Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно-контрольного правоотношения 14
1 Финансово-бюджетный контроль как вид инансовой деятельности 14
2 Предмет финансово-бюджетного контроля 36
3 Субъекты бюджетно-контрольного правоотношения 69
4 Содержание бюджетно-контрольного правоотношения 95
Глава 2. Участники бюджетного процесса как обладатели правового татуса контролирующего и контролируемого субъектов бюджетно- онтрольного правоотношения 118
1 Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного равоотношения 118
2 Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролируемого субъекта бюджетно-контрольного равоотношения 153
Заключение 174
Литература 183
- Предмет финансово-бюджетного контроля
- Содержание бюджетно-контрольного правоотношения
- Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного равоотношения
- Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролируемого субъекта бюджетно-контрольного равоотношения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Цели обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления в современных условиях развития Российской Федерации настойчиво требуют повышения эффективности и результативности использования средств Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов муниципальных образований. В связи с этим в бюджетном процессе возрастает роль финансового контроля за исполнением бюджетов.
С учетом положений статьи 18 Конституции Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, необходимым условием осуществления финансово-бюджетного контроля является соблюдение прав и свобод граждан, которые реализуются в деятельности участников бюджетного процесса. Для этого правовое регулирование финансово-бюджетного контроля должно отвечать современным потребностям общества, современному уровню развития бюджетной системы Российской Федерации.
В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 23 июля 2008 года «О бюджетной политике в 2009-2011 годах» указывается, что переход к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается, наряду с другими факторами, устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В качестве одной из основных целей и задач бюджетной политики названо совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере. Также говорится о назревшей необходимости включения в Бюджетный кодекс Российской
4 Федерации современных норм в части, касающейся государственного и муниципального финансового контроля1.
Председателем Счетной палатой Российской Федерации СВ. Степашиным также отмечалось, что круг бюджетных полномочий и ответственности в бюджетном процессе всех участников бюджетного процесса требует более четкого законодательного регулирования2
Действительно, правовое регулирование финансово-бюджетного контроля нуждается в совершенствовании. В настоящее время законодательством Российской Федерации нормативно не закреплены признаки финансово-бюджетного контроля, его предмет, а также необходимые элементы правового статуса участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений.
При практическом осуществлении финансово-бюджетного контроля указанные обстоятельства затрудняют определение условий, при которых могут возникать бюджетно-контрольные правоотношения, определение круга возможных субъектов этих правоотношений, совокупности их прав и обязанностей, составляющих содержание конкретного бюджетно-контрольного правоотношения.
При таких обстоятельствах возникает вероятность нарушения прав участников бюджетного процесса при осуществлении финансово-бюджетного контроля. Такие нарушения могут выражаться в осуществлении контроля неуполномоченными на это органами, в предъявлении контролирующими неправомерных требований к контролируемым, в неправомерном препятствовании контролируемыми осуществлению финансово-бюджетного контроля. Вместе с тем в развитых странах существует практика использования при оценке качества государственного управления такого показателя, как «индекс господства права», которым оценивается устойчивость, с которой субъекты права придерживаются в
1 Текст послания официально опубликован не был. Правовая система «Гарант».
Степашин СВ. Новая редакция бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // «Журнал российского права», № 3, 2007 г..
5 своей деятельности юридических норм3. Исходя из положений статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации такой подход к оценке качества деятельности государства и муниципальных образований является актуальным и в условиях современной России.
С учетом этого определение правового статуса участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, что является целью настоящего исследования, будет способствовать снижению вероятности нарушения прав участников бюджетного процесса при осуществлении финансово-бюджетного контроля, что, в свою очередь повлияет на повышение качества его осуществления.
В качестве субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в настоящем исследовании рассматриваются участники бюджетного процесса, как субъекты бюджетно-контрольных правоотношений.
В качестве бюджетно-контрольного правоотношения в настоящем исследовании рассматривается отношение между контролирующим и кошролируемым субъектами, возникающее в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В качестве правового статуса субъекта государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в настоящем исследовании рассматривается принадлежащие участнику бюджетного процесса права и обязанности, которые могут входить в содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исследование осуществлено с учетом существующих теоретических разработок в области конституционного права, административного права,
3 Степашин СВ. Государственный аудит и экономика будущего /У Москва, Наука, 2008, с. 160-161.
6 финансового права. Вместе с тем в теории финансового права нет единого комплексного исследования, в целом охватывающего характеристику правового статуса субъектов финансово-бюджетного контроля и учитывающего изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»4.
При исследовании признаков финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, основанной на властном подчинении, использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Бирюков А.И., Мухаев Р.Т., Российский Б.В., Старшюв Ю.Н., Степашин СВ., Шахрай СМ..
При исследовании элементов финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Белобжецкий И.А., Васильев А.А., Вострикова Л.Г., Гармаева М.А., Горева А.В., Грачева Е.Ю., Данилевский Ю.А., Звездин А.Л., Зрелов А.П., Конюхова Т.В., Крохина Ю.А., Мельник М.В., Овсянников Л.Н., Пантелеев Предко Н.М., А.С, Родионова В.М., Рыжкова Е.А., Саттарова Н.А., Степашин СВ., Толстопятенко СП., Шлейников В.И..
При исследовании правового статуса субъектов бюджетно-контрольного правоотношения использованы выводы, содержащиеся в работах таких авторов, как Бабаев В.К., Бахрах Д.Н., Дождев Д.В., Дмитриев Ю.А., Крохина Ю.А., Кучеров И.И., Полянский И.А., Российский Б.В., Ровинский Е.А., Саттарова Н.А. Старшюв Ю.Н., Суханов Е.А., Трофимов Е.В., Фомин В.А..
В настоящем исследовании также использованы положения, содержащиеся в ранее опубликованных работах автора.
4 СЗ РФ от 30 апреля 2007 г. N 18 ст. 2117.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между контролирующим и контролируемым субъектами бюджетно-контрольного правоотношения при осуществлении финансового контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Настоящее исследование не рассматривает отношения, связанные с взаимодействием между контролирующими органами при планировании и организации контроля за исполнением бюджетов, с защитой нарушенных или оспариваемых прав участников бюджетного процесса, участвующих в осуществлении финансово-бюджетного контроля, с применением мер принуждения за совершение правонарушений в бюджетной сфере.
Предмет исследования. Предметом исследования являются положения Конституции Российской Федерации, нормативных правовых актов, регулирующих осуществление финансового контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В процессе исследования анализу подвергались положения теории конституционного, административного, финансового, бюджетного и гражданского права, судебные решения, касающиеся темы исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -определить правовой статус участников бюджетного процесса как субъектов бюджетно-контрольных правоотношений.
Цель исследования достигается путем последовательного решения следующих задач:
сформировать в настоящем исследовании определение понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности;
определить предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности;
выявить признаки субъектов бюджетно-контрольного правоотношения;
вычленить из содержания бюджетно-контрольного правоотношения элементы правового статуса контролирующего и контролируемого субъектов;
выявить элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов.
Методология исследования. Основу методологии настоящего исследования составляет диалектический метод познания. При проведении исследования применялись методы формально-юридического, сравнительно-правового, логического, системно-структурного анализа. В настоящем исследовании применен также метод рассмотрения модели бюджетно-контрольного правоотношения между контролирующим и контролируемым субъектами с целью выделения из содержания этого правоотношения необходимых элементов бюджетно-правового статуса участвующих в нем субъектов.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование на основе уже существующих выводов теории финансового права, формирует новые выводы о финансово-бюджетном контроле как виде финансовой деятельности, о предмете финансово-бюджетного контроля, о элементах правового статуса субъектов бюджетно-контрольного правоотношения.
В результате исследования лично автором: сформировано определение понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; впервые определен предмет финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности; впервые осуществлено вычленение из содержания бюджетно-контрольного правоотношения элементов правового статуса контролирующих и контролируемых субъектов; выявлены элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов.
9 Положения, выносимые на защиту
1. В результате исследования сформировано определение понятия
финансово-бюджетного контроля. Финансово-бюджетный контроль
представляет собой регламентируемую законодательством Российской
Федерации основанную на властном подчинении финансовую деятельность
органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных
участников бюджетного процесса по контролю за исполнением бюджетов,
включающую анализ поведения участников бюджетного процесса,
связанного с исполнением бюджетов, сравнение результатов анализа с
требованиями правовых норм, регулирующих бюджетные правоотношения,
фиксирование результатов сравнения, издание необходимых для
осуществления контроля индивидуальных правовых актов.
2. В результате исследования определено, что предмет финансово-
бюджетного контроля как вида финансовой деятельности включает в себя:
предмет анализа - деятельность участников бюджетного процесса по исполнению бюджета, ведению бюджетного учета, составлению бюджетной отчетности и результаты деятельности по исполнению бюджета, являющиеся объектом бюджетного учета;
предмет сравнения - установление наличия или отсутствия в деятельности участников бюджетного процесса фактов отклонений от требований правовых норм, регулирующих исполнение бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности;
предмет фиксирования - документальное закрепление результатов сравнения;
предмет издания индивидуальных правовых актов - возникновение, изменение, прекращение прав и обязанностей, составляющих содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
3. В результате исследования сделан вывод, что бюджетно-контролыюе правоотношение может возникнуть между субъектами, являющимися
10 участниками бюджетного процесса и обладающими взаимно корреспондирующимися правами и обязанностями по исполнению и осуществлению контроля за исполнением определенного бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
4. В результате исследования выявлено, что правовой статус
контролирующего субъекта бюджетно-контрольного правоотношения
включает взаимно корреспондирующиеся с обязанностями контролируемого
субъекта:
право осуществлять контроль за исполнением бюджета контролируемым субъектом;
право принимать решение о начале бюджетно-контрольного правоотношения и требовать участия в нем контролируемого субъекта;
право требовать предоставления контролируемым субъектом информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета;
право издавать индивидуальные правовые акты, изменяющие содержание бюджетно-контрольного правоотношения.
5. В результате исследования выявлено, что правовой статус
контролируемого субъекта бюджетно-контрольного правоотношения
включает взаимно корреспондирующиеся с правами контролирующего
субъекта:
обязанность подвергнуться финансово-бюджетному контролю со стороны контролирующего субъекта в части своей деятельности по исполнению бюджета;
обязанность принять участие в бюджетно-контрольном правоотношении с контролирующим субъектом на основании его решения;
обязанность исполнить требование контролирующего субъекта о предоставлении информации о деятельности по исполнению бюджета и результатах этой деятельности, являющихся объектом бюджетного учета
11 6. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджстно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих субъектов обладают:
Президент Российской Федерации;
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
представительные органы местного самоуправления;
высшие должностные лица муниципальных образований, исполняющие полномочия председателей представительных органов местного самоуправления;
Счетная палата Российской Федерации;
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы муниципального финансового контроля, созданные представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
7. В результате исследования определено, что правовым статусом, позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих и контролируемых субъектов обладают:
Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления;
высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;
высшие должностные лица муниципальных образований, возглавляющие исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления
Федеральное казначейство;
финансовые органы субъектов Российской Федерации, финансовые органы местного самоуправления;
главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
главные администраторы доходов бюджета;
главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
8. В результате исследования определено, что правовым статусом,
позволяющим участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в
качестве контролируемых субъектов обладают:
Центральный банк Российской Федерации;
Министерство финансов Российской Федерации;
органы управления государственными внебюджетными фондами;
администраторы доходов бюджета;
администраторы источников финансирования дефицита бюджета;
получатели бюджетных средств.
9. В целях совершенствования правового регулирования
осуществления финансово-бюджетного контроля представляется
необходимым следующее.
Дополнить статью 154 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
Дополнить статью 266 БК РФ положением о том, что органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований при осуществлении финансового контроля вправе требовать от
ІЗ участников исполнения соответствующего бюджета предоставления необходимой для осуществления контроля информации.
Дополнить Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» нормами, устанавливающими: перечень правовых актов, издаваемых аудиторами и инспекторами Счетной палаты; перечень должностных лиц, уполномоченных издавать запросы Счетной палаты о предоставлении информации, требования Счетной палаты о предоставлении документов, представления Счетной палаты; перечень правовых актов Счетной палаты, на основании которых возникают и прекращаются бюджетно-контрольные правоотношения.
Теоретическая значимость результатов исследования. Полученные в результате исследования выводы развивают теорию финансового права, в том числе: содержат определение финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, определяют его предмет, позволяют назвать элементы правового статуса контролирующих и контролируемых субъектов бюджетно-контрольного правоотношения, позволяют назвать элементы правового статуса участников бюджетного процесса, позволяющие им быть субъектами бюджетно-контрольных правоотношений.
Практическая значимость результатов исследования. В результате исследования определена возможность участников бюджетного процесса участвовать в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующих или контролируемых субъектов, а также выработаны предложения для внесения дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».
Результаты настоящего исследования могут быть непосредственно использованы: органами государственной власти и органами местного самоуправления, в том числе органами государственного и муниципального финансового контроля при планировании и осуществлении контрольных
14 мероприятий; при разрешении конфликтов, возникающих в ходе осуществления финансово-бюджетного контроля
Положения диссертации могут применяться в образовательном процессе при подготовке специалистов в области финансового права, государственного и муниципального финансового контроля. Предложения и выводы, содержащиеся в данной работе могут быть использованы в целях совершенствования правового регулирования контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Апробация результатов исследования. Рецензирование и обсуждение диссертации осуществлено в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Положения и результаты исследования докладывались на семинарах, проводимых Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по теме: «Актуальные проблемы взаимодействия с правоохранительными органами и органами прокуратуры при проведении контрольных мероприятий» (г. Владивосток, октябрь 2007 года; г. Санкт-Петербург, май 2008 года; г. Нижний Новгород, май 2009 года).
По теме диссертационного исследования автором опубликовано девять статей, в том числе шесть статей в журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации. Общий объем публикаций автора по теме диссертации составляет 7,0 п.л..
Результаты исследования применяются автором в ходе практического участия в осуществлении государственного финансового контроля в должности начальника отдела Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Предмет финансово-бюджетного контроля
Задачей исследования, проведенного в настоящем параграфе, является формирование определения понятия финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности, а также элементов этого вида финансовой деятельности.
Предметом исследования настоящего параграфа являются положения Конституции Российской Федерации, правовые нормы, содержащие отдельные признаки государственного финансового контроля, положения теории финансового права о финансовом контроле как виде финансовой деятельности.
Для определения правового статуса субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля необходимо вначале установить что представляет собой финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности.
В настоящее время понятие и элементы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности законодательством Российской Федерации не установлены.
В данном параграфе осуществлена попытка установления существенных признаков, а также элементов финансово-бюджетного контроля как вида финансовой деятельности.
Сущность как понятие рассматривается философией как смысл данной вещи (явления), то, что она есть сама по себе, в отличие от всех других вещей и в отличие от изменчивых состояний вещи под влиянием тех или иных обстоятельств. Познание сущности дает возможность отделить подлинное объективное содержание явления от его видимости, устранить элемент искажения и субъективности в исследовании5.
В результате анализа мнений ученых, а также положений нормативных правовых актов, касающихся осуществления публичного контроля, удалось установить, что государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как вид финансовой деятельности обладает следующими существенными признаками.
Основан на властном подчинении контролируемого субъекта контролирующему. Контроль как общественное отношение является элементом процесса публичного управления. Классик менеджмента А. Фойль писал, что управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, т.е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и " отданным распоряжениям6.
Согласно положениям статей 214 и 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) средства бюджетов находятся в собственности публичных образований и входят в состав соответствующей казны7. Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ (БК РФ) установлено, что бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления8. Статьей 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что Местные финансы включают
С учетом приведенных положений осуществление государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля полностью относится к сфере государственного и муниципального управления. Данный контроль осуществляется публичными образованиями и в отношении имущества, находящегося в собственности публичных образований. Будучи элементом публичного управления, как общественное отношение финансово-бюджетный контроль является элементом осуществления власти. Данное общественное отношение существует по воле источника власти независимо от воли участвующих в нем субъектов.
Государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых, как и любого органа власти, определяется законами, нормативными правовыми актами и другими документами... 10.
Особенностью управления как общественного отношения является то, что оно существует в силу воли источника власти на основании положений нормативных правовых актов, независимо от воли участвующих в нем субъектов. Субъекты, осуществляющие публичное управление и публичную власть имеют гарантированную законом возможность (право) преодолевать возможное сопротивление управляемых субъектов.
Управление представляет собой созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную 3,март 2007 правовая система «Гапант». общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр)
Под управлением понимают целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления12. Управление является процессом волевого воздействия управляющего на управляемого, при котором управляющий субъект имеет возможность подчинить управляемый субъект (объект управления) свей воле.
Известно авторитетное научное мнение, что контроль существует везде, где есть субъект управления и управляемый объект. Тот, кто имеет право контролировать обладает более высоким статусом и объемом полномочий, чем тот, кто является объектом контроля, а кроме того, имеет в своем распоряжении механизмы непосредственного властного принуждения13.
А.П. Зрелов высказывает по поводу сущности контроля суждение: контроль - состояние при котором наблюдается преобладающее влияние одного лица на управление подконтрольным объектом14.
Способность и возможность одного субъекта в определенных социальных условиях проводить собственную волю вопреки сопротивлению другого рассматривается политологией как возможность осуществления власти15. Теорией права государственный контроль рассматривается как одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства16.
Содержание бюджетно-контрольного правоотношения
Центральный банк Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы государственного и муниципального финансового контроля.
Относящимися к бюджетному законодательству федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом, могут персонально указываться в качестве участников бюджетного процесса в отношении соответствующего уровня или элемента бюджетной системы и другие органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, персонально указанные в качестве участников бюджетного процесса, обладают персональным бюджетно-правовым статусом соответствующего органа, а также могут обладать бюджетно-правовыми статусами главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета, получателя бюджетных средств.
Органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления, персонально не названные бюджетным законодательством в качестве участников бюджетного процесса могут быть участниками бюджетного процесса лишь при условии обладания одним или несколькими бюджетно-правовыми статусами главного распорядителя (распорядителя) бюджетных. средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета, получателя бюджетных средств. Примером могут служить органы судебной ветви власти, которые в качестве участников бюджетного процесса бюджетным кодексом не указаны, но участвуют в исполнении федерального бюджета. С целью принятия и исполнения от своего имени денежных обязательств органы государственной власти, государственные органы, органы местного самоуправления могут наделяться правовым статусом юридического лица в форме бюджетного учреждения.
Исходя из положений статьи 6 БК РФ юридические лица, образованные в форме бюджетного учреждения, в соответствии с определяющими их признаками участвуют в бюджетном процессе в качестве получателя бюджетных средств, а также могут участвовать в бюджетном процессе в качестве главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета. Представляется, что бюджетные учреждения могут входить в круг организаций, имеющих право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджетов в качестве главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета.
Определения, данные статьей 6 БК РФ участникам бюджетного процесса, свидетельствуют о том, что органы государственной власти, государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, бюджетные учреждения вместе с административным и гражданско-правовым статусом могут обладать бюджетно-правовым статусом одного или одновременно нескольких участников бюджетного процесса, в том числе главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета, получателя бюджетных средств.
Исходя из положений статьи 6 БК РФ иные организации, не являющиеся органами государственной власти, государственными органами, органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, бюджетными учреждениями, могут участвовать в бюджетном процессе при наличии соответствующих полномочий только в качестве главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета.
Структурные подразделения органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, филиалы и представительства бюджетных учреждений и иных организаций, их должностные лица не могут быть субъектами бюджетно-контрольного правоотношения, так как являются лишь частью субъекта и не могут самостоятельно участвовать в бюджетном процессе. Указанные подразделения представительства и должностные лица могут осуществлять деятельность по осуществлению контроля за исполнением бюджетов либо участвовать в исполнении бюджетов только от имени соответствующего участника бюджетного процесса и в пределах предоставленных им полномочий.
Исходя из положений статьи 10 БК РФ, элементы бюджетной системы Российской Федерации составляют следующие уровни: федеральный уровень, включающий федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; уровень субъектов Российской Федерации, включающий бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; муниципальный уровень, включающий местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.
Формирование круга конкретных участников бюджетного процесса каждого уровня осуществляется с учетом установленного законодательством Российской Федерации разделения бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальных образований. Круг участников бюджетного процесса федерального уровня, определяется статьей 164 БК РФ. Согласно данной статье такими субъектами являются: Президент Российской Федерации; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; Центральный банк Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации; главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета; главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов-Российской Федерации; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефициіа федерального бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования- дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролирующего субъекта бюджетно-контрольного равоотношения
Следовательно полномочия Президента Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета распространяется на деятельность участников бюджетного процесса федерального уровня, осуществляющих в отношении средств специальных секретных программ организацию исполнения бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджета, исполнение федерального бюджета по расходам.
Следует иметь в виду, что в целях осуществления контроля за расходованием средств на реализацию специальных секретных программ может возникнуть необходимость осуществления контроля в отношении деятельности иных участников бюджетного процесса федерального уровня, осуществляющих соответствующие процедуры исполнения федерального бюджета
Согласно статье 83 Конституции РФ, Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, формирует Администрацию Президента Российской Федерации, назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Исходя из норм Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726141 данный орган осуществляет контроль за деятельностью, включающей использование бюджетных средств: за реализацией федеральных программ обеспечения национальной безопасности; за выполнением планов строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, планов в области военно-технической политики, военно-технического сотрудничества. Работники аппарата Совета Безопасности, являющиеся по должности военными инспекторами Российской Федерации, при осуществлении контроля деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов имеют право прохода в здания и на территории, занимаемые ими, а также в установленном порядке - в режимные воинские части, учреждения, организации и на предприятия Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 2004 г. N 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»142 данный государственный орган осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации и имеет в своем составе самостоятельные подразделения. Согласно Положению о Контрольном управлении Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729143, данное самостоятельное подразделение осуществляет контроль за деятельностью, включающей использование бюджетных средств: за реализацией общенациональных проектов; за реализацией бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов Президента" Российской Федерации; за исполнением сметы Администрации Президента Российской Федерации. Работники Управления при проведении проверок и иных мероприятий по контролю имеют право прохода во все здания, занимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.
Согласно пункту 7 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и полномочном представителе Президента
Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. N 792144, указанные должностные лица имеют право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые заключения, материалы и информацию от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Согласно пункту 5 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849145, в круг задач данного должностного лица входит организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Пунктом 6 того же Положения установлено, что он в числе прочих функций организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.
Пунктами 7 и 8 данного Положения установлено, что полномочный представитель в числе прочего имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц; направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; привлекать сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Согласно статье 90 Конституции РФ Президент РФ может издавать индивидуальные правовые акты в форме указов и распоряжений. Государственные органы, на которые президентом возложено осуществление предоставленных ему полномочий могут издавать индивидуальные правовые акты, определенные нормативными правовыми актами, устанавливающими статус этих органов.
Представляется возможным вывод о том, что Президент РФ располагает необходимыми элементами правового статуса, позволяющими ему участвовать ему и уполномоченным им органам в бюджетно-контрольных правоотношениях в качестве контролирующего субъекта с участниками бюджетного процесса, осуществляющими процедуры исполнения федерального бюджета.
Бюджетный кодекс Российской Федерации прямо не устанавливает полномочия высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и глав муниципальных образований по осуществлению контроля за исполнением бюджетов.
Участники бюджетного процесса как обладатели правового статуса контролируемого субъекта бюджетно-контрольного равоотношения
Главный администратор (администратор) доходов бюджета, в соответствии с положениями статьи 160і БК РФ, осуществляет деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля, в том числе: формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета; может осуществлять иные бюджетные полномочия.
Главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета, в соответствии с положениями статьи 1602 БК РФ, осуществляет деятельность по исполнению бюджетов по источникам финансирования дефицита бюджета в том числе: распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет -соответствующую часть бюджета; формирует бюджетную отчетность главного администратора (администратора) источников финансирования -дефицита бюджета.
Какие конкретно действия включает исполнение части бюджета главным . распорядителем (распорядителем) бюджетных средств и главным администратором (администратором) источников финансирования дефицита бюджета законом не установлено. Представляется, что непосредственное исполнение части бюджета указанными субъектами включает одновременное осуществление полномочий получателя бюджетных средств при исполнении бюджета по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета.
Получатель бюджетных средств согласно положениям статьи 162 БК РФ в числе прочего осуществляет следующую деятельность по исполнению бюджета по расходам: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.
В соответствии с положениями статьи 219 БК РФ при исполнении бюджета по расходам получатель бюджетных средств в числе прочего осуществляет следующие действия: принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением; подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.
Обладание правом на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета определено статьей 6 БК РФ как существенный признак получателя бюджетных средств.
Требование об обладании получателем бюджетных средств правом на принятие денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств федерального бюджета установлено также Инструкцией о порядке открытия и ведения органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной приказом Минфина России от 31 декабря 2002 г. N 142н158.
Согласно положениям статьи 6 БК РФ бюджетными обязательствами являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Денежные обязательства представляют собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения. Расходами бюджета являются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Для принятия денежных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами получателю бюджетных средств необходимо- дополнительно обладать правосубъектностью в сфере гражданско-правовых или трудовых отношений. Согласно статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) в гражданских правоотношениях могут участвовать физические и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования159. Согласно статье 20 Трудового кодекса
Российской Федерации (ТК РФ) сторонами трудовых отношений являются физические и юридические лица160.
Необходимая гражданско-правовая правосубъектность достигается путем предоставления получателю бюджетных средств гражданско-правового статуса юридического лица с приданием ему организационно-правовой формы бюджетного учреждения161.
Гражданско-правовой статус органов государственной власти, государственных органов устанавливается правовыми актами, устанавливающими правовой статус указанных органов в целом. В настоящее время подавляющее большинство государственных органов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации одновременно с административным статусом обладают гражданско-правовым статусом, являются государственными бюджетными учреждениями. Не случайно статьей 161 БК РФ установлено,, что его положения применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами.
Статьями 35 и 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что представительный орган муниципального образования и местная администрация обладают правами юридического лица. Статьей 41 данного Федерального закона установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат
