Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт охраны общественного порядка: развитие, понятие и правовое содержание 17
1.1. Развитие правовых норм, закрепляющих институт охраны общественного порядка в законодательстве Российской Федерации 17
1.2. Понятие категории "общественный порядок" в науке административного права 38
1.3. Правовые основы института правонарушений, посягающих на общественный порядок
Глава 2. Статус, функции и формы деятельности участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка 101
2.1. Статус участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка 101
2.2. Функции участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка 137
2.3. Формы деятельности участковых уполномоченных милиции по охране общественного порядка: проблемы реализации 164
Заключение 179
Библиографический список 188
Приложения 208
- Развитие правовых норм, закрепляющих институт охраны общественного порядка в законодательстве Российской Федерации
- Понятие категории "общественный порядок" в науке административного права
- Статус участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка
- Функции участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В системе государственных органов, призванных обеспечивать охрану общественного порядка, органы Министерства внутренних дел занимают особое место. Анализ специальной литературы и нормативных актов1, практика работы органов внутренних дел показывают значительную роль участковых уполномоченных милиции в предупреждении и пресечении административных правонарушений, посягающих на общественный порядок. Вместе с тем следует отметить, что многие осуществляемые ими мероприятия по борьбе с правонарушениями рассматриваемой сферы малоэффективны. В последние годы наблюдается устойчивый рост административных правонарушений, в частности в сфере общественного порядка - мелкого хулиганства, распития алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребления наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах, появления в общественных местах в состоянии опьянения .
Деятельность участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка, а также правовые основы этой деятельности на данный момент исследованы недостаточно. Принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях в 2001 году, отсутствие нового закона «О милиции» также указывают на необходимость более глубокого изучения деятельности участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка.
См., напр.: Указ Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 6 сентября 1997 г. № 933;Указа Президента РФ от 24 апреля 1998 г. № 413; Указа Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232; Указа Президента РФ от 13 января 2001 г. № 31; Указа Президента РФ от 17 апреля 2003 № 444) //СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605; СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4133; СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1915; СЗ РФ. 2001. № 29.Ст. 220; СЗ РФ. 2003. № 77. Ст. 1508.
2 Оценка состояния оперативной обстановки на территории Свердловской области и результатов деятельности органов и подразделений внутренних дел. Екатеринбург, 2003; Отчет Министерства внутренних дел перед гражданами Российской Федерации // Милиция. 1998. № 4; Отчет Министерства внутренних дел перед гражданами Российской Федерации // Милиция. 2002. № 3.
Автор акцентировал основное внимание на такой важной проблеме, как несоответствие текущего законодательства современным требованиям в сфере охраны общественного порядка и правового регулирования деятельности участковых уполномоченных милиции в указанной сфере, а также нечеткость нормативно-правового закрепления правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Работы ученых-юристов в сфере деятельности правоохранительных органов в сфере охраны общественного порядка содержат целый ряд положений, прямо или косвенно относящихся к изучаемой проблеме, создают методологические предпосылки для дальнейшего исследования.
Категория «общественный порядок», несмотря на ее закрепление в Основном законе, кодифицированных источниках права, федеральных законах и актах органов местного самоуправления, за последние десять лет практически не изучалась. Осуществленные в этот период в Российской Федерации глубокие социально-экономические преобразования внесли коррективы в понимание этой категории, ее значимости для юридической науки и российских граждан, указали на приоритет обеспечения прав человека и гражданина при осуществлении органами внутренних дел охраны общественного порядка.
В диссертации отмечается, что на повышение эффективности деятельности участковых уполномоченных милиции в рассматриваемой сфере большое влияние оказывают научные исследования ученых-юристов в областях конституционного и административного права, а также теории права, направленные на совершенствование законодательства в сфере охраны общественного порядка, а также разработка наиболее перспективных и эффективных форм деятельности участковых уполномоченных милиции по охране общественного порядка.
КоАП РФ дал ответы на часть возникающих в теории и правоприменении вопросов исследуемой сфере. Однако неточная формулировка термина «мелкое хулиганство», отсутствие нормативно закрепленного понятия категории
«общественный порядок» вывело проблему их теоретического осмысления и практической реализации в число чрезвычайно актуальных.
Необходимость исследования предложенной темы, кроме того,
обуславливается недостаточной теоретической разработанностью вопросов
использования сотрудниками органов внутренних дел своих полномочий.
Также остается не решенным вопрос о фиксации административных
правонарушений, совершенных неизвестным правонарушителем.
Провозглашение Российской Федерации правовым государством предполагает необходимость привлечения всех правонарушителей к ответственности.
Очевидно, что законодатель не до конца определился с понятием правового статуса сотрудников милиции, и соответственно, участковых уполномоченных милиции. Об этом весьма красноречиво говорит тот факт, что с момента принятия Закона РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции» в него более 10 раз вносились изменения. Имеются основания констатировать, что формирование законодательства, регламентирующего деятельность участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка, не завершено.
Ввиду того, что проблемы статуса, функций и форм деятельности участковых уполномоченных милиции (далее - УУМ) на сегодняшний день решены не полностью, их изучение в сфере охраны общественного порядка представляется попыткой внести вклад в решение ряда проблем полицейского права1.
Степень научной разработанности. Деятельность участковых уполномоченных милиции, а также их правовое положение на данный момент исследованы не полностью. Работы ученых-юристов содержат целый ряд положений, прямо или косвенно относящихся к изучаемой проблеме, создают методологические предпосылки для дальнейшего исследования. Среди авторов, изучавших понятие и структуру общественного порядка, можно выделить таких
1 Диссертант поддерживает мнение известных ученых-юристов о необходимости кодификации полицейского права (Ю.П. Соловей, К.С. Вельский, О.И. Бекетов) и своей работой попытался внести вклад в его развитие.
ученых-юристов, как М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, В.В. Борисов, О.И. Бекетов, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, И.Н. Даньшин, И.Я. Дюрягин, М.И. Еропкин, В.Ф. Захаров, И.И. Карпец, Ф.Е. Колонтаевский, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, А.Я. Малыгин, А.Н. Сагиндыкова, А.И. Сахно, А.В. Серегин, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин.
К вопросам совершенствования законодательства в сфере охраны общественного порядка обращались Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, В.В. Гущин, И.Ш. Килясханов, Б.П. Кондрашов, В.А. Кочев, Л.М. Розин, В.Е. Севрюгин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников и другие.
Учеными-юристами проведен ряд теоретических и прикладных исследований, посвященных правонарушениям в сфере охраны общественного порядка (А.Б. Агапов, И.Н. Даньшин, Ю.М. Козлов, С.С. Овчинский, В.В. Попов, П.Н. Сбирунов). Однако в работах этих ученых были
исследованы правонарушения, содержавшиеся в утратившем силу КоАП РСФСР. Аналогичные правонарушения, содержащиеся в КоАП РФ, но претерпевшие изменения, практически не исследованы.
Определяющее влияние на формирование автором методологической основы диссертации, выбор подходов к изучению проблематики настоящего исследования оказали работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.А. Азарова, А.С. Бахты, СМ. Даровских, В.Н. Бутова, Л.В. Винницкого, Ю.А. Воронина, В.В. Кальницкого, А.Н. Костюкова, А.В. Кудрявцевой, О.Е. Кутафина, В.И. Майорова, З.В. Макаровой, А.И. Марцева, В.П. Новоселова, А.В. Петрова, А.И. Потапова, А.Н. Сагиндыковой, В.Ф. Степанищева, Г.А. Туманова, А.Л. Фартыгина, Т.Я. Хабриевой, P.O. Халфиной, А.И. Худякова.
Среди зарубежных ученых, затрагивающих в своих работах вопросы охраны общественного порядка, можно выделить Е. Бухольз, Э. Диен, Р.С. Денни, М. Гуревич, И.Р. Мора, Д.Н. Бэйли, В. Пивненко, А. Плат, С. Поуп, С. Рейзер, Т. Умуров, Д. Элерс и другие.
В большинстве работ, посвященных данной тематике, отечественными учеными-юристами исследовались ведомственные нормативные акты, которые в настоящее время утратили юридическую силу.
В то же время комплексно деятельность участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка на уровне Конституции РФ и федеральных законов, ведомственных правовых актах, а также с учетом условий современного развития общества, государства, законодательства, новых тенденций в развитии деликтологической обстановки, не исследовалась.
Изложенные причины, подтверждающие новизну предмета исследования, его бесспорную значимость для обеспечения конституционных прав граждан, активное применение в практической деятельности, и обусловили выбор темы диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования определяются его содержанием и вытекают из актуальности и степени научной разработанности.
Целью представленной работы выступает комплексное правовое исследование деятельности участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка, проведенное по следующим направлениям:
раскрытие понятия «охрана общественного порядка» как правового института и правовой категории в виде дефиниции, (в т.ч. динамике и в статике смежных терминов);
исследование историко-правового генезиса охраны общественного порядка;
характеристика правовых основ института правонарушений, посягающих на общественный порядок;
- изучение правового статуса участковых уполномоченных милиции в
сфере охраны общественного порядка;
В рамках данных направлений предполагается решить следующие задачи исследования:
- изучить наиболее значимые с юридической точки зрения подходы к
пониманию охраны общественного порядка как правового института, а также
вытекающие из них интерпретации; дать сопоставительный анализ этих подходов, выделить положительные моменты, специфику охраны общественного порядка; предложить с учетом зарубежного опыта собственное, наиболее обобщенное, универсальное, основанное на действующем законодательстве определение этой категории в виде дефиниции;
- комплексно проследить развитие правовых норм в законодательстве с
1918 г., закреплявших институт охраны общественного порядка и смежные
термины;
рассмотреть наиболее часто совершаемые правонарушения, посягающие на общественный порядок, а также проблемы их квалификации;
- раскрыть роль и место службы участковых уполномоченных милиции в
сфере охраны общественного порядка;
- выявить и прокомментировать права участковых уполномоченных
милиции, реализация которых затруднена, и в этой связи подготовить
конкретные предложения по внесению дополнений в Закон РФ от 18 апреля
1991 г. № 1026-1 «О милиции» и КоАП РФ;
- классифицировать права участковых уполномоченных милиции в сфере
охраны общественного порядка;
-исследовать основные направления деятельности участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка;
- рассмотреть организацию и формы деятельности участковых
уполномоченных милиции в рассматриваемой сфере;
изучить проблемы совершенствования законодательства федерального уровня в сфере охраны общественного порядка.
внести предложения по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка, разработать научно-обоснованные предложения и рекомендации, которые в дальнейшем могут быть использованы при подготовке соответствующих разделов нового закона «О милиции», проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях, подготовке проекта Федерального закона «Об основах предупреждения правонарушений в Российской Федерации» и Федерального закона «Об участии местных сообществ в охране общественного порядка», приказа МВД России о внесении изменений в приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900; подготовке иных приказов МВД России, регламентирующих вопросы деятельности сотрудников милиции и в частности, участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка, а также в последующих научных исследованиях и образовательном процессе.
Объект и предмет диссертационного исследования определяется тематикой работы, ее целью и задачами.
В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере охраны общественного порядка между гражданами, организациями и участковыми уполномоченными милиции в связи с выполнением последними своих служебных обязанностей.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативно-правовая основа деятельности участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка; административная практика органов внутренних дел в сфере охраны общественного порядка; основные организационно-правовые формы деятельности и функции УУМ в рассматриваемой сфере; результаты социологических опросов в сфере охраны общественного порядка, а также освещение объекта исследования в научных и иных источниках.
Методология и методика исследования. Инструментом в получении теоретического и прикладного материала служили общенаучный диалектический метод познания объективной действительности и частнонаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, а также наблюдение, анализ, синтез, аналогия и обобщение.
В работе анализируются российское и зарубежное законодательство в сфере охраны общественного порядка, в том числе Конституция РФ,
федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и акты органов исполнительной власти зарубежных государств и Российской Федерации, труды отечественных и зарубежных ученых-юристов, специалистов в области административного законодательства и полицейского права.
Эмпирическая база исследования. Сбор эмпирического материала производился в 1998 - 2004 гг. по специально разработанной методике, предопределившей достоверность и обоснованность выводов.
Автором были изучены мнения более 200 участковых уполномоченных милиции по различным аспектам охраны общественного порядка в Уральском федеральном округе; изучены и обобщены материалы более 700 дел об административных правонарушениях, проанализированы статистические материалы об уровне преступности и правонарушениях в Российской Федерации, в том числе и в Свердловской области. Об этом ярко свидетельствуют приложения к диссертационному исследованию. В процессе
исследования автор опирался также и на личный опыт работы в органах внутренних дел в службе участковых уполномоченных милиции .
Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в том, что впервые на монографическом уровне предпринята попытка комплексного рассмотрения охраны общественного порядка участковыми уполномоченными милиции. Кроме того:
-впервые изложено развитие института охраны общественного порядка в законодательстве, а также в отечественной юриспруденции современное понимание этой категории в виде дефиниции;
1 Автор исследования работал в службе участковых уполномоченных милиции УВД Курганской области в период с 1998 по 2001 г. Накопленный опыт позволил выявить существующие в практической деятельности участковых уполномоченных милиции проблемы и рассмотреть их в настоящем исследовании.
-исследованы и классифицированы полномочия участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка, проблемы их реализации;
-впервые проведен сравнительный анализ деятельности сотрудников полиции зарубежных стран в сфере охраны общественного порядка и деятельности участковых уполномоченных милиции Российской Федерации в названной ипостаси;
-сформулированы функции участковых уполномоченных милиции в указанной сфере охраны общественного порядка;
-выработаны новые предложения по изменению КоАП РФ и Закона РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции», вытекающие из-за несоответствия указанного законодательства.
Положения, выносимые на защиту, вытекают из материалов диссертационного исследования и заключаются в следующем:
1. Охрана общественного порядка с комплексных позиций как правовой
институт на современном этапе его развития, с учетом различных мнений
ученых-юристов в области полицейского права, представляет собой
совокупность правовых и моральных норм, регулирующих весь комплекс
социальных отношений, возникающих в результате соблюдения человеком и
гражданином Конституции и иных нормативных правовых актов,
направленных на создание благоприятных условий для нормальной
деятельности учреждений, организаций и предприятий (т.е. работодателей
независимо от форм собственности), общественных объединений, отдыха
граждан и обеспеченный мерами государственного принуждения,
осуществляемыми в основном службами органов внутренних дел (понятие в
широком смысле). Применительно к деятельности участковых
уполномоченных милиции институт охраны общественного порядка
представляет собой вид административной деятельности милиции,
осуществляемой во взаимодействии с негосударственными
правоохранительными органами и органами местного самоуправления и
направленный на защиту жизни и здоровья, прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для нормальной деятельности учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и отдыха граждан (понятие в узком смысле).
2. Правовая категория «общественный порядок» в широком смысле - это
порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе
сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в
нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в
области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую
совместную жизнь людей в условиях развитого общества. Понятие
«общественного порядка» в узком значении означает охрану личности и прав
граждан, нравственности и общественного спокойствия в быту и общественных
местах. Диссертант считает такой подход обоснованным, именно он может
использоваться в правоприменительной сфере, в том числе в юрисдикционной
деятельности участковых уполномоченных милиции при охране общественного
порядка в общественных местах: на улицах, площадях, вокзалах, в культурно-
зрелищных заведениях. Следовательно, данный аспект рассматриваемого
института сопряжен с обеспечением соответствующих условий для отдыха
граждан и нормального функционирования организаций. На взгляд
диссертанта, общественный порядок в этом аспекте обеспечивается и
поддерживается государственно-принудительными мерами. Кроме того, в
большинстве нормативных актов правоохранительной сферы законодатель
характеризует общественный порядок именно таким образом1.
3. Соотношение правопорядка и общественного порядка как части и
целого будет необоснованным, так как право регулирует лишь те общественные
отношения, которые способствуют функционированию всего общества как
неделимого. Все иные социальные связи не будут входить в предмет правового
регулирования и не смогут охватываться правопорядком. Целесообразно, на
1 Указ Президента РФ от 12 февр. 1993 г. № 209 "О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" (в редакции Указа Президента РФ от 2 дек. 1998 г. № 1454) // САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 562; СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6010.
взгляд диссертанта, придерживаться мнения об органической связи данных социальных явлений, что обуславливает единство правовых и организационных мер по их охране.
Компетенция участковых уполномоченных милиции должна быть расширена для более эффективной борьбы с этими правонарушениями, т.к. ведущее место в предупреждении и пресечении правонарушений, посягающих на общественный порядок, занимает служба УУМ, вместе с тем, УУМ вправе рассматривать самостоятельно лишь некоторые правонарушения, содержащиеся в главе 20 КоАП РФ («Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность»). В диссертации предложен перечень полномочий УУМ, подлежащий законодательному расширению.
Права УУМ в сфере охраны общественного порядка как возможные средства исполнения обязанностей, возложенных на милицию следует классифицировать на следующие группы:
- права, реализуемые участковыми уполномоченными милиции для
пресечения правонарушений, посягающих на общественный порядок;
- права, реализуемые для предупреждения правонарушений, посягающих
на общественный порядок;
- права для привлечения правонарушителей к административной
ответственности.
Построение правового государства в РФ требует привлечения к ответственности всех лиц, совершивших правонарушения, посягающие на общественный порядок. В этой связи следует составлять протоколы об административных правонарушениях исследуемой сферы даже в том случае, если правонарушитель не известен, и принимать меры к его поиску.
Формы деятельности участковых уполномоченных милиции в исследуемой сфере следует понимать как внешние проявления содержания административной деятельности УУМ в сфере охраны общественного порядка и организационно-правовое выражение конкретных действий по реализации
функций УУМ в сфере охраны общественного порядка. Последние должны использовать не только правовые, но и неправовые формы. 8. В правовом регулировании деятельности участковых уполномоченных милиции приоритет должен отдаваться закону. Диссертант ставит вопрос о необходимости разработки и принятия специального законодательного акта «О правовом статусе участковых уполномоченных милиции».
9. Диссертант предлагает разработку и принятие федерального закона, который бы устанавливал ограничения в отношении лиц, освободившихся из мест отбывания лишения свободы.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Диссертантом рассмотрен с позиций совершенствования законодательства, правовых, организационных и функциональных аспектов деятельности один из основных субъектов правоохранительной деятельности в системе МВД России -УУМ в сфере охраны общественного порядка.
Деятельность УУМ в сфере охраны общественного порядка рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими и правовыми преобразованиями в Российской Федерации, с учетом результатов анализа существующей практики охраны общественного порядка в Свердловской области и других субъектах Российской Федерации.
Представляет теоретическое значение и предпринятая автором попытка
сформулировать более полное и удобное для изучения правовое понятие
общественного порядка применительно к деятельности УУМ;
проанализировать особенности наиболее часто совершаемых
административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, выявленные путем анкетирования и проанализированные проблемы квалификации этих правонарушений применительно к работе УУМ. Практическая значимость заключается в формулировке предложений по совершенствованию соответствующих статей КоАП РФ; в изучении опыта правового и организационного обеспечения деятельности УУМ; в анализе задач и функций УУМ; в детализированном рассмотрении проблем реализации их
полномочий по охране общественного порядка, и в этой связи в разработке предложений по внесению изменений в Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 «О милиции», необходимых для эффективной охраны общественного порядка в современных условиях.
Теоретические выводы и практические рекомендации по результатам исследования могут использоваться работниками правоохранительных органов и судьями в их практической деятельности, а также при совершенствовании законодательства. Изложенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут найти применение при чтении лекций по основным курсам и спецкурсам: «Административному праву», «Административной деятельности органов внутренних дел», «Административной юрисдикции органов внутренних дел», «Организации деятельности участковых уполномоченных милиции», а также при подготовке научных работ и учебно-методических материалов по данной проблематике.
Апробация результатов работы. Результаты проведенного исследования и основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета и использовались при подготовке научных и методических публикаций.
Теоретические и прикладные положения диссертации стали предметом обсуждения на научно-практических конференциях международного, федерального и регионального уровня: «Актуальные проблемы современной юридической науки» (Уральский юридический институт МВД России, Екатеринбург, декабрь 2002 г.); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Сибирский юридический институт МВД России, Красноярск, февраль 2003 г.); «Конституционные и правовые проблемы: некоторые вопросы теории и практики» (Уральский юридический институт МВД России, Екатеринбург, май «2003 г.); Педагогика и право: грани взаимодействия» (Уральский юридический институт МВД России, Екатеринбург, сентябрь 2003 г.); «Молодежь, наука и цивилизация»
(Сибирский юридический институт МВД России, Красноярск, апрель 2003 г.); «Актуальные проблемы истории, политики и права» (Уральский юридический институт МВД России, Екатеринбург, март 2003 г.); «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе» (Сибирский юридический институт МВД России, Красноярск, февраль 2004 г.); «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2004» (Южно-Уральский государственный университет, Челябинск, апрель 2004 г.).
Основные результаты исследования опубликованы в двенадцати работах общим объемом более 20 печатных листов.
Методические рекомендации по охране общественного порядка в современных условиях внедрены в деятельность органов внутренних Уральского федерального округа и используются практическими работниками при охране общественного порядка.
Результаты исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий в высших учебных заведениях МВД России. На основе проведенного исследования диссертантом подготовлен и опубликован курс лекций «Организация деятельности участковых уполномоченных милиции» (в соавторстве) и учебное пособие для подготовки к экзаменам «Административная деятельность органов внутренних дел» (в соавторстве), используемые при чтении лекций. Также диссертант по заказу Главного управления кадров МВД России участвовал в составлении Сборника нормативных актов для участковых уполномоченных милиции, изданного Министерством внутренних дел (Москва, октябрь 2003 г.).
Структура работы предопределена целями и задачами диссертационного исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.
Развитие правовых норм, закрепляющих институт охраны общественного порядка в законодательстве Российской Федерации
Стремления к созданию демократического и правового государства в Российской Федерации предполагают развитие таких важных и неотъемлемых правовых характеристик общественной жизни, как «охрана общественного порядка», «общественный порядок», «правопорядок», «общественная безопасность», которые направлены на защиту прав и свобод человека и гражданина, делают возможным удовлетворение его жизненных потребностей. Данные термины, на наш взгляд, находятся в неразрывной связи, что обусловливает их рассмотрение в целостной совокупности друг с другом.
Несмотря на имеющиеся разработки ученых досоветского периода по охране общественного порядка, в период с 1917 по 1918 гг. интересующие нас термины не использовались в нормативных документах, в том числе и в первой Конституции РСФСР 1918 г.
В указанный период решались проблемы глобального значения: провозглашение прав трудящихся, вопросы войны и мира, защиты отечества и др. Например, в ст. 19 Конституции РСФСР 1918 г. говорится: "В целях всемерной охраны завоеваний Великой Рабоче-Крестьянской Революции Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика признает обязанностью всех граждан Республики защиту социалистического Отечества и устанавливает всеобщую воинскую повинность. Почетное право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся..." На основе этого можно утверждать, что при "охране завоеваний" будет обеспечен и общественный порядок, без которого очень сложно управлять молодой республикой.
Учеными отмечались следующие тенденции развития института охраны общественного порядка: "В деревнях организуются коммуны...что будет, если мы не вооружимся. Для этого нужно всем уметь владеть оружием"1. В этот период развития в РСФСР не представлялась возможным охрана завоеваний, порядка общественной жизни без оружия. В настоящее время большинство сотрудников правоохранительных органов тоже используют оружие при охране общественного порядка.
Конституция 1918 г. решала в основном кардинальные реформы политической системы. По мнению Е.М. Ковешникова, рассматриваемая Конституция "...радикально укрепила социалистическую законность и правопорядок с тем, чтобы исключить возможность узурпации власти и злоупотреблений, эффективно противостоять бюрократизму и формализму, обеспечить надежную гарантию защиты конституционных прав и свобод граждан..." . Таким образом, Конституция 1918 г. прямо не предусматривала статей, закрепляющих институт охраны общественного порядка, оставляя свободным это правовое пространство для регулирования ведомственными нормативными актами.
В соответствии с Инструкцией по организации отделов советов предлагалось создать отдел "милиции или народной советской охраны, ведающей всей работой милиции в губернии"4. Это положение, по мнению ученых-юристов, явилось основой организации специального штатного органа охраны общественного порядка5. Юридическое оформление основ организации и содержания деятельности милиции, в том числе и в сфере охраны общественного порядка, содержится в Инструкции "Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции", принятой НКВД и НКЮ 12 октября 1918 г.1 В ст. 1 данного акта указывалось, что "...вся милиция является исполнительным органом центральной власти на местах, подчиняется общему руководству Народного комиссариата внутренних дел, одновременно состоит в непосредственном ведении местных Советов..."2.
Анализ данной Инструкции позволяет говорить об управлении деятельностью советской милиции органами НКВД. В губерниях при исполкомах Советов были основаны губернские управления советской милиции. Низовым звеном аппарата милиции являлся участок во главе с участковым начальником. В его ведении находились старшие милиционеры и милиционеры. Такая организация, на наш взгляд, способствовала охране общественного порядка.
Кроме того, ст. 7 Инструкции содержала организационные формы содействия трудящихся советской милиции. По мнению ученого Р.С. Мулукаева, "отряды милиции создавались на основе принципа добровольности... общее руководство отрядами милиции осуществляли исполкомы Советов, если же возникла необходимость в их привлечении к охране общественного порядка, то они подчинялись начальнику милиции"3. Это, на наш взгляд, позволяет говорить о становлении милиции в первые годы ее существования.
Представляет интерес раздел "О предметах ведения советской милиции" рассматриваемой Инструкции, содержащий обязанности милиции по охране общественного порядка. Они заключались в следующем: "...содействие органам советской власти в осуществлении возложенных на них обязанностей, предупреждении и пресечении нарушений порядка декретов и распоряжений советской власти, строгом наблюдении за исполнением всеми гражданами декретов и распоряжений центральной власти по учету, оповещении населения распоряжениях органов власти, составление актов и протоколов о нарушении порядка, ...обеспечение порядка и безопасности во время стихийных бедствий, привлечение для этих целей граждан, выдача удостоверений личности... и других документов"1. Как видно из текста Инструкции, деятельность милиции по охране общественного порядка достаточно конкретизирована и соответствовала, на наш взгляд, требованиям того времени.
Таким образом, в Инструкции были выделены основные направления деятельности милиции по охране общественного порядка и безопасности. В более поздних источниках они также присутствовали, но уже с изменениями2.
Одной из важных проблем того периода для рациональной организации охраны общественного порядка являлась разработка штатной численности сотрудников милиции и норм обслуживания. По этому вопросу уместно привести данные А.Я. Малыгина: "В результате обобщения практики НКВД РСФСР разработал единые критерии для определения штатной численности и норм нагрузки работников милиции. Приказ Главного управления милиции от 9 февраля 1920 года о принципах организации работы милиции, определяя штаты, исходил из следующей нормы: 1 милиционер на 3 тыс. жителей в уезде и на 4 тыс. жителей в городе"3. Примечательным является то, что нагрузка на участковых уполномоченных милиции осталась практически такой же и на сегодняшний день4.
Что касается форм охраны общественного порядка в первые годы Советской власти, то основной являлась выставление постов. В юридической литературе отмечалось: "...руководство низовых органов не всегда было в состоянии организовать расстановку постов с учетом оперативной обстановки. Нередко случалось так, что границы обслуживаемых участков оставались без надлежащего наблюдения. Основные силы и средства сосредоточивались, как правило, в центре административного участка, периферия же обслуживаемых районов не обеспечивалась необходимым числом постов"1. Это, на наш взгляд, говорит о недостатках организации работы участковых инспекторов в рассматриваемый период.
В марте 1919 г. серьезным организационным мероприятием, направленным на совершенствование охраны общественного порядка, явилась разработка скоординированной системы постов в том или ином регионе (по современной терминологии - единая дислокация). В первую очередь эта система стала разрабатываться и претворяться в повседневной практике в крупных промышленных центрах страны (Москве, Петрограде). Накопленный там опыт показал преимущества такого подхода и позволил выработать практические рекомендации для всех органов милиции .
Понятие категории "общественный порядок" в науке административного права
Понятие охраны общественного порядка в юридической науке долгое время рассматривались в концептуальных рамках. Значительная часть исследований категорий "общественный порядок", "правопорядок"1 носили теоретический характер, а в 90-х гг. исследования в рассматриваемой сфере практически прекратились. Поэтому напрашивается необходимость изучения рассматриваемой категории сквозь призму анализа норм Конституции РФ 1993 г., тем более перемены, произошедшие за последнее десятилетие, внесли свои коррективы в обсуждаемую проблему. Все это обуславливает целесообразность дальнейшего совершенствования понятия и вопросов обеспечения общественного порядка. Качественные изменения административной практики, в частности правонарушений, посягающих на общественный порядок, привели к значительному изменению содержательного значения категории "общественный порядок".
Важнейшим методологическим основанием исследования в юриспруденции является научно-практическая идея, которая основывается на стремлении человека понять, объяснить изучаемое явление. Это, в свою очередь, требует системного анализа его становления и развития.
В Конституции РФ понятие общественного порядка лишь обозначено, но не расшифровывается, что закономерно. Кроме того, в конституционном законодательстве большинства зарубежных стран дефиниция рассматриваемой категории также отсутствует. В силу ее неопределенности возникла необходимость конституционного разъяснения понятия "общественный порядок", его отличительные особенности от схожих категорий и институтов.
Вместе с тем, необходимо уточнить значение слова "порядок". В Толковом словаре русского языка под порядком понимается состояние благоустройства и налаженности, систематичности, правильности в расположении чего-нибудь. СИ. Ожегов обозначает порядок как правильное налаженное состояние, расположение чего-нибудь1.
Необходимо отметить, что некоторые конституционалисты в своих научно-учебных комментариях и пособиях затрагивают понятие общественного порядка, однако практически никто не пытался дать его подробное определение, выделить его конституционную основу и содержание.
Вместе с тем в науке административного права существуют полярные точки зрения по исследуемым дефинитивным понятиям. Большинство ученых-юристов рассматривают общественный порядок в узком и широком смыслах. По-видимому, для этого есть основания.
Так, М.И. Еропкин определяет общественный порядок как "обусловленную интересами всего народа... регулируемую нормами права, морали, правилами... общежития и обычаями систему волевых общественных отношений, складывающихся главным образом в общественных местах, а также общественных отношений, возникающих и развивающихся вне общественных мест, но по своему характеру обеспечивающих охрану жизни, здоровья, чести граждан, укрепление народного достояния, общественное спокойствие, создание нормальных условий для деятельности предприятий, учреждений и организаций" .
По мнению А.В. Серегина, общественный порядок следует понимать как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности"1. Из указанных определений, данных М.И. Еропкиным, А.В. Серегиным следует, что основным отличием является место возникновения правоотношений. М.И. Еропкин основным критерием считает место их возникновения и развития - общественные места, а А.В. Серегин - содержание этого отношения.
Мухаев Р.Т. отмечает, что при рассмотрении общественного порядка в узком значении необходимо говорить, прежде всего, об охране личности и прав граждан, нравственности и общественного спокойствия в быту и общественных местах . По нашему мнению, такой подход обоснован и может использоваться в правоприменительной сфере, в том числе в юрисдикционной деятельности участковых уполномоченных милиции при охране общественного порядка в общественных местах: на улицах, площадях, вокзалах, в культурно-зрелищных заведениях. Следовательно, данный аспект рассматриваемого института сопряжен с обеспечением соответствующих условий для отдыха граждан и нормального функционирования организаций. На наш взгляд, общественный порядок в этом аспекте обеспечивается и поддерживается государственно-принудительными мерами. Кроме того, в большинстве нормативных актов правоохранительной сферы законодатель использует исследуемую категорию именно в таком контексте3.
Другая группа ученых в своих трудах рассматривает общественный порядок в широком смысле. По мнению И.Н. Даньшина, общественный порядок - это "порядок волевых общественных отношений, складывающихся в процессе сознательного и добровольного соблюдения гражданами установленных в нормах права и иных нормах неюридического характера правил поведения в области общения и тем самым обеспечивающих слаженную и устойчивую совместную жизнь людей в условиях развитого общества"1. В то время, в 1971 г. , общественный порядок рассматривался исключительно в рамках господствующих стереотипов. В данном определении вызывает сомнение добровольность соблюдения гражданами правил поведения, так как обеспечение методами убеждения и принуждения общественного порядка указано в тексте Конституции СССР 1977 г. (ст. 4, 77) в качестве функции правоохранительных органов.
В этом же спектре высказывались различные точки зрения ученых-юристов о структуре и соотношении "общественного порядка" и "общественной безопасности". Так, по мнению некоторых ученых, в категорию "общественный порядок" входила и "общественная безопасность". К примеру, О.Н. Горбунова отмечает: "Общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова"3. Нам представляется, что данное определение может быть использовано практическими работниками. В теории же административного права оптимальным будет обращение ученых к понятию общественного порядка в широком смысле, так как понимание данного института именно в широком смысле является необходимым условием не только для более углубленного его изучения, но и развития его понимания в теории права.
Определение понятия общественного порядка в узком смысле могут применяться при анализе сферы правоохранительной деятельности, направленной на защиту конституционных прав и свобод граждан, а именно при установлении объекта противоправного посягательства, что имеет практическое значение в работе прокуратуры, органов внутренних дел, судов, а также общественных формирований, участвующих в охране общественного порядка.
Представляет интерес точка зрения И.И. Веремеенко: "Общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития социализма систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни" . Ценным, на наш взгляд, можно считать включение "правовой категории" в анализируемое понятие и указание на структуру общественного порядка. Следует поддержать мнение И.И. Веремеенко о том, что общественный порядок состоит, прежде всего, из общественных отношений, направленных на охрану личной и общественной безопасности, а также ряда иных отношений.
Статус участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка
Изучение правового статуса участковых уполномоченных милиции по охране общественного порядка обусловливает, прежде всего, рассмотрение дефиниции данного термина. В российском законодательстве и правовой науке определение интересующего нас термина отсутствует. Для того чтобы дать научно обоснованное определение термина "статус участковых уполномоченных милиции по охране общественного порядка", необходимо обратиться к исследованиям в области общей теории права, административного и конституционного права, раскрывающим понятие "статус субъекта права"1.
Латинское слово "status" означает состояние, положение. Следовательно, под статусом субъекта права можно понимать его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей2. При этом следует отметить, что в юридической литературе иногда допускается смешение понятий "правовой статус" и "правовое положение". Во взглядах ученых-юристов нет единого мнения о соотношении понятий "правовой статус" и "правовое положение". Так, по мнению проф. В.И. Новоселова, рассматриваемые понятия являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы, несмотря на то, что должностное лицо может выступать в различных качествах и существует необходимость терминологического отражения этих особенностей . В противопоставление этой точке зрения проф. P.O. Халфина считает, что четкое и обоснованное определение понятия "правовой статус" в юридической литературе отсутствует. При этом она отмечает необходимость использования данного термина только для общей характеристики положения гражданина (должностного лица) или организации в обществе, так как понятие "правовое положение" чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношении .
При наличии в юридической литературе достаточного количества дефиниций понятия "правовой статус", мы соглашаемся с мнением ведущего ученого С.С. Алексеева. В своей работе он отмечает, что смыслу понятия "статус" в полной мере соответствует то стабильное, основополагающее в правовом состоянии субъекта, которое включает правосубъектность в единстве с другими конституционными правами и обязанностями. Конкретные права и обязанности, по мнению С.С. Алексеева, более отражают специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, чем основы общего положения лица в данной правовой системе3.
Правовой статус участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка можно определить как правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) полномочий и обязанностей, направленных на предупреждение, пресечение правонарушений рассматриваемой сферы и привлечение правонарушителей к ответственности, а также гарантии этой деятельности.
Среди ученых-административистов, занимавшихся вопросами статуса субъектов4, можно выделить определение, разработанное А.Ю. Якимовым. Понятие "субъект права" он трактовал следующим образом: "это реальный (а не абстрактный) носитель субъективного права (а равно и обязанности)"1. Применительно к специфике нашего исследования это означает, что участковый уполномоченный милиции, являющийся субъектом административной юрисдикции, обладает субъективными правами и обязанностями. Однако вызывает сомнение вопрос о характере обязанностей участковых уполномоченных милиции, являются ли данные обязанности действительно субъективными? На наш взгляд, обязанности участковых уполномоченных милиции носят объективный характер, и их выполнение, зависит, прежде всего, не от воли индивида, а в силу их нормативного закрепления и конкретного юридического факта.
Разносторонняя компетенция участковых уполномоченных милиции вытекает из их правового статуса, закрепленного в действующем законодательстве Российской Федерации.
Участковый уполномоченный милиции в своей деятельности руководствуется совокупностью законодательных и иных нормативных актов — Конституцией РФ , Указами Президента РФ, законами Государственной Думы и Совета Федерации, актами Правительства РФ, законодательными актами аналогичных органов власти и управления краев, областей, городов, органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, а также Законом РФ "О милиции", Положением о милиции общественной безопасности (местной милиции) в РФ, приказами, инструкциями, наставлениями и иными ведомственными нормативными актами, среди которых основное место занимает Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции (далее - Инструкция). Автором были изучены нормативно-правовые акты, регламентирующие правовое содержание деятельности участковых уполномоченных милиции. Для удобства их изучения, они были классифицированы на группы по характеру регулируемых правоотношений .
Этими актами определяется весь круг задач, возложенных на участковых уполномоченных милиции в настоящее время. К основным задачам относятся: - обеспечение личной и имущественной безопасности граждан; - охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; - предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений; - раскрытие преступлений по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, а также активное участие в раскрытии преступлений по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно; - оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов. Вместе с тем изучение опыта зарубежных стран в сфере регламентации задач участковых уполномоченных милиции служит предпосылкой для их более глубокого изучения и корректировки. Например, немецкий ученый Л.Ю. Миллер при изучении задач аналогичной службы в полиции Германии к основным относит следующие: а) наблюдение за "опасными" объектами и учреждениями, а также местами встреч проблемных групп; б) проведение мероприятий по защите объектов и лиц; в) проведение праздничных мероприятий; г) наблюдение за местами наиболее частого совершения дорожно транспортных происшествий в форме видимого присутствия; д) патрулирование в местах наиболее частого совершения правонарушений, посягающих на общественный порядок1.
Функции участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка
В системе государственных органов, призванных обеспечивать охрану общественного порядка, органы Министерства внутренних дел занимают особое место. Именно они являются основным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации1.
В последние годы в системе МВД России происходят значительные преобразования. Одним из них является изменение некоторых направлений деятельности службы участковых уполномоченных милиции2.
При рассмотрении вопроса о направлениях деятельности службы участковых уполномоченных милиции необходимо учитывать, что вопрос о задачах и функциях - это, с точки зрения И.Б. Кардашовой , прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законодательстве служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности.
Вместе с тем, необходимо отметить, что понятие функций органа управления рассматривается учеными-юристами неоднозначно.
Согласно традиционной точке зрения функции органов внутренних дел классифицируются на 3 основных направления: административная функция, уголовно-процессуальная и оперативно-розыскная1.
В соответствии с другой точкой зрения, функции органов исполнительной власти подразделяются на общие, специальные и особенные2. В соответствии с этой классификацией, к общим функциям относятся учет и контроль, прогнозирование, регулирование. В группу специальных включены общий надзор3, специальный надзор4, оперативно-розыскная деятельность5, дознание6. В группу специальных функций по мнению СИ. Котюргина входят следующие: кадровая, финансовая, материально-техническая7.
Наряду с рассмотренными классификациями , по праву заслуживает рассмотрения позиция О.Ф. Мураметса, выделившего четыре основных направления деятельности органов внутренних дел: участие в социальной профилактике правонарушений; обслуживание населения; содействие государственным органам, должностным лицам, гражданам и организациям в обеспечении общественного порядка1. Данная точка зрения, по нашему мнению, достаточно обоснована и может служить хорошей основой для классификации функций органов внутренних дел. Однако представляется спорным выделение обслуживания населения в качестве функции, так как не совсем верно было бы можно считать оказание помощи гражданам услугой . В подтверждение можно привести мнение известного ученого-юриста Ю.П. Соловья. Он отметил, что любая услуга должна предполагать возможность от нее отказаться без каких-либо неблагоприятных последствий3.
Особого рассмотрения заслуживает позиция Г.А. Туманова. Он полагает возможным употреблять словосочетание функции-задачи, рассматривая его составляющие как синонимы4. Наряду с таким понятием функций, проф. Ю.П. Соловей считает, что задачи органа государственного управления имеют определяющий характер в отношении его функций. По его мнению, функции являются практической реализацией задач; при этом функционирование конкретного органа может так и не привести к решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения функций носит перманентный характер, то процесс решения задач - дискретный5.
Более того, известный ученый-юрист Ю.П. Соловей предлагает «... в законодательном порядке целесообразно было бы не ограничивать, а вовсе лишить милицию права оказывать на договорной основе охранные или иные связанные с осуществлением ее профессиональной деятельностью услуги»6.
С учетом специфики нашего исследования, эта точка зрения представляется более верной.
Следовательно, для изучения функций участковых уполномоченных милиции в сфере охраны общественного порядка необходимо обозначить их задачи в исследуемой сфере. Анализ специальной литературы указывает на отсутствие систематизированных задач участковых уполномоченных милиции в исследуемой сфере1, что обуславливает их сбор и анализ.
Исходя из собственного опыта работы в службе участковых уполномоченных милиции и особого внимания к сфере охраны общественного порядка, представляется возможным предложить следующие задачи: контроль и принятие мер по соблюдению населением законодательства в сфере охраны общественного порядка; взаимодействие с правоохранительными органами и населением; пресечение правонарушений, посягающих на общественный порядок.
Из задач участковых уполномоченных милиции вытекают основные направления их деятельности в сфере охраны общественного порядка. Изучение материалов практики , анкетирование участковых уполномоченных милиции позволило изучить и разработать следующие функции:
1) индивидуальная профилактическая работа по предупреждению совершения правонарушений, посягающих на общественный порядок;
2) взаимодействие с общественностью, негосударственными правоохранительными органами, с подразделениями ОВД и государственными органами;
3) пресечение правонарушений, посягающих на общественный порядок и привлечение правонарушителей к ответственности.
Рассмотрим эти направления деятельности. Первое, и на наш взгляд, наиболее важное направление работы участковых уполномоченных милиции -это "индивидуальная профилактическая работа по предупреждению совершения правонарушений, посягающих на общественный порядок". Эта функция стоит на первом месте классификации не случайно. Как показывает опыт работы в правоохранительных органах, правонарушение легче предупредить, чем выявить и пресечь. Вопросам предупреждения правонарушений в широком смысле посвящены многие труды ученых-административистов1, однако применительно к сфере охраны общественного порядка исследования немногочисленны, многие из них морально устарели. Административная практика в исследуемой сфере за последние пять лет в Свердловской области указывает как на правовые, так и организационные проблемы у практических работников при реализации данной функции. Подтверждением этому могут служить высказывания руководителей районных управлений внутренних дел г. Екатеринбурга на служебных совещаниях, проводимых с участием автора настоящего исследования.
В юридической литературе отмечалось, что в отличие от наук криминологического цикла, проблемы изучения причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, рекомендации по их предупреждению исследованы недостаточно2.
Предупредительная функция учеными-криминологами обозначена такими терминами, как "предупреждение" и "профилактика". Однако специфика нашего исследования, несмотря на многочисленные дефиниции предупреждения, обусловила выбор определения, разработанного учеными-юристами, которые понимают под предупреждением правонарушений "выявление причин и условий, способствующих их совершению, лиц, склонных к совершению преступлений, а также принятие мер к устранению (нейтрализации, ослаблению) этих причин и условий, недопущении преступлений со стороны указанных лиц"1. Несмотря на наличие в этом определении термина "преступление", автор придерживается точки зрения, что меры, направленные на предупреждение преступлений, являются и предупреждением административных правонарушений. Поэтому в нашем исследовании будем использовать термин "предупреждение" в рассмотренном контексте . Действительно, изучение статистических данных показало, что увеличение количества граждан, привлеченных к административной ответственности, впоследствии приводит к снижению преступлений на этой территории.
