Содержание к диссертации
Введение
Административно-правовые аспекты охраны права собственности на жилые помещения 16
Право собственности на жилые помещения как объект административно-правовой охраны 16
Содержание административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения 50
Механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения 76
Понятие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения 76
Административные процедуры в механизме охраны права собственности на жилые помещения 99
Состояние и перспективы административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения 124
Заключение 150
Библиографический список использованной литературы 163
- Право собственности на жилые помещения как объект административно-правовой охраны
- Содержание административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения
- Понятие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения
- Административные процедуры в механизме охраны права собственности на жилые помещения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Их реализация гражданином призвана определять смысл, содержание и эффективность применения законов Российского государства, ибо признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина -обязанность государства. Неотъемлемым правом гражданина среди других прав и свобод является право на жилище.
Переоценить значение жилищных условий для жизни и развития человека практически невозможно: жилье является важнейшим благом, обеспечивающим его достойное существование. Важно отметить, что стремление иметь достойное жилье является одним из основных мотивов экономической активности большей части населения страны. Жилое помещение, его качество оказывают непосредственное влияние на тенденцию роста потребления товаров длительного пользования, структуру потребительского спроса и развитие экономики.
Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации, имеет жилищный фонд, который по своему масштабу составляет весомую долю в национальном богатстве страны. Тем самым состояние жилищного фонда, качество жилищных услуг и развитость рынка жилья оказывают далеко не последнее влияние на инвестиционный климат. С жилыми помещениями непосредственно связаны такие важные функции управления, как: планирование территорий; зонирование; правовая оценка жилищного фонда; правовое оформление движения жилищного фонда; обеспечение коммунальными услугами; защита от правонарушений, стихийных бедствий и др. Следует подчеркнуть, что особенно остро жилищная проблема влияет на демографическую ситуацию в стране.
В связи с законодательным закреплением права частной собственности, провозглашением права каждого на жилище и невозможности его произвольного лишения, актуальной является проблема административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения. Высокая практическая значимость указанной проблемы обосновывается, прежде всего, выявленной социальной составляющей права собственности на жилые помещения и как следствие необходимостью создания системы административно-правовой охраны исследуемого права.
Административно-правовое регулирование охраны права собственности на жилые помещения в условиях разделения властей, изменившейся роли органов исполнительной власти, функционирования быстро развивающейся частной собственности на фоне резкого уменьшения доли государственного имущества, самостоятельности органов местного самоуправления, а также после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях научному анализу практически не подвергалось. Более того, после введения в действие Жилищного кодекса РФ обозначилась тенденция необоснованного ограничения административно-правового регулирования в сфере жилищных правоотношений. Тогда как, существующая традиция охраны права собственности только гражданско-правовыми средствами на сегодняшний день уже не актуальна. Необходим поиск оптимальной модели соотношения частноправовых и публично-правовых элементов в области охраны права собственности на жилые помещения.
Научные исследования по вопросам охраны права собственности на жилые помещения в рамках права проводились, однако, целостного юридического анализа административно-правовых основ в сфере охраны права собственности на жилые помещения в науке административного права не было. Этим также обусловливается актуальность проведенного диссертационного исследования. Подготовленное автором исследование
5 ставит своей задачей восполнить этот пробел путем анализа теоретических работ, действующих нормативно-правовых актов, а также посредством сделанных на основе этого выводов и предложений.
Состояние научной разработанности темы. В современной юридической литературе и в сложившейся практике наблюдается явная недооценка значения и роли механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, как одной из важнейших гарантий государства в реализации конституционных прав. Количество работ в данной области, по сравнению с другими направлениями научных исследований, незначительно. В связи с этим, возникла необходимость обобщить на научном уровне нормативно-правовые основы, теорию и практику в данной области. Правовые проблемы охраны права собственности на жилые помещения с точки зрения административно-правового регулирования поднимаются крайне редко, чаще обсуждаются проблемы реализации конституционного права граждан на жилище - Г. Гаджиев1, М.В. Баглай2, СБ. Глушаченко3, П.П. Глущенко4, С. Хедлунд5, В.П. Шкредов6. На теоретическом уровне раскрытию общих вопросов административно-правового регулирования посвящены работы Д.Н. Бахраха , И.И. Веремеенко , Б.М. Лазарева , Н.Г.
Гадис Гаджиев. Защита права собственности в конституционном праве РФ // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. - 2000.-№ 4 (33) / 2001.-№1 (34), - С88-92.
2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 4 изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2005. -
801с.
3 Глушаченко СБ. Права личности в гражданском обществе и правовом государстве: Монография / Под
ред. В.П. Сальникова. СПб: Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики
и безопасности жизнедеятельности, 1999.- 143с.
4 Глущенко П.П. Конституционные права и свободы граждан России: современные проблемы социально-
правовой защиты / Под общ. ред. д.ю.н. проф. акад. В.П. Сальникова; МВД России. С.-Петерб. акад. -
СПб.: С.-Петерб. акад. МВД России, 1997. - 242с; Глущенко П.П. Социально-правовая защита
конституционных прав и свобод (теория и практика) Монография / Под общ. ред. д.ю.н. проф. акад. В.П.
Сальникова. СПб.: Михайлов, 1998. - 374с.
5 Хедлунд С. Можно ли право собственности защитить законом? // Конституционно Право:
Восточноевропейское Обозрение.-2000.-№ 3 (32). - С.2-5.
6 Шкредов В.П. Экономика и право: Опыт экономико-юридического исследования права. 2-е изд.,
перераб. и доп. М.: Экономика, 1990. -270с.
7 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - М.: Эксмо, 2008. - 528с.
8 Веремеенко И.И. Механизм административно-правовсго регулирования в сфере охраны общественного
порядка. - М., 1982. - 387с.
9 Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. -М.: Наука, 1988. — 271с.
Салищевой , М.С. Студеникішой , Ю.М. Козлова , а также других ученых адмшшстративистов; в области общей проблематики охраны прав и свобод человека и гражданина - О.Е. Кутафина , В.В. Лазарева , В.Н. Литовкина и др; в сфере административно-правовой охраны - В.Д. Резвых7, Т.К. Зарубицкого, И.А. Склярова, Черникова В,В. ; в области права собственности - Е.А. Суханова10, П.В. Крашенинникова11; права на жилище - Е.В. Богданов12, Г.И. Седугин13, Л.М. Пчелинцева14, А.В. Халдеев15, Л.Ю. Грудцына16 и др.
За последние годы, проблеме административно-правового регулирования в сфере недвижимости в Российской Федерации посвящен ряд кандидатских диссертаций. В частности, необходимо отметить работы, посвященные административно-правовому регулированию при
Салищева Н.Г. Административное право и экономика / Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. - М., 2001. - 232с; Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в российской Федерации. -М.: ІІГП РАН, 2001.
2 Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы / Отв. ред. Попов Л.Л.,
Студеникина М.С. - М.: Юристь, 2004. - 302с; Студеникина М.С. Что такое административная
ответственность? - М.: Советская Россия, 1990. - 127с.
3 Государственное управление социальной собственностью: административно-правовой аспект проблемы
/ Под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Изд-во Московского университета, 1983. - 271 с.
4 Кутафий О.Е, Источники Конституционного права РФ. - М.: Юристь, 2002. - 348с; Советское право /
Под ред. О.Е. Кутафина. - М: высшая школа, 1988. - 336с.
5 Лазарев В.В. Конституционное право. - М.: Юристь, 2004. - 605с
6 Литовкин В.Н. Комментарий к ст. 40 Конституции РФ. - М., 1994. - 145с; Литовкин В.Н.
Национальный проект, способный вывести людей на улицу, или дефектная ведомость жилищного
кодекса РФ / Жилищное право. 2006. Л'а 4;
7 Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. - М.: Юридическая
литература, 1975. -203с.
8 Зар>бицкий Т.К., Скляров И.А. Органы внутренних дел в административно-правовой борьбе с
посягательствами на социалистическую собственность. - Горький: Горьковская высшая школа СССР,
1985.-145с.
9 Черников В.В. Государственный механизм охраны собственности. - Н.Новгород, 1991. - 137с.
10 Суханов Е.А. Лекции о праве собственности, - М.: Юридлит, 1991. - 240с; Суханов Е.А. Российский
закон о собственности: Научно-практический комментарий. - М.: Изд-во БЕК, 1993. - 154с
" Крашенинников П.В. Право собственности и иные вещные права на жилые помещения. Изд. 2-е, стереотипное. — М.: «Статут», 2001. - 123с.
12 Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан па жилище // Журнал российского права. - 2003. - №
4.-С. 19-25.
13 Седугин П.И. Жилищное право. - М.: Норма, 1997. - 470с.
14 Пчелинцева Л.М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан:
новое в правовом регулировании//Журнал российского права. -2002. -№8. - С. 101-115.
15 Халдеев А.В. О концепции «жилища» в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное
право. - 2007. - № 5; Халдеев А.В. Соотношение правовых категорий «жилое помещение» и «жилище»:
теоретические и практические аспекты // Жилищное право. - 2006. - №6.
16 Грудцына Л.Ю. Особенности пользования гражданами жилым помещением // Адвокат, - 2005. - №10;
Грудцына Л.Ю. Заключение, изменение и расторжение договора социалыюго найма жилого помещения
//Адвокат.-2005.-№11.
7 регистрации недвижимости (А.А. Майдыков1, М.Е. Игнатова2, А.Я. Яковлев3, В.В. Михольская4); исследования в области осуществления охраны права собственности (Г.А. Караваева5, НЛО. Колчевская6), в сфере осуществления права на жилище (И.Л. Черкащина7, Б.Е. Стрелицын8). Указанные авторы рассматривали проблему охраны права собственности на жилые помещения в той или иной плоскости, не проводя целостного анализа административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения.
Несмотря на проведенные исследования, остался несформированным и недостаточно разработанным понятийный аппарат в исследуемой сфере. Применение различной терминологии для обозначения одного и того же понятия и нечеткость формулировок создают дополнительные сложности, как для правоприменительной практики, так и для формирования единых правовых основ в сфере охраны права собственности на жилые помещения. Следует отметить отсутствие научных разработок, касающихся трактовок понятия «механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения», его правовой природы, сущности и значения. До настоящего времени, не проведена классификация нормативно-правовых актов в исследуемой области. Таким образом, даже совокупный взгляд всех указанных выше исследований не исчерпывает всей проблематики в области охраны права собственности на жилые помещения, создавая лишь методологические
Майдыков А.А. Административно-правовое регулирование процесса перехода права собственности на жилые помещения. Канд. дне. - М., 1998. -193 с.
2 Игнатова М.Е. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним. Канд. дис. - Челябинск, 2007. - 200 с.
3 Яковлев А.Я. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Канд. дис. - М., 2006. - 178 с.
4 Михольская В.В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости.
Канд. дис. - М., 2002 - 206с.
5 Караваева Г.А. Государственно-правовая охрана собственности в Российской Федерации
(общетеоретические вопросы). Канд. дис. - М., 2004. - 182 с.
6 Колчевская Н.Ю. Административные правонарушения в области охраны собственности и деятельность
ОВД по борьбе с ними. Канд. дис. - М., 2004. - 170 с.
7 Черкащина ИЛ. Проблемы судебной защиты конституционного права на жилище граждан Российской
Федерации. Канд. дис. - М., 2004. - 199 с.
8 Стрелицын Б.Е. Проблемы реализации и защиты конституционного права на жилище в Российской
Федерации. Канд. дис. -СПб, 2004. - 177с.
8 основы для ее изучения и ставя перед наукой административного права новые проблемы.
Объектом диссертационного исследования являются
общественные отношения, складывающихся в процессе охраны права собственности на жилые помещения.
Предметом исследования являются научно-теоретический и нормативно-правовой аспекты административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения; деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих охрану права собственности на жилые помещения.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики провести комплексное исследование проблем административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, разработать и сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере.
Цель диссертации достигается путем решения следующих основных задач:
исследовать правовую природу охраны права собственности на жилые помещения как объекты недвижимости и выявить ее административно-правовую составляющую;
рассмотреть специфику административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения;
раскрыть значение институтов административного права в регулировании охраны права собственности на жилые помещения;
исследовать и обосновать возможности и пределы административно-правового регулирования права собственности на жилые помещения;
сформулировать понятие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения; обосновать его социальную ценность как правовой категории, содержание и значение для субъектов указанного механизма и общества в целом;
определить и исследовать основные направления совершенствования механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, а также обосновать предложения по совершенствованию законодательства.
Методологическую основу исследования административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения составили: системный, структурно-функциональный, диалектический, формально-юридический, исторический, сравнительно-правовой и другие методы познания правовых явлений. Автор предлагает определение понятий «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения», «механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения» и обосновывает необходимость нового взгляда на понятие собственность с точки зрения институтов административного права.
Теоретическая и эмпирическая основы диссертации. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу работ по административному праву и к литературным источникам по проблемам иных отраслей науки. Изучена научная литература в области философии, теории государства и права, конституционного, административного и жилищного права. При этом использовались труды: Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Б. Зеленцова1, М.С. Студеникиной, Н.Г. Салищевой, Ю.А.
1 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2005. - С. 391.; Зеленцов А.Б. Административный спор как правовая категория // Административное право на рубеже веков. - Екатеринбург: Изд-во Уральского Университета, 2003. - С.168.
10 ' Тихомирова1 и др., а также многочисленные статистические, научно-правовые и публицистические работы.
В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество», Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об административных правоотношениях и др. Кроме того, были проанализированы правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, ведомственные нормативные акты органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в области охраны права собственности на жилые помещения, а также судебная и административная правоприменительная практика.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в данной работе впервые предпринята попытка комплексно исследовать проблемы административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения.
В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущность и содержание права собственности на жилые помещения, проведен анализ природы, значения и перспектив административно-правового регулирования в сфере охраны права собственности на жилые помещения, проанализированы полномочия и функции органов исполнительной власти по осуществлению такой охраны; а также рассмотрены вопросы применения административной ответственности за
1 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. - М., 2001.- 611с; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. - 2002. - № 4. -С.4-18.
нарушения в области охраны права собственности на жилые помещения. Прикладной аспект исследования характеризуется разработанными автором предложениями по совершенствованию действующего законодательства в области охраны права собственности на жилые помещения.
На защиту выносятся следующие новые или отличающиеся новизной положения н выводы:
1. Обосновывается необходимость поиска оптимальной модели
соотношения частноправовых и публично-правовых начал правового
регулирования в жилищной сфере. С введением в действие Жилищного
, кодекса РФ обозначилась тенденция необоснованного ограничения административно-правового регулирования в жилищной сфере, испытывающей в настоящее время необходимость комплексного правового регулирования.
2. Административно-правовая охрана права собственности на жилые
помещения является одним из методов государственного воздействия на
рынок жилья с целью обеспечения его цивилизованности, безопасности и
развития в правовом поле. Государство, в лице органов исполнительной
власти, использует в этой сфере определенную систему мер
административно-правового характера, применяемых в целях:
обеспечения беспрепятственного осуществления права собственности на
жилые помещения; привлечения к административной ответственности
виновных физических и юридических лиц за совершение
административных правонарушений посягающих на право
собственности; восстановления нарушенного права.
3. В динамично развивающейся системе современного
административного права, административно-правовую охрану права
собственности на жилые помещения следует рассматривать в качестве
самостоятельного института, который имеет свои нормативно-правовые
источники, субъекты и объекты правоотношений. Данный институт
12 призван регламентировать общественные отношения, связанные с охраной права собственности на жилые помещения.
Административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения представляет собой: нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам осуществление права собственности на жилые помещения; деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействия) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающих право собственности на жилые помещения; деятельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на право собственности на жилые помещения.
Механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения представляет собой устойчивую систему, состоящую из следующих элементов: нормы административного права, гарантирующие осуществление права собственности на жилые помещения; административно-правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления права собственности на жилые помещения; акты применения норм права, принимаемые в целях охраны права собственности на жилые помещения; объект охраны - право собственности на жилые помещения; субъекты-органы исполнительной власти, физические и юридические лица.
6. В процессе охраны права собственности на жилые помещения ее субъектами осуществляются непрерывные и дискретные (прерываемые) правоохранительные функции. Органы исполнительной власти являются носителями непрерывных функций, поскольку в рассматриваемых правоотношениях они одновременно могут выступать в роли непосредственных собственников с соответствующими полномочиями, и
13 субъектами, обеспечивающими государственное регулирование и контроль в сфере жилищных правоотношений. В свою очередь физические и юридические лица в сфере охраны права собственности на жилые помещения являются носителями дискретных функций, так как исполнение этих функций ставится в прямую зависимость от обладания правом собственности.
7. На базе концепции административных процедур и принимая во
внимание установленные объемы правомочий собственника в исследуемой
сфере, предлагается выделить следующие административные процедуры:
государственной регистрации права собственности на жилое помещение;
перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения
в жилое помещение; согласования переустройства и перепланировки
жилого помещения; определения последствий самовольного
переустройства и (или) перепланировки жилого помещения; проведения
открытого конкурса по отбору управляющей организации.
В настоящее время главными направлениями развития административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения следует рассматривать развитие договорных отношений и совершенствование форм и методов государственного контроля в жилищной сфере. В этом контексте обосновывается необходимость принятия Федеральных законов «Об административных договорах», «О государственном контроле в жилищной сфере» и соответствующего административного регламента по исполнению государственных функций в сфере охраны права собственности на жилые помещения.
Диссертант вносит ряд конкретных предложений по совершенствованию действующих нормативно-правовых актов, которыми определяются юридические основания и порядок охраны права собственности на жилые помещения. В частности, предлагается разграничить объекты и субъекты посягательств, предусмотренные
статьями 7.21, 7.22, 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Обосновывается целесообразность внесения соответствующих изменений в Жилищный кодекс РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Настоящее исследование содержит концептуальные положения, касающиеся нормативно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения. Автором обоснованы и сформулированы такие теоретические понятия как «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения», «механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения», которые могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в данной сфере. В работе проанализированы и классифицированы конкретные составы административных правонарушений.
Теоретическое значение диссертации заключается в разработке
научно-обоснованной концепции административно-правового
регулирования охраны права собственности на жилые помещения, основные положения которой отражены в положениях выносимых на защиту. Теоретические положения исследования вносят вклад в науку административного права, посредством дополнения отрасли знания новыми научными положениями об административном регулировании процесса охраны права собственности на жилые помещения в связи с введением в России новых форм собственности.
Теоретические положения и анализ практики могут оказать помощь в подготовке учебной литературы, в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем не только административного, но и гражданского права. Выводы и положения могут быть применены в учебном процессе, а также в деятельности органов исполнительной власти, и законодательных органов при принятии законов.
15 Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора. Результаты исследования применялись при проведении лекционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета Мурманского гуманитарного института (дисциплины «Административное право», «Жилищное право»), в практической работе - в процессе подготовки методических рекомендаций для сотрудников комитета по развитию городского хозяйства города Мурманска и государственной жилищной инспекции по Мурманской области, а также в выступлениях автора на международных, всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях (Всероссийская научно-техническая конференция «Наука и образование», Мурманск. МГТУ. 2002; научно-практическая конференция профессорско-преподавательского состава «Гуманитарный ВУЗ в начале XXI века: исследовательские и прикладные аспекты деятельности высшего учебного заведения», Мурманск. МГИ. 2003; межвузовская научная конференция «Актуальные проблемы современного права», Петрозаводск. ПетрГУ. 2003; научно-практическая конференция «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов». Петрозаводск. ПетрГУ. 2007; международная научно-практическая конференция «Проблемы российского федерализма: региональный аспект». Петрозаводск. ПетрГУ. 2007).
Право собственности на жилые помещения как объект административно-правовой охраны
Конституция Российской Федерации провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Их реализация гражданином призвана определять смысл, содержание и эффективность применения законов Российского государства, ибо признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции РФ). Неотъемлемым правом гражданина среди других прав и свобод является право на жилище, которое провозглашено с учетом требований основополагающих международно-правовых документов о правах человека
Термин «право на жилище» появился в России в конце XIX века. Именно в этот период времени обозначилась тенденция к выкристаллизации нового личного сервитута - права на жилище, -закрепляющего за подданными право пользования жилыми помещениями собственника. Данный сервитут, как утверждал И. Горонович, в законодательстве еще не встречался, но уже стал охраняться судебными властями . В XX веке право на жилище как одно из социально-экономических прав человека получило закрепление в статье 44 Конституции СССР 1977 года, которая помимо его декларации предусматривала также, что оно обеспечивается «развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги»
Конституция Российской Федерации, провозглашает: «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища» (статья 40). Важно отметить, что полная формулировка в ныне действующей Конституции претерпела существенные изменения. Прежде всего, это связано с новым подходом к решению жилищных потребностей граждан. С целью свести к минимуму получение жилья от государства, предполагаются активные действия граждан по строительству, содержанию и приобретению жилых помещений. Данный подход обоснован общепризнанным мнением о содержании права на жилище, которое по заключению ряда авторов (М.В. Баглай, Е.В. Богданов, Г.И. Седугин) складывается из двух юридически значимых возможностей2. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому человеку возможность пользования тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям. Во-вторых, конституционное право на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность лишь содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем и имел возможность улучшить свои жилищные условия путем приобретения другого жилья за счет собственных средств, за доступную плату либо бесплатно.
Среди определенных выше возможностей, которые включает в себя право на жилище, наиболее содержательным и обеспечивающим потребности человека является возможность улучшения своих жилищных условий путем приобретения другого жилья. Данная возможность, как «потенциальная действительность» осуществляется через непосредственную реализацию такого важнейшего права человека и гражданина, как право частной собственности.
В интересах дальнейшего изложения уточним, что с нашей точки зрения утверждение права частной собственности в качестве конституционного принципа Российского государства - самое кардинальное преобразование в сфере экономики. Его непосредственное значение предопределило чрезвычайную важность серьезной законодательной работы, связанной с полной и последовательной реализацией этого принципа. На месте прежнего законодательства3 необходимо было создать развитое правовое регулирование равноправных отношений субъектов частной и иных форм собственности. Но, несмотря на столь серьезные задачи, в настоящее время слабая институциональная среда, в том числе недостаточно высокий уровень защиты права собственности являются одним из наиболее серьезных препятствий для экономического роста в России4.
Содержание административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения
Рассматривая содержание понятия «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения» нельзя не остановиться на соотношении понятий «охрана» и «защита», которые нередко смешивают. Несмотря на имеющиеся между ними различия, можно говорить об известном тождестве функций охраны и защиты собственности и рассматривать эти понятия как синонимы, поскольку и наделение правом, и восстановление нарушенного права собственности имеют общую цель - охрану отношений собственности от потенциального или действительного нарушения.
В то же время, обращая внимание на недопустимость отождествления понятий, С. Сабикенов считает, что охрана в юридическом смысле должна означать позитивное, статическое состояние норм права, направленное непосредственно на ограждение субъективных прав и законных интересов граждан от возможных нарушений. Нарушение прав и интересов ведет к динамическому состоянию правоохранительных норм, в связи с чем, лицо реализует свое право на защиту1.
Раскрывая содержание понятия «охрана» через правоохранительные отношения С.С. Алексеев пишет: «Они складываются на основании охранительных юридических норм и представляют собой правоотношения, при помощи которых осуществляются меры юридической ответственности, меры защиты субъективных прав, превентивные средства государственного принуждения»2. По смысловому значению понятие «охрана» и «защита» действительно очень близки. Однако, слово «защита» имеет характер активного противодействия постороннему вмешательству, а слово «охрана» подразумевает и защиту, и сбережение, и сохранение того, что охраняется. Поэтому, защита представляет лишь одну из сторон юридической охраны.
Следовательно, охрана - понятие более широкое, нежели защита. Оно предусматривает общее регулирование и закрепление отношений собственности в нормах объективного права, включая их защиту. Охрана прав существует постоянно, предупреждает, не допускает их нарушения. Защита имеет место тогда, когда субъективное право нарушено или создалась угроза его нарушения.
Если обратиться к определению содержания охраны права собственности в юридической литературе, мы замечаем, что в недавнем прошлом институт охраны собственности воспринимался исключительно как защита собственности посредством правоохранительных мер1. Однако, на наш взгляд, подход, связанный с ограничением содержания охраны собственности (как функции государства), сведением ее к одной форме деятельности, даже не к правовой форме в целом, а к ее разновидности -правоохранению, то есть к применению мер государственного принуждения к лицам, нарушающим правовые нормы, не совсем точен.
В действительности каждая функция государства осуществляется всеми свойственными государству видами и формами деятельности. Охрану собственности нельзя обеспечить только посредством юрисдикционной деятельности. Осуществление ее требует самой разнообразной организационной деятельности с тем, чтобы не допустить порчи, хищения частной и государственной собственности и обеспечить ее полную сохранность и неприкосновенность.
Как мы уже говорили в предыдущем параграфе, охрана отношений собственности обеспечивается практически всеми отраслями российского права: гражданским, уголовным, административным, земельным и др. Юридические нормы, определяя правовой режим различных форм собственности, содержат многочисленные предписания, в которых закреплены средства защиты отношений собственности от возможных нарушений. Подобного рода нормы издаются в целях создания условий, обеспечивающих укрепление и развитие собственности, предупреждения посягательств на имущество, применения мер государственного воздействия к нарушителям правового режима.
Нормы, устанавливающие правовой режим отдельных видов имущества (например, правовой режим жилых помещений, определяет Жилищный кодекс РФ), нормы, определяющие порядок его (имущества) приобретения1 и нормы, устанавливающие правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению собственностью, также направлены на охрану отношений собственности. Данное обстоятельство подтверждает тот факт, что правовая охрана собственности - категория более объемная нежели, чем одна только сфера борьбы с правонарушениями против собственности.
По нашему мнению, содержание административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения непосредственно связано со спецификой предмета, метода и системы административного права. Предварительное рассмотрение этих дефиниций важно и с точки зрения актуальности дискуссий как о предмете и системе данной отрасли права, методах административно-правового регулирования общественных отношений, так и в целом об их роли в жизни общества и государства .
Понятие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения
Категория «механизм» имеет большое значение для познания государственно-правовых явлений в их развитии и функционировании. Она отражает динамическое взаимодействие этих явлений, а также процесс их воздействия на общественные отношения.
К сожалению, проблемам механизма административно-правового регулирования не уделено достаточного внимания в юридической науке. Усилия ученых-административистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и др.). Само понятие административно-правового механизма лишь фрагментарно затрагивается в современной административно-правовой литературе1.
Методологически оправдано механизм административно-правового регулирования рассматривать с позиций соотношения общего и особенного. Первое предполагает выявление набора тех юридических средств, с помощью которых право в целом оказывает упорядочивающее воздействие на общественные отношения. Речь идет о современном представлении механизма правового регулирования. Второе дает возможность проследить отраслевую специфику данного механизма, раскрыть реально действующий механизм административно-правового регулирования.
Под термином «механизм» в теории права понимается способ функционирования, система средств воздействия1. Достаточно долгое время понятие «механизм» употреблялось в значении воздействия права на общественную жизнь. Классическим трудом, в котором разработана данная проблематика, стала монография С.С. Алексеева «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве»2. Механизм правового регулирования исследователь определил как «взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»3.
Отметим важные положения, для понимания сущности механизма правового регулирования, в приведенном выше определении. Во-первых, в нем акцентируется внимание на разнообразии юридических средств, с помощью которых право оказывает регулирующее воздействие. Упорядочить общественные отношения посредством одного элемента механизма правового регулирования невозможно. Поэтому автор говорит о «совокупности юридических средств».
Во-вторых, данная совокупность обеспечивает правовое воздействие на общественные отношения в целом, что дает возможность использования для этой цели всех юридических средств, «взятых в единстве». Только такое единство сводит разнообразные юридические средства в системное образование «механизм правового регулирования».
Структуру механизма правового регулирования составляют следующие элементы: нормы права (нормативные акты); правоотношения; акты применения норм права. Являясь структурными образованиями единого механизма юридического воздействия на общественные отношения, они тесно связаны между собой. Каждый элемент механизма правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений. Эти элементы одновременно выступают в качестве юридических средств правового регулирования. При этом правовые средства включаются в процесс регулирования в определенной последовательности.
Более того, каждый из элементов механизма правового регулирования выполняет в процессе правового регулирования свои, специфические функции. Так, юридические нормы представляют собой основу, исходную юридическую базу регулирования. При их помощи вводится тот или иной режим, нормативно направляется поведение участников общественных отношений в соответствии с заложенной в нормах моделью такого поведения. От того, каков вид нормы, ее характер, зависит юридическое содержание, весь строй регулирования.
В свою очередь, правоотношения являются первым и притом важнейшим шагом реализации общих программ поведения, заложенных в нормах. Они (правоотношения) представляют собой главное средство, при помощи которого нормы воплощаются в жизнь, инструмент перевода общих моделей поведения в плоскость конкретных мер поведения -субъективных прав и юридических обязанностей для данных субъектов.
Последний элемент структуры механизма правового регулирования -акты применения права - это юридически значимые результативные действия субъектов, юридический итог деятельности по применению права.
Административные процедуры в механизме охраны права собственности на жилые помещения
Социально-экономические преобразования, имеющие место в России в конце XX начале XXI веков, привели к необходимости переосмысления ряда институтов российского права. Осуществляя регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, и исходя из того, что экономической основой любого демократического правового государства являются частная собственность и рынок, федеральный законодатель в период перехода к рыночной экономике должен был определить правовые начала преобразования отношений собственности.
В жилищной сфере такое преобразование реализовывалось за счет всемерного роста частного жилищного фонда, который, согласно Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики", пополнялся путем: приватизации в установленном порядке занимаемых жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов; жилищного строительства, в том числе жилищного строительства товариществами индивидуальных застройщиков; участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, кондоминиумах; купли-продажи жилья, в том числе через биржи, аукционы; приобретения в порядке наследования и по другим законным основаниям1.
Значимую роль в формировании демократических принципов отношений частных лиц и исполнительных органов играют административные процедуры и административные производства, являющиеся бесспорными составляющими структуры административного процесса.
В этой части исследования целесообразно отметить, что существуют различные точки зрения на понятие и содержание административного процесса. Так, В.Д. Сорокин отстаивает «управленческую» концепцию российского административного процесса2. И.В. Панова включает в систему административного процесса три вида государственной деятельности3. Д.В. Осинцев понимает административный процесс как систему административных производств, имеющих определенные признаки, например, всем известный государственно-властный характер деятельности1. П.И. Кононов отделяет административный процесс от судопроизводства2.
По нашему мнению, в настоящее время, можно говорить о широком и узком толковании процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц), обозначаемой в качестве административного процесса.
Во-первых, административный процесс в одних случаях это деятельность по судебному рассмотрению административных споров. В других случая административный процесс понимается как урегулированный нормами права порядок разрешения компетентными органами спорных индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления. Таково узкое понимание административного процесса как правоохранительной, то есть юрисдикционной деятельности. И это, в свою очередь, сближает его с судебно-процессуалыюй деятельностью.
Во-вторых, административный процесс в широком смысле рассматривается фактически в качестве совокупности последовательных действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации своей компетенции. Сама государственно-управленческая деятельность во всех ее многообразных проявлениях трактуется, таким образом, как административный процесс. То есть, административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя возможные управленческие действия, реализуемые для осуществления функций и целей управления, решения его задач.
Таким образом, под административным процессом в широком смысле понимается отнесение к процессу не только юрисдикционной деятельности органов власти, но и позитивной деятельности органов управления, не связанной с наличием спора о праве. Под административным процессом в узком смысле понимается исключительно административно-процессуальная деятельность субъекта административной юрисдикции.
