Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление государственной инспекции труда в России и ее роль в защите трудовых прав работников 12
1.1 . Правовая характеристика института надзора и контроля 12
1.2. Возникновение и развитие государственной инспекции труда России
1.3. Место государственных инспекций труда в системе государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства 32
Глава II. Соотношение контрольной и надзорной деятельности государственных инспекций труда 47
2.1 . Виды и формы контрольной деятельности 47
2.2. Виды и формы надзорной деятельности 69
2.3 .Особенности контрольно-надзорной деятельности государственных инспекций труда в РФ на современном этапе 78
Глава III. Проблемы правового регулирования деятельности государственных инспекций труда 102
3.1. Особенности правового статуса государственного инспектора труда 102
3.2.Проблема конкуренции компетенции судебных органов и государственных инспекций труда 114
3.3.Повышение эффективности правового регулирования отношений по осуществлению надзора и контроля государственными инспекциями труда 125
Заключение 150
Библиография 156
Приложения 180
- Правовая характеристика института надзора и контроля
- Возникновение и развитие государственной инспекции труда России
- Виды и формы контрольной деятельности
- Особенности правового статуса государственного инспектора труда
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Вопросы защиты прав и законных интересов граждан занимают одно из важнейших мест в правовой системе Российской Федерации. Так, Конституция Российской Федерации в ст. 45 гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе и трудовых прав работников. Принцип обеспечения прав каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод является основным в правовом регулировании труда. Он законодательно закреплен в ст. 2 Трудового кодекса РФ (далее — ТК РФ) и конкретизирован в главе 57 раздела ХШ ТК РФ, посвященного защите трудовых прав работников.
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, является одним из основных способов защиты трудовых прав работников, используемый уполномоченными на то государственными органами. Он выступает гарантией реализации права работников на здоровые и безопасные условия труда, на соблюдение их трудовых прав и законных интересов.
Тематика данной работы является весьма актуальной, что, в частности, подтверждается проводимой в нашей стране административной реформой, направленной на совершенствование действующей системы контроля и надзора, непосредственно касающейся государственных инспекций труда в связи с введением в действие изменений в ТК РФ с 6 октября 2006 г.
До 2004 г. функциями государственного контроля были наделены практически все федеральные органы исполнительной власти, а также действовали, специальные органы государства, осуществлявшие контроль в различных сферах экономической деятельности. Административная реформа несколько упорядочила систему контрольно-надзорных органов. В
соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 12.05.2008 г.) контрольными и надзорными функциями в настоящее время наделены все федеральные службы, в том числе Федеральная служба по труду и занятости, в состав которой входят государственные инспекции труда. Последние осуществляют системный государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Основной формой данной деятельности является проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения требований законодательства о труде и охране труда. Так, по данным Роструда в 2007 г. было проведено более 238 тыс. проверок, в ходе которых было выявлено более 1,86 млн. нарушений трудовых прав работников .
Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 годах m план мероприятий по ее проведению. Основная цель административной реформы - повышение эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти, а также прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, упразднения избыточных и дублирующих функций, введение новых функций. Важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, что особенно наглядно наблюдается в отношении государственных инспекций труда.
В настоящее время система государственного контроля и надзора в целом и деятельность государственных инспекций труда в неполной мере соответствуют их задачам. Система противоречива, так как контрольные
'СЗРФ.2004.№ 11.Ст. 945.
2Доклад Федеральной службы по труду и занятости «О результатах работы в 2007 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. М., 2008.С.20,22.
полномочия смешаны с надзорными полномочиями. Даже в самой концепции идет смешение понятий «надзора» и «контроля». Это лишний раз подтверждает, что даже у законодателя нет четких критериев для их разграничения, что отрицательно отражается на правоприменительной практике и требует от юридической науки более точного определения этих понятий. Поэтому необходимо, прежде всего, более четко разграничить как терминологию, так и цели и задачи надзора и контроля на примере деятельности государственных инспекций труда в Российской Федерации.
Институт надзора и контроля приобретает особую важность в связи с тем, что в настоящее время в РФ наблюдается тенденция к увеличению количества нарушений трудового законодательства со стороны работодателей, а это, в свою очередь, приводит к росту обращений граждан за защитой трудовых прав в государственные инспекции труда. Необходимо отметить и то, что процент обоснованности обращений из года в год остается стабильным и не опускается ниже 50%. Например, данный процент обоснованности в Государственной инспекции труда в Тверской области в 2007 г. составлял 58,72%', а в 2006 г.- 57,48%2.
Анализ правовых норм, устанавливающих правовой статус
государственных инспекторов труда, свидетельствует о том, что существуют недостатки в части закрепления их прав и установления обязанностей, что требует внесения дополнений в нормативные правовые акты в целях повышения эффективности надзорной и контрольной деятельности в Российской Федерации.
Деятельность государственных инспекций труда является многообразной, она постоянно изменяется и дополняется, так как это связано непосредственно с динамикой трудовых отношений и с
1 Отчет Государственной инспекции труда в Тверской области «О соблюдении трудового
законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на
предприятиях Тверской области за 2007год». Тверь,2008. С. 4.
2 Отчет Государственной инспекции труда в Тверской области «О соблюдении трудового
законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на
предприятиях Тверской области за 2006год». Тверь,2007. С. 4.
изменением трудового законодательства. Примером может служить Федеральный закон № 90 от 30 июня 2006г., который внес более 400 поправок в ТК РФ, в том числе и в статьи, регулирующие деятельность государственных инспекций труда. Федеральный закон № 157-ФЗ от 22 июля 2008г. «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 расширил полномочия государственных инспекций труда в сфере обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также в части осуществления надзора и контроля за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей.
Таким образом, актуальность избранной темы обусловлена необходимостью выработки теоретических положений и предложений, направленных на совершенствование норм трудового права, связанных с деятельностью государственных инспекций труда в Российской Федерации, для повышения эффективности правового регулирования этих отношений.
В науке трудового права тема надзора и контроля также приобрела достаточную актуальность, что нашло отражение в появлении значительного числа статей, монографий и соответствующих разделов учебной литературы, посвященных данной проблематике.
Весомый вклад в разработку теории и практики правового регулирования деятельности правовой инспекции труда в 50-е годы XX в. внесли такие ученые, как А.В. Андреев, М.А. Жемчужникова, К.П. Горшенин, СИ. Каплун. В последующие годы отдельные вопросы в
'СЗ РФ.2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3613.
области надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, осуществляемые правовой инспекцией труда, также освещались в советской юридической литературе. В частности, им посвящены работы и исследования ученых С.А. Голощапова, Я.Л. Киселева, Л.Г. Коняхина, Р.З. Лившица, В.Н. Скобелкина, Б.А. Шеломова и других авторов. Однако, эта тема рассмотрена в трудах вышеназванных ученых в общем плане наряду с другими вопросами и не получила комплексной разработки. Отдельные аспекты правового регулирования деятельности правовой инспекции были предметом специального исследования ученых-юристов: B.C. Бердычевского, B.C. Гудкова, Л.В. Никитинского, Н.А. Абузяровой.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых, специалистов в области общей теории права, трудового права, административного права, прокурорского надзора: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, B.C. Андреева, К.Н. Гусова, И.К. Дмитриевой, А.Д. Зайкина, С. А. Иванова, A.M. Куренного, Т.Ю. Коршуновой, И.А. Костян, И.Я. Киселева, СП. Маврина, Г.С. Скачковой, А.И. Ставцевой, О.В.Смирнова, В.И. Смолярчука, В.Н. Толкуновой, Е.Б. Хохлова, Г. В. Хныкина, Л.А. Чикановой и других.
Были также проанализированы труды ученых специалистов по теории права, прокурорского надзора, административного права, работы по экономике и другим общественным наукам.
Но поскольку указанные исследования проводились уже много лет назад, проблемы, возникающие при реализации контрольной и надзорной деятельности государственных инспекций труда, требуют дальнейшей разработки с учетом российской действительности.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертации является комплексное исследование отношений, связанных с осуществлением надзорной и контрольной деятельности государственных инспекций труда в Российской Федерации, анализ их
практики и выработка на этой основе предложений по совершенствованию правового регулирования данных отношений.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих основных задач.
1 .Рассмотреть сущность, выявить особенности отношений по осуществлению надзора и контроля в сфере трудовых отношений и уточнить их понятие.
2.Выявить роль и значение контрольной и надзорной деятельности государственных инспекций труда в Российской Федерации за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права среди других надзорных и контрольных органов.
3.Раскрыть современное содержание и перспективы развития правового статуса государственного инспектора труда.
4.Исследовать правоприменительную деятельность государственных инспекций труда в Российской Федерации и выявить проблемные вопросы, касающиеся применения отдельных положений ТК РФ.
Раскрыть современное содержание государственного надзора и контроля.
Разработать предложения по совершенствованию правового регулирования отношений по осуществлению государственного надзора и контроля государственными инспекциями труда в Российской Федерации.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют: международно-правовые акты (Конвенции, Рекомендации, Протоколы Международной организации труда), Конституция Российской Федерации, Трудовой кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, иные федеральные законы, а также подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, связанные с осуществлением государственного надзора и контроля.
Эмпирической основой диссертационного исследования является
практика деятельности государственных инспекций труда в РФ, связанная
с осуществлением надзорных и контрольных функций. При подготовке
диссертации использованы материалы обобщений Министерства
здравоохранения и социального развития РФ, Прокуратуры РФ, Федеральной службы по труду и занятости, государственной инспекции труда в Тверской области.
Методологическую основу исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов, в том числе общенаучные и частные научные методы познания, такие как конкретно-исторический, диалектический, формально-логический, метод сравнительных исследований, системный анализ, синтез, а также другие методы научного познания.
Предметом исследования являются совокупность норм, регулирующих процесс осуществления государственными инспекциями труда государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства в РФ.
Объектом исследования выступают отношения по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является комплексным исследованием основных проблем в области осуществления государственного контроля и надзора, раскрывающихся в теоретическом и практическом аспектах на примере деятельности специального органа -государственной инспекции труда в РФ.
Автором проведена оценка правового регулирования этой группы трудовых отношений с точки зрения их полноты и достаточности, осуществлен комплексный анализ норм главы 57 раздела ХШ ТК РФ,
сделан прогноз тенденций их развития с целью совершенствования правового регулирования и устранения противоречий в трудовом законодательстве. В результате исследования сформулированы предложения по совершенствованию норм трудового законодательства, связанных с осуществлением государственного надзора и контроля государственными инспекциями труда.
В диссертационном исследовании поставлены и по-новому решены следующие вопросы:
1. Выделены особенности надзорной и контрольной деятельности
государственной инспекции труда, уточнены понятия государственного
надзора и контроля.
Анализируются правоотношения государственной инспекции труда по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и определяется их отраслевая принадлежность.
Исследован правовой статус государственных инспекторов труда в современный период, внесены предложения по его совершенствованию.
4. Разработаны предложения по совершенствованию правового
регулирования надзорной и контрольной деятельности государственных
инспекций труда в трудовом законодательстве.
Исследованы новации трудового права с точки зрения повышения эффективности государственного надзора и контроля, выявлены их недостатки.
Выявлены также недостатки в правовом регулировании надзорной и контрольной деятельности государственных инспекций труда на основе исследования теории и практики регулирования данного вида отношений.
7. Раскрыта сущность и содержание надзорной и контрольной
деятельности государственной инспекции труда, их признаки, цели и
методы обеспечения на современном этапе.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
Обоснованные в диссертации теоретические выводы и разработанные на их основе практические рекомендации и предложения могут быть учтены и использованы в нормотворческом процессе, осуществляемом на федеральном уровне, уровнях субъектов > Российской Федерации, муниципальных образований и работодателей. Проведенный в диссертационной работе анализ действующего трудового законодательства позволил выработать ряд практических рекомендаций по совершенствованию норм, регулирующих вопросы осуществления надзорной и контрольной деятельности государственных инспекций труда в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении специальных учебных курсов, а также при переподготовке и повышении квалификации государственных инспекторов труда, специалистов кадровых служб и служб охраны труда.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена на кафедре трудового права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения работы изложены в публикациях диссертанта, применяются в практической работе автора, а также при проведении занятий по трудовому праву с государственными инспекторами труда, студентами, руководителями и специалистами организаций.
Объем и структура работы.
Диссертация включает введение, три главы, объединяющие 9 параграфов, заключение, список использованных источников, а также ряд приложений, иллюстрирующих отдельные фрагменты исследования и их результаты.
Правовая характеристика института надзора и контроля
Название данного параграфа обусловливает необходимость раскрытия содержания всех указанных в нем правовых категорий, которые будут в дальнейшем использованы в работе. На наш взгляд, становление и совершенствование института надзора и контроля в современной России является сегодня очень важным. В Российской Федерации назрела практическая необходимость в совершенствовании правовых механизмов реализации трудовых прав, в том числе права на защиту. Практикой поставлены вопросы, связанные с дальнейшей разработкой концепции правового регулирования отношений по надзору и контролю, в которых основным субъектом является государственная инспекция труда. Указанные отношения регулируются нормами трудового права, которые входят в институт государственного надзора и контроля. При рассмотрении вопроса о месте государственной инспекции труда в системе государственного надзора и контроля необходимо остановиться на анализе норм трудового права, регулирующих данные отношения.
Необходимо отметить, что предметом трудового права являются трудовые отношения между работником и работодателем, которые складываются в процессе применения наемного труда на основе трудового договора. Но данные отношения являются достаточно сложными. Сложный состав отношений, составляющих предмет трудового права, включая такую его часть, как надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, регулируется нормами трудового законодательства. Трудовые отношения динамичны, они постоянно изменяются, наполняются новым содержанием под влиянием, прежде всего, экономических, а также демографических, географических и других факторов. Поэтому трудовое право прямо или косвенно воздействует на все общественные отношения, сопровождающие сам трудовой процесс и его организацию.
Система трудового права изменчива, как и сами трудовые отношения. Она постоянно изменяется и развивается. Это касается и отдельных институтов, в которых также происходят эволюционные процессы. В философии система определяется как комплекс взаимодействующих и упорядоченных определенным образом элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство". В теории права, а также в трудовом праве содержатся различные определения системы права3. Так, И.О. Снигирева под системой трудового права понимает совокупность юридических норм, образующих единое предметное целое (отрасль) с разбивкой на отдельные относительно самостоятельные структурные образования (институты), а также на иные устойчивые общности норм, имеющие более дробную структурную определенность (подинституты) .
Из сказанного следует, что система права по структуре включает в себя следующие элементы: нормы права, институты и отрасли права, которые находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости. Институт права входит в отрасль права, которая уже регулирует определенный род общественных отношений. Институты являются вторичными структурными элементами системы права, обладающими определенными особенностями: единством содержания; внутренней обособленностью правовых норм; закреплением правовыми нормами в нормативных правовых актах.
Не затрагивая различные классификации институтов, необходимо отметить, что в теории права, а также в трудовом праве в зависимости от структуры (элементного состава) правовой системы, выделяют простой институт права, не содержащий никаких других структурных подразделений, и сложный институт, который состоит из правовых норм, которые значительны по объему и состоят из более мелких самостоятельных элементов, образований (подинститутов). Эта составная часть правового института представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих конкретную разновидность общественных отношений.
В системе трудового права давно сформировался институт государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Он состоит из совокупности правовых норм, регулирующих определенный вид однородных общественных отношений, которые возникают при осуществлении государственного надзора и контроля специально уполномоченными органами государства. Это нашло прямое закрепление в действующем трудовом законодательстве (ч. 2 ст. 1 Трудового кодекса Российской Федерации). В ходе исследования установлено, что этот особый правовой институт находит свое закрепление в главе 57 Трудового кодекса Российской Федерации (в дальнейшем — ТК РФ). Анализ норм, входящих в данный институт, позволяет утверждать, что он включает в себя несколько подинститутов, регулирующих конкретную разновидность общественных отношений. Они структурно вписаны в него, характеризуются определенной взаимосвязанностью и взаимозависимостью. Поэтому можно выделить следующие пединституты: - подинститут надзора и контроля, состоящий из совокупности правовых норм, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда (государственных инспекций труда); - пединститут государственного санитарно-эпидемиологического надзора; подинститут государственного технического надзора, объединяющего государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью, энергетический надзор и государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности; - подинститут внутриведомственного государственного контроля, включающий в себя нормы, регулирующие отношения органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Представляется целесообразным отметить, что самым крупным из них является подинститут надзора и контроля, состоящий из норм регулирующих деятельность федеральной инспекцией труда (государственных инспекций труда), о чем свидетельствует большое количество норм, включенных законодателем в главу 57 ТК РФ, где детально регламентируются эти отношения. Так, из 16 статей - 12 регулируют отношения, связанные с деятельностью государственных инспекций труда.
Возникновение и развитие государственной инспекции труда России
Анализ, обобщение и изучение исторического опыта, который был накоплен как в России, так и в целом в других странах, позволяет выделить общие и особенные черты, которые присущи государственным инспекциям труда в целом, а историко-правовое исследование позволяет повысить эффективность их деятельности на современном этапе. Исторический аспект развития государственной инспекции труда в России подробно был раскрыт в работах таких ученых, как B.C. Гудкова, Н.А. Абузяровой . Практическая деятельность фабричной инспекции в России исследована в работе В.Ф. Цитульского . Поэтому автор, не останавливаясь подробно на всех этапах развития инспекции, выделяет некоторые особенности ее деятельности на определенных исторических отрезках времени.
Необходимо отметить, что экономические, политические, социальные причины привели к возникновению во многих странах мира специализированных органов государства, осуществлявших контроль за состоянием условий труда. Научно-технический прогресс привел к росту промышленного производства, возникновению новых отраслей экономики, к увеличению численности работающих, к укрупнению производства. Это, в свою очередь, приводило к травматизму, гибели работников, увеличению профессиональных заболеваний. Указанные негативные последствия требовали создания соответствующих систем защиты от произвола работодателей. Назрела историческая необходимость в создании специализированных государственных органов, которые могли бы осуществлять надзорные функции за состоянием условий труда на отдельных конкретных промышленных предприятиях. Первая инспекция труда возникла в 19-ом столетии в период промышленной революции в Великобритании, а затем получила распространение во всей Европе1.
В России также шло формирование аналогичных государственных органов. Экономист, юрист, практик Н.Х. Бунге еще в 19 в. считал, что все трудовые споры должны решаться только в рамках закона, где третьей стороной может и должно стать государство в лице уполномоченных органов, прежде всего фабричной инспекции и судов . В историческом плане институт надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства формировался в российской действительности весьма специфически, поэтапно, сообразно тому, как менялся социально-экономический характер общественных отношений в сфере труда.
История возникновения инспекции труда в России начинает отсчет с 1 июня 1882 г. и связана с принятием Закона «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах». Первая фабричная инспекция была создана в количестве пяти человек, которые осуществляли наблюдение за исполнением постановлений о занятости малолетних рабочих и посещении ими начальных училищ, имели право составлять протоколы о нарушении данных постановлений, поддерживали обвинение в суде. После принятия Закона от 3 июня 1886 г. «Об утверждении проекта правил о надзоре за фабричной промышленностью, о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа членов фабричной инспекции» функции фабричных инспекторов увеличились, но сущность их деятельности не изменилась. В соответствии с законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков» фабричная инспекция была реорганизована. Она была лишена права надзора за исполнением фабричных законов вследствие передачи ей функций губернских механиков по опробованию паровых котлов. Инспекция фактически, а с 1903 г. юридически была подчинена губернским полицейским властям. Фабричная инспекция была низведена до роли «промышленной полиции», на которую возлагались меры «по предупреждению споров и недоразумений, «восстановлению правильного течения фабричных дел» (наказ министра финансов от 11 июня 1894 г.) и обязанность следить за антиреволюционной деятельностью среди рабочих (циркуляр департамента торговли и мануфактур №433) . Это сказалось на эффективности ее работы, которая была и так довольно низкой. В 1913 году в Устав о промышленном труде (У 111 ) была включена глава о фабричной инспекции, которая закрепляла вышеназванные полномочия инспекции. На фабричную инспекцию также возлагалось наблюдение за исполнением фабрикантами и рабочими правил, определяющих их обязанности и взаимные между ними отношения (п. 5 ст. 34 УПТ) . В период революционной ситуации велась агитация среди рабочих о необходимости организации выборной рабочей инспекции труда, чтобы инспекторы избирались профсоюзами, больничными кассами и другими, рабочими организациями, а не назначались государством.
Но только после Октябрьской революции 29 октября 1917 г. был издан декрет «О восьмичасовом рабочем дне»3, в котором провозглашался тезис о необходимости учреждения первой в мире выборной инспекции труда как специального органа государственного надзора за соблюдением трудового законодательства.
Виды и формы контрольной деятельности
В науке трудового права тема надзора и контроля приобрела достаточную актуальность, что нашло отражение в появлении значительного числа статей, монографий и соответствующих разделов учебной литературы, посвященных данной проблематике. В настоящее время наибольший массив правовых норм, посвященных надзору и контролю, содержится в ТК РФ, в структуре которого имеется раздел X, носящий название «Охрана труда», и раздел ХШ, содержащий главу 57 «Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». Кроме того, в статье 2 ТК РФ осуществление государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства упоминается в качестве одного из основных принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Необходимо отметить, что надзор и контроль как правовые категории рассматриваются в научной юридической литературе в различном смысловом и содержательном плане, поэтому диапазон их определений весьма широк. Это подтверждается в частности тем, что одни авторы анализируют понятия надзор и контроль, проводя различия между ними по предмету и пределам контрольной деятельности1, другие по характеру полномочий органов надзора и контроля2, третьи дают обобщенное понятие надзора и контроля1. Многие ученые трактуют термин «контроль» объемнее, полнее термина «надзор», так как он включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только надзирать, т.е. наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью .
В проекте нового Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» законодатель дает обобщенное понятие государственного контроля (надзора). Под которым понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Поэтому данное определение также носит спорный характер.
Каждый из перечисленных подходов к раскрытию содержания понятий «надзор» и «контроль» имеет право на существование, так как способствует получению более полного знания о данных многогранных правовых категориях, которые применяются не только в трудовом праве. Но применительно к правовой тематике необходимо выделить только те аспекты надзора и контроля, которые помогут максимально формализировать данные понятия для того, чтобы они могли быть использованы в содержании диспозиций норм трудового права, предназначенных регулировать отношения по надзору и контролю, осуществляемых государственными инспекциями труда в Российской Федерации. С этой точки зрения наиболее перспективной представляется характеристика надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, осуществляемого государственной инспекцией труда как особый способ защиты трудовых прав работников. Именно под этим углом зрения представляется возможным проведение анализа содержания контрольной, а затем надзорной деятельности государственных инспекций труда, которые закреплены нормами российского права. Если обратиться к толкованию понятий «надзор» и «контроль» в русском языке, то можно увидеть, что они синонимичны. В словаре русского языка - это наблюдение или постоянное наблюдение с целью присмотра, проверки за кем (или чем) -нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил1.
Государственный контроль является основной функцией государственной власти и элементом государственного управления. Он осуществляется многочисленными государственными органами. С учетом значимости и распространенности такой формы, как контрольная, представляется необходимым остановиться более подробно именно на ней. До сих пор в трудовом законодательстве нет легального определения понятия контроля. В юридической литературе существует множество определений государственного контроля. Так, СП. Маврин и Е.Б. Хохлов под государственным контролем за соблюдением законодательства о труде понимают правовую процедуру, в рамках которой осуществляются определенные действия уполномоченными государственными органами, направленную на выявление возможных составов правонарушений в сфере труда1. В.Ф. Гапоненко, Ф.Н. Михайлова контроль рассматривают как проверку законности и целесообразности решения работодателя .
Содержание понятия контроля рассматривается с самых различных точек зрения. Некоторые ученые и практики рассматривают прокурорский надзор в качестве специфической формы контроля, а специфику эту видят в том, что прокуратура от имени государства надзирает за всеми другими контролирующими органами, оказывая организующее воздействие на функционирование всей системы госконтроля . Г.В. Барабашев и С.А. Авакьян включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль4.
Особенности правового статуса государственного инспектора труда
В рамках настоящего параграфа необходимо рассмотреть особенности правового статуса государственного инспектора труда, осуществляющего надзор и контроль за действиями работодателя. Как ранее уже отмечалось, при осуществлении государственного надзора и контроля государственными инспекторами труда возникает сложное правоотношение, в котором принимают участие следующие субъекты: государственный инспектор труда, должностное лицо организации (представитель работодателя) и работник(и), чьи права нарушены. В то же время в качестве участника данного правоотношения может выступать и профсоюзный орган, членом которого является работник. Профсоюзная организация также может самостоятельно выступать в качестве одной из сторон в данном правоотношении, например, в случае обращения в государственную инспекцию труда за защитой нарушенных прав членов профсоюзной организации.
Возлагая на государственных инспекторов труда функции по защите трудовых прав работников, государство наделяет их определенной правосубъектностью, которая позволяет обеспечивать реализацию прав и интересов работников в трудовом правоотношении. Государственный инспектор труда не является субъектом собственно трудового правоотношения, но он прямо или косвенно воздействует на трудовое правоотношение, следит за правильной реализацией трудовых прав работника.
В рамках исследования реализации полномочий государственными инспекторами труда представляется целесообразным сосредоточить внимание на их правовом статусе. Правовой статус, природа прав и обязанностей как ключевые понятия правовой науки привлекают пристальное внимание юристов. Проблемы правового статуса достаточно подробно рассмотрены в юридической учебной и научной литературе, что позволяет автору не останавливаться подробно на его анализе, а перейти к раскрытию особенностей правового статуса государственного инспектора труда. Необходимо отметить, что существуют различные подходы к определению структуры правового статуса. Некоторые ученые в структуру правового статуса, кроме прав и обязанностей, включают гражданство, гарантии, юридическую ответственность1. Однако из-за ограниченного объема исследования отметим, что все субъекты трудового права наделены определенным правовым статусом, который дает им возможность участвовать в конкретных правоотношениях. В трудовом праве под правовым статусом понимается правовое положение субъекта в сфере труда согласно трудового законодательства. Традиционно содержание правового статуса включает в себя следующие элементы: - трудовую правосубъектность; - основные права и обязанности; - предусмотренную законодательством ответственность.
Анализ норм ТК РФ приводит к выводу о том, что правоотношения по осуществлению государственного надзора и контроля являются сложными, так как они включают в себя регулятивные правоотношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а права и обязанности государственного инспектора труда составляют содержание охранительных правоотношений, которые направлены на правильное функционирование регулятивных правоотношений. Например, выявление в процессе проверки работодателя нарушений законодательства о труде порождает возникновение охранительного правоотношения. На этот признак указывают также М.В. Лушникова и A.M. Лушников1. Таким образом, отношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, возникают между государственной инспекцией труда, т.е. специализированным государственным органам, с одной стороны, и работодателем - с другой.
Правоотношения по осуществлению надзора и контроля не сливаются с трудовыми и не поглощаются ими. Они существуют и развиваются параллельно с трудовыми правоотношениями, участниками которых являются работник и работодатель, так как их существование обусловлено трудовыми правоотношениями. Трудовое правоотношение -основа, на которой развертывается деятельность инспектора.
Таким образом, при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в качестве одного субъекта выступают исполнительные органы (должностные лица) государственной инспекции труда. Надзорные и контрольные полномочия инспекции носят юридически властный характер и распространяются на организационно неподчиненные объекты. Государственная инспекция труда в лице государственных инспекторов труда адресует юридически властные волеизъявления физическим и юридическим лицам. Поэтому государственный инспектор труда действует от имени государства и является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера.
Содержание надзорных и контрольных действий государственных инспекторов труда составляют меры по восстановлению прав и законных интересов работника(ов), нарушенных неправомерными действиями работодателя, а также меры, связанные с их привлечением к административной ответственности.
Исследовав нормы трудового законодательства, автор приходит к выводу, что правовой статус государственного инспектора труда имеет свои особенности. Прежде всего, необходимо отметить, что государственный инспектор труда является представителем государства и находится на государственной гражданской службе. В связи с этим на него распространяются нормы не только ТК РФ, но и Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. Конкретные права и обязанности государственного инспектора труда при осуществлении надзора и контроля устанавливаются ТК РФ. Деятельность инспектора осуществляется в пределах компетенции государственной инспекции труда, он несет повышенную ответственность за свои действия.
