конституции РФ 1993 г. - система найма (система открытой государственной службы), где работа на государственный орган или организацию приравнивается к занятию любой другой профессией. Должности в государственной администрации рассматриваются и расцениваются так же, как и в частном секторе;
б) на этапе текущей административной реформы - система карьеры (закрытая государственная служба). Она основывается на принципе специфичности государственной администрации. Последнее означает, что персонал государственных служащих наделяется особыми возможностями и гарантиями, в том числе специальной системой социальной защиты и карьерного роста,
3. Вывод о том, что первая модель современной российской государственной службы, в основе своей сформировавшаяся в 1992-1996 годах и действовавшая до начала современной административной реформы, была службой гражданской и строилась на базе трудового законодательства, которое занимало в ней доминирующую роль. Потенциально она содержала возможности распространения на военную и правоохранительную сферы, однако реально этого сделано не было.
4. Положение о том, что период, прошедший с момента принятия Указа Президента Российской Федерации 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» до вступления в силу Федерального закона 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», характеризовался интенсивным развитием самого института государственной службы. В это время были уточнены и существенно развиты ее концептуальные основы, принципы, система, специальные меры социальной защиты, особые запреты, которые налагались на кандидата на государственную службу, особая система гарантий и компенсаций, а также пенсионного обеспечения государственных служащих.
5. Вывод о том, что система государственной (по существу гражданской) службы, существовавшая вплоть до современной административной реформы, не гарантировала приоритета публичного интереса в деятельности государственных служащих. Результатом этого стали многочисленные нарушения и распространение коррупции во всех звеньях государственного аппарата, что в конечном итоге и предопределило будущую реформу государственной службы на новых принципах и основаниях.
6. Новая система государственной службы Российской Федерации начала формироваться в ходе официально объявленной реформы государственной службы. Ее первые практические шаги следует относить к 2002 году, когда существовавшая в то время государственная, а по сути гражданская государственная служба была нормативно соотнесена с другими видами службы в государственных органах, не получившими на тот момент официального при знания в качестве государственной службы. После того, как эти первые шаги были предприняты, настала пора реального формирования правовых основ новой системы государственной гражданской службы.
7. Вывод о том, что Федеральный закон 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» изменил базовые принципы построения государственной службы: в нем был сделан отказ от принципа найма в пользу принципа карьеры и приоритета публично-правового регулирования во всех аспектах и составляющих государственной службы. В силу этого она представляет собой ныне полноценный институт административного права,
8. Заключение о том, что государственная служба не может и не должна рассматриваться исключительно в качестве трудовой деятельности в сфере реализации государственных функций. Она изначально является административно-правовым институтом и лишь в таком качестве способна быть полноценным и адекватным его природе инструментом реализации публичного интереса.
9. Положение о том, что реальное реформирование государственной гражданской службы получило адекватную законодательную основу в виде Федерального закона 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который отменил прежний рамочный закон 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» и сделал решительный поворот в сторону огосударствления государственной службы и превращения возникающих в ней отношений из частноправовых или смешанных в публично-правовые. В современной системе государственной службы государственный служащий перестает быть работником государственного органа (организации), он является лицом, вступившим в государственно-служебные, административные по своей правовой природе отношения с государством на основе административного, а не трудового договора. Установленные этим законом нормы распространяются не только непосредственно на служебные, но
и на внеслужебные отношения, в которые вступает государственный служащий, и продолжают в определенной мере свое действие и после его отставки. 10. Вывод о том, что приоритетные направления дальнейшего совершенствования правовой основы государственной гражданской службы Российской Федерации, касаются:
- нормативного регулирования взаимодействия государственных служащих разного вида государственной службы, проходящих службу в одном органе государственной власти;
- придания статуса особой разновидности гражданской службы службе альтернативной;
- формирования соответствующей подструктуры государственной службы в Российской Федерации - гражданской политической службы;
- регулирования статусных отношений в системе государственной гражданской службы уставами по типу военной или военизированной службы;
- переработки раздела Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», посвященного управлению этой системой, предусматривающей, в частности, необходимость создания специального органа по управлению государственной службой;
- нормативного регулирования перемещения государственных служащих из органов одной ветви власти в другую, которое нельзя расценивать как исключительно позитивное явление.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены выбором и применением научной методологии, предусматривающей в том числе и системное рассмотрение основных периодов становления и развития государственной гражданской службы в единстве с общими тенденциями развития государственного аппарата современной России. В соответствии с этим был выбран широкий круг источников, составляющих теоретическую и нормативную базы исследования. В частности, источниковедческую базу составили указанные в библиографии нормативные правовые акты и работы отечественных и зарубежных авторов в области философии, социологии, психологии, конституционного, административного, трудового и других отраслей права, применения международных актов и стандартов, а также отечественный и зарубежный опыт организации государственной службы.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном осмыслении сущности, содержания и особенностей развития государственно-служебных отношений в области государственной гражданской службы и их правового регулирования. Диссертация содержит нетрадиционный взгляд на эти отношения с учетом особенностей принятых и отработанных в мировой практике основных обобщенных моделей построения систем государственной службы. В диссертации сформулировано обоснование включения в государственную гражданскую службу альтернативной гражданской службы. Кроме того, разработан концептуальный подход к формированию в России специальной подсистемы гражданской службы - политической государственной службы.
Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и нормо-творческой практике федеральных и региональных органов государственной власти. Положения диссертации могут послужить базой для разработки учебных и методических материалов в преподавании курсов конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Кроме того, диссертация может быть использована в дальнейших государствоведче-ских и административно-правовых исследованиях по проблемам государственной службы.
Апробация результатов исследования происходила в форме обсуждения диссертационных материалов на научно-практических конференциях, семинарах и совещаниях, подготовки научных публикаций и методических рекомендаций, внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и практическую деятельность государственных органов.
Основные положения и выводы диссертации доложены соискателем на научно-практической конференции, проводившейся в Московском университете МВД России (Москва, 2003 г.), теоретическом семинаре, проходившем в Московской академии экономики и права (Москва, 2004 г.) а также на ряде совещаний ликвидационной комиссии Минэнерго России (Москва, 2004 г.) и совещаний по оптимизации деятельности ВТУ ГШ ВС РФ и подчиненных ему подразделений (Москва 2004-2005 г.г.).
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в трех публикациях, отдельные из которых рекомендованы в программах и учебно-методических материалах для изучения по курсу административного права. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского гуманитарного университета, Московского университета МВД России, Академии труда и социальных отношений, имеются акты о вне-дрении их в практическую деятельность органов государственной власти и управления
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие и приоритетные принципы формирования государственной гражданской службы
В Российской Федерации конституционно-правовые и административно-правовые основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее (в советский период) административно-командной системы управления, находятся на стадии становления. Специалистами неоднократно отмечалось, что на процесс формирования и реализации задач по реформированию системы государственного управления в сфере государственной службы влияют как юридические (внутригосударственные и внешние), так и организационные предпосылки (условия). Как отмечает В.А. Козбоненко, «во внутригосударственном масштабе они связаны с господствующей доктриной правого обеспечения, обладающего рядом специфических признаков, совокупность которых дает представление об уровне и полноте, формах и методах юридической регламентации данной сферы общественных отношений. Извне на правообеспечивающий процесс ... воздействуют общемировые тенденции, находящие свое правовое выражение через имплементацию норм международного права в национальном законодательстве о государственной службе»1 . Центральным организационным условием выступает проблема системного кадрового обеспечения государственной службы, специалистами, чья квалификация позволила бы успешно решать задачи обеспечения социального (государственного и муниципального) управления в современных условиях. В этой связи нельзя не согласиться с выводом Ю.М. Буравлева о наличии объективной потребности в формировании системы управления государственной службой и создания специализированных органов управления, укомплектованных высокопрофессиональными специалистами.
Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2005 года составляет 1955,6 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тыс. человек. За период с 1992 года по 2005 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 2,3 раза, в основном на ре-гиональном уровне . Этот рост обусловлен формированием государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.
В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления (925,1 тыс. человек) составляли 89 процентов, из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти - 28 процентов1.
Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов - 290,2 тыс. человек. В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления - 283,7 тыс. человек .
Вместе с тем, начиная со второй половины 1999 года, отмечается снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти3. В 2001 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1995 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления. В 1999 году на 1000 человек населения Российской Федерации приходилось 2,8 государственного служащего федеральных органов исполнительной власти4. Для сравнения отметим, что в Великобритании этот показатель равен 5,2і. В США - 3,9 государственного служащего, а на 1000 человек занятого населения соответственно - 6,4, 11,3 и 7,9 государственного служащего .
Правовые основы формирования государственной гражданской службы в начальный период становления новой российской государственности
Государственная служба для России не является чем-то новым, появившимся лишь в связи с формированием новой российской государственности в начале 90-х годов XX века. В принципе в современной системе государственной службы России нашли свое воплощение идеи и конструкции, заложенные во времена реформ Петра I и даже достижения в области организации государственного управления и административного права времен советского социализма.
Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. Государственная служба стала краеугольным камнем государственного управления. Уже тогда сталинский принцип «кадры решают все» был в полной мере осознан и реализован в практике государственного управления. Произошедший во времена Петра I переход от службы государю к государственной службе при сохранении самодержавия был возможен только на основе институализации самой службы и закрепления в ней исходного принципа преданности государству во главе с его единодержцем1. К середине XVIII века количество чиновников составляла 7500 человек, а также 5379 канцелярских служителей. К концу XVIII века количество чиновников удвоилось и достигло 16 тысяч человек . Основными нормативными актами, посвященными вопросам государственной службы, стали «Генеральный регламент работы правительственных учреждений» (1720 г.) и «Табель о рангах» (1722 г.). Государственный аппарат и отдельные его составляющие стали действовать по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкал Генеральный регламент.
Нелишне заметить, что с позиций современных представлений петровская государственная служба была построена по принципу карьеры и резко выделяла служивое сословие из гражданского общества. Таким образом, карьерный принцип построения государственной службы, учитывая роль петровских реформ в развитии российской государственности, можно считать исторически традиционным для России.
Сразу же подчеркнем, что вопрос об институте государственной службы в системе государственного управления в советское время рассматривался лишь в теории. В законодательстве же речь шла о служащих государственного аппарата, которые классифицировались по характеру государственных органов, в которых они работали, по характеру отрасли общественной жизни, где служащие осуществляют свою деятельность, по характеру их деятельности. В последнем случае выделялись две группы служащих: государственные служащие, выступающие в качестве носителей государственно-властных полномочий (должностные лица); государственные служащие, выполняющие иные функции, являющиеся необходимыми для реализации государственно-властных полномочий (вспомогательно-технический персонал).
Наиболее общей в административно-правовой науке классификацией государственных служащих являлось их разграничение по характеру труда, исходя из Единой номенклатуры должностей служащих в СССР. Служащие делились на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители1. Как следствие, законодательством было установлено три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка; в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о дисциплинарной ответственности.
В целом институт российской государственной службы имеет собственную глубокую отечественную традицию, которая не могла не проявиться во времена построения новой российской государственности с начала 90-х годов XX века, когда были уничтожены идеологические препоны, препятствовавшие формированию современных государственных институтов.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в котором государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вновь на повестку дня были подняты вопросы формирования развитых институтов гражданского общества и особенно основанной на сочетании различных и равноправных форм собственности экономики страны. Все это сопровождалось переосмыслением роли государства в направлении теперь уже тотального разгосударствления институтов гражданского общества и попыток установить между государством и обществом достаточно весомую границу. Получили развитие федералистские начала в построении самого государства. Кроме этого, Конституция Российской Федерации уста новила особый независимый от государства статус местного самоуправления. Таким образом, идеи правового государства, непременным атрибутом которого является гражданское общество, получили вполне реальное воплощение. Более того, их основой стали неотъемлемые права человека и гражданина, которые были провозглашены Конституцией смыслом и содержанием деятельности всей публичной власти страны.
Государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации
В теории административного права неоднократно отмечалось, что государственная гражданская служба как часть единой системы государственной службы Российской Федерации представляет собой целостную систему взаимосвязей и отношений, объединяющую взаимодействие социально-правовых элементов и юридически значимых мер, влияющих на формирование и реализацию государственных служебных отношений1. В ходе начавшейся в начале нового столетия административной реформы государственная служба вновь встала в центр внимания реформ государственного аппарата. Как следует из проведенного исследования, в ходе первого периода становления и развития государственной службы как на уровне подзаконного регулирования Указом Президента Российской Федерации 1993 г., утвердившего Положение о федеральной государственной службе, так и после принятия Федерального закона 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» единая система государственной службы с четким и однозначным выделением ее видов так и не сложилась. То, что в соответствии с Реестром государственных должностей выделилось как особый государственный институт - государственная служба, по существу являлось службой гражданской, однако прямо так не именовалось, поскольку потенциально Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» содержал в себе возможность введения в ее состав военной и других видов служб, прежде всего в правоохранительных структурах.
Сложившееся в результате положение привело к противоречиям в Федеральных законах, которые, объявив отдельные виды службы государственной, не смогли стать основой для реализации соответствующих норм, поскольку должности этих видов служб не были включены в Реестр государственных должностей Президентом Российской Федерации. Кроме того, год от года нарастало отставание в уровне материально-бытового обеспечения, так сказать, узаконенных Реестром государственных служащих и тех служащих, которые формально и по существу вроде бы являлись государственными служащими, но юридически в их число не попали. Законодатель первоначально исходил из того, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются отдельными федеральными законами. Если попытаться дать доктринальное толкование такому подходу, то фактически в ней содержится разрешение на установление особых видовых различий государственной службы в отдельных государственных органах. Таким образом, исходное понятие государственной службы допускает существование открытого множества разновидностей государственной службы. Как отмечается специалистами, благодаря этому к началу административной реформы государственная служ-ба выглядела достаточно пестро . Одни ее виды перешли в современность как наследство от времен советского социализма и первых реформаторских шагов демократической власти, другие сформировались на основе Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Естественно, что быстрота происходящих перемен, действие в отдельных видах государственной службы соответствующих правовых норм, принятых раньше указанного Федерального закона, позволяют утверждать, что она оказалась далека от того, чтобы характеризоваться как органичное целостное многообразие. Между тем, потребности достигнувшей определенного этапа развития правовой российской государственности требовали совсем другого-институированной и четко очерченной системы государственной службы1. К тому же, стремление власти к укреплению государственности и установлению дополнительных векторов властной вертикали требовало серьезного упорядочения и реформирования всей системы государственно-служебных отношений, сложившихся к тому времени в стране, вне зависимости от уровня и совершенства их юридической институализации. Потребовалось изменение положения о неопределенности видового многообразия государственной службы и введения ее в четкие правовые рамки, обеспечивающие единую систему государственно-служебных отношений в стране.
Законотворчество субъектов Федерации также способствовало увеличению многообразия государственной службы, хотя все государственные служащие, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» продолжали именоваться государственными служащими Российской Федерации и вроде бы должны были сохранять и крепить единство своих рядов. Однако недостаток федерального регулирования не позволил решить эту задачу, результатом чего стало хотя и неформально, но реально существовавшее противопоставление государственных служащих субъектов Федерации и федеральных чиновников.
Новое законодательство о государственной гражданской службе как основа ее реформирования и дальнейшего развития
Специалистами неоднократно отмечалось, что первым зримым воплощением нового облика государственной службы Российской Федерации стал Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, который должен сформироваться в ближайшие годы на основе принципа карьерной или контрактной государст-венной службы . Как уже отмечалось, он во многом противоположен менед-жералыюму принципу, на котором в основном развивалась государственная служба в предыдущие годы. Да и сама прежняя государственная служба, которая по сути являлась гражданской, освободилась от несвойственных ей наслоений, перестала существовать как нечто противостоящее службе в других государственных органах и, наконец, влилась в формирующуюся единую систему государственной службы Российской Федерации как один из ее основных компонентов наравне с военной и еще не обретшей законодательную основу правоохранительной службой.
В результате этих реформаторских преобразований должно быть достигнуто принципиально другое качество российского государственного аппарата, который должен быть избавлен от накопившихся за предыдущие годы негативных тенденций, зараженности коррупцией1, приобрести мобильность, четкость и отлаженность современного государственного механизма.
В новом законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации вновь определены государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это вновь свидетельствует о потенциальной возможности введения этих должностей в состав государственной гражданской службы. Вместе с тем, в настоящее время указанная проблема пока не разрешена.
Отметим, что известную конкретизацию применительно к специфике государственной гражданской службы претерпели ее принципы. Сопоставим общие принципы государственной службы и конкретные принципы государственной гражданской службы.
Как показывает анализ приведенного сопоставления, принципы государственной гражданской службы заметно отличаются от исходных принципов государственной службы, декларированных в качестве основополагающих для всей ее системы. Не вполне ясно, например, почему здесь отсутствует принцип федерализма, хотя как раз государственная гражданская служба объединяет в себе федеральную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. По-нашему мнению, в Федеральном законе «О гражданской государственной службе» этот принцип необходим, хотя бы для разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в формировании собственных моделей государственной службы.
Отсутствует здесь также принцип законности. В данном случае законодатель оставил его в стороне в силу того, что в Федеральном законе содержится статья 5, посвященная законодательству о государственной гражданской службе. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется: Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»; другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы; указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами государственных органов.
Однако значит ли это, что законодателю не следовало вводить в число принципов государственной гражданской службы принцип законности? Представляется возможным, дать на этот вопрос отрицательный ответ. Законодатель указывает на систему актов, которыми регулируется гражданская служба, но не говорит о приоритете закона в государственно-служебных отношениях. А как раз это и определяет принцип законности. Следует согласиться и с мнением Н.В. Бондаренко, когда он пишет, что не служит в данном случае причиной отказа от принципа законности и его закрепление в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», поскольку в нем законность - это принцип формирования самой системы, но не деятельности государственных служащих.
Неясно также, почему принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих, сформулированный в Законе о системе государственной службы, оказался значительно урезан в Законе о гражданской службе и выглядит как принцип доступности информации о ней. Если в первом случае существовала полная ясность того, что государственная служба не превратиться в закрытую корпорацию чиновников, то во втором - такой уверенности нет. Скажем доступность информации и реальный общественный контроль - вещи весьма далекие друг от друга. Напротив, применительно к самой близкой населению гражданской службе хотелось бы видеть раскрытие принципа, сформулированного в законе о системе государственной службе, однако этого в нем нет. Представляется, что этот недостаток должен быть исправлен путем внесения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе» дополнительных разделов, посвященных общественному контролю и информированию общества о деятельности государственных гражданских служащих и функционировании всей подсистемы гражданской государственной службы.
