Содержание к диссертации
Введение З
Глава I. Основания правоохранительной службы 11
1. Правоохранительная служба - новый вид государственной
службы '. 11
2. Правоохранительная служба и правоохранительная деятель
ность 37
Глава II. Состояние службы в правоохранительных органах и пути
ее трансформации в правоохранительную (государственную) служ
бу в ходе административной реформы 62
1. Правовые основы и содержание службы в правоохранитель
ных органах Российской Федерации (к началу административной ре
формы) 62
2. Основные направления и меры по совершенствованию служ
бы в правоохранительных органах на начальном этапе административ
ной реформы 99
3. Формирование правоохранительной службы как компонент
реформы государственной службы России 117
Заключение 137
Литература - 147
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После избрания на новый срок Президента России В.В. Путина страна вступила в активную стадию начавшейся два года назад административной реформы. Настала пора практических действий. Уже первые меры, предпринятые в этом ключе, показали решительность и серьезность намерений сплотившихся вокруг Президента реформаторов. Буквально в считанные месяцы их действия сломили упорное сопротивление чиновничества и самым решительным образом изменили ставший уже привычным облик исполнительной власти, аппарата Правительства и Администрации Президента России.
Одна из главных составляющих административной реформы - реформа государственной службы. Надо сказать, что в период с 1993 года по 2003 год в России была создана первая после советского периода полноценная система государственной службы. Она получила собственное юридическое оформление на основе Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", множественных указов Президента России и иных нормативных актов федерального уровня. Аналогичное было сделано и на уровне субъектов Федерации.
Функционирование созданной системы государственной службы, особенно в последние годы, показало наличие в ней множественных пробелов и недостатков, которые на деле привели к росту коррупционных проявлений и низкой эффективности деятельности государственного аппарата. Из года в год число государственных служащих росло, однако отдача от их деятельности столь же неуклонно падала.
В числе самых серьезных институциональных недостатков существующей пока государственной службы - ограниченный охват ею различных органов государственной власти. Что касается высших органов государственной власти, а также и гражданских министерств и ведомств Федерации и
ее субъектов, то здесь государственная служба получила практически повсеместное распространение. Однако в так называемых силовых структурах, в частности, в правоохранительных органах государственная служба присутствует в крайне ограниченных масштабах. Формально в законодательстве об этих органах продекларировано, что служба в них является государственной службой. Однако должности, на которых проходят службу сотрудники правоохранительных органов в подавляющем большинстве в реестр должностей федеральной государственной службы так и не были включены. Поэтому и сама служба на этих должностях в силу исходных требований Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" в систему государственной службы не попала.
В результате достаточно многочисленные виды службы в правоохранительных органах оказались вне сформированного публично-правового инсти-тута государственной службы. Это привело к тому, что постоянно возраставшие меры социальной защиты государственных служащих не распространялись на сотрудников правоохранительных органов. Служба в них уже к середине 90-х годов перестала быть престижной и по многим параметрам стала уступать государственной службе. Это привело к оттоку кадров, потере профессионального ядра и резкому снижению эффективности деятельности правоохранительных органов. На многих должностях, требующих значительного практического стажа, оказались люди, прослужившие в органах правоохраны всего несколько лет.
Потеря профессионализма сопровождалась потерей складывавшихся десятилетиями традиций службы в правоохранительных органах. Резко возросла коррупция, повсеместным явлением стало сращивание правоохранительных структур с криминальными. Такое положение не могло не вызвать озабоченности сегодняшнего руководства страны, поставившего проблемы укрепления власти и законности во главу угла своей деятельности. Поэтому уже в ходе административной реформы в апреле 2003 года был принят Феде-
ральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", положивший по существу начало радикальной реформе всей системы государственной службы.
Одно из центральных положений Федерального закона - учреждение единой системы государственной службы, включающей в себя три составляющих: гражданскую, военную и правоохранительную службу, которые строятся по единым принципам и исключают разрыв в уровне обеспечения или каким-либо иным образом одного вида службы по отношению к другим.
Таким образом, правоохранительной службе как одному из основных видов государственной службы Российской Федерации недавно исполнился год. Реально же ее пока еще нет. Руководством страны лишь предпринят ряд мер по выравниванию условий службы, а также уровней социальной защищенности сотрудников правоохранительных органов и современных федеральных государственных служащих. Что касается научного осмысления вопросов формирования правоохранительной службы, то в силу указанных причин значительного числа самостоятельных научных исследований, посвященных этой проблеме, пока еще нет. Есть все основания говорить, что и в целом проблематика правоохранительной службы пока еще лишь затронута в отдельных статьях и публикациях и нуждается в серьезных монографических исследованиях. Между тем, без серьезных научных проработок сформировать единую по существу новую систему правоохранительной (государственной) службы вряд ли возможно. Именно этими обстоятельствами в решающей мере определяется актуальность темы данного исследования.
Его предметом являются административно-правовые отношения в сфере государственной службы и службы в правоохранительных органах.
Объект исследования - процесс формирования правоохранительной службы как вида государственной службы Российской Федерации.
Целью диссертации является определение основных направлений и механизма формирования правоохранительной службы в процессе административной реформы.
В числе основных задач исследования:
теоретический анализ правоохранительной службы как нового вида государственной службы;
выявление наиболее значимых общих компонентов отдельных видов службы в современных правоохранительных органах в качестве основы фор-мирования правоохранительной службы;
- анализ и оценка изменений службы в правоохранительных органах
на первых этапах административной реформы;
- разработка приоритетных направлений и механизмов формирования
правоохранительной службы как части общего процесса административной
реформы.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и особенно законы о государственной службе, правоохранительных органах и службе в них, указы Президента, по-становления Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов государственной власти об отдельных видах государственной службы и службе в правоохранительных органах, а также проекты новых федеральных законов, находящихся на разных стадиях принятия в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды Г.А. Аванесова, И.Е. Андреевский, А.А. Анисимова, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Б.Н. Бах-раха, А.В. Безродного, К.С. Вельского, В.К. Боброва, В.П. Божьева, А.С. Братко, И.А. Василенко, В.А. Винокурова, В.Г. Вишнякова, В.А. Во-робьева, В.Д. Граждана, В.Н. Григорьева, А.А. Гришковца, К.Ф. Гуценко, В.А. Евреинова, А.А. Жданова, Г.Г. Зуйкова, Н.М. Казанцева, М.А. Ковалёва, Б.С. Крылова, Л.М. Колодкина, Коркунова, A.M. Куренного, Н.И. Лазарев-
ского, Б.М. Лазарева, В.Д. Малкова, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, O.K. Нотовича, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, СМ. Петрова; А.С. Пиголкина, Н.И. Пискотина, Л.Л. Попова, Ю.А. Розенбаум; П.П. Сергуна, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.В. Чюбинского, Ц.А. Ямпольской, и др.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный и системно-функциональный, конкретно-социологический, исторический, анализа документов, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и другие научные методы познания социально-политических процессов.
В ходе исследования проведен опрос 186 работников правоохранительных органов, в ходе которого выяснялось их отношение к общим элементам службы в органах правоохраны, которые должны составить ядро формируемой в ходе административной реформы новой правоохранительной (государственной) службы.
При формулировании теоретических выводов и разработке практических предложений изучен значительный объем законов, нормативных правовых актов и документов, а также разноотраслевой специальной литературы по теме диссертации.
Все это позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Научная новизна диссертационного исследования. Данное исследование является одним из первых, специально посвященных анализу и проблемам формирования нового вида государственной службы - службы правоохранительной. В диссертации с позиций науки административного права на основе теоретического анализа сформулировано авторское определение государственной службы и в связке с ним - правоохранительной службы. Элементами научной новизны отличается анализ процессов трансформации службы в пра-
воохранительных органах России в один из основных видов государственной службы в ходе осуществляемой в стране административной реформы. Выделены основные компоненты службы в правоохранительных органах, которые могут и должны составить ядро будущей право'охранительной службы. Предложен оригинальный механизм поэтапного создания федерального органа управления, который в перспективе должен стать центральным в системе управления государственной службой.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Вывод о том, что в системе административного права государствен
ная служба представляет собой особый институт, в рамках которого регули
руется профессиональная публично-правовая деятельность лиц, заключив
ших административный договор (контракт) с органами государственной вла
сти по замещению государственных должностей в этих органах, либо испол
нению их полномочий или действию от их имени в других органах или орга
низациях в установленном законодательством порядке.
С данных позиций правоохранительная служба может быть охарактеризована как особый вид государственной службы, направленной на реализацию правоохранительной функции государства.
Вывод о том, что государственная служба радикальным образом отличается от обычной трудовой деятельности наличием специальных механизмов, обеспечивающих замещение частных и корпоративных интересов государственных служащих публичными. В силу этого правовое регулирование государственной службы осуществляется преимущественно нормами административного права и лишь там, где публично-правовое регулирование служебных отношений лишено смысла, действуют нормы права трудового.
Вывод о том, что в существующих ныне видах службы в правоохранительных органах есть значительное число общих компонентов, которые могут стать ядром формируемой правоохранительной службы.
Положение о том, что правоохранительная служба может и должна осуществляться внутри государственных органов, которые по своей основной деятельности правоохранительными не являются, но в которых специально для ее ограниченного осуществления могут быть учреждены должности правоохранительной службы. Это прежде всего касается аппаратов судов, органов парламентского контроля, а также контрольных и надзорных органов исполнительной власти.
Предложение о создании специального органа управления реформой государственной службы, основными задачами которого могут стать разработка программы, перспективных и текущих планов реформы, проектов необходимых законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение текущей реализации мероприятий реформы. По мере того, как реформа будет воплощена в жизнь, этот временный орган должен трансформироваться в постоянный орган исполнительной власти, который возглавит систему управления государственной службой страны. '
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является одной из первых комплексных монографических работ, в которой с позиций нового Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" (2003 г.) осуществлен концептуальный анализ основ формирования нового, ранее не существовавшего вида государственной службы - правоохранительной службы. В настоящее время и в обозримой перспективе она будет являться одним из трех видов государственной службы, входящих в определяемую Федеральным законом систему. Кроме того, в диссертации проведен оригинальный анализ и сформулировано авторское видение места государственной службы в науке административного права. Важным с теоретических позиций представляется и то, что вопросы формирования правоохранительной службы рассмотрены как составная часть происходящей в стране административной реформы.
Диссертация может быть широко использована в научной деятельности при проведении разно отраслевых исследований по проблемам государственной службы, при подготовке учебников и иной научно-методической литературы по административному праву, а также при подготовке аспирантов и соискателей в системе послевузовского профессионального образования.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ней выводы и сформулированные предложения могут быть использованы при разработке нового законодательства о правоохранительной службе, ее практического формирования и решении вопросов об учреждении должностей правоохранительной службы в различных органах государственной власти.
Результаты исследования могут использоваться в научных исследованиях по проблемам государственной службы, учебном процессе образовательных учреждений высшего профессионального образования, в том числе при подготовке, переподготовке государственных служащих и работников кадровых аппаратов органов государственной власти.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались на научно-практической конференции, посвященной 200-летию Министерства юстиции России (Рязань, 2002), научно-практической конференции посвященной 200-летию МВД России (Домодедово, 2002), на конференции Московского гуманитарного университета (Москва, 2003), докладывались на заседании кафедры прав человека Московского гуманитарного университета. Основные положения диссертации опубликованы в 3-х авторских статьях.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, содержащих пять параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.'
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
